摘要:民生發(fā)展和民生改善是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心要義。新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展既要遵循以人為核心的發(fā)展理念，尊重農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿，保障農(nóng)民的城鎮(zhèn)化權(quán)益，又要遵循民生優(yōu)先的準(zhǔn)則，精準(zhǔn)識(shí)別并切實(shí)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民民生問(wèn)題。然而，學(xué)界未能充分重視城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題及其解決，缺乏基于民生改善視角研究以人為核心的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人的問(wèn)題和民生問(wèn)題與20世紀(jì)八九十年代不同，也區(qū)別于21世紀(jì)初，進(jìn)城農(nóng)民找工作難、掙錢(qián)難和居村農(nóng)民生產(chǎn)負(fù)擔(dān)重、生活壓力大等民生問(wèn)題不再十分突出。但處于物的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍面臨諸多棘手問(wèn)題，包括鄉(xiāng)村老人因子女進(jìn)城造成的晚年生活和養(yǎng)老問(wèn)題、鄉(xiāng)村民生服務(wù)因人口減少造成的供需結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題、鄉(xiāng)村家庭因經(jīng)濟(jì)增速放緩造成的增收放緩問(wèn)題，以及進(jìn)城農(nóng)民因城鎮(zhèn)公共服務(wù)未能全面覆蓋造成的難以充分享有市民權(quán)益問(wèn)題。這些民生問(wèn)題不僅僅是單純的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度問(wèn)題，還是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化和共同富裕目標(biāo)需要一同面對(duì)的問(wèn)題。充分利用國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略的勢(shì)能，精準(zhǔn)補(bǔ)齊民生短板弱項(xiàng)，徹底消除城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生痼疾，新型城鎮(zhèn)化才能既好又快地高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;以人為核心;民生權(quán)益;民生問(wèn)題;民生改善;高質(zhì)量發(fā)展
1、問(wèn)題提出：城鎮(zhèn)化發(fā)展亟需補(bǔ)上民生短板
民生改善是發(fā)展中國(guó)式現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要繼續(xù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化率，還需要在城鎮(zhèn)化中凸顯以人為核心的發(fā)展理念，促進(jìn)人的全面發(fā)展和民生不斷改善。然而，一直以來(lái)，尤其在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出之前，中國(guó)城鎮(zhèn)化走的是“重物輕人”的粗放型發(fā)展道路，大量農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口一直徘徊在城鄉(xiāng)間，不僅難以轉(zhuǎn)變身份，也不能公平公正地享有市民權(quán)益。
黨的十八大后中央和地方政府加大了城鎮(zhèn)公共服務(wù)向城鎮(zhèn)常住人口覆蓋和向鄉(xiāng)村延伸的力度，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口從中獲益，子女上學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等民生權(quán)益得到了一定改善。但相比于市民，參與城鎮(zhèn)化發(fā)展的居村農(nóng)民、城郊農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民在日常生活和社會(huì)保障上還存在諸多問(wèn)題，他們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與城鎮(zhèn)化不平衡、不充分發(fā)展的矛盾仍十分突出。作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展主體力量的農(nóng)民，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民生權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重和體現(xiàn)。譬如：進(jìn)城農(nóng)民為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展奉獻(xiàn)了最寶貴的年華， 但他們中的多數(shù)人一直處在打工掙錢(qián)中，沒(méi)有被城市社會(huì)完全接納；城郊農(nóng)民被動(dòng)地卷入城鎮(zhèn)化中，他們從土地征用、房屋拆遷中獲得了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，多數(shù)人也得到了政府的妥善安置，但相比于城郊區(qū)位優(yōu)勢(shì)，他們不再擁有屬于自己的承包地和宅基地；居村農(nóng)民尤其是“三留守”人員是城鎮(zhèn)化發(fā)展中最大利益犧牲者，城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅讓他們失去了穩(wěn)定的家庭生活，而且他們的勞動(dòng)負(fù)擔(dān)和生活壓力比以前更大。
也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化發(fā)展在給鄉(xiāng)村帶來(lái)“利好”的同時(shí)，也破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)的安寧和鄉(xiāng)村社區(qū)的“先天和諧”，造成諸多民生問(wèn)題。這些民生問(wèn)題，有的是城鎮(zhèn)化發(fā)展的痼疾頑癥，有的是城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展引發(fā)的新疾，但無(wú)論問(wèn)題性質(zhì)如何變化，步入發(fā)展中后期階段的城鎮(zhèn)化需要進(jìn)一步彰顯人性溫度，切實(shí)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的深層次民生問(wèn)題。唯有城鎮(zhèn)化發(fā)展遵循以人為核心的發(fā)展理念，優(yōu)先處置好農(nóng)民民生問(wèn)題，補(bǔ)齊城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民生短板和弱項(xiàng)，保障城鎮(zhèn)化參與者的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的民生權(quán)益，新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展才有可能實(shí)至名歸。
2、文獻(xiàn)簡(jiǎn)述：城鎮(zhèn)化發(fā)展、以人為核心與民生改善的研究
城鎮(zhèn)化包括新型城鎮(zhèn)化是學(xué)界重要研究的主題，國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者進(jìn)行了廣泛探究，并形成大量頗有價(jià)值的研究成果。在西方國(guó)家，城鎮(zhèn)化和城市化都叫“urbanization”，主要指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中的過(guò)程。如此，西方的“二元結(jié)構(gòu)理論”“人口推拉理論”“區(qū)位理論”“最佳城市規(guī)模理論”等都把農(nóng)村人口遷移方向、遷移路徑、遷移模式作為研究重點(diǎn)。并且，由于多數(shù)西方國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展幾乎是同步的，農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)、轉(zhuǎn)變身份和社會(huì)保障問(wèn)題不是很突出，學(xué)者們?cè)诔擎?zhèn)化、人口遷移或人口流動(dòng)研究中更關(guān)心進(jìn)城人口城市適應(yīng)、社區(qū)融入等問(wèn)題，較少把以人為核心和流動(dòng)人口、轉(zhuǎn)移人口的民生改善當(dāng)作研究主題。
