在全面建成小康社會(huì)的背景下，城鄉(xiāng)之間的差距主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給的各個(gè)方面。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度全面建立并實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌，主要差距表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民的個(gè)人繳費(fèi)額度和政府補(bǔ)助力度不同。在交通、飲水、供電、能源、通訊和人居環(huán)境六個(gè)方面均取得了重大進(jìn)展，但城鄉(xiāng)差距仍較突出。未來(lái)中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，要強(qiáng)化“融合”理念，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的全面供給，從投入、人才、改革等方面補(bǔ)齊農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“短板”，把農(nóng)村人居環(huán)境改善放在公共服務(wù)的突出位置。

2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年。自黨的十六大提出全面建成小康社會(huì)目標(biāo)后，隨著旨在調(diào)整傾斜城鄉(xiāng)關(guān)系政策的實(shí)施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境得到了極大的改善，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的差距不斷縮小。但正如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》所指出的：“城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問(wèn)題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除”，中國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化還要突破很多重大問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告指出：“解決人民溫飽問(wèn)題、人民生活總體上達(dá)到小康水平這兩個(gè)目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)?！背青l(xiāng)之間的差距，除了收入差距外，主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給的差距上。本文擬討論在全面建成小康社會(huì)的大背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和城市之間的差距以及要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出若干政策建議。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論分析

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。廣大農(nóng)民全面實(shí)現(xiàn)小康，是實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“到建黨一百年時(shí)建成經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)的小康社會(huì)”目標(biāo)的關(guān)鍵。從農(nóng)民收入角度看，黨的十八大提出到2020年要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的全面小康社會(huì)目標(biāo)。2010年我國(guó)農(nóng)民人均純收入為5919元，按照人均可支配收入為人均純收入1.06倍的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，可推算2010年農(nóng)民人均可支配收入為6274元；2019年全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入為16021元，按照2010年不變價(jià)格計(jì)算為12813.7元，超過(guò)2010年農(nóng)民人均可支配收入的2倍，提前實(shí)現(xiàn)了黨的十八大提出的收入倍增目標(biāo)。從收入差距看，2009年城鄉(xiāng)居民收入比為3.33：1，此后連續(xù)10年農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)速度均超過(guò)城鎮(zhèn)居民，2019年二者之比降低為2.64：1。而且，2010-2019年，農(nóng)民人均純收入（可支配收入）有9年超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，僅2018年和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度相同。

然而，收入只是人的發(fā)展的條件之一。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞?森在對(duì)中國(guó)和印度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況進(jìn)行比較時(shí)指出：“中國(guó)的健康條件，由于改革前當(dāng)局對(duì)醫(yī)療保健像對(duì)教育一樣作了社會(huì)投入，也比印度好得多。說(shuō)來(lái)奇怪，盡管這種投入的初衷并不是協(xié)助市場(chǎng)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但它卻創(chuàng)造了在這個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化之后可以投入動(dòng)態(tài)運(yùn)用的社會(huì)機(jī)會(huì)。印度社會(huì)的落后，表現(xiàn)在精英主義地過(guò)分注重高等教育而嚴(yán)重忽視中小學(xué)教育，以及嚴(yán)重忽視基本醫(yī)療保健，使得它在取得共享型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面缺乏準(zhǔn)備?！币虼?，他認(rèn)為：“扶持導(dǎo)致的過(guò)程作為一條發(fā)展道路所取得的成功，確實(shí)指明了一個(gè)國(guó)家不必等到（通過(guò)可能是相當(dāng)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）富裕起來(lái)之后，才開(kāi)始爭(zhēng)取基本教育和醫(yī)療保健的迅速擴(kuò)展。”2015年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者安格斯-迪頓高度關(guān)注健康領(lǐng)域的不平等問(wèn)題。他認(rèn)為：“在健康領(lǐng)域，進(jìn)步也同樣孕育了不平等?！薄啊】挡黄降取殉蔀楦黝愔卮蟛黄降戎械囊粋€(gè)重要方面?！彼u(píng)了一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家“經(jīng)常錯(cuò)誤地將帕累托法則用于分析收入問(wèn)題，而忽視了人類幸福的其他方面”，認(rèn)為“我們不能僅僅以物質(zhì)水平一項(xiàng)來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)或者其公正性”。安格斯?迪頓的研究表明，收入并非是人們?cè)u(píng)價(jià)生活狀況時(shí)唯一考量的標(biāo)準(zhǔn)，“影響人類福祉的，還有錢以外的其他方面，比如健康、教育或者參與社會(huì)的能力等”。兩位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者的研究表明，將收入之外的健康、教育等因素納入經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的共識(shí)，并且已經(jīng)成為影響人類社會(huì)發(fā)展的重要因素。

