改革開放40年來，伴隨高速經(jīng)濟(jì)增長，中國的城市化水平不斷提高，尤其是在1990 年代中期以后步入快車道，以常住人口計(jì)算的城市化率從1990 年的26.41%提高到2016年的57.35%，短短30年間中國有2.6億人口從農(nóng)村進(jìn)入城市工作和生活。與此同時，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)換為市地，1990年到2016年間，中國的城市建成區(qū)面積增加41475.47km2，年均擴(kuò)增5.70%。相較于其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的貧民窟等城市治理問題（邁克·戴維斯，2009），中國的城市化呈現(xiàn)出鮮明的雙軌特征。在二元土地制度下，城市政府依靠強(qiáng)制性低價(jià)征收權(quán)和土地一級市場獨(dú)家壟斷權(quán)，利用土地招拍掛出讓和土地抵押融資，為城市建設(shè)提供主要資金來源，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅猛增長，城市面貌日新月異。但是，受制于城鄉(xiāng)二元體制，城市政府只向擁有戶籍的城市原住民提供公共服務(wù)。兩億多入城的農(nóng)民大多數(shù)只能在城市擴(kuò)展中形成的城中村、城邊村及城郊村落腳（道格·桑德斯，2014）。這些區(qū)域的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利用政府征收后剩余的集體建設(shè)用地和宅基地蓋房出租，為外地人提供棲息之地，所在地的集體組織也提供了這些區(qū)域主要的公共服務(wù)。我們稱之為“雙軌城市化”。第一軌的城市化解決了城市化進(jìn)程中的資本來源和公共品提供，但也導(dǎo)致城市蔓延、效率低下、結(jié)構(gòu)失衡、政府財(cái)政和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。第二軌的城市化為進(jìn)城農(nóng)民落腳城市提供了有組織的生活空間，但也造成法外之地蔓延、基本公共服務(wù)提供能力不足、外地人與本地人的權(quán)利不平等、以及治安事件集中發(fā)生等城市治理問題。通過消除城鄉(xiāng)二元土地制度實(shí)現(xiàn)雙軌城市化的融合，是中國下一程城市化要解決的關(guān)鍵問題。研究分析了政府主導(dǎo)城市化和農(nóng)民自發(fā)城市化的特征和問題，提出了改革土地制度實(shí)現(xiàn)城市化并軌的政策建議。

1、政府主導(dǎo)的城市化

中國雙軌城市化的第一軌由政府主導(dǎo)。城市政府通過城市規(guī)劃變更、行政管轄權(quán)調(diào)整、土地制度安排所賦予的排他性權(quán)力，不斷擴(kuò)大城市版圖和發(fā)展空間，快速實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市形態(tài)改變和城市治理能力提升。

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，城市化進(jìn)程的共同特征是，人口從鄉(xiāng)村向城市遷移，土地從農(nóng)地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途。在土地用途轉(zhuǎn)換中，除了公益性用途實(shí)行基于市場價(jià)格的強(qiáng)制性征收外，城市用地主要通過土地市場獲得，城市政府主要依靠不動產(chǎn)稅收和土地價(jià)值捕獲分享土地增值，并以此資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市治理（史蒂文·C.布拉薩，康宇雄，2007）。

