在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，縣城不僅代表著鄉(xiāng)村與城市的對接，而且也輻射帶動著鄉(xiāng)村，既是連接城鄉(xiāng)宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的結(jié)合部，也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的連接點，具有連接城市、服務鄉(xiāng)村的雙重效能，對于城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的協(xié)同推進具有十分重要的戰(zhàn)略意義。盡管以縣城為主要載體的縣域城鎮(zhèn)化取得長足進展，基本上實現(xiàn)了規(guī)模擴張、功能提質(zhì),但從重塑城鄉(xiāng)關系出發(fā)，縣城在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重構(gòu)縣域“城-鎮(zhèn)-村”空間功能上，其綜合承載能力與承擔城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進的使命尚不匹配。從生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個空間維度審視，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、要素結(jié)構(gòu)失衡、治理結(jié)構(gòu)失衡等多重結(jié)構(gòu)性張力制約了縣城戰(zhàn)略功能的有效發(fā)揮。為適應破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾以推進高質(zhì)量發(fā)展的時代主題，提升縣城的戰(zhàn)略功能至關重要。

（一）推進“城-鎮(zhèn)-村”空間融合，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村功能銜接互補

要以強縣城為引領形成一批區(qū)域性中心城市。從統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務、基本農(nóng)田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、空間布局等方面，發(fā)揮縣城“連城帶鄉(xiāng)”的重要作用，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元分割的規(guī)劃格局，重構(gòu)“城-鎮(zhèn)-村”的縣域城鄉(xiāng)功能體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)、村落、生態(tài)、農(nóng)田的空間布局及城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間對接，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村功能銜接互補，形成“以縣城為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展格局，推進鄉(xiāng)村群與城鎮(zhèn)群的有機銜接。一是支持有條件的縣城整合資源建設區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、新興產(chǎn)業(yè)培育及區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作，發(fā)展現(xiàn)代新型物流業(yè)態(tài)和跨區(qū)域的商品市場，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作的新格局。二是支持有條件的縣城建設股權交易中心、特色資源交易平臺、金融產(chǎn)權交易平臺、資產(chǎn)證券化平臺等多層次、區(qū)域性的資本市場，加強對區(qū)域資源要素的組織協(xié)調(diào)，提升對周邊區(qū)域的輻射能力。三是支持有條件的縣城與周邊功能互補的小城鎮(zhèn)、縣城建設新型城鎮(zhèn)群（帶），推進城鎮(zhèn)間軟硬件設施的聯(lián)通對接、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，增強服務功能、集散功能、創(chuàng)新功能，促進縣域之間、城鄉(xiāng)之間的資源要素優(yōu)化配置。

（二）推進“城-鎮(zhèn)-村”要素融合，發(fā)揮縣城城鄉(xiāng)的跨界配置作用

發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用，以縣域城鄉(xiāng)標準統(tǒng)一與制度并軌的改革為突破，加快打通城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本、數(shù)字、技術等生產(chǎn)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。一是立足于先進技術的關鍵變量，推進以新一代信息技術為核心的新技術變革，以信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化為重要載體，加快縣域城鄉(xiāng)新動能的成長，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、治理數(shù)據(jù)化、服務信息化以及生活智慧化，重構(gòu)縣域城鄉(xiāng)功能體系的“城-鎮(zhèn)-村”要素結(jié)構(gòu)，重塑縣域城鄉(xiāng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展體系。二是增強縣城資源整合使用的自主權，充分發(fā)揮縣城兩端分別連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和消費市場的城鄉(xiāng)要素跨界配置作用，暢通要素和消費品下鄉(xiāng)渠道，實現(xiàn)以縣城為重要載體的城鄉(xiāng)要素合理流動與優(yōu)化配置，推進大中城市的人才、資本、技術等要素向縣城流動與集聚，推動農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化與職業(yè)轉(zhuǎn)化相協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化與農(nóng)村土地非農(nóng)化相協(xié)調(diào),形成“以縣城為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展格局，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