黨的十九大報(bào)告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！薄案油怀龅膯?wèn)題是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素”。這種不平衡不充分在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域表現(xiàn)得最為突出，主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足、公共服務(wù)落后。2021年是全面建成小康社會(huì)之后的第一年，也是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年，黨的基本宗旨正如馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中所說(shuō)的，是要建立“這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”，這就必須“把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來(lái)，促使城鄉(xiāng)對(duì)立逐步消滅”。在這里，城鄉(xiāng)對(duì)立和城鄉(xiāng)差別是同義語(yǔ)。按照黨的十九大報(bào)告的精神，“從二O二O年到二O三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。”屆時(shí)，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的差距將明顯縮小，包括收入之間的差距，更包括公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施之間的差距。實(shí)際上，這些差距的縮小，既是現(xiàn)代化的結(jié)果，又是現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力。本文以下的部分將在這一框架下討論農(nóng)村公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策沿革及其與城市之間的差距，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、農(nóng)村公共服務(wù)及其與城市的差距

農(nóng)村公共服務(wù)涉及的內(nèi)容很多，至少包括農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)、農(nóng)村教育服務(wù)、農(nóng)村文化服務(wù)、農(nóng)村就業(yè)服務(wù)、農(nóng)村安全服務(wù)等，限于篇幅，本文僅關(guān)注農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù)兩個(gè)方面的情況。

（一）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及其與城市的差距

農(nóng)村現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系來(lái)源于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。20世紀(jì)90年代后期至21世紀(jì)初期，建立在人民公社體制下保障低下的農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本瓦解，廣大農(nóng)村居民陷入自費(fèi)看病和看病難、看病貴的困境之中。為了解決這一問(wèn)題，2002年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，首次提出建立以大病統(tǒng)籌為主的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，即“新農(nóng)合”，重點(diǎn)解決農(nóng)民因患傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問(wèn)題，并提出到2010年該制度基本覆蓋全體農(nóng)村居民的目標(biāo)。2003年1月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，明確了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度”。規(guī)定：“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制”，“農(nóng)民個(gè)人每年的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于10元”，“地方財(cái)政每年對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助不低于人均10元”，“從2003年起，中央財(cái)政每年通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補(bǔ)助資金這是新中國(guó)成立以來(lái)首次提出由中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。2006年1月，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等七部門發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》，要求擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2006年試點(diǎn)縣（市、區(qū)）達(dá)到全國(guó)縣（市、區(qū)）的40%左右，2007年擴(kuò)大到60%左右，2008年在全國(guó)基本推行，2010年實(shí)現(xiàn)基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。根據(jù)這個(gè)文件，從2006年起，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民由每人每年補(bǔ)助10元提高到20元，地方財(cái)政也相應(yīng)增加10元。2008年3月，衛(wèi)生部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》，要求從2008年開(kāi)始，各級(jí)財(cái)政對(duì)參合農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年80元，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參合農(nóng)民按40元給予補(bǔ)助，并對(duì)東部省份按照一定比例給予補(bǔ)助，計(jì)劃單列市和農(nóng)業(yè)人口低于50%的市轄區(qū)也全部納入中央財(cái)政補(bǔ)助范圍，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)由每人每年10元增加到20元。此后，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助和農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)的額度不斷增加，到2017年，政府資助增加到450元，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)增加到180元，說(shuō)明在“新農(nóng)合”制度下，農(nóng)民的醫(yī)療保障水平不斷提升，也為城鄉(xiāng)接續(xù)奠定了基礎(chǔ)。

