摘要:鄉(xiāng)村基層政權不僅包含行政學意義上的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級，還包含更為基層的村級組織。鄉(xiāng)村基層政權是聯(lián)系國家與農民的紐帶和橋梁，其公共性關系到鄉(xiāng)村公共秩序的公平正義，及所提供公共服務和公共產品的質量與覆蓋面。從基層政權的視角審視鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理的失范問題本質上是基層政權公共性的不足。鄉(xiāng)村基層政權在壓力型體制下“唯上”的權力邏輯取向，自主性政治空間和自利性導向趨勢，缺乏相應的行政和社會監(jiān)督是其主要原因。當前，鄉(xiāng)村治理秩序再生產的核心是鄉(xiāng)村基層政權公共性的重構，具體可以從增強政府的合法性、權利的平衡性以及利益的相關性、公民成員的公共性精神和理性氣質這三個方面作一些探討。
關鍵詞:基層政權; 公共性; 鄉(xiāng)村治理; 公共精神; 政治共同體
在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記講到:“要全面建成小康社會，要堅決實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因為農業(yè)、農村和農民的問題是關系國計民生的根本性問題，我們必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重?！薄?】加強廣大鄉(xiāng)村基層政權的基礎工作，健全和完善自治、法治與德治相結合的鄉(xiāng)村基層治理體系勢在必行。鄉(xiāng)村基層政權是聯(lián)系國家與農民的紐帶和橋梁，它直接面對和接觸廣大農民群眾，落實黨和政府的農村政策、促進農村經濟、維護農村社會穩(wěn)定和諧等方面有著舉足輕重的作用。嚴格來講，村基層政權并不僅僅只包含國家行政學意義上的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級，實際上還應該包含更為基層的村級組織。雖然從政府層級來看，政村并不在國家行政機構的正式序列范圍之內，但實際設置上，行政村的組織結構仍帶有很濃厚的“條條”色彩，即與上級政府機構對口的原則。其機構設置主要包括村黨支部、民兵連、婦聯(lián)和共青團等組織，這樣的機構設置在一定程度上也依據了國家法律，國家政治權力發(fā)揮作用的微觀組織基礎。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村級組織有責任和義務協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進行村莊治理。從資源的分配與管轄來看，政村掌握著農村集體土地的管理與分配權，行政村區(qū)域內的經濟、政治和文化活動有著直接的影響作用。因此，基層的村級組織不僅僅只是一個純粹的“自治機構”，還應是一級具有準政府職能的行政組織機構。它兼具一定的政治功能與經濟功能，在實際的政治運行中構成了農村基層政權的重要序列，帶有一定的政權色彩。
鄉(xiāng)村基層政權處于國家治理體系的末端，直接面對基層社會和廣大農民，其治理能力的提高對基層政權的公共性建構意義深遠。鄉(xiāng)村治理轉型的主要內容是鄉(xiāng)村基層政權公共性的重構。有學者認為，政權的公共性是指: “政府作為公民權力的授予者，受公民的委托執(zhí)行權力，應當以社會的共同利益和公民意志為依據，保障公共利益為立足點，以此來制定和執(zhí)行相關的公共政策?！薄?】建構基層政權公共性的本質含義是: 基層政權除了提供公共服務、實現農民的公共福祉，自身沒有任何自利性目的和理由。它是基層政權合法性的關鍵所在，是基層政權實現現代轉型的完整含義?！?】因此鄉(xiāng)村基層政權公共性的建構也應該體現農村基層政權為廣大農民提供正義的公共秩序、良好的公共服務，并增加公共產品的供給，努力實現農民群眾的公共利益等特點。20世紀90年代以來，(鎮(zhèn))———村兩級稅費征收導致的農村基層政權治理性危機，隨后進行的農村稅費改革使得基層財政缺乏，基層治理面臨財政支持不足與職能轉型滯后的雙重壓力。在這種結構性張力下，村基層政權的公共性和合法性權威面臨不斷流失的嚴峻挑戰(zhàn)。而這一現象也得到了眾多國內外學者的經驗性研究的證實。