中國(guó)在改革開(kāi)放后不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展， 城鎮(zhèn)化率由1980年代初的20%提升到2022年的65.22%。然而，中國(guó)城鎮(zhèn)化是在不斷突破城鄉(xiāng)二元體制下推進(jìn)的，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展，存在“分離—等待—相聚—再分離”的人戶(hù)分離現(xiàn)象和發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。2021 年全國(guó)人戶(hù)分離人口達(dá)5億多，流動(dòng)人口約3. 8億，其中農(nóng)民工近3億。鑒于此，國(guó)內(nèi)學(xué)者在城鎮(zhèn)化研究中更關(guān)注中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路、農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)與轉(zhuǎn)移、戶(hù)籍制度改革，以及農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口市民化等問(wèn)題。近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)，學(xué)者們?cè)诔擎?zhèn)化研究中越來(lái)越多地重視傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化、物的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化的不同，[1]并加大了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化或人的城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐研究。但在以人為核心的城鎮(zhèn)化研究中，學(xué)者們比較關(guān)心農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題，即進(jìn)城農(nóng)民、城郊農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變以及城市融入問(wèn)題。梳理以人為核心的新型城鎮(zhèn)化文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)展開(kāi)了較深入的研究，提出了一些頗有見(jiàn)地的新觀(guān)點(diǎn)。如：人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要義和核心內(nèi)涵，[2]沒(méi)有人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展就難以持續(xù)；[3]土地城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化發(fā)展要與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；[4]公共服務(wù)均等化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要城鎮(zhèn)公共服務(wù)全面且深度覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。[5]
在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題及其解決研究上，一些學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展衍生的民生問(wèn)題， 包括“三留守”問(wèn)題、隨遷子女教育問(wèn)題、農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口的異地就醫(yī)及報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題等展開(kāi)了多學(xué)科、多視角研究，并為就業(yè)、住房、看病、子女教育等民生問(wèn)題的解決提出一些建議：改革開(kāi)放以來(lái)的快速城鎮(zhèn)化是我國(guó)農(nóng)村空巢老人激增的重要原因，替代策略和流動(dòng)策略是當(dāng)前農(nóng)村空巢老人民生權(quán)益保障的必要選擇；[6]城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大引發(fā)大量征地對(duì)農(nóng)民的民生保障產(chǎn)生嚴(yán)重影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善征地農(nóng)民法律救濟(jì)制度，規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)用秩序，賦予并保障農(nóng)民土地增值收益權(quán)；[7]民生服務(wù)要滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化中民眾的生存發(fā)展、紅利普惠、參與治理等民生需求，將其貫穿到整個(gè)城鎮(zhèn)化的謀篇布局、功能規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、公共治理等建設(shè)之中；[8]城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該以民生需求為根本導(dǎo)向， 滿(mǎn)足民生需求是民生型“和諧性、高效性、可持續(xù)性、綠色性及共享性”的基本特征。[9]不難看 出，學(xué)者們已將民生問(wèn)題及其解決納入城鎮(zhèn)化研究中，指出了“城鎮(zhèn)化與民生改善是一種互構(gòu)互長(zhǎng)的關(guān)系”，[10]并注意到城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)民生的 “雙重影響”，如：城鎮(zhèn)化為民生改善提供了投資增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè)、集聚效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、基本公共服務(wù)均等化等一系列新的機(jī)遇，但城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨著民生基礎(chǔ)、民生支持條件、民生質(zhì)量、民生權(quán)利等挑戰(zhàn)；[11]城鎮(zhèn)化發(fā)展是把“雙 刃劍”，一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民人口進(jìn)城打工，增加了農(nóng)戶(hù)家庭收入，并在一定程度上提高了家庭生活水平，另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展形塑了鄉(xiāng)村民生新的“弱境”“窮境”和“苦境”，使得鄉(xiāng)村民生的新老問(wèn)題疊加呈現(xiàn)。[12]
總的來(lái)看，學(xué)界對(duì)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，包括對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題、農(nóng)村留守問(wèn)題、城市病問(wèn)題，以及城鄉(xiāng)人力資源統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化等已經(jīng)形成較深的認(rèn)知，但對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中以人為核心與民生改善的研究缺乏深層指涉和具體關(guān)聯(lián)。主要體現(xiàn)在：多數(shù)研究沒(méi)有在新型城鎮(zhèn)化研究中將以人為核心與民生改善聯(lián)系起來(lái)加以研究；多數(shù)研究是在全面建成小康社會(huì)發(fā)展背景下研究人的城鎮(zhèn)化和民生問(wèn)題，沒(méi)有重視人的城鎮(zhèn)化發(fā)展、民生發(fā)展與中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的耦合性；并且，多數(shù)研究沒(méi)有充分重視城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題及其解決，更缺乏基于民生改善視角的推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展研究。
民生發(fā)展和民生改善是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展核心要義，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是民生問(wèn)題不斷得到解決、民生服務(wù)不斷提升和居民生活更加美好的過(guò)程。如此，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，既要遵循以人為核心的發(fā)展理念，尊重農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿和城鎮(zhèn)化權(quán)益，又要遵循民生優(yōu)先的準(zhǔn)則，精準(zhǔn)識(shí)別并切實(shí)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民民生問(wèn)題。本文針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中“民生保障存在不少薄弱環(huán)節(jié)”和黨的二十大提出的“在發(fā)展中保障和改善民生” 要求，把以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展宏大主題的研究具體落實(shí)到農(nóng)民民生問(wèn)題解決以及改善上，冀望新型城鎮(zhèn)化發(fā)展把堅(jiān)持以人為核心和改善農(nóng)民民生狀況作為基本遵循，補(bǔ)上城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生“欠賬”“短板”，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與民生事業(yè)發(fā)展“同頻共振”。
