——基于成都市石村增減掛鉤項(xiàng)目調(diào)查

[摘要]：石村農(nóng)村集體建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，以農(nóng)村集體建設(shè)用地為載體，通過(guò)引入社會(huì)資本，從而實(shí)現(xiàn)了地方政府、社會(huì)資本和農(nóng)村的三方共贏。項(xiàng)目的實(shí)施不僅為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展拓展了社會(huì)資本進(jìn)入的空間，同時(shí)也讓新農(nóng)村建設(shè)獲得了充足的外來(lái)資源，最后大量資源回饋也讓鄉(xiāng)村的面貌發(fā)生了巨大變化，同時(shí)也探索了在地城市化的道路。不過(guò)需要注意的是，增減掛鉤項(xiàng)目還要克服技術(shù)與政策實(shí)施脫節(jié)的問(wèn)題，要能夠考慮項(xiàng)目實(shí)施后農(nóng)民未來(lái)的生活狀態(tài)和土地的經(jīng)營(yíng)模式，最后還要關(guān)注項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民生活世界與意義世界的潛在改變。

[關(guān)鍵詞]：增減掛鉤；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村城市化

1研究問(wèn)題的由來(lái)

以往關(guān)于增減掛鉤的研究主要還是從土地利用和土地價(jià)值的角度展開的，而關(guān)注增加掛鉤的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的研究是相對(duì)較少的，而從增減掛鉤的實(shí)踐情況看，其確實(shí)發(fā)揮了良好的社會(huì)效益和生態(tài)效益。筆者于2012年8月份在成都蒲江的石村進(jìn)行了為期一個(gè)月的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐脑鰷p掛鉤項(xiàng)目發(fā)揮了多重效應(yīng)，很是值得我們進(jìn)一步思考和分析。以往關(guān)于增減掛鉤的研究還有一個(gè)特定就是單方面強(qiáng)調(diào)該政策的正面效應(yīng)，而很少談及其可能存在的問(wèn)題或是可能引發(fā)的問(wèn)題。而本文試圖全面和客觀地分析增減掛鉤項(xiàng)目，同時(shí)也展示其在實(shí)踐中的具體運(yùn)行邏輯。增減掛鉤政策使得，土地復(fù)墾和用地地票交易基本取代了征地制度，土地從集體所有向國(guó)家所有轉(zhuǎn)變的程序大為縮減，建設(shè)用地掛鉤地票交易實(shí)質(zhì)上是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上又往前走了一步（陳沅，2009）。地票交易不僅巧妙地繞開了農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問(wèn)題，而且通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自由交易，對(duì)于解決我國(guó)農(nóng)村宅基地空置等低效率使用問(wèn)題、打破城鎮(zhèn)發(fā)展普遍遭遇的土地資源瓶頸，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義（王守軍、楊洪明，2009）?！半S著工業(yè)化和城市化的加速，繼續(xù)維持農(nóng)地集體所有制，既不利于耕地保護(hù)，也不利于擴(kuò)大內(nèi)需和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。”（徐振宇、龔謹(jǐn)，2012）而成都市所開展的土地確權(quán)工作實(shí)際上已經(jīng)在這個(gè)方面做出了重要的探索，土地確權(quán)也為增減掛鉤項(xiàng)目的開展提供了基礎(chǔ)和保障。

此外，我們?cè)撊绾握J(rèn)識(shí)增減掛鉤政策呢？地方的探索和實(shí)踐到底具有什么樣的啟示和意義呢？這也是我們需要理解和思考的。增減掛鉤政策的本意是：“將農(nóng)村建設(shè)用地(拆舊地塊)整理復(fù)墾成耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)建新區(qū)使用，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地(建新地塊)?！保U家偉、陳霄，2012）從政策制定的最初意圖看，該政策的良好執(zhí)行不僅可以解決農(nóng)村土地價(jià)值提升的問(wèn)題，同時(shí)也能夠?yàn)槌鞘械陌l(fā)展與擴(kuò)展提供足夠的土地，最后還能夠農(nóng)村發(fā)展提供資金來(lái)源以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目的。在各地的試點(diǎn)與實(shí)踐中，成都市的增減掛鉤實(shí)踐取得了顯著的成績(jī)，也成為該領(lǐng)域?qū)嵺`的模范。我們?nèi)绾芜M(jìn)一步認(rèn)識(shí)成都市所開展的增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)踐，理解其運(yùn)行的機(jī)制，這也是本文試圖回答的問(wèn)題。

2增減掛鉤項(xiàng)目概況

2.1項(xiàng)目村莊概況

石村位于長(zhǎng)秋鄉(xiāng)東部腹中，比鄰成都優(yōu)先發(fā)展與工業(yè)化園區(qū)鎮(zhèn)——壽安鎮(zhèn)，距成雅高速壽安接道口5公里。村內(nèi)有耕地1031畝。從2011年開始，全村開始不再種植水稻，原有的水田全部都被改種為柑桔。村內(nèi)有700-800畝林地被村民開發(fā)為果園。2010年被確定為市級(jí)城鄉(xiāng)環(huán)境“五十百千”示范村同時(shí)創(chuàng)建市級(jí)生態(tài)村，全村幅員面積5.25平方公里。村內(nèi)自然生態(tài)資源十分豐富，農(nóng)民收入的主要來(lái)源是養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)，盛產(chǎn)優(yōu)質(zhì)臍橙、不知火、琯柚、米棗等水果，以柑桔為主，其種植面積2000多畝，年總產(chǎn)量達(dá)400多萬(wàn)公斤；年出欄具有特色養(yǎng)殖的跑山雞5萬(wàn)多只，是跑山雞養(yǎng)殖業(yè)基地。石村轄12個(gè)村民小組，338戶農(nóng)戶，總?cè)丝?041人。各個(gè)村民小組的居住十分分散，最遠(yuǎn)的村民小組距離村委會(huì)有10多公里。