O'Brien在研究農民維權抗爭活動時發(fā)現，廣大華北地區(qū)的大多數農民認可中央政府的政策，但對鄉(xiāng)村基層政權的政策執(zhí)行活動卻是排斥的，認為他們是資源的掠奪者，成了一種信任的“差序格局”?！?】榮敬本等認為中國的政治體制為“壓力型體制”【5】，這是村基層政權繞不開的一個制度環(huán)境。壓力型體制下鄉(xiāng)村基層政權的主要任務是應付上級考核，日常行政功能被遮蔽?！?】楊善華、蘇紅認為，基層政權已經深陷地方性經濟發(fā)展的具體活動中難以自拔，這些基層政府甚至發(fā)展到主宰地方經濟走向和命運的程度，它們已然成為謀利型政權經營者，在背離國家角色期待的路上越走越遠?！?】這種現象被趙樹凱稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府制度的異化?！?】上述學者的研究比較關注鄉(xiāng)村基層政權公共性缺失這一問題本身，論述和解釋了稅費改革之后，中國鄉(xiāng)村基層政權的公共性與合法性發(fā)展狀況的宏觀走勢，如何建構鄉(xiāng)村基層政權公共性的問題也從宏觀的國家層面著手，為我們提供了進一步研究的空間。因此，本文試圖從基層政權的視角，審視鄉(xiāng)村治理失范問題的本質，解決鄉(xiāng)村基層政權公共性不足這一現實困境作一些探討。
一、基層政權公共性:理解鄉(xiāng)村治理的重要視角
“公共性”這個概念被廣泛運用于政治學、哲學、管理學、經濟學等研究領域。在《公共行政學研究》一書中，爾多歸納了“公共性”的三個層次的含義: 其一，在規(guī)范研究、哲學和法學層次上，國家或政府的視角出發(fā)，“公共性”涉及了國家主權、合法性和福利等此類研究主題; 其二，在經驗層次上，可以從公共職能和公共活動的空間范圍來界定“公共性”; 其三，還可以從政府行政活動或職能活動的角度來界定“公共性”。它與“私人性”的概念相對，體現了多數人的公共利益，強調了廣泛積極的大眾參與，是國家、政府或其他公共組織的職能或活動空間范圍，于公眾的事務活動領域。【9】周慶智認為: “所謂公共性，公民的意志作為政府制定公共政策或執(zhí)行公共政策的首要原則，公民的共同利益得到切實的保障和實現。可以說，現代政府的公共性是其合法性的基礎條件”?！?0】
在現代社會，公共性是政府的合法性基礎?！?1】在整個政治學的發(fā)展歷程中，政府的“公共性”意義深遠，它是衡量政府公共活動的性質和基本價值取向的重要指標。研究的主要內容是政府在接受公民授權后，其權力行使怎樣體現了公民的共同意志和公共福祉的最大化?！?2】“國家作為‘公共權力’機關，因為肩負著實現全體公民的公共福祉最大化這一偉大使命，所以其‘公共性’更加明顯?！薄?3】建構基層政權公共性的本質含義是: 基層政權除了提供公共服務、實現公民的公共福祉，自身沒有任何自利性的目的和理由。它是基層政權合法性的關鍵所在，也是基層政權實現現代轉型的完整含義?！?4】因此鄉(xiāng)村基層政權公共性的建構也應該體現鄉(xiāng)村基層政權為廣大農民提供正義的公共秩序、良好的公共服務，增加公共產品的供給，努力實現農民群眾的公共利益等特點。
(一) 鄉(xiāng)村基層政權公共性的基本理念
在基本理念層面上，鄉(xiāng)村基層政權“公共性”是指其組織的基本活動應著眼于鄉(xiāng)村社會的長期發(fā)展和民眾的共同利益實現來開展，維護公平正義的公共秩序為根本目的。鄉(xiāng)村基層政權的“公共性”應表現為對政權組織及公職人員政治行為的相應引導和規(guī)約，轉變其基本政治觀念和思想意識，并且要求基層政權的公共政策與執(zhí)行應以公民的公共利益為基礎。公共利益指的是社會成員能夠共享的、非排他的共同利益，并不否定或拒斥私人利益，但二者也不是完全重合的，也會因矛盾和沖突而無法兼顧。