3、農(nóng)民的城鎮(zhèn)化情境與民生問(wèn)題變化
農(nóng)民是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要主體，城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民生權(quán)益，不斷提高他們的獲得感、幸福感和安全感。但城鎮(zhèn)化發(fā)展在給農(nóng)民帶來(lái)更廣闊發(fā)展空間、更好職業(yè)選擇和更多經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也給農(nóng)民造成諸多煩惱和困擾，甚至一些農(nóng)民成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展的犧牲品。不僅如此，城鎮(zhèn)化發(fā)展還不斷改變著農(nóng)民的民生需求取向：卷入城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民，包括居村農(nóng)民都或多或少地因城鎮(zhèn)化發(fā)展而改變了民生需求的預(yù)期，更多農(nóng)民的民生需求不再囿于鄉(xiāng)村，期望從城鎮(zhèn)化發(fā)展中獲得民生改善機(jī)會(huì)；而且城鎮(zhèn)化發(fā)展在滿(mǎn)足農(nóng)民民生需要的同時(shí)又誘導(dǎo)農(nóng)民滋生更多的民生需要，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展在解決了現(xiàn)有民生問(wèn)題后又要面對(duì)新的、甚至更棘手的民生問(wèn)題。籍于此，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，不僅要滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化參與者，包括進(jìn)城農(nóng)民、城郊農(nóng)民和居村農(nóng)民日益增長(zhǎng)的民生需要，還要在其發(fā)展中不斷解決既有的民生問(wèn)題和新生的民生問(wèn)題，并依托民生問(wèn)題的持續(xù)解決推進(jìn)城鎮(zhèn)化既好又快地發(fā)展。
一直以來(lái)，中國(guó)的民生事業(yè)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展，并成為掣肘城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的短板和弱項(xiàng)。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)拉開(kāi)城鎮(zhèn)化發(fā)展大幕時(shí)起，城鎮(zhèn)化發(fā)展就擔(dān)任著消弭城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要媒介。城鎮(zhèn)化發(fā)展由最初的城市大門(mén)徐徐打開(kāi)，準(zhǔn)許農(nóng)民進(jìn)入城市打工掙錢(qián)，到近年來(lái)不斷降低農(nóng)民進(jìn)城、居住的戶(hù)籍門(mén)檻，給予進(jìn)城農(nóng)民“準(zhǔn)市民”“新市民”待遇，農(nóng)民的民生狀況在城鎮(zhèn)化發(fā)展中得到了較大改善。城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覆蓋和向鄉(xiāng)村延伸，以及300萬(wàn)以下城市取消農(nóng)民落戶(hù)限制等“利好”政策的實(shí)施，越來(lái)越多的農(nóng)民不再是“純粹農(nóng)民”，他們與城市的社會(huì)距離越走越近，與市民的身份差距越來(lái)越小，一些長(zhǎng)年居住在城市的農(nóng)民及其家屬和子女的日常生活、衣著穿戴和形體外貌越來(lái)越接近城市市民。城市政府和城市社會(huì)利用農(nóng)民進(jìn)城打工發(fā)展城鎮(zhèn)化，以及接受農(nóng)民勞動(dòng)力而不要農(nóng)民勞動(dòng)者的“野蠻式”方式正在發(fā)生改變，更多的農(nóng)民從城鎮(zhèn)化發(fā)展中提高了民生水平。這些成就是城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸累積而來(lái)的， 體現(xiàn)了物的城鎮(zhèn)化正在向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。
1980年代的小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)中國(guó)農(nóng)民的民生改善和城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有史詩(shī)性意義，它啟動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展快車(chē)，讓世代在田野耕作的農(nóng)民有機(jī)會(huì)走出農(nóng)村、進(jìn)入城鎮(zhèn)，并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和城鎮(zhèn)常住人口。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實(shí)行，不僅激發(fā)起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 糧食產(chǎn)量年年創(chuàng)新高，徹底解決了中國(guó)人吃飯問(wèn)題，而且解放了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，農(nóng)民可以自主地進(jìn)行糧食生產(chǎn)勞動(dòng)和從事多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。換言之，家庭承包制把部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)把家里多余的勞動(dòng)力配置到城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中。起初，一些農(nóng)戶(hù)將家庭成員中年輕且有受過(guò)一定文化教育的人送到家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)企業(yè)工作，從事工業(yè)品加工、玩具制造、服裝制作等非農(nóng)職業(yè)。這些進(jìn)城農(nóng)民不需要再像他們父輩們那樣，過(guò)“朝披寒露晚凝霜”和“風(fēng)吹日曬雨淋”的生活，可以像城鎮(zhèn)職工一樣，在相對(duì)舒適的環(huán)境中工作。雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事的是勞動(dòng)密集型工作，與城市大企業(yè)的工作環(huán)境還存在較大差距，但非農(nóng)業(yè)工作的“輕松”和按月領(lǐng)工資的“新生活”讓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民及其家庭擁有較高獲得感，更多的家庭紛紛把年輕孩子送入城鎮(zhèn)企業(yè)上班， 以獲得超過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收益的經(jīng)濟(jì)收入。到1990 年，全國(guó)擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)達(dá)1873萬(wàn)個(gè)，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力9262萬(wàn)人。而且1990年代初期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要在本地工作，本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作約占78.2%，本地縣城工作占12.2%，只有9.6%的農(nóng)民到外地工作。[13]
黨的十四大后，國(guó)家深化市場(chǎng)化體制改革， 尤其是完全取消糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，農(nóng)民們不再受制于口糧的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”管制，可以跨省跨地區(qū)遠(yuǎn)距離流動(dòng)，到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市打工。籍于到城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工能夠掙到更多的錢(qián)，農(nóng)民進(jìn)城方式隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展重心的改變而由小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到城市。城市的產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、資源等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比小城鎮(zhèn)雄厚， 城市改革和市場(chǎng)化發(fā)展讓城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)不斷凸顯，不僅可以吸納更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，而且城市“豐富多彩的工作崗位也有利于人們發(fā)現(xiàn)自己適合干什么與不適合干什么”，農(nóng)民“可以從一家企業(yè)跳到另一家企業(yè)，也可以從一個(gè)行業(yè)跳到另一個(gè)行業(yè)”。[14]更關(guān)鍵的是，城市打工除了能夠掙到比鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多的錢(qián)，還有機(jī)會(huì)成為令他們羨慕已久的城市人。這對(duì)年輕人更有吸引力，因?yàn)槌蔀榇蟪鞘腥诉h(yuǎn)比在小城鎮(zhèn)落戶(hù)體面得多。如此，在1990年中后期，中國(guó)形成了氣勢(shì)磅礴的“農(nóng)民工潮”，廣大農(nóng)民像潮水般地涌入城市。以至于一些省市，如廣東省對(duì)農(nóng)民工進(jìn)入予以一定限制，要求沒(méi)有工作單位的農(nóng)民在春運(yùn)期后來(lái)廣州、深圳等大城市找工作， 并把暫時(shí)沒(méi)有找到工作、流落街頭的農(nóng)民視為“盲流”，列入城市“收容”對(duì)象。