中國獨(dú)特的土地制度是實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)城市化的關(guān)鍵制度安排。與其他經(jīng)濟(jì)體相比，中國的土地制度安排具有以下特征：一是農(nóng)村土地和城市土地分別實(shí)行集體所有和國家所有，城市國有土地所有權(quán)屬于國務(wù)院，實(shí)際由市縣政府行使；二是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地一律實(shí)行征收。政府對土地被征收的農(nóng)民按原用途進(jìn)行土地和安置補(bǔ)償，兩項(xiàng)之和不超過前3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍；三是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動所需的建設(shè)用地由政府供給，從事非農(nóng)建設(shè)只能使用國有土地。政府擁有土地一級市場的排他性權(quán)力，中央政府為了保護(hù)耕地和國家糧食安全，實(shí)行土地規(guī)劃、用途管制和指標(biāo)管理，建設(shè)用地的出讓方式和用途由地方政府決定；四是地方政府成為土地增值收入的主要捕獲者（land value capture)（史蒂文·C.布拉薩，康宇雄，2007）。建設(shè)用地從不得轉(zhuǎn)讓到允許合法轉(zhuǎn)讓，從無償使用到有償使用、從協(xié)議出讓到實(shí)行經(jīng)營性用地、甚至工業(yè)用地的招拍掛出讓，土地資本化的深化使地方政府從土地出讓中捕獲的價(jià)值增值不斷攀升；五是地方政府利用土地進(jìn)行抵押融資，土地的金融化為城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供主要的資金來源。尤其是為了應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)，允許地方政府利用儲備土地、平臺公司、土地抵押進(jìn)行以地融資。在以上這套系統(tǒng)性土地制度安排下，地方政府通過征地、賣地的排他性壟斷權(quán)，獲得從農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的增值收入，通過土地使用制度和單邊壟斷的市場化改革，推進(jìn)土地資本化，不僅為政府主導(dǎo)的城市化提供巨額資金來源，而且也通過土地資本化提升了城市政府的治理能力。

1.1政府主導(dǎo)城市化的特征

伴隨城市化進(jìn)程加快，城市政府所有和經(jīng)營的土地規(guī)模擴(kuò)增，獲得的土地資本化收益和城市建設(shè)資金增加，城市發(fā)展和個人利益的雙重激勵誘使地方政府利用規(guī)劃變更、行政區(qū)劃調(diào)整、土地國有化，快速推進(jìn)以地城市化進(jìn)程。

第一，不同等級城市的土地同步擴(kuò)張。地方政府通過規(guī)劃修編和行政區(qū)劃調(diào)整，使城市區(qū)域迅速外擴(kuò)，我們稱之為“城市圈外移的城市化”。2001-2015年，全國城市建成區(qū)面積共增加了2807.68km2，年均凈增5.68%。其中，直轄市面積增加2036km2，增長了6.05%；省會城市面積增加6327km2，增長了6.8%；地級市增加了15403km2，增長了6.19%（圖1）。

在全國不同等級城市同步擴(kuò)張的同時，主要城市的擴(kuò)張更為顯著。2001-2015年間，中國排名前10位城市的建成區(qū)面積從2958km2擴(kuò)增到10670km2，年均增長8.93%（圖2）。

第二，征收方式是政府?dāng)U張城市獲得土地的主要來源。伴隨城市化進(jìn)程，城市版圖不斷向農(nóng)村延伸，農(nóng)民集體土地被政府征用為國有。2005-2010年，中國新增居民點(diǎn)工礦建設(shè)用地共21627km2，同期居民點(diǎn)工礦建設(shè)以征地方式獲得14551km2，征地占居民工礦用地面積的比重為67.3%（表1）。全國城市的擴(kuò)張也呈現(xiàn)出對土地征收的高度依賴（圖3）。

第三，土地出讓收入和土地抵押融資成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源。1993年至2016年，地方政府共獲取土地出讓收入315871.05億元，土地出讓收入占地方政府收入的比重從1993年的9.7%提高到2016年的23.48%。尤其從2003年起實(shí)行經(jīng)營性用地招拍掛以后，土地出讓收入增長出現(xiàn)“井噴”。1993年到2002年，土地出讓收入僅收取12546.73億元，到了2003年到2016年，地方政府共收取土地出讓收入308745.63億元，土地出讓收入增長近6倍（表2）。城市政府依靠土地出讓作為財(cái)政收入和建設(shè)資金來源的特征明顯。對全國84個重點(diǎn)城市的統(tǒng)計(jì)表明，2003年到2014年，土地出讓成交款從3432.45億元增加到20057.39億元，增加4.84倍，土地出讓成交款占城市政府財(cái)政收入的比重高達(dá)66.56%（表3）。