因此，衡量鄉(xiāng)村基層政權活動是否滿足“公共性”的基本標準是，公共政策的制定和實施是否考慮和維護了本管轄區(qū)域內公民的基本權利; 在政策制訂過程中，公共輿論是否充分體現和表達了轄區(qū)內公民的選擇偏好和意志; 公共政策的出發(fā)點是否超越了基層政權的自利傾向或“壓力型”傾向，并切實考慮了政策執(zhí)行后更為普遍的社會成員或社會群體以及社會發(fā)展的長遠利益等。當然，對于公共利益的實現和增進，除了要強調基本的“維護”以外，對“有效增進”與“公平分配”也應該著重關注，這樣才算是對實現公共利益的完整理解。鄉(xiāng)村基層政權在進行資源分配和處理，如分配救災款項、安置受災群眾時，應根據局部環(huán)境和條件的變化不斷調整政策，在追求效率時更應該體現公平正義。
公平正義的社會秩序對于鄉(xiāng)村治理而言，應是其最為根本的價值追求。離開了秩序的共同體，其他人生安全、財產自由等價值都失去了安身立命之本，任何社會的共同體都需要建立一種秩序來規(guī)范和維護內部的社會合作、社會關系并調節(jié)矛盾和沖突。正因為有了秩序，人類的公共生活才成為可能。但秩序是個中性的概念，有專制的暴力秩序也有民主的公平秩序。人們在社會生活和交往中，會反復地檢驗和不斷地選擇其合作或沖突的某些秩序，只有那些符合大多數成員意志的公平正義的民主秩序才會最終形成穩(wěn)定的、合乎理性的行為準則。而具備民主的公平正義的秩序產生后，大多數社會成員會自愿地同意和維護它，使得這一公共秩序得以穩(wěn)定和延續(xù)，與此同時該秩序也賦予社會成員自由發(fā)展和提升的空間，二者呈現出相互促進的良性發(fā)展趨勢。由此可見，鄉(xiāng)村基層政權的穩(wěn)定和發(fā)展都離不開公平正義的合法秩序，只有借助于公共秩序的合法性才能獲得自身的權威，同時也有助于政策的實施和落地。
(二) 鄉(xiāng)村基層政權公共性的公共倫理
在公共倫理方面，村基層政權指向的是公共事務，其“公共性”強調基層公務人員要對轄區(qū)內的農民負責。1968年弗雷德里克·莫舍 ( FrederickMosher) 提出: “在公共部門和私人領域的所有詞匯中，任一詞是最為重要的?！薄?5】并將責任這一概念分為客觀責任和主觀責任這兩個方面?？陀^責任源于法律、組織結構和社會對行政工作人員的角色期待，但主觀責任卻根植于行政主體對正義、良知和認同的信仰?！?6】鄉(xiāng)村基層政權中行政人員的責任是客觀責任與主觀責任的結合，它既包括每一個基層工作人員的職業(yè)理念和操守，也指向其工作態(tài)度、價值觀與信仰應體現公共理性和社會精神。
在客觀責任層面，負責任的鄉(xiāng)村基層公務人員必須能夠向農民解釋和說明他們采取或不采取某種政治行為的理由，對這種特定行為的特定后果負責?？陀^責任在具體形式上應包括工作職責和應盡的義務這兩個方面，對某人(集體) 負責是工作職責的體現，對某事(某一任務、人員管理和目標實現) 負責則體現了義務，這二者是客觀行政責任的兩個方面。但在實際的行政過程中，鄉(xiāng)村基層公務人員的工作責任應表現為維護法律、擁護憲法、遵守公共行政管理角色的受托人性質，對基層政權的法律管制的根本目的是為了履行以公共利益服務為首要義務，而對法律負責則是不斷提醒基層政權組織及其行政人員: 他們存在的目的就是為了代表公眾的利益; 對政權組織的上級負責，因為“科層制是規(guī)范的責任結構和工具”【17】，鄉(xiāng)村層的公務人員在科層制中不僅僅是被動地接受上級的指令，還應該包含系統(tǒng)地向上級傳遞信息，而有助于更加準確地描述問題，有助于上級行政組織制定更清楚、科學和可接受的解決問題的方案; 對公民負責，服務于公共利益的義務，所有的鄉(xiāng)村基層行政人都要以是否符合公共利益為最終標準來衡量其行為是否盡到了責任。
在主觀責任層面，鄉(xiāng)村基層公務人員的責任感應源于其內心的態(tài)度、情感和信仰。推動他們善治行為的因素不僅僅是出于上級的監(jiān)督和法律的要求，更重要的是態(tài)度、價值觀和被理解成稟賦的個性特征等類似的一些內部力量?！?8】這種責任感要求基層公職人員以此為信念竭誠為轄區(qū)鄉(xiāng)民提供公共產品和服務，明確基層組織和公職人員的政治行為必須在行政倫理上滿足“公共性”的基本要求，并在政策決策與執(zhí)行的政府過程中，減少和規(guī)避特殊集團和個人的自利行為，最大程度地追求公共利益的實現。也許激發(fā)這些內部的精神力量的責任源頭一開始來自外部的崗位標準和角色期待，但長時間不間斷的訓練、強化和社會化的影響，也容易將客觀的標準內化為鄉(xiāng)村基層行政人員內心的行為準則和良心操守。