本村從2009年實(shí)施退耕還林，因?yàn)橥恋匾云赂仡愋蜑橹鳎鷳B(tài)系統(tǒng)還是比較脆弱的。本村的退耕還林主要有經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林兩種。按照上級(jí)的政策精神，若改種經(jīng)濟(jì)林，則通過(guò)市財(cái)政補(bǔ)貼5年，每年每畝300元，管護(hù)費(fèi)每年每畝20元。若改種生態(tài)林，則補(bǔ)貼8年，每年每畝300元，管護(hù)費(fèi)每年每畝20元。農(nóng)戶自己的經(jīng)濟(jì)林不用審批，共1170畝，種柑橘等，需3-5年時(shí)間就可以結(jié)果，占退耕還林面積的2/3。種植的銀杏樹屬于生態(tài)林，是做城市綠化用的樹種，價(jià)格較高。種植的灌木也屬于生態(tài)林，砍伐用作建筑材料不用審批。石村從2009年開始實(shí)施土地確權(quán)，首先由村干部宣傳政策，然后選群眾代表（戶代表），參與丈量土地，并進(jìn)行登記，之后由農(nóng)戶填表，發(fā)放產(chǎn)權(quán)證等。也就是政府組織以更精確的方式重新丈量土地。從這時(shí)起，耕?；痖_始發(fā)放。3-5名村民代表參與，村干部監(jiān)督。

2.2增減掛鉤項(xiàng)目概況

從2010年8月份啟動(dòng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地整理項(xiàng)目中，石村共有256戶報(bào)名參與該項(xiàng)目并自愿到山下小區(qū)集中居住，這占全村總戶數(shù)的70%以上。截止2012年7月25日筆者調(diào)查接近尾聲時(shí)，石村已有120多戶的舊房屋已被拆除。2012年7月20日在石村大會(huì)議進(jìn)行了第一批新房的分配工作，本村分房活動(dòng)中石村民共有拆房及還耕達(dá)標(biāo)的21戶分到了新房。分配新房的方式是抓鬮，第一輪抓鬮是確定抓鬮的順序，抓鬮順序確定后再進(jìn)行第二輪抓鬮，這時(shí)就是抽取自己的房屋號(hào)。長(zhǎng)秋鄉(xiāng)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地整理項(xiàng)目是由社會(huì)資本全額投資的，屬于統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建項(xiàng)目。只要擁有農(nóng)村戶籍、擁有房產(chǎn)證和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用證的農(nóng)戶，在項(xiàng)目立項(xiàng)之前報(bào)名參的都可以參與該項(xiàng)目。長(zhǎng)秋鄉(xiāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地整理項(xiàng)目的具體實(shí)施單位是成都翔達(dá)土地整理有限公司和成都銳和土地開發(fā)整理有限公司。簡(jiǎn)單的說(shuō)，石村所在的增減掛鉤項(xiàng)目采取的是以集體建設(shè)用地（宅基地及其附屬集體建設(shè)用地）置換小區(qū)房屋的模式?！皬恼烷_發(fā)商來(lái)講,‘宅基地?fù)Q房產(chǎn)’便于集中統(tǒng)一處理拆遷安置問(wèn)題，有利于新農(nóng)村及城鎮(zhèn)化建設(shè)，也可以節(jié)省土地；對(duì)農(nóng)民而言，可以住進(jìn)環(huán)境條件較好的生活小區(qū)，部分農(nóng)民或許還可以有房屋用于出租，獲得財(cái)產(chǎn)性收入?！保◤?jiān)迫A，2010）當(dāng)?shù)亟^大部分的農(nóng)民都是很歡迎這個(gè)項(xiàng)目的，因?yàn)槎鄶?shù)人的房屋都已經(jīng)使用了20-30年，也都希望建設(shè)新房，而增減掛鉤項(xiàng)目的到來(lái)讓他們這個(gè)愿望提前實(shí)現(xiàn)而且是很低成本的。

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)秋鄉(xiāng)高韓村、石村、開源村和古佛村村民的走訪調(diào)研，村民普遍對(duì)翔達(dá)與銳和公司的投資模式表示歡迎。并表示只要這兩個(gè)公司對(duì)農(nóng)民新居的修建嚴(yán)格按照成都市政府的相關(guān)規(guī)定實(shí)施修建，定會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行約定，退出宅基地并自愿搬遷，復(fù)墾后經(jīng)驗(yàn)收所取得的建設(shè)用地指標(biāo)歸公司所有。2010年末，石村、高韓村、古佛村與開源村村民委員會(huì)已與成都翔達(dá)土地整理有限公司以及成都銳和土地開發(fā)整理有限公司簽訂投資合作協(xié)議。截止到目前，4個(gè)村內(nèi)共有860余戶村民已經(jīng)與公司簽訂項(xiàng)目投資協(xié)議。銳和投資的古佛村項(xiàng)目也已經(jīng)完成了第一批新房的分配，同時(shí)本年的7月20日，翔達(dá)主要負(fù)責(zé)的投資項(xiàng)目也進(jìn)行了第一期的新房分配，4個(gè)村莊在本批次共分得84套房屋。依據(jù)項(xiàng)目投資方與蒲江縣人民政府達(dá)成的合作框架協(xié)議，長(zhǎng)秋鄉(xiāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地增減掛鉤整理項(xiàng)目的擬實(shí)施內(nèi)容如下：1、投資方按照政府規(guī)劃部門的要求設(shè)計(jì)、施工，完成參與農(nóng)戶每人35平米的自住房建設(shè)；2、參與農(nóng)戶須退出原有宅基地、林盤地、院壩地等，自行拆除以上地塊中的建筑物等，投資方協(xié)助并負(fù)責(zé)以上土地還耕，農(nóng)戶集體建設(shè)用地復(fù)耕之后還是歸農(nóng)戶使用；3、由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目涉及的全部土地權(quán)屬調(diào)整及安居點(diǎn)騰地。