城市化帶來基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求上升，因而引致巨額的資金需求。中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中來自于中央財(cái)政撥款的比重從1980年代初的26％降至2008年的1.1％，地方政府已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投入的主體。1994年分稅制后，地方政府“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”的格局已經(jīng)形成。2000年以來，地方政府依靠土地出讓收入和通過土地儲備中心和各類融資平臺，以土地抵押擔(dān)保獲取大量銀行貸款，提供土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的三個主要來源（財(cái)政、貸款和自籌）來看，2008年的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中，政府投入占32.2%、銀行貸款占29.6%、企業(yè)自籌占28.7%，這三塊資金都高度依賴于土地。2008年以后，中央政府為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，增加貨幣投放和放寬土地供應(yīng)，政府投融資平臺迅速增長到2009年的8221家。城市建設(shè)資金從依賴土地出讓收入轉(zhuǎn)向土地抵押融資。銀行貸款多以土地使用權(quán)或收益權(quán)作質(zhì)押、由未來土地收益還款。2008年以來，土地出讓收入占城市建設(shè)支出的比重從29.58%下降到10.49%，同時土地抵押面積和貸款金額迅速增長，土地抵押面積在2008-2015年期間增加543.7萬畝（約3691.52km2），土地抵押金額從2008年的18107億元增加到2015年的113300億元，增加了95193億元（表4），土地抵押成為城市建設(shè)的主要資金來源。

1.2城市主導(dǎo)城市化的問題

政府主導(dǎo)的城市化，保證了城市化的快速推進(jìn)，土地資本化提供了城市建設(shè)所需的資金。但是，也產(chǎn)生了大量問題。主要表現(xiàn)為：

第一、“要地不納人”。1995-2016年，中國城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張速度達(dá)到年均5.32%，城市常住人口的年均增長率僅3.65%。在中國排名前十位的城市中，除深圳以外，其它城市建成區(qū)面積的擴(kuò)展速度都要大大快于城市人口的增長。

一旦將中國常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計(jì)差異考慮進(jìn)去，中國土地城市化快于人口城市化的特征更加顯著。2016年，中國常住人口城市化率達(dá)到57.4%，戶籍人口城市化率僅41.2%，二者相差16.2個百分點(diǎn)（圖5）。城市的發(fā)展吸引了大量外來人口（主要是農(nóng)民工）到城市就業(yè)和生活，但是他們無法在社會保障、就業(yè)、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域與具有城市戶籍的本地人口享有同等的權(quán)利。

第二、就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后于產(chǎn)值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。成功經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)變遷歷程表明，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值和就業(yè)份額不斷下降，第二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值和就業(yè)份額不斷上升（H·錢納里、S·魯賓遜、M·賽爾昆，1995）。在政府主導(dǎo)模式下，計(jì)劃時期形成的結(jié)構(gòu)失衡沒有根本扭轉(zhuǎn)，三次產(chǎn)業(yè)之間的就業(yè)份額變化大大滯后于產(chǎn)值結(jié)構(gòu)變化。1995-2016年，第一產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重從19.3%下降到8.6，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比重僅從56.4%下降到27.7%（圖6），大大高于同一發(fā)展階段的其他經(jīng)濟(jì)體。

第三、高度依賴土地的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓收入占地方政府本級財(cái)政收入的比重從2001年的16.61%提高到2016年的56.59%。

中國高速城市化順利推進(jìn)的重要因素是土地低成本，政府將更多的土地收入用于城市投資。但隨著一些城市從新增用地為主轉(zhuǎn)向存量用地，農(nóng)民權(quán)利意識不斷覺醒，征地拆遷成本大幅上升。2008年以來，很多地方的政府土地出讓成本占一半以上，有的地方達(dá)到60%。成本上升導(dǎo)致政府土地凈收益下降，到2016年時降至20%左右。在土地出讓收益下降的情況下，仍在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、進(jìn)行新城新區(qū)擴(kuò)張的政府，不得不更多依賴土地抵押。土地出讓收益的減少和土地抵押的上升，背后是更大的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國地方政府債務(wù)規(guī)模呈較大幅度增長。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，到2010年底，中國東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)的地方政府負(fù)債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，都已超過美國13%-16%的地方政府負(fù)債率警戒線，中部地區(qū)和西部地區(qū)則已分別逼近或大大超過加拿大25%的地方政府負(fù)債率警戒線（國務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）?？傮w來看，根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2016年年末，全國法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額為27.33萬億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%。