(三) 鄉(xiāng)村基層政權公共性的政治過程
在政治過程層面，鄉(xiāng)村基層政權的“公共性”意味著在關涉公共服務和公共物品提供的集體行動中，存在著平等、有效的政策參與渠道和公開的決策機制與程序。平等、有效的政治參與渠道與平臺，是鄉(xiāng)村基層政權“公共性”得以實現的重要保證，也是其民主化進程的一個重要方面。中國憲法規(guī)定，公民有參與政治活動的權利。平等、有效的參與鄉(xiāng)村基層政權的運行過程不僅能增強轄區(qū)內村民的政治活動能力與效能感，也能深化對基層政權的監(jiān)督和糾錯。廣泛、真實的政治參與不僅是治理智慧的源泉，也是公共政策制定和執(zhí)行的有力保障。公共政策執(zhí)行最強有力的支持是受影響公民的同意和自愿服從，因為遵守政策規(guī)定就是服從他們自己?！?9】基層政權政治參與的平等性本質上應該是保證基層組織成員盡可能多地參與表達和決策等，但這只是體現了公共性在“量”上面的要求，不足以達到其在“質”———參與有效性上的標準。雖然政治參與的人數不足以達到法定數量會引起政權合法性或決策合理性的質疑，但參與若缺乏對議程的實質性控制也會使民主僅僅流于形式而黯然失色。政治參與是否有效，取決于參與者本身的素質、對備選政策和他們可能出現結果的充分的知情等因素。
在鄉(xiāng)村基層政權的場域中，“公共性”的獲得和保證可以具體化為基層政府政策的制定和執(zhí)行是否公開、透明，以便使受政策影響的村民能夠充分及時地了解到相關的政策信息，并能與制定政策的基層政府進行理性的公共協(xié)商。鄉(xiāng)村基層政府有責任和義務向農民告知或解釋具體的政府行政活動近況，在聽取了農民的意見和建議后，采納合乎理性和審慎的政策建議，主動接受來自鄉(xiāng)村社會的監(jiān)督與檢查。鄉(xiāng)村基層政權獲得或使用權力方式的公開性，不僅對行政權力起到監(jiān)督和約束作用，還保證了基層政權運行機制的民主、規(guī)范和程序化。農民的利益與偏好能否通過民主的程序得到表達和整合，農民依靠怎樣的系統(tǒng)性規(guī)則來決定公共政策的選擇，決定基層政府公共物品和公共服務的提供，這都關涉到鄉(xiāng)村基層政權運行方式的程序性。鄉(xiāng)村基層政權的運行方式是符合程序性要求的，不僅為民主政治的有序性與合理化提供了有效的控制機制，還擴大了農民參與政治過程，使權利的法律和政治途徑，保障農民權益的程序性同時，也提高了基層政權的效率，促進了行政主體的依法行政?！?0】
二、鄉(xiāng)村治理失范:基層政權公共性的消解
在中國地方政府的科層體制中，村基層政權不僅需要完成上級分配的縱向行政任務，承擔較重的政治責任，還會因為缺乏相應的治理資源和治理權限，最終導致不能或不愿意為鄉(xiāng)村社會提供公共產品或公共服務。其公共性不足的政治生態(tài)現狀主要有如下表現:
(一) 鄉(xiāng)村基層政權行政的“唯上”邏輯
中國壓力型政治體制在一定程度上導致了鄉(xiāng)村基層政權行政行為“唯上”的權力邏輯取向?！皦毫π腕w制”是榮敬本等學者對中國地方政府行政管理體制的特征概括，主要表現為在地方政府的科層體制里，上級政府經常會利用行政垂直權力，按照自身的意志來確定下級政府的工作任務和目標，并以責任制為網絡通過一定的績效評價以及政治、經濟獎懲措施為動力杠桿將壓力層層向下滲透和擴散以確保目標實現的行政決策的執(zhí)行模式。【21】具體到鄉(xiāng)村基層政權而言，縣政府為了完成上級政府下達的各項指標，運用任務分解的方法和量化績效考核的指標體系，把這些任務具體量化，層層分解并落實到具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村黨支部和村委會，并且依據最后完成的結果進行政治、經濟方面的獎懲考核?！?2】在社會發(fā)展的動力機制轉換過程中，這種壓力型體制通過中央政府向地方政府分配權力以刺激不斷完善責任制的積極性，是中國改革開放以來取得巨大成果的重要因素，也是中國現代化發(fā)展的關鍵動力。
