理論框架:制度變遷的多重邏輯
在組織分析中，制度邏輯指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和行動(dòng)機(jī)制，這些制度邏輯引導(dǎo)了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式?！爸贫冗壿嫛睂?duì)解釋制度變遷尤其是制度沖突或制度失敗較為適用，因?yàn)橹贫冗壿嬙诤暧^制度安排與微觀上人們可觀察行為之間建立了聯(lián)系，從而為制度變遷的微觀基礎(chǔ)提供了一個(gè)分析視角。制度邏輯為人們提供動(dòng)機(jī)組合、行動(dòng)和自我認(rèn)知，而制度邏輯間的沖突可能引發(fā)制度變遷。中國(guó)農(nóng)村制度變遷的經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家的權(quán)威和基層的自發(fā)努力的結(jié)合是推動(dòng)中國(guó)制度變遷中的重要力量，而產(chǎn)權(quán)不過(guò)只是農(nóng)民、社區(qū)、地方政府和中央政府之間按各自的行為邏輯在制度環(huán)境約束下相互作用的產(chǎn)物。當(dāng)下中國(guó)正處于大規(guī)模制度變遷時(shí)代，對(duì)于這樣一個(gè)規(guī)模宏大、內(nèi)容深刻的人與人之間關(guān)系和社會(huì)規(guī)范的變化，只有從各行為者這一微觀層次上去感受，才能把握總體上的輪廓。因此，下來(lái)筆者將從國(guó)家、基層政府、農(nóng)戶(hù)各行動(dòng)者的微觀邏輯以及制度環(huán)境約束和意識(shí)形態(tài)方面探討其對(duì)中國(guó)宏觀層面的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的影響。
(一)國(guó)家行為的邏輯:政權(quán)合法性和穩(wěn)定性
在中國(guó)，中央政府是國(guó)家的代理人，要評(píng)價(jià)其邏輯或作用，國(guó)家的起源問(wèn)題就是一個(gè)繞不過(guò)去的坎。傳統(tǒng)的政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科從不同的角度分析了國(guó)家起源問(wèn)題，而最有影響力的主要有三種觀點(diǎn): 一是“契約理論”，二是“掠奪理論”，三是“暴力潛能理論”。契約論認(rèn)為國(guó)家是選民達(dá)成契約的結(jié)果，因此，國(guó)家必須為選民服務(wù);掠奪論認(rèn)為國(guó)家是階級(jí)或特定集團(tuán)的代理人，國(guó)家的作用是代表特定階級(jí)對(duì)社會(huì)其他成員的掠奪，國(guó)家通過(guò)界定一套產(chǎn)權(quán)制度使得權(quán)利集團(tuán)收益最大化。但契約論忽視了不同利益群體在達(dá)成契約后如何調(diào)整自己的行動(dòng)以獲取利益最大化，而掠奪論沒(méi)有考慮產(chǎn)權(quán)的最初分配。鑒于此，North(1994)在上述兩種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“暴力潛能”理論，并在一個(gè)統(tǒng)一的框架下解釋國(guó)家的產(chǎn)生。諾斯認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家的“暴力潛能”在社會(huì)成員之間平等分配時(shí)，國(guó)家的產(chǎn)生就可以看作是人與人之間訂立契約的過(guò)程，當(dāng)部分成員的“暴力潛能”超過(guò)社會(huì)其他成員的時(shí)候，國(guó)家就成了一部分成員控制另一部分成員的工具，產(chǎn)生了統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)②。進(jìn)一步的推論是，國(guó)家必然是維護(hù)統(tǒng)治者利益的工具。因此，統(tǒng)治階級(jí)在任何時(shí)候維護(hù)其政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性都是首要的，而這也必然成為其代理人(中央政府)治理國(guó)家的邏輯。從諾斯的國(guó)家起源“暴力潛能”理論看，國(guó)家就像一個(gè)壟斷者，一方面要代表統(tǒng)治者或特定集團(tuán)的利益，并在治理國(guó)家的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)租金收入的最大化，而另一方面則要為其選民服務(wù)，提供一套有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)權(quán)制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)產(chǎn)出的最大化。由于社會(huì)產(chǎn)出最大化的產(chǎn)權(quán)制度并不一定帶來(lái)統(tǒng)治者租金收入的最大化，這即是著名的“諾斯悖論”。相比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，治國(guó)者更關(guān)心其政權(quán)的長(zhǎng)治久安。如果政權(quán)合法性和穩(wěn)定性保持不變，中央政府也就沒(méi)有動(dòng)力推動(dòng)制度變遷以維持科層制的穩(wěn)定。