中國地方政府舉債和償債都高度依賴土地，50%以上地方融資平臺都以土地作主要抵押物進(jìn)行舉債，地方政府償債則主要依靠土地出讓收入獲取新債償還舊債。到2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)額占到地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)額的37.96%。2011年以后，中央銀行對以土地舉債的門檻提高，但土地出讓收入仍然是地方政府償債的主要來源。如果土地出讓收入增長繼續(xù)下滑，地方政府資金缺口將逐步增大，地方政府的償債能力和財(cái)政狀況將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

另一方面，從地方政府性債務(wù)資金來源看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款占到74.84%。從2013年國家審計(jì)署披露的信息可以看出，全國性債務(wù)余額中，銀行貸款余額為10.1萬億元，占全國地方性債務(wù)余額的48％。

中國這一輪地方融資平臺的償債方式主要采取“借新還舊”，2010年對358家融資平臺公司的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，借新還舊率平均達(dá)55.20%，同年有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)，且逾期債務(wù)率平均為16.26%，有1734家融資平臺公司（占26.37%）出現(xiàn)虧損（國務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。未來幾年內(nèi)，一旦地方政府土地出讓收入和土地抵押價(jià)格繼續(xù)回落，融資平臺公司的逾期債務(wù)率還會進(jìn)一步上升，地方政府償債能力下降，銀行業(yè)所受到的負(fù)面沖擊不可小視。

更要引起重視的是，由于許多城市的土地抵押價(jià)值是在土地高價(jià)時評估的，2016年前后，全國土地名義杠桿率在0.5到0.6倍，實(shí)際杠桿率是1.5到2倍，中西部地區(qū)土地杠桿率更高，大部分中西部省份真實(shí)杠桿率都在2倍以上。一旦經(jīng)濟(jì)下行，土地需求下降，土地實(shí)際價(jià)值與評估價(jià)值的差拉大。由于土地價(jià)值被高估，加上地方政府利用以新還舊機(jī)制獲得貸款，地方政府土地相關(guān)債務(wù)會上升。

第四、不斷攀升的房價(jià)和資產(chǎn)泡沫化。在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)下，中國獨(dú)特的土地制度成為政府謀發(fā)展的工具，土地（地根）和貨幣（銀根）是主要工具，住房是出口。住房嵌入以地謀發(fā)展模式從1998年開始，1997年到2002年城鎮(zhèn)住宅新開工面積年均增速達(dá)25.9%，房地產(chǎn)開發(fā)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重從16.07%提高到21.95%，住宅銷售面積年均增速達(dá)到24.7%。2003年進(jìn)一步明確住房市場化方向，全國商品住宅銷售面積同比增長25.6%，全國城鎮(zhèn)商品住宅新開工面積同比增長26.3%。2005年進(jìn)一步加大住房調(diào)控，并未達(dá)到穩(wěn)房價(jià)的預(yù)期，2005-2007年，全國新建商品住宅銷售均價(jià)漲幅分別達(dá)到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等部分城市的房價(jià)漲幅更高，2006年北京新建商品住宅銷售均價(jià)上漲了19.69%，2007年達(dá)到了44.55%。2009年房地產(chǎn)市場在金融危機(jī)后快速回暖，全國商品住宅銷售面積86184.9萬m2，同比增長45.4%，全國新建商品住宅銷售均價(jià)4459元/m2，較2008年上漲了898元/m2，漲幅達(dá)到25.1%。2010-2013年，國務(wù)院及有關(guān)部委和地方政府多次出臺相關(guān)調(diào)控政策，但是，北京等部分熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場大幅波動問題比較突出。2010年，北京新建商品住宅銷售均價(jià)同比漲幅仍高達(dá)29.7%，2011年和2012年分別下降了9.5%和0.1%。2014年以來，住房市場出現(xiàn)重大變化，住房銷售面積和新開工面積開始明顯下降，庫存快速增加，在限購、信貸等政策調(diào)整的作用下，2015年商品住宅銷售面積同比增長7.9%。但2016年以來商品住宅銷售面積繼續(xù)保持增長態(tài)勢，住宅待售面積從3月末以來持續(xù)下降，低于2015年年末水平。房價(jià)漲幅過快，既是城市化帶來的需求增長的結(jié)果，也與中國的土地制度和政府行為有關(guān)，地方政府為了獲得高額土地收入，減少住宅用地供應(yīng)，造成住房供應(yīng)緊張和住房價(jià)格攀升，居民對住房的需求從居住轉(zhuǎn)向投資和投機(jī)，更加劇住房供求失衡。