相比于1980年代農(nóng)民進(jìn)小城鎮(zhèn)，1990年代進(jìn)城市對(duì)農(nóng)民民生影響更大。農(nóng)民在家鄉(xiāng)附近的小城鎮(zhèn)打工，吃住等生活問(wèn)題可以依托鄉(xiāng)村的家和父母來(lái)解決，打工成本不高，生活上也沒(méi)有多大困難；而進(jìn)入城市后，農(nóng)民的吃飯、居住、找工作等民生問(wèn)題都需要自己想辦法解決。并且，1990 年代的城市處于經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展轉(zhuǎn)型中，城市自身的民生問(wèn)題，如企業(yè)下崗職工再就業(yè)、生活保障等問(wèn)題非常突出，城市政府和城市企業(yè)一般不能幫助進(jìn)城農(nóng)民化解民生問(wèn)題。籍于此，多數(shù)進(jìn)城打工農(nóng)民只能依靠熟人“強(qiáng)關(guān)系”謀取工作，[15]日常生活上的困難也只靠老鄉(xiāng)、親戚“抱團(tuán)”方式解決。低社會(huì)保障或無(wú)生活保障的城市打工者，一旦遇到生病或丟失工作之類(lèi)的“大事情”，通常難以在城市待下去，只能返回到鄉(xiāng)村生活。當(dāng)然，也有一些用工單位，包括部分外資企業(yè)，它們?yōu)榱俗屴r(nóng)民工安心工作，提供集體宿舍、食堂就餐等有限服務(wù)。但更多的進(jìn)城農(nóng)民集中居住在城市郊區(qū)或在簡(jiǎn)易的出租房里，很多人擁擠在一起， 生活極不方便。
如果說(shuō)1980年代城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的農(nóng)民民生問(wèn)題集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到1990年代，因農(nóng)民遠(yuǎn)距離流動(dòng)到城市，農(nóng)民的民生問(wèn)題就跨越了鄉(xiāng)村，成為城市中的農(nóng)民問(wèn)題。農(nóng)民在家鄉(xiāng)附近的小城鎮(zhèn)居住和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，盡管工作和生活的城鎮(zhèn)化情境與鄉(xiāng)村有所不同，進(jìn)城農(nóng)民會(huì)覺(jué)得不適應(yīng)，但畢竟工作和生活的地方離村莊和家不遠(yuǎn)，打工者依舊生活在家鄉(xiāng)文化圈中，與周?chē)私煌鶝](méi)有多少生疏感。而對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來(lái)說(shuō)，城市是完全陌生的新世界，其城鎮(zhèn)化情境是“惡劣” 的，繁華之下存在諸多不確定性，不知道明天怎么過(guò)的恐懼讓很多進(jìn)城農(nóng)民無(wú)所適從；并且，處于城市情境中的打工者，想知道的東西越多， 他們的擔(dān)心或憂(yōu)慮更多。[16]
另一方面，1980年代農(nóng)戶(hù)的日常生活幾乎沒(méi)有受到家人打工影響，因?yàn)檫M(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的多數(shù)人是剛從學(xué)校畢業(yè)的初中生和高中生，他們?cè)揪筒环N田，家里的農(nóng)活也未指望他們。這些剛從學(xué)校出來(lái)的孩子進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，盡管不一定能掙到多少錢(qián)，但至少可以為家庭減輕一些經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而1990年代的進(jìn)城打工對(duì)農(nóng)戶(hù)的影響較大，這是因?yàn)椋哼M(jìn)入1990年代后，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)不僅僅讓剛從學(xué)校出來(lái)的學(xué)生進(jìn)城打工，還有一些農(nóng)戶(hù)看到了年輕人打工掙到了比農(nóng)業(yè)勞動(dòng)多得多的錢(qián)，便讓年齡稍大、已經(jīng)在農(nóng)村成家的中青年進(jìn)入城市打工。這些年齡稍大的農(nóng)民不像剛從學(xué)校畢業(yè)的人，他們較少考慮改變農(nóng)民身份，或成為城里人，更多考慮的是多掙錢(qián)，讓家人住上更好的房子，讓孩子能上更好的學(xué)校。但問(wèn)題是，有家有室的中青年農(nóng)民進(jìn)城會(huì)對(duì)家庭和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)產(chǎn)生較大影響，因?yàn)樗麄冎械亩鄶?shù)人是家里主要?jiǎng)趧?dòng)力，進(jìn)城打工難免要加重父母和妻子的農(nóng)活負(fù)擔(dān)。
農(nóng)業(yè)人口離村進(jìn)城造成的民生問(wèn)題還不止這些。21世紀(jì)初，越來(lái)越多鄉(xiāng)村中年人也在城鎮(zhèn)化“魔棒”驅(qū)使下進(jìn)城打工：一方面，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的進(jìn)城打工和在村務(wù)農(nóng)的收益比較后，一些農(nóng)戶(hù)不再重視承包地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，紛紛將家里的中年人送進(jìn)打工者隊(duì)伍中；另一方面，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市的道路、住房等建設(shè)需要大量做苦活、累活、臟活的體力勞動(dòng)者。鄉(xiāng)村的“推力”與城市的“拉力”讓1950年代和1960年代出生的、具有豐富種田經(jīng)驗(yàn)的中年農(nóng)民進(jìn)入城市打工成為可能。這些中年農(nóng)民主要在建筑工地上從事重體力活，雖然掙的錢(qián)不比年輕人少，但他們離開(kāi)鄉(xiāng)村對(duì)居村的留守老人、留守婦女造成的影響尤其大，甚至對(duì)留守人員的身心造成傷害：原初繁重的農(nóng)活主要由體力強(qiáng)的中年男子承擔(dān)，而中年農(nóng)民進(jìn)城后，留守老人和留守婦女不得不從事耕地、挑擔(dān)等重農(nóng)活。直到今天，很多鄉(xiāng)村仍依靠留守老人和留守婦女從事繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，他們用羸弱或柔弱的身軀支撐著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興的天空。
概而言之，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展在21世紀(jì)前后十幾二十年中，農(nóng)民因城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展產(chǎn)生了較嚴(yán)重的民生問(wèn)題。不僅進(jìn)城打工的農(nóng)民干了市民不愿意做的苦、累、臟和險(xiǎn)活，沒(méi)有換來(lái)市民待遇和均等化公共服務(wù)權(quán)益，而且鄉(xiāng)村留守人員為城鎮(zhèn)化發(fā)展支付了高昂的民生成本，他們?cè)跒檫M(jìn)城打工者堅(jiān)守著“大后方”的同時(shí)，忍受著鄉(xiāng)村社會(huì)大轉(zhuǎn)型中民生服務(wù)不斷減少的壓力：或在鄉(xiāng)村空間整合中被一再地折騰，難以過(guò)上穩(wěn)定的生活；或在年復(fù)一年的等待中一如既往地過(guò)著傳統(tǒng)的小農(nóng)生活。雖然他們?cè)谖镔|(zhì)上不再貧困，但在精神上比以前更加孤獨(dú)、寂寞，甚至連說(shuō)話(huà)都找不到合適的人。
4、識(shí)別并消除城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生痛點(diǎn)