2016年1月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出“六統(tǒng)一”的要求，即統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理。2017年4月，人力資源和社會(huì)保障部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2017年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》，要求對(duì)持居住證參保并按相同標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口按當(dāng)?shù)鼐用裣嗤瑯?biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，力爭(zhēng)在2017年基本建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2017年4月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2017年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》，不僅要求農(nóng)村居民的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民達(dá)到一致，同時(shí)要求各地完成城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，“在制度整合過(guò)程中實(shí)行分檔籌資、參保人自愿選擇繳費(fèi)檔次辦法的統(tǒng)籌地區(qū)，個(gè)人繳費(fèi)最低檔不得低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”。2018年，國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2018年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》，不再區(qū)分城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民，要求各級(jí)財(cái)政人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2017年基礎(chǔ)上新增40元，達(dá)到每人每年不低于490元；城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同步新增40元，達(dá)到每人每年220元。這就在制度和資金額度（個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助）上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》要求難度較大地區(qū)在2?3年內(nèi)完成過(guò)渡工作。實(shí)際上，在該文件頒布之前，已有許多省份如浙江、天津、青海、山東、寧夏等省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)施了整合。2018年，國(guó)家醫(yī)療保障局開(kāi)始統(tǒng)計(jì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)數(shù)據(jù)，并且16不再單獨(dú)統(tǒng)計(jì)新農(nóng)合數(shù)據(jù)。當(dāng)年仍然單獨(dú)實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的只有遼寧、吉林、安徽、海南、貴州、陜西、西藏7個(gè)省份。2019年所有省份全部實(shí)現(xiàn)了整合。

應(yīng)該指出的是，上述并軌主要是在制度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保險(xiǎn)上的接續(xù)和一致，并沒(méi)有而且在短期內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)二者在投保水平上的完全一致。《關(guān)于做好2018年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》明確要求，年人均財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)水平已達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，在確保各項(xiàng)待遇落實(shí)的前提下，可根據(jù)實(shí)際情況合理確定2018年籌資標(biāo)準(zhǔn)，這說(shuō)明至少在地區(qū)之間還存在著一定的差距。

此外，城鄉(xiāng)醫(yī)療條件差距很大。從表1至表4可以看出，（1）進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村居民的人均醫(yī)療保健支出始終低于城鎮(zhèn)居民，2008年之前，二者之比（以農(nóng)村居民為1）一般超過(guò)3:1，一些年份超過(guò)4：1。2008年之后農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出上升速度加快，實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度后，二者之比呈下降趨勢(shì)，2019年達(dá)到1.61:1，明顯低于二者可支配收入之比2.45：1。從醫(yī)療保健支出占消費(fèi)性支出的比重看，農(nóng)村居民呈上升趨勢(shì)并逐漸超過(guò)城鎮(zhèn)居民同樣是實(shí)施新的醫(yī)療保障制度的結(jié)果，屬于補(bǔ)償性上升，同時(shí)也是農(nóng)村居民整體消費(fèi)水平低的反映。（2）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和每萬(wàn)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)雖然處于上升態(tài)勢(shì)，但每萬(wàn)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)和城市依然有很大的差距。（3）表3所示的城鄉(xiāng)每萬(wàn)人口擁有衛(wèi)生資源之比（以農(nóng)村為1），只有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)（只有2007年以來(lái)的數(shù)據(jù)）明顯下降，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)和注冊(cè)護(hù)士數(shù)均先升后降，而且前兩個(gè)指標(biāo)2018年的數(shù)據(jù)還高于2000年，說(shuō)明醫(yī)療資源越來(lái)越多地向城市地區(qū)集聚，這主要是由城鄉(xiāng)工作條件、生活條件的差距造成的。（4）從表4看，盡管21世紀(jì)以來(lái)新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率均呈下降態(tài)勢(shì)，但城鄉(xiāng)差距依然明顯，說(shuō)明鄉(xiāng)村醫(yī)療條件、醫(yī)療水平和城市仍然有很大的差距。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)及其與城市的差距

農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)包括養(yǎng)老服務(wù)、最低生活保障服務(wù)、殘疾人生活保障服務(wù)和五保供養(yǎng)服務(wù)等多項(xiàng)內(nèi)容，限于篇幅，本節(jié)僅關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)和最低生活保障服務(wù)兩個(gè)方面的情況。

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)