2、農(nóng)民自動自發(fā)的城市化

在地方政府主導(dǎo)的城市化之外，中國還有一個軌道的城市化也在如火如荼地進(jìn)行，那就是農(nóng)民的離土、離農(nóng)、出村，參與到人口城市化的洪流。2000年至2016年，中國的常住人口城市化率從36.22%提高到57.35%，每年有2087.03萬的遷移巨量涌入城市化的洪流。在城鄉(xiāng)二元體制格局下，形成中國常住人口城市化率比戶籍人口城市化率高16.2個百分點(diǎn)的“中國特色城市化現(xiàn)象”（圖5）。伴隨城市化進(jìn)程，全國主要城市的非本地戶籍人口已大大超過本地戶籍人口，全國城市（地級市及以上城市）非戶籍人口已從2000年的5478.03萬人增加到2014年的6890.77人，非本地戶籍人口占城市人口比重已從2000年的19.22%變化到2015年的16.06%（表6）。在政府主導(dǎo)的“要地不納人”的城市化下，如此大規(guī)模的農(nóng)村人口和勞動力如何在城市棲息的？這只能從中國城市化的另一軌道——農(nóng)民自動自發(fā)城市化中找到答案，它發(fā)生在人口高度密集、生活和生存環(huán)境不斷惡化的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”或“城中村”的自動自發(fā)的城市化。

我們之所以稱這一軌道為農(nóng)民自動自發(fā)的城市化，一方面是因?yàn)橛窟M(jìn)這一區(qū)域的人口主要是外地農(nóng)民工。他們?yōu)榱酥\求非農(nóng)就業(yè)機(jī)會及獲取更高的收入流向城市，在城市住房銷售和租賃價(jià)格雙高的約束下，選擇在城鄉(xiāng)結(jié)合部居住，分享城市的工作機(jī)會。另一方面則由于為外地農(nóng)民工提供居住和公共服務(wù)的是本地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織，面對外地農(nóng)民工涌入帶來的居住需求上升，劃入城市圈的城鄉(xiāng)結(jié)合部原住農(nóng)民以剩余土地（包括宅基地、原集體經(jīng)營性用地和公益性用地）“種房”出租，分享城市化帶來的級差收益。

2.1農(nóng)民自動自發(fā)城市化的特征

全國和各大城市到底有多少城中村、占用多大城市空間、棲息了多少人口，目前尚無官方統(tǒng)計(jì)。從近幾年部分城市披露的數(shù)據(jù)來看，北京市的城中村346個，城中村面積達(dá)190km2，全市流動人口704萬人；廣州市的城中村138個，面積266.48km2，流動人口500多萬人；深圳市城中村320個，面積390km2，城中村內(nèi)原住民595萬人，流動人口1200萬人；武漢市有城中村162個，面積213.82km2，流動人口142萬人；昆明市城中村382個，流動人口198萬人，面積尚未公布，但拆除房屋面積達(dá)4000多萬m2，流動人口198萬人。