作為社會(huì)資本參與農(nóng)村集體建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的整理，其投資模式是不同于政府財(cái)政資金投資和政府平臺(tái)公司即小城鎮(zhèn)投資開發(fā)公司的投資模式。依據(jù)雙方的協(xié)商與約定，該項(xiàng)目的擬投資模式為：1、投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金投入及項(xiàng)目管理組織實(shí)施等，除因國(guó)家政策變化及不可抗力影響外，投資方不能中途退出；若由投資方自行退場(chǎng)所造成的損失由投資方自行承擔(dān)。2、本項(xiàng)目實(shí)施完成并經(jīng)驗(yàn)收合格取得的建設(shè)用地指標(biāo)歸甲方所有及處置。3、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目資源和項(xiàng)目區(qū)的協(xié)調(diào)，農(nóng)戶自行搬遷房屋并拆除。在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目投資方為了尊重農(nóng)民的主體地位給了農(nóng)民“兩次選擇”，第一次選擇是：選擇是否參加該項(xiàng)目；第二次選擇是選擇是否上樓，為了滿足農(nóng)民的差異化需求，投資方涉及了獨(dú)棟房屋和高層套房?jī)煞N類型，農(nóng)民可以在報(bào)名參加項(xiàng)目的同時(shí)選擇自己喜好的居住房屋類型。

石村所屬的長(zhǎng)秋鄉(xiāng)項(xiàng)目共有的拆舊復(fù)耕總面積為1400多畝，可以節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)1200多畝。正如項(xiàng)目投資方的翔達(dá)和銳和公司向蒲江縣國(guó)土部門報(bào)送小區(qū)建設(shè)方案時(shí)估算的，每1畝建設(shè)用地指標(biāo)的整理成本為26萬(wàn)元，其主要包括建房成本、公共配套設(shè)施成本，小區(qū)建設(shè)權(quán)屬調(diào)整。小區(qū)占地征地補(bǔ)償費(fèi)每畝2萬(wàn)元，地面附著物每畝補(bǔ)償不高于6000元，每平米建房成本1200元左右，還有農(nóng)戶宅基地復(fù)耕的費(fèi)用。若是土地指標(biāo)能夠按照35萬(wàn)元/畝的價(jià)格進(jìn)行交易的話，項(xiàng)目投資方大約可以獲得近1億元的投資收益，其中凈利潤(rùn)并不會(huì)有這么多。

3增減掛鉤、新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目，新農(nóng)村建設(shè)獲得了治理機(jī)制改善的契機(jī)，也獲得了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的資源與資本，同時(shí)通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，農(nóng)村面貌出現(xiàn)了極大改善，無(wú)論是自然環(huán)境還是居住條件，還是村莊的公共支配資源都有很大的改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也就在客觀上出現(xiàn)了良性互動(dòng)的局面。成都市增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施其實(shí)也是探索了一條城鄉(xiāng)互動(dòng)的新農(nóng)村建設(shè)道路，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門的說(shuō)法是，“我們通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目使用城市的錢來(lái)發(fā)展農(nóng)村”。從成都市新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐看，“通過(guò)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置、顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)和級(jí)差地租返還農(nóng)村，以生活方式轉(zhuǎn)變帶動(dòng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效解決了新農(nóng)村建設(shè)‘錢從哪里來(lái)’的問(wèn)題”（曾敏，2012）?！俺啥际杏?008年1月1日出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》，在全國(guó)率先啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)建立‘歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，以‘還權(quán)賦能’為核心，對(duì)農(nóng)村土地和房屋實(shí)施確權(quán)、登記和頒證，將農(nóng)民對(duì)土地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處?！保ㄩ愋恰⑻锢?、高潔，2011）從實(shí)際的情況看，狀況就不是這樣簡(jiǎn)單了，因?yàn)闉樾罗r(nóng)村建設(shè)買單的不僅僅是城市人口，同時(shí)還有來(lái)自農(nóng)村而準(zhǔn)備在城市生存的人口，同時(shí)還有政府的財(cái)政。但是不管怎么講，成都市通過(guò)增減掛鉤的方式確實(shí)是探索出了一條不需要地方政府配套，同時(shí)也不需要農(nóng)民配套資金的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路。增減掛鉤政策的本質(zhì)就是通過(guò)壓縮農(nóng)村集體建設(shè)用地的數(shù)量以獲得集體建設(shè)用地指標(biāo)，將指標(biāo)出售以獲得農(nóng)村集中居住小區(qū)及其配套的建設(shè)等成本?！?0世紀(jì)80年代開啟的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了創(chuàng)新，把農(nóng)村土地的使用權(quán)與所有權(quán)做適當(dāng)?shù)姆蛛x，這種分離在早期確實(shí)調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但在城市化過(guò)程中卻不能有效地保護(hù)農(nóng)民自身的利益，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”（張秋，2012）而增減掛鉤項(xiàng)目則是提供了對(duì)現(xiàn)有土地制度不能充分發(fā)揮對(duì)農(nóng)民有益物權(quán)的一種補(bǔ)充。