改革開放以來，中國壓力型體制逐漸演化成型，雖然有助于強化國家對于鄉(xiāng)村基層政權的控制，但對鄉(xiāng)村政權公共性的發(fā)展也帶來了一些負面影響。一方面鄉(xiāng)村基層政權作為政權體系的末梢，它對屬于上級政府職權范圍的事務和分配的任務指標是沒有多少發(fā)言權的，并且經常處于缺乏相應治理資源的處境。鄉(xiāng)村稅費改革之后，國家越來越多地采取項目制形式來實現鄉(xiāng)村社會的公共產品和公共服務供給。此時，一般農業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)村政府自身的財政汲取能力也大大弱化，可以說項目資金儼然已成為鄉(xiāng)村政府開發(fā)建設的主要財政來源。由于項目制沿用垂直輸入的體制路徑，由此強化了“以縣為主”的財政支出的權力。在基層治理的實踐中，這種自上而下的資源配給方式決定了，各級基層政權獲得資源和利益分配的權力和空間與其行政地位的高低成正比。項目制審批權限的上移改變了鄉(xiāng)村基層政權在公共事務上的責任結構，擴大了縣級行政部門的行政權威，也增加了立項或申報過程中設租尋租的可能性?！?3】在縣級政府的項目“指揮棒”下，鄉(xiāng)村基層政權只能為了爭取項目資金或項目補助而耗費大量的人力、物力和財力，為了與上級部門的相關項目配套，不得不增設許多“現代化”的部門【24】，造成構重疊，使有限的裁員更加困難【25】。與此相對的卻是，農民真正需要的公共服務或公共產品，可能會因鄉(xiāng)村基層政府資源有限而不能有效實現，基層公務人員也沒有精力或動力積極處理基層矛盾，從而致使沖突難以解決，為今后的矛盾升級埋下隱患。另一方面，壓力型體制下，村基層政權的主要任務是完成上級指標，為了應付上級的考核，日常的行政功能經常被上級的政治功能所遮蔽，容易轉為“體制鉆營”，經常用對付上級檢查的手段就是財政“空轉”、數據造假等【26】。
(二) 鄉(xiāng)村基層政權的自主性與自利性
鄉(xiāng)村基層政權面對上級政府和政策的權威，除了被動執(zhí)行和貫徹外，還具有一定的自主性政治空間和自利性導向趨勢。在行政體系內，層政府在承擔來自上級政府層層壓力的同時，也會根據組織自身生存和發(fā)展的需要，創(chuàng)造出有利的條件，因而又具有自利性的特點?！?7】與社會變遷主要源于國家行政力量的侵蝕這樣的主流觀點【28】不同的是，張靜【29】和趙樹凱都認為鄉(xiāng)村基層政權有很強的自主性，不僅可以通過一系列的辦法來對付和規(guī)避上級的考核和管理，還可以根據自己的利益選擇性地執(zhí)行政策，而且，能夠根據自身獨特的政治合法身份的壟斷優(yōu)勢，不斷地卷入與社會的利益博弈中來，甚至直接與民爭利，有明顯的“自利性色彩”?！?0】現代政府管理理論認為，政府不僅是公共利益的代表，內在地具有公共性的典型特征，且也是自身利益的代表，因而必然地具有自利性的利益導向?！?1】歐博文( Kevin 0＇Brien) 和李連江( Li Lianjiang) 的地方政府相關研究也表明了，中國地方政府行政體系中已然形成了一種“選擇性政策執(zhí)行”現象。所謂的“選擇性政策執(zhí)行”，是指層政權的公務人員在執(zhí)行上級指令時，向于執(zhí)行如經濟、稅收等“硬指標”，而忽如環(huán)保、公共服務等“軟指標”。【32】
（三) 對鄉(xiāng)村基層政權監(jiān)督的缺失
鄉(xiāng)村基層政權作為國家在基層進行治理的代表，其權力運用和政治行為沒有受到國家體制和基層社會應有的監(jiān)督和制約。從政府內部的分析進路來看，鄉(xiāng)村基層政權通過國家授權成為國家政策的執(zhí)行者，由于治理邏輯的技術性“水土不服”和壓力型體制的權力濫用使其政治行為難以受到國家的監(jiān)控。國家治理邏輯的技術性特征在一定程度上削弱了國家對鄉(xiāng)村基層代理人的監(jiān)控。對代理人的監(jiān)控是國家能力的重要體現，同時也是基礎性國家能力的一個重要方面?！?3】稅費改革之后，中國國家治理邏輯的技術性特征雖然規(guī)范了鄉(xiāng)村基層政權的權力運行，弱化了國家對基層代理人的監(jiān)控?