在這一區(qū)域展開的城市化主要呈現(xiàn)以下特征：

第一，非正式的土地市場。大多數(shù)土地被征收后的原住農(nóng)民，利用“剩余土地”——集體建設(shè)用地、公益性用地和農(nóng)民宅基地，蓋房出租或?qū)⑼恋胤钦睫D(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給外地人或企業(yè)使用，形成獨(dú)立于政府土地和住房市場之外的法外集體土地和房屋租賃“灰市場”。北京市的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)涉及77個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1673個村（社區(qū)），剩余的農(nóng)民集體自用土地有300多萬畝。深圳市現(xiàn)狀建設(shè)用地面積917.77km2，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390km2，其中僅有95km2為合法用地。廣州市“舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房”用地494.1km2，其中356.7km2屬于集體建設(shè)用地，占“三舊用地”總量的72.2%。據(jù)廣州市對實(shí)行舊村改造的6個城中村統(tǒng)計(jì)，6個村的村域總面積2102659m2，宅基地面積632950.6m2，經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地106062m2（表7）。

第二，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域是流動人口城市化的主要區(qū)域。由于這些區(qū)域房屋租金低廉，外來人口主要聚集在此。北京市直到1980年代，外來流動人口規(guī)模僅20萬人左右，到2007年末居住半年以上的外來人口達(dá)420萬人，比30年前凈增400萬人，占人口增量的52%。目前北京市流動人口超過700萬人，且以每年約40萬人的速度在增長，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)棲居的流動人口占全市流動人口總量的52.63%（劉守英，2014）。

第三，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由村集體組織自我提供。與政府主導(dǎo)的城市化不同，城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施由于沒有納入城市市政設(shè)施體系，只能由農(nóng)民集體組織自行提供；此外，這些城中村的人口、環(huán)境治理和治安維護(hù)等公共服務(wù)也沒有納入城市公共服務(wù)體系，主要由村集體組織自行提供。因此，大多數(shù)城中村為了提供這些公共服務(wù)，處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2農(nóng)民自動自發(fā)城市化的問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部的存在，為本地農(nóng)民增加收入、以房租分享城市化帶來的級差收益提供了機(jī)會（表8），為外地人口以低房租成本和生活成本在城市謀生提供了方便，也解決了城市對不同層次產(chǎn)業(yè)工人、服務(wù)業(yè)者的需要。但是，城鄉(xiāng)結(jié)合部的自我無序蔓延，也帶來大量社會問題，滋生越來越嚴(yán)重的“城市病”。

一是人口資源環(huán)境矛盾加劇。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的大多數(shù)村莊都存在嚴(yán)重的人口倒掛，本地人口與外地人口之比為1∶1.2。流動人口過萬人以上的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有70個，流動人口數(shù)量超過戶籍人口的社區(qū)（村）有667個。據(jù)廣州市2010年啟動的44km229個城中村（注：琶洲、獵德、冼村、林和、楊箕、小新塘、棠下、蕭崗、三元里）“三舊”改造統(tǒng)計(jì)，9個城中村的戶籍人口為42618人，外來人口達(dá)67209人，外來人口與本地人口的比例為1.58∶1。

二是違法違規(guī)建設(shè)嚴(yán)重，城市化成本上升。農(nóng)民為獲得更多補(bǔ)償，一般采取多增加地上附著物的辦法，導(dǎo)致征地拆遷前的亂搭亂建、搶栽槍種現(xiàn)象非常嚴(yán)重。海南省陵水縣黎安鎮(zhèn)1993年征地時曾出現(xiàn)一晚上死一千人、多出一千個墳?zāi)沟碾x奇事件，僅此一項(xiàng)就多出拆遷成本400萬元。在三亞海棠灣項(xiàng)目實(shí)施中，當(dāng)?shù)卣畬ｉT成立治理搶建搶種領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行全面清查處置，但實(shí)際情況仍然是邊拆、邊建，邊扒、邊種，造成政府征地的行政成本和財(cái)務(wù)成本大大增加，有些地塊的征地拆遷補(bǔ)償給搶種金額達(dá)到30萬元以上/畝，高出土地補(bǔ)償款的10倍。三亞月川居委會在短短幾年內(nèi)搶建的違章建筑達(dá)到355棟、15萬m2。按當(dāng)前當(dāng)?shù)仄骄?200元／m2的拆遷成本估算，該村因違章建筑增加的拆遷成本不下于3億元，單宗房屋總面積超過1000m2的有19宗；6層及以上的有18宗，最高的樓房建有8層；擁有兩宗以上的有8戶（劉守英，黃盛玉，盧艷霞，2012）（表9）。