改革開(kāi)放以后，國(guó)家逐步探索新形勢(shì)下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。1992年1月，民政部發(fā)布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，主要保險(xiǎn)對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)職工、農(nóng)村個(gè)體戶、農(nóng)村民辦教師等人員，并規(guī)定外來(lái)勞務(wù)人員原則上要在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。1995年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，提出逐步引導(dǎo)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，后來(lái)被稱為“舊農(nóng)保2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！?009年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，確立了黨的十七屆三中全會(huì)提出的“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，即“新農(nóng)?！保徊⒁蟆?009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”。2014年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，要求在“十二五”末期，在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。文件明確規(guī)定了中央政府和地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，極大地促進(jìn)了“新農(nóng)?！毕虺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)渡，也使得我國(guó)養(yǎng)老保障水平有了顯著提升，城鄉(xiāng)居民最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金從之前的55元/月提高到2018年的88元/月，為農(nóng)村居民的養(yǎng)老生活提供了基礎(chǔ)來(lái)源和保障，進(jìn)一步縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。截至2018年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了全國(guó)2195萬(wàn)名60歲以上的貧困老人，有2741萬(wàn)貧困人口接受了代繳保費(fèi)，4936萬(wàn)貧困人口從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中享受到真實(shí)益處。截至2019年底，全國(guó)有53266萬(wàn)人參加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

按照國(guó)務(wù)院文件精神，截至2020年6月底，各地基本上實(shí)現(xiàn)了“新農(nóng)?！迸c城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的接續(xù)。文件設(shè)定了繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個(gè)檔次，各省、自治區(qū)、直轄市政府補(bǔ)貼力度差距很大，并根據(jù)自身的財(cái)政能力對(duì)最低檔次予以調(diào)整。例如，北京市規(guī)定2019年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為年繳費(fèi)1000元，最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為年繳費(fèi)9000元。甘肅省規(guī)定從2019年1月1日起，在國(guó)定12個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加2500元和3000元兩個(gè)繳費(fèi)檔次；從2020年起，將全省最低繳費(fèi)檔次提高到300元。在執(zhí)行過(guò)程中，不僅不同地區(qū)居民繳費(fèi)和補(bǔ)貼的額度存在著差距，而且在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村居民一般選擇較低的檔次，保障水平依然較低。

2.農(nóng)村最低生活保障服務(wù)

在社會(huì)保障體系中，最低生活保障歸屬于社會(huì)救助范疇，處于社會(huì)保障的最低層級(jí)，是社會(huì)保障的“保底政策”，也是建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的基石。2007年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》），決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度（下文簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”），對(duì)符合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口給予保障。2012年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》，指出要科學(xué)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，健全救助標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，動(dòng)態(tài)、適時(shí)調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。2014年2月，國(guó)務(wù)院公布的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定：“對(duì)批準(zhǔn)獲得最低生活保障的家庭，縣級(jí)人民政府民政部門按照共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額，按月發(fā)給最低生活保障金?！?019年12月，民政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)中切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障家庭經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了農(nóng)村最低生活保障家庭收入評(píng)估認(rèn)定方法和指標(biāo)體系，從而為脫貧攻堅(jiān)和最低生活保障制度的有效銜接奠定了基礎(chǔ)。上述四個(gè)文件的發(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)建立了比較完善的農(nóng)村最低生活保障制度。

按照2007年國(guó)務(wù)院《通知》精神，農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立，當(dāng)年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為70元/人?月，受益人數(shù)3566.3萬(wàn)人（1608.5萬(wàn)戶）。此后標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，2019年達(dá)到429.5元/人?月（見(jiàn)表5）。在農(nóng)村低保對(duì)象范圍的確定上，各省市一般規(guī)定凡常年居住在當(dāng)?shù)厍揖哂挟?dāng)?shù)貞艨?，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣（市、區(qū)）當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，均納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障范圍。低保制度的實(shí)施，有效縮小了農(nóng)村收入差距，在最低生活保障金發(fā)放過(guò)程中實(shí)施的公示等政策提高了基層政府的公信力，促進(jìn)了社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，農(nóng)村最低生活保障制度整合了現(xiàn)有的各項(xiàng)保障制度，極大地提高了農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作的法制化、規(guī)范化水平。通過(guò)建立農(nóng)村低保制度來(lái)解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，是中國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和思路的一次重大調(diào)整，即由以前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型戰(zhàn)略、目標(biāo)瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)保障網(wǎng)絡(luò)救助邊緣化人口為主的社會(huì)保障型扶貧戰(zhàn)略。當(dāng)然，盡管農(nóng)村低保水平持續(xù)上升，但和城市居民低保水平還存在著明顯的差距。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其與城市的差距