（三）推進“城-鎮(zhèn)-村”產(chǎn)業(yè)融合，加快城鄉(xiāng)多業(yè)態(tài)融合發(fā)展

以縣城為核心，引領壯大縣域經(jīng)濟、重構(gòu)縣域城鄉(xiāng)功能體系的“城-鎮(zhèn)-村”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一是以差異化分工提升縣城特色產(chǎn)業(yè)競爭力。要結(jié)合新一輪特色縣域經(jīng)濟強縣工程，把縣城作為突破口與重要載體，鼓勵和支持各縣找準縣城特點，錯位化布局、精準化定位產(chǎn)業(yè)特色，集中資源聚焦發(fā)展。堅持分類指導，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要注重以城鄉(xiāng)融合為依托，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣的縣城布局發(fā)展“一縣一特”的下游產(chǎn)業(yè)與配套、延伸產(chǎn)業(yè)，使一批“一縣一特”成為帶動全縣、影響全國的具有獨特競爭力的產(chǎn)業(yè)；支持生態(tài)功能區(qū)縣城大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以縣城為集散中心促進農(nóng)文商旅融合發(fā)展;引導優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)基礎好的縣城進一步強鏈、延鏈、補鏈，推動產(chǎn)業(yè)升級，加快形成各具縣城特色的差異化分工布局。二是壯大特色主導產(chǎn)業(yè)以提高縣城產(chǎn)城融合水平。推動縣城特色主導產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)城聯(lián)動，引導縣城以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城。支持每個縣城聚焦特色主導產(chǎn)業(yè)，推動企業(yè)向園區(qū)聚集，支持縣城依托特色主導產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)相關元素融入縣城規(guī)劃、建設之中，推動“產(chǎn)”與“城在空間規(guī)劃、功能定位上的深度融合，打造一批獨具特色的產(chǎn)業(yè)名城。三是將流通環(huán)節(jié)作為縣城市場體系建設的戰(zhàn)略重點。積極發(fā)展以縣城為中心的商品交易市場，支持縣城立足區(qū)位條件與產(chǎn)業(yè)特色，構(gòu)建“市場+平臺+服務”的模式，推行線上線下一體化交易。完善縣鄉(xiāng)村三級物流體系，支持各縣加快補上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷庫建設的短板，整合供銷、商貿(mào)、交通、快遞公司等各類資源，探索農(nóng)村物流共同配送模式，打通農(nóng)村物流“最后一公里”。推動縣城搭建城鄉(xiāng)消費聯(lián)動的互聯(lián)網(wǎng)平臺，鼓勵縣級政府整合資源，在縣城建設集人才培養(yǎng)、電商孵化、電商平臺打造、電商運營服務等于一體的縣域特色電商平臺與展示交易公用空間。

（四）推進“城-鎮(zhèn)-村”治理融合，實現(xiàn)公共服務縣鄉(xiāng)一體化

縣城是縣域城鄉(xiāng)治理的核心,處于“國家-社會”“政府-市場”“工業(yè)-農(nóng)業(yè)”“城市-鄉(xiāng)村”的聯(lián)結(jié)點。其聚焦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等重點領域，是全面發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要陣地。重構(gòu)縣域城鄉(xiāng)功能體系的“城-鎮(zhèn)-村”治理結(jié)構(gòu)，主要是實現(xiàn)縣域公共服務城鄉(xiāng)一體化，推動縣域城鄉(xiāng)公共服務的供給側(cè)結(jié)構(gòu)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。

一是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化，推動傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化與現(xiàn)代城市文化在縣城不斷由交流、沖突互動到城鄉(xiāng)文化相通、鄉(xiāng)情趨同、人際認同的共生共存共融，構(gòu)建新型社會關系與縣鄉(xiāng)社會共同體。

二是推進教育、醫(yī)療和人口等公共政策優(yōu)先向縣城傾斜?；竟卜毡∪跏菍⑥r(nóng)村人口推離的重要原因，縣城公共服務水平在很大程度上決定著其人口承載力與吸引力，需要推動教育、醫(yī)療和人口等公共政策優(yōu)先向縣城傾斜，將大企業(yè)、高校、大醫(yī)院有計劃地向周邊縣城轉(zhuǎn)移。

三是建立縣城發(fā)展規(guī)劃的紅線管理制度。強化縣城發(fā)展規(guī)劃的嚴肅性，省、市、縣三級政府均成立城市規(guī)劃委員會，縣級規(guī)劃委員會負責對縣城規(guī)劃重大事項進行論證、審議，地市級、省級規(guī)劃委員會均應對縣城的規(guī)劃編制進行審查指導，對縣城規(guī)劃事項采取票決制形式進行審議審查，避免出現(xiàn)規(guī)劃決策的“一言堂”和一任領導一套規(guī)劃”的現(xiàn)象。

四是充分賦權、激活基層探索與群眾首創(chuàng)的活力。在全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的新階段，要破解現(xiàn)有的職能錯位現(xiàn)象，需從管理體制上為縣城發(fā)展“松綁”，通過深化擴權強縣改革，擴大縣城發(fā)展自主權，激活基層探索與群眾首創(chuàng)的活力。向縣市充分下放經(jīng)濟社會管理權限，進一步理順省、市、縣的權責關系，按照“市縣同權”的要求和“能放盡放”的原則，妥善處理省級、地市級政府對縣域發(fā)展的管理限度，形成一攬子下放計劃，統(tǒng)籌下放縣市可以承接的行政審批、資源配置、市場監(jiān)管等經(jīng)濟社會管理權限。結(jié)合“放管服”改革，建立市縣權力清單，將下放的權限納入政務服務平臺管理，提高權力運行的透明度。

五是以標準化制度建設引領縣城發(fā)展質(zhì)量變革與市場需求變革。實施縣城標準化發(fā)展工程，鼓勵縣市聚焦縣城優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、城市建設、公共服務、社會治理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會引導作用、龍頭企業(yè)帶動作用和群眾主體作用，依據(jù)國家標準體系要求，加強地方各領域標準的研制，形成廣覆蓋的縣城高質(zhì)量發(fā)展標準體系。推動縣城將標準化融入城市建設、服務、治理的各個方面，壓實各級各部門工作職責，保持政策設計和執(zhí)行的動態(tài)性,建立標準化工作的考核機制、督查機制、獎勵機制、社會公眾監(jiān)督機制，充分運用宣傳教育、示范引導、評比創(chuàng)建、志愿服務等形式，組織發(fā)動群眾參與標準化，形成合力，使縣城各項工作全面進入到標準化軌道上，引領縣域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學文摘》2024年第1期，原載《江淮論壇》2023年5期：《城鄉(xiāng)融合中的縣城:戰(zhàn)略定位、結(jié)構(gòu)張力與提升路徑》）

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