據(jù)廣州市實(shí)施改造的6個城中村統(tǒng)計(jì)，這6個村共蓋各類建筑1486503m2，其中有證的建筑為1284373m2，無證的建筑有202130m2（表10）。

三是土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)不充分，利用不集約。隨著中心城區(qū)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部功能、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面不斷提升，成為城市拓展的主要空間，是發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)。但是，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)產(chǎn)業(yè)低端，房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏規(guī)劃，農(nóng)民沒有長遠(yuǎn)預(yù)期,造成土地資源分散低效開發(fā)利用、違法占地，土地價(jià)值沒有充分挖掘出來。

四是社會問題凸顯并呈加劇態(tài)勢。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，環(huán)境承載力超負(fù)荷，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生狀況差，垃圾遍地、污水橫流現(xiàn)象隨處可見，用水不足和上廁所難問題突出。交通秩序差，部分區(qū)域黑車運(yùn)營情況突出，交通擁堵嚴(yán)重，交通安全隱患較大。教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施也嚴(yán)重不足。尤其是治安隱患嚴(yán)重，這些區(qū)域刑事、治安案件多發(fā)，人員構(gòu)成復(fù)雜及更迭頻繁，有些地區(qū)還形成一定的區(qū)域勢力，引發(fā)群體性事件。北京市70%的治安、刑事案件發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。

由于城鄉(xiāng)二元體制的藩籬，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)盡管在空間上進(jìn)入城市范圍，但是它事實(shí)上被排斥在城市公共服務(wù)和管理體制之外。具體表現(xiàn)為，城市基礎(chǔ)設(shè)施在這里斷路；農(nóng)民的生產(chǎn)和生活空間納不進(jìn)規(guī)劃；農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)無法立項(xiàng)；農(nóng)民對集體土地的利用得不到法律的許可；農(nóng)民居住進(jìn)不了城市住房保障；農(nóng)民的社保、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)與城市市民不接軌；管理體制仍然保留農(nóng)村建制，農(nóng)民只能自掏腰包、自我管理。概而言之，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民自動自發(fā)的城市化，基本上處于“法外”狀態(tài)，農(nóng)民和集體組織盡管從土地和房屋出租中獲取了不菲的租金收入，但沒有長期穩(wěn)定的制度化保障，導(dǎo)致短期行為；居住和生活在這一區(qū)域的外來人口又沒有任何幸福感和長遠(yuǎn)打算，因此，農(nóng)民自動自發(fā)的城市化只能走一天算一天，處于自生自滅狀態(tài)。

3、土地制度改革與雙軌城市化并軌

改革開放以來，中國的城市化已經(jīng)走過快速發(fā)展的上半程，下半程的城市化必須轉(zhuǎn)向城市質(zhì)量提升和城市治理能力的提高，核心是實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)城市化與農(nóng)民自動自發(fā)城市化的并軌，關(guān)鍵是推進(jìn)土地制度改革，主戰(zhàn)場在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。

第一、改革以地謀發(fā)展模式。隨著中國經(jīng)濟(jì)增長從高速轉(zhuǎn)向中高速，土地的發(fā)動機(jī)功能減退，土地需求轉(zhuǎn)向引致性驅(qū)動，土地出讓收入增長波動加大，土地成本上升、凈收益下降，繼續(xù)依靠規(guī)劃等行政體制調(diào)整擴(kuò)展城市的報(bào)酬下降，中央政府必須下決心改革以地謀發(fā)展模式，改革土地指標(biāo)計(jì)劃管理，嚴(yán)控新城、新區(qū)規(guī)劃，剎住政府換屆就換規(guī)劃擴(kuò)城市的風(fēng)氣，防范土地相關(guān)債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，在嚴(yán)格規(guī)劃和用途管制前提下，發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用。