物的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的野蠻成長(zhǎng)，一味地從鄉(xiāng)村汲取人力、物力和財(cái)力，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)“失血”和鄉(xiāng)村家庭“分裂”。發(fā)展中國(guó)式現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)都需要終結(jié)野蠻城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村的“掠奪”和對(duì)農(nóng)民的“歧視”。如果說(shuō)城鎮(zhèn)化發(fā)展初期汲取農(nóng)村資源和犧牲農(nóng)民權(quán)益是無(wú)奈選擇，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要經(jīng)歷這個(gè)“原始積累”過(guò)程，那么，到全面建成小康社會(huì)后的新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展再不重視農(nóng)民民生問(wèn)題解決，仍將農(nóng)民及其家庭生活置于城市體系之外，再讓農(nóng)民為城鎮(zhèn)化發(fā)展或現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)承受代價(jià)，就說(shuō)不過(guò)去了。改善城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民民生狀況，提高農(nóng)民獲得感、幸福感和安全感，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要使命，也是新時(shí)代發(fā)展中國(guó)式現(xiàn)代化和扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的重要社會(huì)基礎(chǔ)。
進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其在國(guó)家提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略后，中央和地方政府逐漸加大對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人的問(wèn)題和民生問(wèn)題的解決力度。如：實(shí)施幫扶“三留守”人員的“關(guān)愛(ài)工程”，為留守人員的日常生活排憂(yōu)解難；啟動(dòng)幫助留守兒童與打工父母團(tuán)聚的“彩虹工程”，讓父母多一些時(shí)間陪伴“小候鳥(niǎo)”；推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，不斷降低進(jìn)城落戶(hù)門(mén)檻，促進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向常住人口覆蓋，讓進(jìn)城農(nóng)民越來(lái)越多地享受到城市公共服務(wù)。雖然這些舉措在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)化中人的問(wèn)題，也部分地化解了農(nóng)民的民生難題，但它們只是暫時(shí)地緩解問(wèn)題，未能從根源上消除城鎮(zhèn)化中的民生問(wèn)題痼疾，更沒(méi)有將以人為核心的理念落實(shí)到城鎮(zhèn)化發(fā)展中，徹底解決農(nóng)民的民生問(wèn)題。
當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展處于量的快速增長(zhǎng)向質(zhì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題不能再像過(guò)去那樣將工作重點(diǎn)放在“面上”，“頭痛治頭，腳痛治腳”，需要精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)深層次的“里子”問(wèn)題，即城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展中的“疑難問(wèn)題”與“棘手問(wèn)題”。不解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的深層次民生問(wèn)題，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展就無(wú)從談起。當(dāng)前和今后一段時(shí)期掣肘城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的農(nóng)民民生問(wèn)題主要體現(xiàn)在4 個(gè)痛點(diǎn)上，亟待精準(zhǔn)識(shí)別并予以有效解決。
痛點(diǎn)1：鄉(xiāng)村老人晚年生活問(wèn)題
在直接參與和間接卷入城鎮(zhèn)化的農(nóng)民中， 鄉(xiāng)村老人受城鎮(zhèn)化發(fā)展沖擊最大。當(dāng)前居住在鄉(xiāng)村的老人是20世紀(jì)八九十年代四五十歲的農(nóng)民，那時(shí)的他們是家里頂梁柱和主要?jiǎng)趧?dòng)者， 幾乎為家庭發(fā)展、孩子撫養(yǎng)付出所有。當(dāng)前，曾經(jīng)的中年人已步入老齡階段，體力和精力都不允許他們繼續(xù)從事繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。盡管有些留守老人仍與留守婦女、留守兒童生活在村莊中，但他們中的多數(shù)人是與分家了的兒孫分開(kāi)居住，兒媳、孫子女對(duì)他們的照顧非常有限。并且，多數(shù)留守婦女有小家的農(nóng)活要做，很難為老人提供更多幫助，甚至子女們的家務(wù)和農(nóng)活還要老人代勞。更嚴(yán)重的是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展和老人們的兒子在城市擁有穩(wěn)定工作和生活，鄉(xiāng)村留守婦女和留守兒童正在陸續(xù)進(jìn)入城市或縣城鎮(zhèn)，越來(lái)越多的子女包括已經(jīng)分家單過(guò)的，一般會(huì)把承包地丟給老人耕種，并將家交給老人看守。雖然一些年紀(jì)大的留守老人不再耕種全部的承包地，將離住地較遠(yuǎn)和水路不好的承包地流轉(zhuǎn)出去，但是，由于耕種的農(nóng)田少且小，使用農(nóng)機(jī)不方便，或出于節(jié)約成本考慮， 老人們?nèi)圆捎萌肆ΩN承包地，辛苦程度并不比以前小。雖然越來(lái)越多進(jìn)城的孩子們已經(jīng)不再指望老人做農(nóng)活，甚至要求他們放棄農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，一些留守老人也放棄了做農(nóng)活，但隨著老人們年齡變大，行動(dòng)愈發(fā)不方便，照顧留守老人晚年生活成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展最迫切的問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些中西部村莊中，留守在村莊的幾乎是七八十歲的老人，他們過(guò)著空巢或獨(dú)居生活，不僅日常生活、生病沒(méi)人照顧，甚至吃上熱飯都成了生活中的一大難題。
不僅如此，由于人口城鎮(zhèn)化滯后于人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，20世紀(jì)進(jìn)城打工或21世紀(jì)初進(jìn)城打工的“60后”們，將在不久的將來(lái)陸續(xù)返回村莊， 成為居住在鄉(xiāng)村的“新老人”。這些正在變老的“60后”們，如果國(guó)家不盡快為他們建立養(yǎng)老保障和提供養(yǎng)老服務(wù)，今天村莊中老人的“凄慘”將在“60后”農(nóng)民身上重現(xiàn)，并可能比現(xiàn)在村莊中高齡老人問(wèn)題還要嚴(yán)重。因?yàn)椋阂皇恰?0后”農(nóng)民是在城鄉(xiāng)從事繁重體力勞動(dòng)的最主要的人群，但他們幾乎把所有勞動(dòng)積蓄奉獻(xiàn)給自己的父母和小孩，幾乎沒(méi)有為自己攢下多少養(yǎng)老本錢(qián)；二是“60后”農(nóng)民是中國(guó)人口出生高峰期來(lái)到人間的，群體數(shù)量龐大，如果國(guó)家為他們提供充分的養(yǎng)老保障，會(huì)面臨巨大的財(cái)政壓力；三是“60后”農(nóng)民，無(wú)論是在家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的，還是在外地打工而返鄉(xiāng)的，他們對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)都不陌生，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，以及農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展已經(jīng)不允許他們?cè)購(gòu)氖乱患乙粦?hù)的小農(nóng)生產(chǎn)，即他們不能像他們的父輩那樣，可以從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)到體力極限，他們中的多數(shù)人將在無(wú)所事事中老去；四是“60后”農(nóng)民不同于“40后”“50后”農(nóng)民?！?0后”“50后”高齡老人有多個(gè)子女。即使子女離開(kāi)鄉(xiāng)村，他們也能給老人提供一些家庭照顧。而當(dāng)“60后”農(nóng)民成為老人后，城里生活的獨(dú)生子女們一般無(wú)力為他們盡孝，他們中的多數(shù)人只能在“自我養(yǎng)老”中了卻余生。
中國(guó)是人口大國(guó)，未富先老的養(yǎng)老壓力已經(jīng)讓國(guó)家不堪重負(fù)，加上城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)村老人欠賬過(guò)多，這將進(jìn)一步激化農(nóng)村留守老人無(wú)家人照顧和龐大的打工回鄉(xiāng)老人缺乏養(yǎng)老保障問(wèn)題。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展亟待解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，如若不然，鄉(xiāng)村老人及其養(yǎng)老問(wèn)題將成為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的沉重包袱。