通過(guò)增減掛鉤的土地整理項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革，來(lái)推動(dòng)基層公共服務(wù)體制改革，以項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的做法是值得我們借鑒的。以土地為媒介和杠桿來(lái)推動(dòng)城市資源向農(nóng)村的注入也是其他地方增減掛鉤項(xiàng)目可以學(xué)習(xí)的。通過(guò)增減掛鉤來(lái)推動(dòng)基層社會(huì)治理改革，來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)體制改革正是該政策推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革本身正是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，通過(guò)增減掛鉤，村莊成立了議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，村莊的民主化工作進(jìn)一步深入，村民也越來(lái)越多地行事民主權(quán)利。議事會(huì)成為了村莊內(nèi)重大公共事務(wù)的權(quán)力與決策機(jī)構(gòu)，而村委會(huì)變成了議事會(huì)決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而監(jiān)事會(huì)則監(jiān)督?jīng)Q策過(guò)程，同時(shí)也監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行過(guò)程。增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施來(lái)源，成都市對(duì)下屬的所有行政村實(shí)行了公共服務(wù)轉(zhuǎn)向資金的財(cái)政撥付制度，以石村為例，該制度是從2009年開始實(shí)施的，2009年該村獲得公共服務(wù)專項(xiàng)資金是27萬(wàn)，到2010年是32萬(wàn)，到2011年則達(dá)到了37萬(wàn)元。石村每年的村集體收入只有3萬(wàn)元左右，要是沒有這筆公共服務(wù)專項(xiàng)資金，我們很難想象單獨(dú)依靠村莊的力量能夠開展什么類型的公共服務(wù)。除此之外，增減掛鉤政策規(guī)定要給項(xiàng)目所在村莊預(yù)留5%的集體發(fā)展用地，這也是從壯大集體經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)的，沒有壯大的集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村的發(fā)展就缺乏后勁，同時(shí)也難以獨(dú)立開展和回應(yīng)農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求。增減掛鉤項(xiàng)目不僅僅是對(duì)項(xiàng)目投資方有利的，同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施后地方政府也能夠得到一定的利益?！暗胤秸ㄟ^(guò)新的制度安排獲得分享農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)收益的合法性,成為制度創(chuàng)新的最大受益者?！保ù鱾ゾ辏?011）成都市關(guān)于增減掛鉤項(xiàng)目的規(guī)定時(shí)，項(xiàng)目結(jié)束后集體建設(shè)土地指標(biāo)交易費(fèi)用的10%是必須返回給項(xiàng)目所在地的縣級(jí)政府的，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌使用這筆資金。

從長(zhǎng)秋鄉(xiāng)的增減掛鉤項(xiàng)目來(lái)看，之所以社會(huì)資本愿意投資該地區(qū)，是因?yàn)檫@里屬于山區(qū)。山區(qū)的特征是戶均的集體建設(shè)用地面積很大，長(zhǎng)秋鄉(xiāng)農(nóng)村人口人均建設(shè)用地是260平方米。對(duì)山區(qū)集體建設(shè)用地進(jìn)行增減掛鉤的整理可以節(jié)約出更多的建設(shè)用地指標(biāo)，這對(duì)投資方是十分有利的。若是在人口密集區(qū)進(jìn)行增減掛鉤項(xiàng)目的話，就難以產(chǎn)生如此多的用地指標(biāo)了，這樣的地區(qū)對(duì)投資者也就不具備足夠的吸引力了。“集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也符合我國(guó)《憲法》的精神。禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，會(huì)帶來(lái)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、隱形流轉(zhuǎn)難以避免、建設(shè)用地失控、流轉(zhuǎn)收益流失等問(wèn)題?！保ㄚw金龍、胡建，2011）但是沒有政策和政府的引導(dǎo)和規(guī)范，也不可能出現(xiàn)集體建設(shè)用地的有效有序流轉(zhuǎn)，也無(wú)法保障農(nóng)民的合法權(quán)益。為了簡(jiǎn)化集體建設(shè)用地整理的復(fù)雜程序，成都市目前正在探索更為簡(jiǎn)便的增減掛鉤實(shí)施方式，“農(nóng)民向國(guó)土管理部門申請(qǐng)建設(shè)用地或宅基地復(fù)耕，國(guó)土管理部門批準(zhǔn)后進(jìn)行復(fù)耕，驗(yàn)收合格后發(fā)放農(nóng)用地使用權(quán)證和建設(shè)用地指標(biāo)憑證。農(nóng)民可以將建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)獲取收益，也可以直接用于農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用?！保▍墙?、蔣青，2008）所以，在實(shí)踐中不斷總結(jié)和進(jìn)步是有利于增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)一步發(fā)揮積極效應(yīng)的。

4增減掛鉤項(xiàng)目意義：農(nóng)村的城市化

系統(tǒng)考慮增減掛鉤項(xiàng)目讓我們發(fā)現(xiàn)了其對(duì)農(nóng)村城市化的顯著意義。而具體來(lái)講，其功能與價(jià)值則是多個(gè)方面的。

4.1生態(tài)保護(hù)與移民工程；

從石村的情況看，土地整理項(xiàng)目的實(shí)施優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作，也實(shí)現(xiàn)了村容整潔的目標(biāo)，在分散居住的情況下，農(nóng)戶生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的垃圾多數(shù)都是堆放在距離自己房屋不愿的田埂或是道路邊上，農(nóng)村的生活垃圾污染在一段時(shí)間內(nèi)是非常嚴(yán)重的。從2009年開始的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治活動(dòng)看，通過(guò)嚴(yán)格的檢查和抽查制度，鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況有了明顯的改善，但是其工作難度還是比較大的。村內(nèi)4個(gè)保潔員實(shí)行分片負(fù)責(zé)并維護(hù)清潔，但是他們?nèi)杂X得“力不從心”。而下山后集中居住的狀況，將會(huì)大量減少山上的生活垃圾，而小區(qū)內(nèi)的生活垃圾則是集中無(wú)害化處理的。這對(duì)保護(hù)山村的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和清潔的空氣都是十分重要的。