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涉及的內(nèi)容很多，既包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括生活性基礎(chǔ)設(shè)施，有的二者通用（如道路）。限于篇幅，本文僅從以下六個(gè)方面展開(kāi)討論。

（一）交通

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，推動(dòng)了農(nóng)村交通建設(shè)。2006年1月，交通部公布《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村公路建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)列入地方人民政府的財(cái)政預(yù)算，極大地推動(dòng)了農(nóng)村道路建設(shè)。2015年5月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村道路建設(shè)。2018年4月，新版《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》發(fā)布，明確了農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)以政府為主導(dǎo)、縣級(jí)人民政府負(fù)主體責(zé)任。截至2019年底，我國(guó)農(nóng)村公路的里程總數(shù)已經(jīng)超過(guò)404萬(wàn)千米，占全國(guó)公路里程總數(shù)的80%以上；中央投入資金累計(jì)超過(guò)6120億元，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村的230余萬(wàn)千米公路建設(shè)和改造。在通客車率方面，我國(guó)具備條件的建制村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別達(dá)到99.45%、99.64%。農(nóng)村道路網(wǎng)建設(shè)突破了交通瓶頸，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以甘肅省天水市清水縣為例，該縣的“四好農(nóng)村路”建設(shè)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村客車全覆蓋，村民前往縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時(shí)間分別平均縮短了25%和30%，對(duì)主要產(chǎn)業(yè)公路覆蓋率達(dá)85%，極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)。

從現(xiàn)實(shí)情況看，盡管“兩通”目標(biāo)——具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車基本實(shí)現(xiàn)，道路寬度和質(zhì)量得到進(jìn)一步提升，但自然村道路硬化和村內(nèi)道路建設(shè)還不夠完善，大多數(shù)省份自然村通硬化路率還難以達(dá)到100%，交通道路養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)的制度設(shè)定與實(shí)施還不夠完善，“重建輕養(yǎng)”問(wèn)題依然存在。對(duì)此，2020年中央一號(hào)文件作出了專門部署：“在完成具備條件的建制村通硬化路和通客車任務(wù)基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)較大人口規(guī)模自然村（組）等通硬化路建設(shè)。支持村內(nèi)道路建設(shè)和改造。”農(nóng)村道路建設(shè)的任務(wù)依然繁重。

（二）供水

2006年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《2005—2006年農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程規(guī)劃》，旨在解決農(nóng)村飲水困難，改善農(nóng)民的生活條件，提高農(nóng)民的健康水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此后，《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》相繼出臺(tái)。2000—2004年，中央財(cái)政資金劃撥97億元解決了6004萬(wàn)農(nóng)村人口的飲水困難問(wèn)題；2005—2015年，中央財(cái)政投入2861億元用于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，5.2億農(nóng)村居民和4700多萬(wàn)農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問(wèn)題得到解決；2016年以來(lái)，農(nóng)村飲水工程進(jìn)入鞏固提升階段。截至2018年底，建成各類農(nóng)村供水工程1100余萬(wàn)處，惠及9.4億農(nóng)村人口；農(nóng)村集中供水率達(dá)到86%，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的飲水不安全問(wèn)題基本得到解決，實(shí)現(xiàn)了從喝上水到喝好水的目標(biāo)。僅2018年，國(guó)家投資于農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程的資金就達(dá)573.6億元，惠及7800多萬(wàn)農(nóng)村居民、436萬(wàn)建檔立卡貧困人口。但也應(yīng)該看到，農(nóng)村飲水安全的提升空間還很大，截至2019年底，農(nóng)村自來(lái)水普及率僅為82%，還有約8.2萬(wàn)貧困人口的飲水安全問(wèn)題尚未得到解決。全國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和農(nóng)村的供（用）水普及率呈梯度分布，農(nóng)村和鄉(xiāng)及城鎮(zhèn)的差距極大。從2018年城市供（用）水普及率數(shù)據(jù)來(lái)看，城市供（用）水普及率是98.36%，而農(nóng)村供（用）水普及率僅為77.79%，二者相差約20個(gè)百分點(diǎn)。