痛點(diǎn)2：鄉(xiāng)村民生服務(wù)空間布局問(wèn)題
城鎮(zhèn)化快速發(fā)展不斷侵蝕鄉(xiāng)村社會(huì)根基， 越來(lái)越多的村莊，尤其是那些遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的村莊處于嚴(yán)重空心或半空心狀態(tài)。村莊空心化以及居民減少讓原本供給不足的民生服務(wù)面臨愈發(fā)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題：一方面，為滿(mǎn)足鄉(xiāng)村居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，政府有必要把醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保障等服務(wù)，以及道路、交通、垃圾處理、電力、自來(lái)水、污水處理等公共設(shè)施送進(jìn)村莊；而另一方面，自然村莊的不斷退出與村莊中的人越來(lái)越少，加上留守老人對(duì)一些公共設(shè)施和公共服務(wù)的需求低，致使政府的公共服務(wù)供給成本越來(lái)越高。如果政府按照居民不出村就能享有基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)配置服務(wù)設(shè)施，公共服務(wù)的供給效率無(wú)疑會(huì)非常低，并勢(shì)必加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展，地方政府對(duì)村莊的公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)問(wèn)題愈發(fā)難以解決。
籍于鄉(xiāng)村居民公平公正地享有基本公共服務(wù)的合理要求與地方政府出于節(jié)約成本的考慮而減少公共服務(wù)供給的突出矛盾，地方政府為擺脫鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的進(jìn)退兩難困境，紛紛采取優(yōu)化居住空間的方式，引導(dǎo)或強(qiáng)迫散居村民進(jìn)城鎮(zhèn)或中心社區(qū)，并將有限的公共資源優(yōu)先配置到城鎮(zhèn)或中心社區(qū)。從早期和近期地方政府實(shí)施拆村并居和引導(dǎo)農(nóng)民到城鎮(zhèn)或中心社區(qū)居住的情況看，進(jìn)城鎮(zhèn)和到中心社區(qū)的農(nóng)民能夠較快較好地享受到與城市居民均等的公共服務(wù)：政府將公共服務(wù)供給重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)和中心社區(qū)后，居民的出行、用電、用水、用氣、上學(xué)、看病、養(yǎng)老以及文化娛樂(lè)都比較方便。但中國(guó)鄉(xiāng)村地域廣袤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度參差不齊，東西差別、南北差距大，不可能讓所有村莊的散居農(nóng)民都進(jìn)城或到中心社區(qū)，更何況，拆遷與征地還需要尊重農(nóng)民意愿， 面臨“眾口難調(diào)”問(wèn)題。如果為了提高公共服務(wù)供給效率，采用激進(jìn)方式強(qiáng)迫農(nóng)民從村莊退出，有可能激化地方政府與農(nóng)民矛盾，甚至有可能引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件。
現(xiàn)實(shí)中，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)政府急于調(diào)整農(nóng)民居住空間，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城或中心社區(qū)，導(dǎo)致地方政府與農(nóng)民關(guān)系緊張和農(nóng)民抵制政府拆遷事件。單方面的利益引導(dǎo)，加上政府強(qiáng)力推進(jìn)， 確實(shí)存在地方政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興、提高鄉(xiāng)村民生服務(wù)水平的“善”，但這方面工作面臨多重阻力，不僅進(jìn)展緩慢，而且有可能造成地方政府工作陷入尷尬中。改善農(nóng)民居住條件，提高生活水平，需要適當(dāng)整合鄉(xiāng)村居住空間并引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢(shì)。但在現(xiàn)實(shí)中，并非每一個(gè)地方都可以這么做，也并非每一戶(hù)都愿意這么做。不少地方政府在調(diào)整鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)中舉步維艱，以至于一些地方，或勉為其難地為散居農(nóng)民供給少量公共服務(wù)，或任由村莊公共服務(wù)嚴(yán)重缺乏，不管不顧居民生活困難，等待村莊衰落和退出。毫無(wú)疑問(wèn)，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展不能漠視鄉(xiāng)村散居居民的民生服務(wù)需要，也不能借口分散村莊的民生服務(wù)供給成本高就不提供，解決這一矛盾問(wèn)題需要“大智慧”和“新手段”。
痛點(diǎn)3：進(jìn)城農(nóng)民的民生問(wèn)題
相比于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，自國(guó)家推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展后，進(jìn)城農(nóng)民及其家屬和子女的城鎮(zhèn)生存狀況不斷改善。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示：2020年農(nóng)民工月均收入4432元，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積21.7平方米；進(jìn)城農(nóng)民工戶(hù)中，住房中有電冰箱的占67.0%，有洗衣機(jī)的占 70.8%，有洗澡設(shè)施的占86.5%，有汽車(chē)（包括經(jīng)營(yíng)用車(chē)）的進(jìn)城農(nóng)民工戶(hù)占34.1%，能上網(wǎng)的占 95.6%；3~5歲隨遷兒童入園率（含學(xué)前班）為88.2%，其中，61.6%在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園；義務(wù)教育年齡段隨遷兒童的在校率為99.6%，包括小學(xué)年齡段隨遷兒童84.4%在公辦學(xué)校就讀，10.5%在有政府資助的民辦學(xué)校就讀，初中年齡段隨遷兒童88.2%在公辦學(xué)校就讀，7.3%在有政府資助的民辦學(xué)校就讀。并且，進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感和適應(yīng)度持續(xù)增強(qiáng)，41.5%認(rèn)為自己是所居住城市的“本地人”，83.0%表示對(duì)本地生活非常適應(yīng)和比較適應(yīng)，30.4%參加過(guò)所在社區(qū)組織的活動(dòng)。
但進(jìn)城農(nóng)民的民生問(wèn)題仍比較多，如：在幼有所育方面，盡管越來(lái)越多的農(nóng)民工將小孩送進(jìn)幼兒園，但仍有一定數(shù)量的農(nóng)民工將小孩生在鄉(xiāng)村，并將孩子丟給年老的父母看管。留在農(nóng)民工父母家的鄉(xiāng)村孩子幾乎得不到親生父母的關(guān)愛(ài)，也較少能在鄉(xiāng)村上幼兒園。在學(xué)有所教方面，盡管全國(guó)絕大部分省市準(zhǔn)許農(nóng)民工子女就地上學(xué)、就地高考，但農(nóng)民工子女就讀學(xué)校多數(shù)是普通學(xué)校，教學(xué)條件和師資水平與市民孩子還有一定差距。尤其是，絕大多數(shù)農(nóng)民工的子女仍在家鄉(xiāng)學(xué)校讀書(shū)，父母不能對(duì)他們學(xué)習(xí)予以指導(dǎo)、監(jiān)督。在勞有所得方面，盡管外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工的工資收入逐年遞增， 基本上能夠滿(mǎn)足農(nóng)民工家庭生活需要，但相比于城市職工，全國(guó)城鎮(zhèn)職工年均工資約為農(nóng)民工年均收入2倍，而且農(nóng)民工從事的多數(shù)是城市人不愿意干的工地活、送貨活，以及醫(yī)療衛(wèi)生、餐飲、清潔、家政等工作。在病有所醫(yī)方面，盡管極少數(shù)用工單位為農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，但大多數(shù)農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)的仍是“新農(nóng)合”，不僅在打工地城市看病的異地報(bào)銷(xiāo)不通暢，生了大病的農(nóng)民工還得回到參保地鄉(xiāng)村醫(yī)院看病。在老有所養(yǎng)方面，盡管有不少農(nóng)民本人不需要用工單位為他們申辦養(yǎng)老保障，但多數(shù)用人單位出于降低用工成本的考慮，不愿意主動(dòng)為農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保障。即使有的農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)了養(yǎng)老保障，一旦他們被解雇、或失業(yè)、或到異地尋找工作，也面臨斷繳，或轉(zhuǎn)續(xù)難的問(wèn)題。在住有所居方面，盡管經(jīng)過(guò)幾十年打拼，一些農(nóng)民工有了一定積蓄并成功在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)或打工地購(gòu)買(mǎi)了商品房，但就整個(gè)群體看，擁有城鎮(zhèn)住房仍是農(nóng)民工最大的民生障礙，他們中不少人渴望在城市有個(gè)屬于自己的家。在弱有所扶方面，盡管農(nóng)民貧困仍集中在鄉(xiāng)村，農(nóng)民工群體較少存在貧困問(wèn)題，但農(nóng)民工仍相對(duì)弱勢(shì)：他們?nèi)狈ぷ鞣€(wěn)定性，需要自己找工作，城市政府和城市社會(huì)較少為他們就業(yè)服務(wù)，在城市工作的不確定性大；他們?nèi)鄙偕鐣?huì)保障，抵御工作、生活風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，一旦遇到困難，只能回到家鄉(xiāng)尋求生存空間；他們中多數(shù)人沒(méi)有固定的住所，不僅家在鄉(xiāng)村卻生活在城市，而且很難在一個(gè)地方長(zhǎng)期待下去，尤其是那些在工地上打工的農(nóng)民工，工地在哪個(gè)城市，他們就到那個(gè)城市生活。