4.2災(zāi)害避讓與轉(zhuǎn)移工作；

因?yàn)槭鍖儆谏絽^(qū)和丘陵地區(qū)的過(guò)渡地帶，土壤結(jié)構(gòu)較為松散，在多雨的氣候條件下，很容易誘發(fā)各類環(huán)境問(wèn)題。盡管已經(jīng)實(shí)施了多年的退耕還林工程，但是仍有相當(dāng)一部分的坡度在15度以上的山坡地被農(nóng)民開發(fā)出來(lái)進(jìn)行了種植。因?yàn)?，過(guò)度開發(fā)林地和坡地而造成的滑坡和塌方現(xiàn)象在雨水較多的季節(jié)是經(jīng)常發(fā)生的。在筆者于2012年7月6日到2012年7月25日期間進(jìn)行駐村調(diào)查時(shí)，因?yàn)檫B續(xù)陰雨，石村內(nèi)共發(fā)生大小地質(zhì)災(zāi)害30余起。其造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在10萬(wàn)元以上?；?、山石滾落和道路斷裂等，是村內(nèi)常見的地質(zhì)災(zāi)害類型。小區(qū)聚居點(diǎn)的建設(shè)讓農(nóng)民居住進(jìn)了安全和堅(jiān)固的磚混結(jié)構(gòu)房屋內(nèi)，農(nóng)民的生命和財(cái)產(chǎn)安全有了很好的保障。在2008年的大地震中，本村內(nèi)的房屋盡管沒有遭受嚴(yán)重的損害，但是因?yàn)榻ㄔ旆课莸哪甏^早，房屋的抗震和防震的功能都是較差的。土地整理項(xiàng)目的實(shí)施給農(nóng)民提供了住新房的契機(jī)，而且農(nóng)戶只需要負(fù)擔(dān)很少的費(fèi)用，即每人4000元的小區(qū)建設(shè)配套費(fèi)。這對(duì)農(nóng)民而言也是就有災(zāi)害救助性質(zhì)的項(xiàng)目工程。

4.3在地城市化的探索工程；

對(duì)于中國(guó)各個(gè)地方正在推動(dòng)的城市化與城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程一致，四川省成都市也在進(jìn)行農(nóng)民城市化和市民化的積極探索。而通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)項(xiàng)目將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫劬狱c(diǎn)小區(qū)內(nèi)的居民，同時(shí)提升小區(qū)的配套設(shè)施、公共服務(wù)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，讓不少的村民一下子擁有了城市人的生活。這種城市化方式的探索在客觀上形成了一種在地城市化的模式。在地城市化區(qū)別于異地城市化，對(duì)于農(nóng)民而言，在家庭代際分工的框架下，年輕人可以選擇務(wù)工和經(jīng)商，而年齡較大的農(nóng)民則繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，對(duì)于一個(gè)家庭而言，其在務(wù)工的同時(shí)也并沒有丟失掉自己生活的基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的良性互動(dòng)。在地城市化的模式不僅推動(dòng)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的向外流動(dòng)，同時(shí)也讓家庭內(nèi)的代際分工日趨合理，在城市與鄉(xiāng)村，在工業(yè)服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間形成較為平衡的勞動(dòng)力配置機(jī)制。盡管集中居住后，一些農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的距離遠(yuǎn)了，但是對(duì)于多數(shù)農(nóng)戶而言，騎車上山進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是一件類似“上班”的趣事。

在地城市化可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的離村不離土，這對(duì)農(nóng)村作為一個(gè)社會(huì)類型的維持與延續(xù)是有重要意義的。農(nóng)村不僅僅構(gòu)成了農(nóng)村生活和生產(chǎn)的一個(gè)場(chǎng)所，同時(shí)也是建構(gòu)和形塑農(nóng)民意識(shí)、認(rèn)同、規(guī)范和文化的場(chǎng)域，若是沒有農(nóng)村作為價(jià)值與意義輸出地功能的發(fā)揮，農(nóng)民的精神世界和意義認(rèn)同就可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題?！俺啥际械膶?shí)踐表明，破除‘城鄉(xiāng)二元體制’是提升城市化水平和質(zhì)量的先決條件，唯有從國(guó)家層面進(jìn)一步打破戶籍、土地、財(cái)政、金融和公共服務(wù)等領(lǐng)域的二元體制障礙，方能探索出符合中國(guó)國(guó)情的新型城市化道路?！保ㄩ愋?、田昆、高潔，2011）而通過(guò)增減掛鉤項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)的城市化建設(shè)則是充分尊重地方實(shí)際，同時(shí)也兼顧了農(nóng)戶生產(chǎn)與生活的城市化道路。