；鶎又卫磉壿嫷募夹g性特征主要有: 第一，重視治理方式的制度建設，強調治理方式的制度化和法律化，以科層級別的理性行政取代了舊有的動員型治理邏輯; 第二，在政策執(zhí)行過程中，大大地降低了基層政權代理人的話語權與參與空間，以此來減少國家對基層政權代理人的監(jiān)督和控制成本; 第三，在鄉(xiāng)村的資源輸入方面，項目制為其主要的配置方式，主要特點是標準化、專項化、規(guī)范化和技術程式化?！?4】國家雖然降低了代理人的監(jiān)控成本，但低成本并沒有意味著高收益。【35】技術性治理邏輯對規(guī)范基層政府的權力運行雖然有一定的效果，但同時也應該看到，治理實踐中，這些規(guī)范化的治理方式難以與非規(guī)則化的鄉(xiāng)土社會相適應，反而因為“水土不服”催生出更多的規(guī)避責任的行為和策略【36】，容易架空鄉(xiāng)村基層政權，弱其治理能力和現代化的發(fā)展。
鄉(xiāng)村基層政權作為國家政權的最末端，在縱向的壓力型政治體制內部，其政治行為并沒有受到很好的監(jiān)督和制約。在壓力型政治體制下，上級政府對于下級基層政權的權力濫用和選擇性政策執(zhí)行是缺乏有效的治理手段的，只能依靠簡單的上報數據標準來檢查和考核基層官員政績的優(yōu)劣，也就是所謂的“數字出官”現象。【37】另外，壓力型政治體制雖然加強了國家對基層政權的影響和控制，但實際上并沒有改變國家無法實現直接控制鄉(xiāng)村的目標。通過舊有的鄉(xiāng)村權威間接控制鄉(xiāng)村成為國家無奈接受的現實，這樣就注定了國家中央政策在基層政權的實施效果會被大打折扣?！?8】中國鄉(xiāng)村基層政權中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行和落實很大程度上依靠村級組織的支持和配合才能落實和完成。由于對農村村級組織行政輔助功能的依賴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對農村黨支部或村委會的一些影響不太惡劣的自利行為一般是睜一只眼閉一只眼【39】，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在遇到較為嚴重的基層沖突利益事件時甚至結成“攻守同盟”和利益共同體，與農村政權開展“合謀”來應對縣一級政府的檢查和來自外部的壓力【40】。
從政府外部的分析進路來看，政府權力受基層社會制約較少。在鄉(xiāng)村基層政權與基層社會的影響關系上，一方面，村基層政權與社會之間未建立共同的利益關聯(lián)，基層政府也因為缺乏嵌入型( embeddedness) 特征，而沒有通過參與基層社會的日常生活來獲得社會成員的認同和信任，它們之間的利益是分離的【41】; 另一方面，鄉(xiāng)村基層社會對基層政權缺乏制度化、組織化的力量制約，并且各群體或成員對基層政權的影響也是不均衡的，因為個人關系和公共關系的混合而使得鄉(xiāng)村基層政權被特定的利益左右，缺乏超越性與公共性?；鶎由鐣睦嬖V求沒有得到有效的表達，村基層政權提供公共服務和公共物品的壓力和動力也就沒有那么迫切和主動?！?2】張靜提出鄉(xiāng)村基層政權對公共財產的“經營角色”這一觀點，指出其運用公共身份合法從事經濟活動的現象，是對公共職位的侵蝕，且加速了業(yè)已存在的鄉(xiāng)村基層政權和社會利益的分離結構。【43】
鄉(xiāng)村基層政權日益脫離原來的行政監(jiān)督，但同時并未建立任何社會監(jiān)督。它們以各種各樣的形式正在遠離國家利益———實現國家政權建設的目標，幫助國家權力向社會滲透; 同時也沒有貼近基層社會的利益，反而離間了國家和社會———利用國家的名義侵蝕地方公共利益，導致鄉(xiāng)村社會的公共服務和公共秩序的缺失。
三、鄉(xiāng)村治理秩序的再生產:基層政權公共性的重構