進(jìn)城農(nóng)民市民化發(fā)展緩慢，大量進(jìn)城農(nóng)民難以轉(zhuǎn)身為城鎮(zhèn)居民，其關(guān)鍵在于國(guó)家與城市政府未能很好地解決進(jìn)城農(nóng)民的民生問(wèn)題。要使進(jìn)城農(nóng)民市民化發(fā)展跟上城鎮(zhèn)化發(fā)展，切實(shí)提高中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，國(guó)家和城市政府需要在推進(jìn)公共服務(wù)向進(jìn)城農(nóng)民全面覆蓋的同時(shí)，以進(jìn)城農(nóng)民7個(gè)方面的民生需求為引擎，著力補(bǔ)齊進(jìn)城農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變的民生短板和弱項(xiàng)。
痛點(diǎn)4：農(nóng)民家庭收入提高問(wèn)題
自1990年代城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道后，城鎮(zhèn)化率逐年提高，而城鄉(xiāng)居民收入差距并沒(méi)有因城鎮(zhèn)化發(fā)展而縮小。農(nóng)民進(jìn)城打工，掙到了比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高得多的錢(qián)，農(nóng)戶(hù)的居住條件和日常生活水平也隨之有所提高，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的成本幾乎由農(nóng)民承擔(dān)，不僅鄉(xiāng)村更多的農(nóng)民因城鎮(zhèn)化發(fā)展而變得更加辛苦，而且農(nóng)民得到的比市民少得多。圖1顯示，1981年家庭承包制的實(shí)施，城鄉(xiāng)居民的收入差降到2倍以下。但自城鎮(zhèn)化發(fā)展后，城鄉(xiāng)居民收入差距很快回到1981年前的水平，從1991年的2.4倍逐漸擴(kuò)大到3倍以上，并在2007年和2009年兩度達(dá)到3.33倍的高值，直至2014年才降至3倍以下。城鄉(xiāng)居民收入差距大是城鎮(zhèn)化發(fā)展的次生問(wèn)題，它從另一側(cè)面反映了農(nóng)民的民生狀況，因?yàn)榧彝ナ杖胧菣z測(cè)民生狀況的一個(gè)重要指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)收入低的家庭，民生水平難有多高。
城鄉(xiāng)居民收入差距大不利于城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。有研究指出，世界上多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)人均收入小于1.6倍，西方的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)的城鄉(xiāng)人均收入差距在1.5倍左右。[17]近年來(lái)國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)力度，農(nóng)民進(jìn)城打工收入逐年增加，并且，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)都快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入差距在緩慢地縮小。但百年未有之大變局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力將阻礙農(nóng)民就業(yè)和家庭收入的增長(zhǎng)，并將傳導(dǎo)到農(nóng)民民生問(wèn)題的解決上。有研究指出， 一旦勞動(dòng)收入下降，居民對(duì)一些領(lǐng)域的民生滿(mǎn)意度就會(huì)下降，其中在政府服務(wù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域中，民眾的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)對(duì)勞動(dòng)收入的下降更為敏感。[18]如此，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要保障農(nóng)民家庭收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，尤其要把“穩(wěn)定就業(yè)列為民生工作中的重中之重”。[19]就業(yè)事關(guān)農(nóng)民的生存與發(fā)展，如果城鎮(zhèn)化發(fā)展不能有效地保障農(nóng)民包括農(nóng)民工充分就業(yè)和擁有穩(wěn)定的收入來(lái)源，有些進(jìn)城農(nóng)民及其家庭就會(huì)陷入到不斷放大的不確定性中，由城鎮(zhèn)化的利益既得者淪為利益犧牲者。
5、小結(jié)與幾點(diǎn)看法
自國(guó)家提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，各地在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中愈益重視“人的問(wèn)題”，不斷加大民生服務(wù)供給，農(nóng)民的民生狀況得到了較大改善。并且，城市社會(huì)不再像20世紀(jì)末和21 世紀(jì)初那樣，把進(jìn)城農(nóng)民看成為與他們爭(zhēng)奪城市公共資源的“異鄉(xiāng)人”，不僅認(rèn)同農(nóng)民對(duì)城市發(fā)展的重要作用，逐漸地接受了他們，而且對(duì)農(nóng)民越來(lái)越友好，為農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變提供盡可能多的方便。然而，城鎮(zhèn)化發(fā)展還沒(méi)有完全做到以人為核心，惠及農(nóng)民的公共服務(wù)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均等化，推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的舉措還不夠精準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民民生問(wèn)題依舊突出。城鎮(zhèn)化發(fā)展距離實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民“上崗有培訓(xùn)、勞動(dòng)有合同、子女有教育、生活有改善、政治有參與、維權(quán)有渠道、生活有尊嚴(yán)”，以及“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”[20]的愿景還有很長(zhǎng)的路要走。
無(wú)論是發(fā)展中國(guó)式現(xiàn)代化還是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，都需要在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展上補(bǔ)齊民生短板與弱項(xiàng)。城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生痼疾，如鄉(xiāng)村“三留守”人員的生活困難問(wèn)題、進(jìn)城農(nóng)民的生活保障缺乏問(wèn)題等，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段出現(xiàn)的第一代農(nóng)民工養(yǎng)老問(wèn)題、新生代農(nóng)民工和“農(nóng)二代”們的“同城待遇”問(wèn)題等，都是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展要啃的“硬骨頭”。如果說(shuō)城鎮(zhèn)化發(fā)展初期用發(fā)展時(shí)間換取民生問(wèn)題解決的空間是無(wú)奈選擇，那么時(shí)至新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題就不能再拖延。否則，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展就無(wú)從談起。本文就此再談幾點(diǎn)看法。