4.4互惠下山工程

筆者調(diào)查的石村是個(gè)典型的山區(qū)村，全村是12個(gè)村民小組。距離最遠(yuǎn)的村民小組到小區(qū)大約是8公里，而大部分的村民距離小區(qū)是3公里到5公里之間。因?yàn)榫幼》稚ⅲ恍┚用褡√幍慕煌l件較差，沒有硬化道路，在下雨天是很難出門的。同時(shí)，因?yàn)榫幼》稚ⅲ?個(gè)村民小組使用了安全衛(wèi)生的自來(lái)水，而多數(shù)農(nóng)戶仍是使用漏填的水池水或是未經(jīng)處理的山澗水或是收集的雨水，這對(duì)農(nóng)民的飲水安全是不利的。小區(qū)建設(shè)，至少可以有效地解決農(nóng)民交通不便和飲水困難、不安全的問(wèn)題，這對(duì)農(nóng)民來(lái)講是實(shí)實(shí)在在的利益。與此同時(shí)，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，石村內(nèi)參與土地整理項(xiàng)目的大部分農(nóng)戶的房屋都是比較破舊的。農(nóng)戶要是自己建房的話，其花費(fèi)至少是10多萬(wàn)元，而土地整理項(xiàng)目的實(shí)施人均只需要4000元的小區(qū)建設(shè)配套費(fèi)，就能夠獲得35平方的新房，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是他們最愿意獲得的實(shí)惠。6組組長(zhǎng)說(shuō)，“下山方便子女上學(xué)，可以免去接送，節(jié)省每月200多元的油錢或班車費(fèi)。”這筆錢，雖然不多，但是也是節(jié)省了農(nóng)民的開支的。

4.5鄉(xiāng)村干部的減負(fù)工程

對(duì)于鄉(xiāng)村干部而言，其對(duì)農(nóng)民的生活與生命安全是富有責(zé)任的，下山項(xiàng)目讓老百姓受益了，安全上也有保證了，這對(duì)村干部而言是為其減輕了很大的負(fù)擔(dān)。不然在村民山上時(shí)，打雷下雨之后，干部、書記會(huì)睡不著，因?yàn)槭堑刭|(zhì)災(zāi)害的多發(fā)村莊和地形區(qū)，他們必須到各個(gè)村民小組去巡視，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)處理。筆者調(diào)查期間的一天傍晚，村支書到第3村民小組查看道路塌方的險(xiǎn)情，從下午3點(diǎn)一直工作到晚上8點(diǎn)，最終才應(yīng)急修復(fù)了那段20米長(zhǎng)的道路斷裂帶。小區(qū)集中居住，讓村民的生命和財(cái)產(chǎn)安全有了保障，鄉(xiāng)村干部主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部和村干部就少了一些工作方面的精神壓力，也有了更多的精力投入到鄉(xiāng)村其他的管理事務(wù)上。

對(duì)于村干部而言，農(nóng)村宅基地的審批也是非常困難的事情，如何選址，如何進(jìn)行農(nóng)戶之間的調(diào)地。在土地確權(quán)之后，這些問(wèn)題都是比較困難的。一些與村干部關(guān)系親近的村民，總是想方設(shè)法為自己多占一些建設(shè)用地面積，同時(shí)在鄉(xiāng)村的人情網(wǎng)絡(luò)中，村干部也很難公斷和原則性地處事。出現(xiàn)這樣的情況，一旦被村民舉報(bào)，或是被國(guó)土部門查知，最終承擔(dān)責(zé)任的還是村干部。小區(qū)建設(shè)工程可以讓更多的村民放棄在山區(qū)新建房屋的計(jì)劃，同時(shí)也就少了對(duì)村干部工作的“為難”，這也讓村干部的工作輕松了一些。

4.6社會(huì)資本參與新農(nóng)村建設(shè)的工程

公司認(rèn)為蒲江縣委、政府很關(guān)注增減掛鉤項(xiàng)目，但是作為企業(yè)投資方也都在風(fēng)口浪尖上，很有風(fēng)險(xiǎn)的。但是地方政府的保障性政策讓他們開始能夠減少一些顧慮去進(jìn)行項(xiàng)目的投資，而該項(xiàng)目客觀上也提供了社會(huì)資本從事新農(nóng)村建設(shè)的重要機(jī)遇。蒲江縣所處位置屬于成都市土地價(jià)格的三圈層，每畝土地指標(biāo)的最低保護(hù)價(jià)的18萬(wàn)元。在項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目投資方可以交易土地指標(biāo)以收回成本并獲得其項(xiàng)目利潤(rùn)。政府鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入，政府沒有出錢，老百姓最后也得了實(shí)惠，當(dāng)然公司也是要得實(shí)惠的。農(nóng)民參與項(xiàng)目，可以有新房子住，退耕后農(nóng)民的耕地面積還增加了，所以多數(shù)農(nóng)戶對(duì)該項(xiàng)目還是持肯定態(tài)度的。若是沒有增減掛鉤的項(xiàng)目就不會(huì)有社會(huì)資本來(lái)到這偏僻的山區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地整理項(xiàng)目，也不可能讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)低成本住新房的夢(mèng)想，而現(xiàn)在這一切都成為現(xiàn)實(shí)。通過(guò)土地整理項(xiàng)目，社會(huì)資本獲得了項(xiàng)目平臺(tái)，其不僅可以獲得自身的利益，同時(shí)也在此過(guò)程中推動(dòng)了農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)。