換一句話，在政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性受到威脅時(shí)，中央政府( 國(guó)家) 更有可能為社會(huì)設(shè)定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)同社會(huì)交換，或者科技與產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)政策變化的發(fā)生機(jī)理: 基于多重制度邏輯視角以提供一組服務(wù)——保護(hù)和公正做交換?？梢?jiàn)，“國(guó)家通常不會(huì)自動(dòng)設(shè)計(jì)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度安排”，經(jīng)濟(jì)制度的變遷往往具有政治上的意義，而政治目標(biāo)又通常優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。
(二)基層政府行為的邏輯:競(jìng)爭(zhēng)晉升的科層制
諾斯在其國(guó)家理論中，集中探討了制度變遷過(guò)程中國(guó)家( 中央政府) 與產(chǎn)權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系，而抽象掉了地方政府的行為，但這一理論假說(shuō)很難真實(shí)地描述中國(guó)現(xiàn)實(shí)的制度變遷過(guò)程。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期受計(jì)劃體制的影響，中央政府曾以高度集權(quán)、調(diào)度自如、令行禁止而著稱(chēng)于世。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，中央集權(quán)雖有所弱化，但格局并未根本改變，中國(guó)的政治體制決定了中央政府與基層政府間的關(guān)系是典型的科層制領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)在科層制的中國(guó)政治權(quán)利結(jié)構(gòu)中，中央意圖或國(guó)家政策的貫徹落實(shí)主要依賴(lài)于各級(jí)科層制組織體系。因此，不能僅從中央政府的政策變化本身去理解制度變遷的過(guò)程。事實(shí)上，基層政府在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的重要作用早有大量文獻(xiàn)進(jìn)行了研究。因此，從微觀層次上觀察基層政府的行動(dòng)邏輯，以及在其與中央政策和農(nóng)戶(hù)兩個(gè)行動(dòng)群體的相互作用中去理解制度變遷過(guò)程就顯得十分必要。
在中國(guó)，基層地方官員不僅是上級(jí)政府在基層的代言人，而且也是國(guó)家政策在基層的主要執(zhí)行者。因此，基層政府官員的行為實(shí)際上代表了基層政府的行為。如何理解基層政府官員的行為? 這不得不提及中國(guó)特殊的政治體制和地方官員激勵(lì)機(jī)制，因?yàn)榻M織內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制誘導(dǎo)著相應(yīng)的組織行為。從政治體制和激勵(lì)機(jī)制解釋中國(guó)基層官員的行為，最具有影響力的理論主要有錢(qián)穎一等人提出的中國(guó)特色的聯(lián)邦主義假說(shuō)和周黎安等人提出的晉升激勵(lì)機(jī)制假說(shuō)。
中國(guó)特色的聯(lián)邦主義假說(shuō)認(rèn)為中國(guó)地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)原因主要有兩個(gè): 一是1980年代以來(lái)的行政分權(quán)，二是財(cái)政分權(quán)改革。行政分權(quán)改革使得地方擁有相對(duì)自主的事權(quán)決策權(quán)，而財(cái)政分權(quán)改革則使得地方有積極性去界定一套適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)地方政府租金收入最大化。財(cái)政分權(quán)改革明確了中央與地方之間的財(cái)政收入分配與留存比例，也使得地方政府獲得了“剩余占有者”的地位。1994年分稅制改革以來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方基層政權(quán)的財(cái)政自主性。晉升激勵(lì)假說(shuō)認(rèn)為地方政府官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著關(guān)系，并認(rèn)為地方官員晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的制度根源。在中國(guó)的科層制政權(quán)組織中，上級(jí)政府會(huì)設(shè)定一些指標(biāo)用于考核下級(jí)政府的業(yè)績(jī)，這些指標(biāo)通常包括地區(qū)GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入、招商引資以及諸如計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定、升學(xué)率等社會(huì)目標(biāo)。對(duì)按照科層制構(gòu)建與運(yùn)作的各級(jí)政府組織而言，這種激勵(lì)機(jī)制主要是指基層官員對(duì)職業(yè)前景的考慮，成功完成或超額完成上級(jí)政府設(shè)定的目標(biāo)將有助于基層官員職位的晉升。分權(quán)改革和財(cái)政包干后，基層官員常把稅收用于從事盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和“政績(jī)工程”，以顯示自己在地方治理過(guò)程中的成績(jī)，并獲得上級(jí)賞識(shí)和晉升機(jī)會(huì)。在中國(guó)，基層政府官員并非民主選舉產(chǎn)生，而是由上級(jí)政府直接任命，于是基層官員為了確保自己的烏紗帽不掉并晉升，便以上級(jí)要求或自我利益集團(tuán)而非群眾的利益為準(zhǔn)繩。可見(jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)晉升的科層制邏輯是理解中國(guó)基層(官員)政府行為的內(nèi)在邏輯。