中國國家權力的滲透與鄉(xiāng)村基層政權的權威合法性沒有現實同步建構。換言之，村基層政權建設在關注權力面擴張的同時，并沒有強調政府公共性的夯實和縱深發(fā)展。上述所分析的壓力型體制現狀、基層政權的自利性和監(jiān)督不足等原因，導致鄉(xiāng)村基層政權對國家和基層社會利益的背離，在偏離現代政府職能公共性的道路上越走越遠。然而，對于擔負壓力型體制沉重負擔的鄉(xiāng)村基層政權來說，重建政府的公共性———提供充足的公共產品與公共服務，顯然有些力不從心。原因在于，力型政治體制盤根錯節(jié)，傳統(tǒng)權力結構與現實權力體制相互纏繞，重要的是能帶來短期高效的政績回報，由此可見，一勞永逸的改革動力稍顯不足。根據對鄉(xiāng)村基層政權公共性不足的現狀描述可知，促進其政府職能的公共性，必須從以下三個方面著手: 轉變鄉(xiāng)村基層政權的權威來源，強其治理的合法性，打破壓力型體制中基層政府權力導向的“唯上”邏輯; 增強鄉(xiāng)村基層政府與基層社會之間的聯(lián)系，形成政府與社會的“嵌入式”利益共同體，削弱鄉(xiāng)村基層政權的“自利性”傾向; 從縱向的行政問責和橫向的社會制約兩個維度，加強對鄉(xiāng)村基層政權的監(jiān)督。在壓力型政治體制中注入自下而上的因素，轉變鄉(xiāng)村基層政權的權威授予方向，實現農民通過理性協(xié)商的方式，參與到基層政權治理的過程中來，進而促進鄉(xiāng)村基層政權的公共性與民主化建設，如是成為一種可行之路。
(一) 確定鄉(xiāng)村基層政權的權威的社會性來源，增強其治理的合法性
鼓勵農民積極參與基層政府的政治活動和公共決策，運用民主協(xié)商的方式促進公共協(xié)商過程的程序性和結果的合法性，轉變鄉(xiāng)村基層政權向上的回應方向。由當前單向度的回應上級考核任務、轉變?yōu)榧纫貞霞壙己耍忠貞l(xiāng)村社會農民需要的雙向度回應，而且以后者為主要的回應向度。轉變鄉(xiāng)村基層政權回應方向，增加鄉(xiāng)村基層政權的合法性與群眾性基礎，是國家治理體系現代化的重要內容。鄉(xiāng)村基層政權的合法性很大程度上來源于鄉(xiāng)村社會共同體對它的承認和認可。近代以來，中國地方權威的官僚化進程改變了地方權威的授權來源，地方權威“公共身份”的授權方向轉移至國家行政系統(tǒng)。地方權威的“官僚化”【44】，深刻影響了地方社會的利益關系結構，而也深刻地影響了基于這一結構而建立的基層社會治理秩序。這種對“地方社會侵蝕”的現象，雖然使中央的政令容易下達，卻容易堵住自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，造成基層“單軌政治”的問題，【45】20 世紀上半葉以來的各種基層政治制度改革，也都是在這個大背景下開展的。協(xié)商民主背景下，鄉(xiāng)村基層政權權威的社會性來源，首先是出于農民自愿參與鄉(xiāng)村基層社會的協(xié)商治理，其次是基于農民集體的理性討論和反思的程序性過程。
在鄉(xiāng)村社會的場域中，農民自愿、平等地參與到公共協(xié)商中來，達自己對公共衛(wèi)生、醫(yī)療和教育等公共服務或公共產品的需求或意見。協(xié)商民主作為一種民主治理形式，具有巨大的潛能，能夠有效回應多元文化和文化間對話的某些核心問題，并注重對公共利益的責任，促進政治溝通和不同政治話語的相互理解，聽所有政治訴求，支持那些強調所有人需要與利益的具有集體約束力的政策?！?6】在公共協(xié)商過程中，農民和基層政府都應該對自己的行為負責，除了平等地表達自身的偏好和觀點，還應該尊重他人的意見，也有責任維護和促進公共利益。參與協(xié)商過程的公民承擔者一系列的特定責任: 提供理由說服協(xié)商過程中其他參與者的責任; 對其他的理由和觀點作出回應的責任; 根據協(xié)商過程提出的觀點和理由修正各種建議以實現共同接受的建議的責任。【47】因此，鄉(xiāng)村基層政權組織及其工作人員有責任和義務，就農民提出的有關公共產品和公平服務的問題作出回應，并提供有說服力的理由和觀點。根據公共協(xié)商過程中農民提出的觀點和理由，修正協(xié)商結果以便大家共同接受，據此形成的促進鄉(xiāng)村社會公共利益的公共政策，并且執(zhí)行起來阻力也較小。因為“服從協(xié)商結果產生的公共政策，就是服從協(xié)商參與者本人”【48】。對鄉(xiāng)村社會公共利益的強調和負責會增加鄉(xiāng)村基層政權對其政府職能公共性導向和本質的重視，其協(xié)商治理的合法性也會因為與鄉(xiāng)村社會政治經濟利益的一致性和關聯(lián)性而得到增強。
(二) 平衡鄉(xiāng)村基層政權與鄉(xiāng)村社會之間的權利關系，強鄉(xiāng)村基層政權與鄉(xiāng)村社會利益的一致性與關聯(lián)性