5增減掛鉤政策實(shí)施中潛在的問(wèn)題

“改進(jìn)土地利用政策既要著眼于解決一個(gè)市場(chǎng)效率或經(jīng)濟(jì)效率，更要重視土地利用政策的社會(huì)效率或社會(huì)公平；只有一種高社會(huì)效率的土地利用政策才會(huì)利于我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用和保護(hù)。”（吳九興，2012）“增減掛鉤是優(yōu)化用地空間的有效方法，不能輕易否定。在建設(shè)用地不增加的前提下，通過(guò)增減掛鉤既保證了城市建設(shè)用地的需要，又改變了農(nóng)村的環(huán)境面貌，是一個(gè)雙贏或多贏的局面，這一點(diǎn)在多年的土地整理實(shí)踐中已經(jīng)得到證明，不能因?yàn)橛袉?wèn)題就否定它。”（李孟然，2010）成都市增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，我們既能夠看到其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率追求的一面，同時(shí)也可以看到起反哺農(nóng)村，支持新農(nóng)村建設(shè)的一面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展也在該政策的實(shí)施中獲得了基礎(chǔ)和空間，所以該政策是發(fā)揮了諸多積極作用的。當(dāng)然，我們也不可否認(rèn)，在政策的實(shí)施過(guò)程中還是存在個(gè)別的問(wèn)題，但是不能否認(rèn)增減掛鉤。

5.1技術(shù)與政策脫節(jié)。2008年確權(quán)時(shí)，用的影像資料是第二次土地調(diào)查的圖像，圖像有許多不清晰和空白的地方，有些甚至與實(shí)際地理狀況有很大的位置偏差。因此，在確權(quán)時(shí)必須人工實(shí)測(cè)。這就出現(xiàn)了許多為了個(gè)人利益而多測(cè)或少測(cè)的情況。另外，由于土地不規(guī)則，人工實(shí)測(cè)誤差大。人工實(shí)測(cè)時(shí)，并不將田埂面積算入土地面積。由于這些技術(shù)限制，政策制定的很多規(guī)定，在技術(shù)跟不上的情況下，很難達(dá)到預(yù)期效果。增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)劃和立項(xiàng)都是以2004年四川省國(guó)土登記臺(tái)賬為依據(jù)的，盡管2008年有了第二次國(guó)土資源調(diào)查的數(shù)據(jù)，但是因?yàn)椴糠謹(jǐn)?shù)據(jù)還不完善，同時(shí)一些數(shù)據(jù)和圖斑還沒有下達(dá)到地方，所以農(nóng)戶還耕的面積必須以2004年登記的農(nóng)戶集體建設(shè)用地面積為依據(jù)。一些村民對(duì)還耕面積有不滿的情況，這主要是因?yàn)檗r(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地的理解出現(xiàn)了偏差，同時(shí)還有就是衛(wèi)星圖斑確實(shí)出現(xiàn)了錯(cuò)誤。

土地調(diào)查工作不是很細(xì)致，有些沒有到位；不少地塊確權(quán)不清楚，這就導(dǎo)致以土地調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)的增減掛鉤出現(xiàn)了一些困境。農(nóng)房2戶連體的情況下，戶與戶之間在協(xié)調(diào)還耕的面積上也是存在一些困難的。2009年確權(quán)時(shí)，一些問(wèn)題都沒有解決。下去做工作就比較困難，但是這些情況畢竟是少數(shù)的，大部分農(nóng)戶間的土地權(quán)屬比較清楚。復(fù)耕客觀上促進(jìn)了農(nóng)村確權(quán)工作，因?yàn)橐菣?quán)屬不清的話，復(fù)耕工作是很難順利進(jìn)行的。耕地復(fù)墾后的確權(quán)是更加明晰了。2004年臺(tái)賬和2008年二調(diào)數(shù)據(jù)參照使用。二調(diào)數(shù)據(jù)是國(guó)土局內(nèi)部使用的。二調(diào)數(shù)據(jù)還在完善過(guò)程中，其他部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)等并不太認(rèn)同這個(gè)數(shù)據(jù)。2010年10月參與項(xiàng)目意愿的調(diào)查，簽了意向性的協(xié)議。當(dāng)時(shí)愿意下山的有1032戶。簽正式合同的約900戶，正式合同在2011年5月份正式簽訂的。公司先與村里簽了框架協(xié)議，2010年8月就來(lái)到了長(zhǎng)秋鄉(xiāng)。公司工作人員搞了3個(gè)月的入戶調(diào)查，與農(nóng)戶簽意向性協(xié)議，搞清權(quán)屬。2011年1月，準(zhǔn)備立項(xiàng)，主要是縣國(guó)土局立項(xiàng)，報(bào)省廳批復(fù)。2012年5月份土地整理的增減掛鉤項(xiàng)目批復(fù)下來(lái)。2012年7月20日，第一批分房開始。

5.2農(nóng)房對(duì)農(nóng)民生活與意義的脫離

以往時(shí)期，也就是傳統(tǒng)意義上講，農(nóng)村的住房是附屬于農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。農(nóng)村住房不僅僅是一個(gè)建筑空間，同時(shí)也是家庭再造的場(chǎng)所，更是家庭意義得以延續(xù)的重要空間。農(nóng)村住房不僅承載了農(nóng)民的意義與價(jià)值世界，同時(shí)也是傳統(tǒng)文化的一個(gè)傳遞者與繼承者。當(dāng)城市化進(jìn)程不斷加快和農(nóng)民被塑造出日趨強(qiáng)烈的城市向往時(shí)，農(nóng)村住房?jī)H僅變成了一個(gè)居住的空間，沒有了農(nóng)村文化意義的延伸。集中式小區(qū)居住的環(huán)境會(huì)打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)起的人際關(guān)聯(lián)，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷提高的背景下，熟人社會(huì)或者是半熟人社會(huì)的無(wú)法維系是以犧牲人們之間的社會(huì)互助為基礎(chǔ)的。如此，農(nóng)民將變得日益原子化。當(dāng)我們?cè)俅温牭讲簧偃藶檗r(nóng)民缺乏權(quán)益保護(hù)，缺乏組織保障而憂心時(shí)，這種項(xiàng)目化快速推進(jìn)的農(nóng)村住房劇變給農(nóng)民生活帶來(lái)的影響不僅僅是暫時(shí)的，同時(shí)也是久遠(yuǎn)的。