第二、土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化與城市產(chǎn)業(yè)升級。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的根源是土地功能引致的土地結(jié)構(gòu)不合理，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不改變，城市產(chǎn)業(yè)升級就會受阻。可選擇的土地結(jié)構(gòu)性改革方案有，控制新工業(yè)項(xiàng)目、尤其是大型重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目在城市區(qū)域落地，鼓勵老工業(yè)項(xiàng)目向城郊地區(qū)或已有工業(yè)區(qū)遷移，制定明晰的工業(yè)用地轉(zhuǎn)經(jīng)營性用地政策，查處規(guī)劃調(diào)整中工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地時的土地腐敗；減少政府用地比例，嚴(yán)控政府大馬路、大廣場、大辦公樓等形象工程用地，優(yōu)化公共用地布局和結(jié)構(gòu)，增加街道用地、公共空間等方便百姓宜居、宜業(yè)；不斷增加房地產(chǎn)供地，實(shí)行住宅居住性和投資性用地區(qū)別供應(yīng)，遏制住宅投機(jī)，制定針對購買性和租賃性住宅的用地政策。

第三、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的制度融合。由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，盡管城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)伴隨城市化進(jìn)程進(jìn)入城市版圖，但是以上所有方面仍然按農(nóng)村體制規(guī)制，造成這些地區(qū)城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)的尷尬局面。廣東珠三角“三舊改造”、北京50個重點(diǎn)村改造的經(jīng)驗(yàn)表明，只要真下決心從農(nóng)民（包括原住農(nóng)民和幾億棲息在這里的外地農(nóng)民）權(quán)利出發(fā)，從城市整體格局考慮，成體系地打破城鄉(xiāng)二元體制，將城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)納入城市總體發(fā)展規(guī)劃，承認(rèn)農(nóng)民集體土地從事發(fā)展城市的產(chǎn)業(yè)，允許農(nóng)民集體利用集體土地融資搞開發(fā)，城市政府向原住農(nóng)民提供均等的公共服務(wù)和社會保障，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)就能實(shí)現(xiàn)雙軌城市化的并軌，城市也能換來很大發(fā)展空間，城市范圍內(nèi)的兩張皮就能合縫，城市治理問題也能得到大大改進(jìn)。

第四、土地增值的捕獲與城市更新。兩個軌道城市化并軌的關(guān)鍵是土地價(jià)值的捕獲與分享。中國大多數(shù)城市已經(jīng)從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，城市更新比城市擴(kuò)張對城市的未來影響更大，無論在政府主導(dǎo)的城市區(qū)域還是農(nóng)民自主的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域都有巨大潛力。在老城區(qū)、新城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，政府通過規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策創(chuàng)新，提高土地價(jià)值，相關(guān)利益主體分享更新后的土地價(jià)值增值，既實(shí)現(xiàn)了舊城和城鄉(xiāng)結(jié)合部改造，也推進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)升級，雙軌城市化模式得以融合與并軌。

第五、新移民的融入與居住權(quán)保障。城市化的最終目的是城市人的權(quán)利平等。兩個軌道的城市化，都將外來農(nóng)民排斥在外。在城市化下一程，公共政策必須根本改變農(nóng)一代時期將農(nóng)民視為“過客”的取向，讓已經(jīng)和即將進(jìn)入城市工作和生活的新生代融入城市。其中最重要的兩項(xiàng)權(quán)利是子女教育權(quán)和相對體面的居住權(quán)。后一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要土地制度改革的配套，即允許城市范圍內(nèi)農(nóng)民存量集體建設(shè)用地蓋集體租賃房出租，這一改革能起到多贏的效果，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民可以長期分享土地增值的好處，新移民可以實(shí)現(xiàn)相對體面的居住，城市政府也可以減少為這些人口提供住房保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

作者簡介：

劉守英，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

熊雪鋒，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩博連讀研究生

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《城市規(guī)劃學(xué)刊》2018年第1期

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