(三)農(nóng)戶(hù)行為的邏輯:理性
農(nóng)戶(hù)是社會(huì)最基本的集生產(chǎn)消費(fèi)于一體的經(jīng)濟(jì)組織。自家庭承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)戶(hù)實(shí)際上已成為中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，也是國(guó)家糧食安全的保障者。以農(nóng)戶(hù)的眼光和立場(chǎng)，關(guān)注和思考農(nóng)民集體行動(dòng)的邏輯，有助于進(jìn)一步理解農(nóng)戶(hù)在中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變革中的作用。農(nóng)戶(hù)行為是否理性是探討農(nóng)戶(hù)行為邏輯的起點(diǎn)。但農(nóng)戶(hù)是否理性的爭(zhēng)論由來(lái)已久，至今已持續(xù)了數(shù)百年，概括起來(lái)主要有三大流派: 以舒爾茨和波普金為代表的理性小農(nóng)學(xué)派，以恰亞諾夫和斯科特為代表的生存小農(nóng)學(xué)派和以黃宗智為代表的拐杖小農(nóng)學(xué)派。
理性小農(nóng)學(xué)派認(rèn)為農(nóng)民同資本家一樣，是理性的，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。農(nóng)戶(hù)完全可以視作資本主義的企業(yè)，無(wú)論是在市場(chǎng)領(lǐng)域還是政治活動(dòng)中，小農(nóng)都傾向于按理性的投資者行事。恰亞諾夫以“生存”為核心，強(qiáng)調(diào)小農(nóng)的生存理性。與理性小農(nóng)學(xué)派恰恰相反，他認(rèn)為農(nóng)民與資本主義時(shí)代的經(jīng)濟(jì)人毫無(wú)共同之處，農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)有其自身活動(dòng)規(guī)律，建立在理性經(jīng)濟(jì)人基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)學(xué)，對(duì)農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)行為的分析不適用。斯科特認(rèn)為主導(dǎo)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)行為動(dòng)機(jī)的是“避免風(fēng)險(xiǎn)”和“安全第一”，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)堅(jiān)守的是“安全第一”的原則，具有強(qiáng)烈生存取向的農(nóng)戶(hù)寧可選擇避免經(jīng)濟(jì)災(zāi)難，而不會(huì)冒險(xiǎn)追求平均收益的最大化。由此，防衛(wèi)性和復(fù)原性是小農(nóng)集體行動(dòng)的特征，他們常用于對(duì)抗威脅生計(jì)的外來(lái)壓力、資本主義市場(chǎng)關(guān)系以及資本主義國(guó)家政權(quán)的入侵。歷史學(xué)派的黃宗智(2000)對(duì)以雇傭?yàn)橹骱鸵约彝趧?dòng)為主的農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了深入細(xì)致的比較分析，得出中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)從小家庭農(nóng)場(chǎng)中分離出“無(wú)產(chǎn)—雇傭”階層，因?yàn)榧词剐∞r(nóng)十分貧困，甚至掙扎在生死線上，但仍無(wú)法割舍幾畝農(nóng)地成為真正的無(wú)產(chǎn)者，即“半無(wú)產(chǎn)化”。對(duì)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邊際報(bào)酬很低的情況下仍然投入勞動(dòng)生產(chǎn)，他認(rèn)為主要是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)家庭受耕地規(guī)模的限制，即使家庭勞動(dòng)力過(guò)剩，但仍然不能自我解雇多余勞動(dòng)力;在缺乏很好的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的條件下，勞動(dòng)的機(jī)會(huì)成本幾乎為零，即“過(guò)密化”。由于“半無(wú)產(chǎn)化”和“過(guò)密化”，當(dāng)農(nóng)業(yè)收入不足以彌補(bǔ)小農(nóng)家庭開(kāi)支，非農(nóng)業(yè)收入就成為彌補(bǔ)家庭開(kāi)支的“拐杖”，即便非農(nóng)收入已經(jīng)大大超過(guò)了農(nóng)業(yè)收入，也依然改變不了它的補(bǔ)充角色。