協(xié)商民主是現代國家治理復雜性背景下的民主理論和實踐的新發(fā)展，是參與式民主在當代的新發(fā)展。【49】通過公共協(xié)商不僅可以提高鄉(xiāng)村基層政權協(xié)調矛盾、緩和沖突的治理能力，還可以化解基層政權“自主性”的困境，減少鄉(xiāng)村社會對基層政權的監(jiān)督不足，促進鄉(xiāng)村基層政權與鄉(xiāng)村社會政治經濟利益的關聯(lián)性加強。因為基層政府與鄉(xiāng)村社會公共協(xié)商的內容是公開的，整個協(xié)商程序是公開的，表達理由和偏好也是公開的，加之政策建議也是公開的，農民可以通過平等、積極、理性地參與民主協(xié)商，加強對公共政策議程的知情和控制。在公共協(xié)商的過程中，基層政府公務人員的行為透明陽光，容易被監(jiān)督，使得每個農民對基層政府的影響力都是一樣的，不會因為與基層公務人員的親疏關系而形成對公共議程的差序影響，由此產生的政策結果也較為公正。在這里，私人關系和公共關系得以有效的區(qū)分，在此基礎上更易于形成制度化和規(guī)范性的公共規(guī)則，由此而形成的公共政策與鄉(xiāng)村社會的利益會更為貼切。
對公共利益的責任和維護的強化，可以促使基層政府參與到鄉(xiāng)村社會日常生活中來，通過過獲得農民的認可和信任從而形成一種嵌入式的利益共同體關系。公共利益的實現一般關涉到鄉(xiāng)村基層政府職能公共性的發(fā)揮程度，農民對基層政府滿意度方面的考量不僅僅只局限于經濟的發(fā)展，也開始側重于政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎教育、環(huán)境保護等于基本公共服務有關的方面的表現?！?0】民主協(xié)商要求基層政權圍繞上述公共服務展開討論、協(xié)商，鄉(xiāng)村社會生活中動態(tài)跟蹤公共服務的覆蓋是否全面、分配是否均等以及由于政策限度而帶來的意外結果，以便根據外部鄉(xiāng)村社會的環(huán)境不斷調試和匹配。如是而獲得的來自農民的信任和認可促進了鄉(xiāng)村基層政權的公共性與合法性。
(三) 培養(yǎng)農民的公共精神與理性氣質，進政治共同體的形成
良好的公共精神是健康民主政治生活的基礎，民主協(xié)商為鄉(xiāng)村社會健康政治生活的建構提供了重要的路徑。首先，基層政權決策前進行的公共協(xié)商體現了農民相互之間的尊重和關懷。每個農民都有權利參與自由、平等的協(xié)商過程，農民在此過程中有機會反思并更好地理解其公共服務方面的利益，也有機會形成更理性的觀點和協(xié)商結果。公開討論和公共協(xié)商極大地促進了平等的民主制度在鄉(xiāng)村基層政權的運行，而平等原則也為均等地分配公共產品和獲得公共服務提供了正當性的理論基礎。其次，協(xié)商民主鼓勵農民本著公共精神來考慮鄉(xiāng)村基層政權的公共問題，通過鼓勵協(xié)商的參與者———農民以一種更開闊的眼光來觀察和審視涉及公共服務的問題，以此來抵消狹隘氣量或眼光所帶來的局限性，調和節(jié)制農民個人的需求。當遇到關涉公共服務問題內無法調和的道德價值分歧時，協(xié)商民主即使難以使這些價值相互兼容，但它能幫助農民參與者認識到對方觀點在道德上的價值，農民之間和農民與鄉(xiāng)村基層政權之間也就易于形成一種深層的相互理解，也為建立參與持續(xù)性合作行為奠定了社會信任的基礎。最后，協(xié)商民主有利于糾正鄉(xiāng)村基層政權集體行動時的失誤。一個組織良好的民主協(xié)商論壇，會提供學習機會來提升個體和集體的理解。【51】
通過公開的辯論和駁斥，農民和鄉(xiāng)村基層政權公務人員可以相互學習，認識到個體與集體間存在的各種誤解或誤差，對基層政府職能的公共性問題更容易提煉出經得起檢驗的新觀點和新政策。總之，厘清鄉(xiāng)村基層政權在國家治理體系中的權責關系，推進鄉(xiāng)村基層政權治理能力的現代化是基層政權公共性重構的重中之重。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《云南社會科學》2018年第4期
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