（三）供電

從1998年起，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革農(nóng)村電力管理制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)的“兩改一同價(jià)”政策。截至2000年，全國(guó)97%人口的用電問(wèn)題得到解決，80%的中國(guó)農(nóng)村地區(qū)配備了大電網(wǎng)；截至2004年，在完成兩期農(nóng)村電網(wǎng)改造工程以后，4.8萬(wàn)個(gè)行政村近1.5億農(nóng)民從中受益，農(nóng)戶用電價(jià)格下降31.58%（從0.76元/度降至0.52元/度）。2015年12月23日，位于青海省玉樹(shù)藏族自治州的9614戶、合計(jì)3.98萬(wàn)農(nóng)村居民合閘通電，從此我國(guó)農(nóng)村居民全部告別了“煤油燈”時(shí)代，實(shí)現(xiàn)家家戶戶用上電的目標(biāo)。為有效解決農(nóng)村居住分散造成的用電成本過(guò)高問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家一直高度重視鄉(xiāng)村水電站建設(shè)。2004年，中共中央一號(hào)文件提出通過(guò)節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場(chǎng)圍欄“六小工程”進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。表6為2000—2018年鄉(xiāng)村水電站建設(shè)及裝機(jī)容量。其中，2008年起統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化導(dǎo)致數(shù)據(jù)無(wú)法銜接，但能看出變化趨勢(shì)。2018年，鄉(xiāng)村水電站裝機(jī)容量達(dá)到8043.53萬(wàn)千瓦，占全國(guó)水電裝機(jī)容量的22.8%。鄉(xiāng)村水電站的年發(fā)電總量達(dá)到2345.6億千瓦時(shí)，占全國(guó)水電發(fā)電總量的19%，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活起到重要的保障作用。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各級(jí)政府十分重視農(nóng)村動(dòng)力電網(wǎng)的改造和完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2017年，我國(guó)完成了三大工程建設(shè)：（1）小城鎮(zhèn)中心村農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)工程，惠及30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）、7.8萬(wàn)個(gè)村、1.6億的農(nóng)村居民；（2）農(nóng)村機(jī)井通電工程，全國(guó)17個(gè)省（自治區(qū)）和新疆建設(shè)兵團(tuán)1萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1.5億畝農(nóng)田的160萬(wàn)個(gè)機(jī)井通了電；（3）貧困村通動(dòng)力電工程，使得動(dòng)力電覆蓋了3.3萬(wàn)個(gè)自然村、800萬(wàn)貧困村居民。2018年，國(guó)家電網(wǎng)農(nóng)村供電可靠率達(dá)到99.80%，客戶年均停電時(shí)間僅為18小時(shí)，較2005年的99.38%和54小時(shí)有了很大的提升，當(dāng)然，這較城市2018年的99.96%和4小時(shí)的水平還存在一定的差距，農(nóng)村電力供給的穩(wěn)定性也有待進(jìn)一步提高。

（四）能源

隨著農(nóng)村居民整體收入水平的提高，生活用能源消費(fèi)數(shù)量也在增加。按發(fā)電煤耗計(jì)算法計(jì)算，2000年，鄉(xiāng)村生活消費(fèi)占比為39.15%，城鎮(zhèn)為60.85%，總量5838.58萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤；到2017年，二者的占比分別為42.22%和57.78%，總量達(dá)到24325.13萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。表7顯示了2000—2017年城鄉(xiāng)居民人均能源消費(fèi)總量的變化?？梢钥闯?，2017年，農(nóng)村居民人均生活用能源消費(fèi)已經(jīng)達(dá)到417千克標(biāo)準(zhǔn)煤，分別高于全國(guó)平均水平和城鎮(zhèn)居民平均水平1千克和2千克標(biāo)準(zhǔn)煤。然而，在生活用能源結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村居民主要以價(jià)格較為低廉的煤炭為主，油品、天然氣、電力較少，熱力資源一直沒(méi)有使用。以天然氣為例，2013年農(nóng)村居民生活用燃?xì)馄占奥手挥?9.76%，2018年上升為28.59%。盡管上升速度很快，但2013年，城市和縣城的生活用燃?xì)馄占奥史謩e達(dá)到94.25%和70.91%，2018年分別為96.70%和83.85%，農(nóng)村和城市、縣城還存在著相當(dāng)大的差距。