然而，無(wú)論是回避風(fēng)險(xiǎn)、追求生存安全，還是收入最大化或利潤(rùn)最大化，農(nóng)戶(hù)的行為目標(biāo)都是追求一定條件下的效用最大化。只是在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和制度環(huán)境約束下會(huì)有不同的農(nóng)戶(hù)行為邏輯表現(xiàn)，但本質(zhì)上都是理性的。許多被用來(lái)證明小農(nóng)行為不理性的典型事例，往往都是具有城市傾向的人，在對(duì)小農(nóng)所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境缺乏全面了解的情況下作出的論斷。在筆者看來(lái)，在自然經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)戶(hù)效用最大化的行動(dòng)邏輯體現(xiàn)為對(duì)基本生活需求上的滿(mǎn)足，因此可以用生存理性來(lái)概括這一發(fā)展階段上的農(nóng)戶(hù)行為邏輯; 在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中( 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善) ，農(nóng)戶(hù)效用最大化體現(xiàn)為收入最大化，因此，農(nóng)戶(hù)行為更多體現(xiàn)的是拐杖小農(nóng)的行為邏輯; 在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，農(nóng)戶(hù)效用最大化可體現(xiàn)為追求利潤(rùn)最大化，
因此，農(nóng)戶(hù)行為更多地體現(xiàn)為理性小農(nóng)的行為邏輯。事實(shí)上，生存小農(nóng)、理性小農(nóng)和拐杖小農(nóng)的確也是恰亞諾夫、舒爾茨、黃宗智等學(xué)者通過(guò)調(diào)查不同農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村而得到的看似不同的結(jié)論，而實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)一的，即都是理性行為在不同環(huán)境約束下的不同表現(xiàn)。因此，理性可以作為我們分析農(nóng)村制度變遷過(guò)程中農(nóng)戶(hù)行為邏輯的基礎(chǔ)①。
(四)制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)
盡管?chē)?guó)家、基層政府和農(nóng)戶(hù)的行為邏輯是穩(wěn)定的，但它們所誘導(dǎo)的具體行為方式卻依賴(lài)于特定的歷史背景、初始條件和制度環(huán)境。無(wú)論是諾斯的國(guó)家悖論，科層制的基層政府，還是處于社會(huì)底層的農(nóng)戶(hù)理性行為邏輯，他們各自的微觀行動(dòng)邏輯受到制度環(huán)境或場(chǎng)域的約束。因此，在不同的制度環(huán)境約束中去理解同一行動(dòng)主體在不同時(shí)期的行動(dòng)邏輯就“自然”了，而一旦離開(kāi)了具體的制度環(huán)境約束，我們就無(wú)法理解行動(dòng)者的行為方式和改革進(jìn)程。因?yàn)閺膩?lái)都不存在一種超制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)的普適的行為邏輯可以用于解釋現(xiàn)實(shí)行動(dòng)主體的行為。在制度變遷過(guò)程中，意識(shí)形態(tài)是重要的，它不僅決定了人們用以解釋周?chē)澜缫约白鞒鲂袨檫x擇的主觀精神構(gòu)想，而且改變著制度環(huán)境和場(chǎng)域的約束。在早期，諾斯認(rèn)為相對(duì)價(jià)格變化是制度變遷的源泉，但到了晚年諾斯的思想似乎發(fā)生了一個(gè)較明顯的漸進(jìn)性轉(zhuǎn)變，他越來(lái)越重視民眾的信念、認(rèn)知、心智構(gòu)念和意向性在制度變遷中的作用。諾斯(2008)認(rèn)為理解經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程的關(guān)鍵在于促動(dòng)制度變遷的參與者的意向性以及他們對(duì)問(wèn)題的理解，人們所持有的信念決定他們的選擇，而這些選擇又反過(guò)來(lái)構(gòu)造了人類(lèi)處境的變化。作為制度變遷的路徑不僅取決于路徑依賴(lài)，還取決于行動(dòng)者對(duì)機(jī)會(huì)集合變化的感知和反應(yīng)所組成的回饋過(guò)程(feed back process) ，而行動(dòng)者對(duì)機(jī)會(huì)集合的變化感知和反應(yīng)的深淺取決于他們獲取信息的多寡和如何處理這些信息，也就是制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)限制了人們的選擇集合。
（本推文節(jié)選自發(fā)表于中國(guó)軟科學(xué)2016年第6期的《農(nóng)業(yè)政策變化的發(fā)生機(jī)理: 基于多重制度邏輯視角———以農(nóng)村稅費(fèi)改革為例》的理論分析部分）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)軟科學(xué) 2016年第6期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