第一，解決進(jìn)城農(nóng)民民生問(wèn)題仍需要一個(gè)過(guò)程。中國(guó)農(nóng)業(yè)人口多，地域間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距大，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題異常復(fù)雜，難以一蹴而就地解決所有民生問(wèn)題。冀望采取攻堅(jiān)戰(zhàn)、突擊戰(zhàn)的方式解決民生問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，甚至可能造成顛覆性錯(cuò)誤。原因是：民生問(wèn)題解決關(guān)涉不同類(lèi)型城市，中小城市的進(jìn)城農(nóng)民人數(shù)少，推進(jìn)公共服務(wù)均等化難度不大，而在特大城市和超大城市中進(jìn)城的農(nóng)民人數(shù)多，且公共服務(wù)水平高，強(qiáng)力推行公共服務(wù)均等化，一些城市有可能為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)而驅(qū)趕進(jìn)城農(nóng)民；中國(guó)農(nóng)民工群體龐大，近3億人的民生保障，加上他們家屬和子女的民生服務(wù)供給需要雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐，而百年未有大變局和經(jīng)濟(jì)增速放緩給城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題解決增加諸多不確定性，統(tǒng)一推行民生服務(wù)均等化有可能導(dǎo)致傷及城市發(fā)展“元?dú)狻?；進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)主要集中在建筑企業(yè)和加工、餐飲等中小企業(yè)，流動(dòng)性強(qiáng)，工作不穩(wěn)定，尤其中小企業(yè)自身生存和發(fā)展壓力較大，一概要求所有企業(yè)為進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)“五險(xiǎn)一金”，有可能造成一些企業(yè)關(guān)門(mén)停業(yè)，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)更加困難。民生改善要有一個(gè)過(guò)程，改善城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民民生狀況不能脫離實(shí)情而提出過(guò)高目標(biāo)，要在守住民生底線(xiàn)的基礎(chǔ)上逐步提高，[21]切忌把補(bǔ)民生短板和強(qiáng)民生弱項(xiàng)作為剛性任務(wù)，硬性要求地方政府“如期”完成。
第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要慎征地、少拆房。鄉(xiāng)村農(nóng)民進(jìn)城和城郊農(nóng)民市民化都受城鎮(zhèn)化發(fā)展速度影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展越快，農(nóng)民會(huì)加速流向城市，但農(nóng)民進(jìn)城、實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變還受到城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量影響。在城鎮(zhèn)化發(fā)展不徹底、不完善階段中，征用農(nóng)民承包地和拆除農(nóng)民鄉(xiāng)村住房是極其危險(xiǎn)的事情，嚴(yán)重的有可能造成一些市民化失敗的農(nóng)民淪為住無(wú)定所的“流民”，引發(fā)社會(huì)治理危機(jī)。籍于此，不能急于改變鄉(xiāng)村居住方式和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，如果在農(nóng)民還沒(méi)有真正進(jìn)城或被城市社會(huì)完全接納前就征地、拆房，或以鄉(xiāng)村振興為幌子強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城，極可能毀掉農(nóng)民的安全底線(xiàn)。城鎮(zhèn)化中的民生問(wèn)題需要在城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展中予以解決，要重視城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分的現(xiàn)實(shí)，尊重農(nóng)民散居需求， 還要杜絕借口村莊有可能消失，或以公共服務(wù)供給成本高為由，采用斷供公共服務(wù)方式，強(qiáng)迫農(nóng)民離開(kāi)家園。
第三，城鄉(xiāng)協(xié)同解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題。雖然農(nóng)民的主要民生問(wèn)題是物的城鎮(zhèn)化發(fā)展造成的，城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展引發(fā)并加劇了農(nóng)民的民生問(wèn)題，但問(wèn)題的根源在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分上。將農(nóng)民民生問(wèn)題一概歸咎于城鎮(zhèn)化發(fā)展“不友好”是不客觀(guān)的，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題要把突破口放在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和化解“三農(nóng)”問(wèn)題兩個(gè)著力點(diǎn)上。城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題有城市社會(huì)方面的責(zé)任，如城市政府和城市企業(yè)沒(méi)有為農(nóng)民工建立基本社會(huì)保障，大部分人沒(méi)有職工社會(huì)保險(xiǎn)；城市社會(huì)在利用進(jìn)城農(nóng)民時(shí)沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變他們的身份。鄉(xiāng)村社會(huì)也負(fù)有一定責(zé)任，如：鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展落后，無(wú)力為“三留守”人員提供基本的民生保障；土地改革滯后，承包地成為進(jìn)城農(nóng)民想丟棄而又不能丟棄的“雞肋”。籍于此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展步入中后期的當(dāng)下，化解城鎮(zhèn)化中的民生問(wèn)題不能一味地責(zé)怪城市政府和城市社會(huì)，片面地要求城市延伸公共服務(wù)覆蓋面和增強(qiáng)供給力度，鄉(xiāng)村社會(huì)也需要深化土地制度改革，完善與新發(fā)展階段相適應(yīng)的公共服務(wù)體系，讓那些進(jìn)城農(nóng)民和居村農(nóng)民都能過(guò)上美好生活。
第四，依托國(guó)家系列發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的勢(shì)能化解城鎮(zhèn)化中的民生問(wèn)題。城鎮(zhèn)化發(fā)展中一些民生問(wèn)題曾借力于國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧脫貧和全面建成的小康社會(huì)戰(zhàn)略實(shí)施而得到了部分解決，農(nóng)民就學(xué)、就醫(yī)、低保、養(yǎng)老等民生水平有所提高。進(jìn)入新發(fā)展階段后，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民民生問(wèn)題不能單兵作戰(zhàn)，需要充分利用國(guó)家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕等戰(zhàn)略實(shí)施的勢(shì)能，將城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民民生問(wèn)題嵌入到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，尋求“合力”解決之道?，F(xiàn)實(shí)中，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民民生問(wèn)題不單純是城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)量問(wèn)題，還是鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)和全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家需要共同面對(duì)的問(wèn)題，要在打好“組合拳”、搭上“順風(fēng)車(chē)”上協(xié)同解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問(wèn)題。
(作者簡(jiǎn)介:吳業(yè)苗，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地南京師范大學(xué)“鄉(xiāng)村文化振興研究中心”專(zhuān)家。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《深圳社會(huì)科學(xué)》 2023年 第5期)
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