（五）通訊

進(jìn)入21世紀(jì)以后，廣大農(nóng)村的通訊條件逐步改善，基本實(shí)現(xiàn)村村通。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2006年底，全國(guó)通電話的村為620920個(gè)，占全部村數(shù)量的97.5%；第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)則顯示，截至2016年底，通電話的村達(dá)到99.5%，另有82.8%的村安裝了有線電視，89.9%的村通寬帶互聯(lián)網(wǎng)，25.1%的村有電子商務(wù)配送站點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)在說(shuō)明鄉(xiāng)村變化取得的成績(jī)的同時(shí)，也顯示出鄉(xiāng)村和城市之間還存在不小的差距。如表8所示，盡管一直處于上升趨勢(shì)，但農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率和城鎮(zhèn)之間的差距一直保持在30%以上。

（六）人居環(huán)境

農(nóng)村人居環(huán)境包括的范圍很廣，前面討論的有些內(nèi)容也屬于人居環(huán)境范圍。本部分主要討論廁所改造和垃圾、污水集中處理兩個(gè)方面。

自2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以來(lái)，中央政府、各級(jí)地方政府投入了大量資金，農(nóng)村人居環(huán)境得到了顯著改善。根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2006年底，我國(guó)農(nóng)村實(shí)施垃圾集中處理的村比重為15.8%，完成改廁的村比重為20.6%。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016年底，生活垃圾集中處理或部分集中處理的村比重為73.9%，其中東部地區(qū)比重為90.9%，中部地區(qū)比重為69.7%，西部地區(qū)比重為60.3%，東北地區(qū)比重為53.1%；完成或部分完成改廁的村比重為53.5%，其中，東部地區(qū)比重為64.5%，中部地區(qū)比重為49.1%，西部地區(qū)比重為49.1%，東北地區(qū)比重為23.7%。

2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，提出了“到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)”的行動(dòng)目標(biāo)，要求各地結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。2018年召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳局長(zhǎng)會(huì)議要求農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)一步由點(diǎn)到面全面推開(kāi)。2018年，83.6%的戶所在自然村實(shí)現(xiàn)了垃圾集中處理，比2013年提高34.9個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村居民使用衛(wèi)生廁所的戶比重為56.0%，比2013年提高20.4個(gè)百分點(diǎn)。截至2018年底，北京、天津、上海、江蘇、山東、廣西、海南和四川8個(gè)省份通過(guò)了農(nóng)村生活垃圾治理驗(yàn)收，100個(gè)農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣（市、區(qū)）中，75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和58%的行政村啟動(dòng)垃圾分類工作。

2020年是農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)的收官之年。2020年4月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開(kāi)了全國(guó)村莊清潔行動(dòng)春季戰(zhàn)役推進(jìn)視頻會(huì)，對(duì)結(jié)合開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生月活動(dòng)開(kāi)展春季村莊清潔行動(dòng)和2020年重點(diǎn)工作進(jìn)行了具體部署，要求2020年底東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)有條件的地區(qū)基本完成農(nóng)村戶用廁所無(wú)害化改造。

在城鄉(xiāng)差距中，人居環(huán)境的差距最為明顯，而且在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)根本性的改變。以城鄉(xiāng)污水處理率為例，鄉(xiāng)的集中處理范圍主要是鄉(xiāng)駐地所在及附近村，一般不可能包括整個(gè)鄉(xiāng)域范圍。城鄉(xiāng)污水處理率數(shù)據(jù)顯示，2015年以來(lái)城市污水處理率均在90%以上，2018年達(dá)到95.49%，而鄉(xiāng)一級(jí)污水處理率一直在20%以下，2018年僅為18.75%。因此，農(nóng)村人居環(huán)境改善的任務(wù)還十分艱巨，三年行動(dòng)結(jié)束后，“十四五”期間還要投入更多資金，做更艱苦細(xì)致的工作。

四、政策建議

通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給來(lái)縮小城鄉(xiāng)之間的差距是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。本文僅在全面建成小康社會(huì)的背景下，對(duì)“十四五”期間的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提出以下政策性建議。