其實(shí)，從另一個(gè)層面來(lái)看，居住方式的改變也意味著農(nóng)民生活與意義世界的改變。農(nóng)民的意義世界已經(jīng)不是曾經(jīng)的傳宗接代和光宗耀祖，而是變成了對(duì)現(xiàn)代便捷與時(shí)尚生活的追求，變成了對(duì)物質(zhì)欲望的滿足。盡管，我們還能夠看到其中一部分傳統(tǒng)意義與價(jià)值的影子，但是這種成分是在不斷減少的。我們并不反對(duì)農(nóng)民住上樓房，有好的物質(zhì)條件，關(guān)鍵是這種條件的改變是否是與其經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)，是否是其內(nèi)心真實(shí)愿望的一種反應(yīng)。如果，農(nóng)民的收入能夠支持其體面的類城市化的生活，集中居住也是其本質(zhì)愿望，那就不存在什么問(wèn)題。相反，就會(huì)在未來(lái)引發(fā)一定的問(wèn)題?！斑w村并點(diǎn)、讓農(nóng)民住進(jìn)高樓，這不符合傳統(tǒng)農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際。農(nóng)民住宅區(qū)是集生產(chǎn)、生活為一體的區(qū)域，院子里養(yǎng)花種菜、養(yǎng)雞喂豬，廁所堆肥漚糞，房頂曬糧、屋內(nèi)住人，這一切和諧自然。同時(shí)，居住在平房中的農(nóng)戶相互之間交流非常容易，茶余飯后、甚至抽一袋煙的功夫也可以串串門，因而使熟人社會(huì)得以維系?！保ㄚw金龍、胡建、許月明，2011）這也是正是不少文化學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)研究者所擔(dān)憂的。

5.3關(guān)于農(nóng)村土地未來(lái)經(jīng)營(yíng)方式與機(jī)制的問(wèn)題

關(guān)于農(nóng)民下山后農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式的問(wèn)題，在訪談中鄉(xiāng)村干部和村民給出的答案主要是一下三種：第一，純粹流轉(zhuǎn)。通過(guò)農(nóng)用地整理項(xiàng)目吸引外來(lái)資本入村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人，同時(shí)也能夠獲得流動(dòng)土地的租金。第二種方式是仍由農(nóng)民自己耕種。農(nóng)民有戀土情結(jié)，這對(duì)中老年農(nóng)民更少如此。在公司的相關(guān)人員看來(lái)，“等2、3年之后，他們適應(yīng)了小區(qū)里面的生活，找到了新的工作，就不想上來(lái)了，畢竟種地是很辛苦的?！边@種模式在不少人看來(lái)不是最終的模式，將會(huì)漸進(jìn)轉(zhuǎn)變，最后觀念轉(zhuǎn)變。盡管村莊現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)就呈現(xiàn)出了老年農(nóng)業(yè)的特征，但是等這批老年人沒有勞動(dòng)能力之后，其子代是否會(huì)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)就變成了一個(gè)需要實(shí)踐來(lái)證明的問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民管理農(nóng)業(yè)的半徑遠(yuǎn)了之后，農(nóng)戶也可能會(huì)自愿考慮并創(chuàng)新出新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式?，F(xiàn)在只是探索，還未成行。最后一種方式是，成立土地股份合作社，實(shí)行托管模式，解放有能力、有技術(shù)的年輕勞力，使其從事二、三產(chǎn)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)往往是10年以上的承包期，因?yàn)橐M(jìn)行高改，投入很多，所以土地難度是比較高的。而代管的承包期只有一年，代管的周期短，所以那些外出打工的農(nóng)戶可以將土地短期托管給合作社。這種模式下，農(nóng)戶進(jìn)退自由，進(jìn)可以務(wù)工，退可以繼續(xù)務(wù)農(nóng)。拖管的收益是在純收入扣除農(nóng)業(yè)工人的工錢、投入成本之后，再與合作社分成。雖然自己種的時(shí)候，勞動(dòng)力成本不列入計(jì)算，農(nóng)業(yè)收入可能與代管后無(wú)異，但代管后，農(nóng)戶還有外出務(wù)工的收入。

“中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用目前存在著城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、農(nóng)村建設(shè)用地低效利用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地‘雙增’嚴(yán)重占用耕地等問(wèn)題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推動(dòng)下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換有望成為破解該問(wèn)題的綜合路徑?！保ㄍ跽癫ā⒎絼?chuàng)琳、王婧，2012）在增減掛鉤政策及其實(shí)施過(guò)程中不斷改進(jìn)的情況下，我們相信該政策一定能夠更多地發(fā)揮正面的積極效應(yīng)，而不斷消除其弊端。成都市關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的探索和嘗試，也將為全國(guó)其他地方的類似工作提供諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和參考?！霸谠鰷p掛鉤中，具體規(guī)劃是政府做的，哪個(gè)村子整理、什么時(shí)候整理、新村建在哪里都取決于政府的意愿；如何建、誰(shuí)來(lái)建、建高層還是多層則是政府和開發(fā)商決定；拆遷改造中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也主要依靠政府出臺(tái)文件來(lái)規(guī)定，最多由政府和村干部協(xié)商來(lái)確定。”（趙金龍、胡建、許月明，2011）因此要不斷優(yōu)化增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)民主體地位，同時(shí)也讓農(nóng)民更多地參與到項(xiàng)目的決策、實(shí)施和監(jiān)督中來(lái)。

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中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《生態(tài)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》第五輯

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