（一）強(qiáng)化“融合”理念，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的全面供給

十六大以來(lái)，黨在執(zhí)政理念上實(shí)現(xiàn)了從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變。黨的十九大報(bào)告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，不僅是城鄉(xiāng)融合政策的開(kāi)端，也指明了政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村現(xiàn)代化包含的內(nèi)容很多，但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一定是其最重要的內(nèi)容之一，也是整個(gè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出2022年、2035年和21世紀(jì)中葉城鄉(xiāng)融合的目標(biāo)任務(wù)，并界定了城鄉(xiāng)融合的主要領(lǐng)域，即城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，也可以概括為城鄉(xiāng)要素融合、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)融合、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和城鄉(xiāng)居民收入融合。要進(jìn)一步“推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌從本文討論內(nèi)容角度，結(jié)合《意見(jiàn)》精神，“十四五”期間要聚焦以下三個(gè)重點(diǎn)：一是進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加大對(duì)中西部地區(qū)尤其是相對(duì)貧困人口基本醫(yī)保的補(bǔ)助力度；通過(guò)建立和完善相關(guān)政策體系，吸引醫(yī)務(wù)人員到基層就業(yè)，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)；改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，提升基層醫(yī)院的治療和保健水平。二是不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式。三是以縣域?yàn)檎w，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，推動(dòng)城市公共設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸，健全有利于基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期發(fā)揮效益的體制機(jī)制。

（二）從投入、人才、改革等方面補(bǔ)齊農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“短板”

根據(jù)2020年中共中央一號(hào)文件精神，“十四五”期間補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板需要從以下三個(gè)方面發(fā)力：一是投入政策。（1）文件提出要加大中央和地方財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入力度，2020年中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保財(cái)政投入與補(bǔ)上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板相適應(yīng)。（2）允許地方政府有序擴(kuò)大用于支持鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模；地方土地出讓金中要有一定比例用于脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。二是人才政策。主要是：（1）暢通各類人才下鄉(xiāng)渠道，支持大學(xué)生、退役軍人、企業(yè)家等到農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)；有組織地動(dòng)員城市科研人員、工程師、規(guī)劃師、建筑師、教師、醫(yī)生下鄉(xiāng)服務(wù)。（2）縣域內(nèi)人才統(tǒng)籌使用，城市中小學(xué)教師、醫(yī)生晉升高級(jí)職稱前，原則上要有1年以上農(nóng)村基層服務(wù)工作經(jīng)歷。上述政策要在“十四五”期間持續(xù)推進(jìn)，形成穩(wěn)定的制度。三是以改革推動(dòng)“補(bǔ)短板”。發(fā)揮改革對(duì)發(fā)展的促進(jìn)作用，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，確保農(nóng)村基層組織的穩(wěn)定，拓寬農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)資金來(lái)源。

（三）把農(nóng)村人居環(huán)境改善放在公共服務(wù)的突出位置

經(jīng)過(guò)21世紀(jì)以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)的努力，“新農(nóng)合”“新農(nóng)保”、農(nóng)村低保等制度均已建立，“十四五”期間主要是完善制度，并根據(jù)政府財(cái)政狀況適當(dāng)提高補(bǔ)助額度。因此，“十四五”期間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)應(yīng)是人居環(huán)境的改善。

2018年印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》基本解決了農(nóng)村人居環(huán)境臟、亂、差的問(wèn)題，效果十分明顯?！笆奈濉逼陂g要在此基礎(chǔ)上全面提升人居環(huán)境水平，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處置體系全覆蓋，其中，東部地區(qū)和中西部有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分類處理全覆蓋。全面完成農(nóng)村戶用廁所無(wú)害化改造，廁所糞污全部得到處理或資源化利用，農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到100%，村容村貌城市化，管理管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制城市化。為此，一是要壓實(shí)屬地責(zé)任。農(nóng)村人居環(huán)境整治要作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，納入地方“一把手”工程。各級(jí)政府在績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督考核、目標(biāo)責(zé)任制等方面都要有所體現(xiàn)，落實(shí)到位。二是要加強(qiáng)資金保障。農(nóng)村人居環(huán)境整治在硬件和軟件上都需要花費(fèi)大量資金，很多村目前已將大量村財(cái)用于人居環(huán)境整治，“十四五”期間要破解鄉(xiāng)村道路、公共場(chǎng)所、基礎(chǔ)設(shè)施等深層次公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，需要比較充足的資金來(lái)源，建議除了加大財(cái)政資金投入外，還要引進(jìn)社會(huì)資本，動(dòng)員社會(huì)各界參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是要營(yíng)造濃厚氛圍。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的提升和改善，農(nóng)村群眾長(zhǎng)期形成的生活習(xí)慣急需改變，這需要宣傳和引導(dǎo)，社會(huì)宣傳、媒體報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)造勢(shì)需全面推進(jìn)，在全社會(huì)形成農(nóng)村人居環(huán)境整治的良好氛圍。

作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期

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