《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個偉大的系統(tǒng)工程，它將農(nóng)村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中，將形成城鄉(xiāng)良性互動、共同繁榮的格局。隨著戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務(wù)的供給將進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜， 城鄉(xiāng)要素將呈現(xiàn)雙向流動、有機結(jié)合的良性互動格局。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，錢從哪里來？以地生財
首先講第一個問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。一個偉大的系統(tǒng)工程需要大量的資金投入，那么錢從哪來？我認(rèn)為很大一部分可以叫做“以地生財”。誰的地？主要是農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)民擁有的最重要的財產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體成員身份共同擁有的農(nóng)村土地資源。第二次全國土地調(diào)查主要成果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在全國144億畝國土面積中，農(nóng)村集體所有土地總面積約占46%，集體所有的農(nóng)用地占國土面積的38.4%。在全國4.8億畝建設(shè)用地面積中，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地面積占64.6%。在農(nóng)村集體所有建設(shè)用地3.1億畝的面積中，農(nóng)戶的宅基地面積約占55%。由于18億畝耕地的紅線難以突破，以往城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重點是圍繞著農(nóng)民這3億多畝建設(shè)用地來做文章。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的落實，首先就是對農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的落實。農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)過程，也就是土地要素逐步市場化的過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速市民化的過程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也必然涉及到如何利用好農(nóng)民這塊地的問題。
“如何用好農(nóng)民的地”可以歸納為兩句話，第一句話叫做“吃飯靠財政，花錢靠賣地”，第二句話叫做“取之于鄉(xiāng)，用之于城”，這兩句話勾勒出我們目前對農(nóng)民所有的土地使用的現(xiàn)狀。由于地方自身財力不足，轉(zhuǎn)移支付又有諸多限制，在這種情況下，地方官員短期內(nèi)最快捷和最能見效的辦法和理性的選擇就是以地生財。長期以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用在很大程度上是地方政府土地財政和土地金融的主要依托。國有土地使用權(quán)出讓收益，是地方政府基金性收入的主要來源，這就是我們所說的“吃飯靠財政，花錢靠賣地”。這個話有沒有依據(jù)呢？應(yīng)該是有依據(jù)的。2019年地方一般公共預(yù)算收入175491.92億元，其中，本級收入101076.82億元，增長3.2%；中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入74415.1億元。2019年地方政府性基金預(yù)算本級收入80476.13億元，增長12.6%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入72584.42億元，增長11.4%，占地方一般公共預(yù)算收入的41.4%；占地方本級收入的71.8%。具體的例子還有，2018年江西省某國定貧困縣全縣本級財稅收入（一般公共預(yù)算收入）65707萬元。地方政府性基金收入（政府性基金預(yù)算收入）82381萬元，其中國有土地使用權(quán)出讓金收入77249萬元?？h本級可用財力211997萬元(含一般公共預(yù)算收入65707萬元，政府性基金預(yù)算收入82381萬元，及上級稅收返還和財力補助等)。
地方政府獲得收入后，花錢一般花在什么地方呢？這部分資金主要用于建設(shè)城市、招商引資，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，獲取財稅收入和政績，也就是第二句話“取之于鄉(xiāng)，用之于城”。習(xí)近平總書記曾說：“要解決土地增值收益長期‘取之于農(nóng)，用之于城’的問題，破解‘農(nóng)村的地自己用不上、用不好的困局?！?農(nóng)村的地能不能農(nóng)民自己用，用得上、用得好？某先進村的黨支部書記曾說，發(fā)達村莊的共同點是充分整合資源，尤其土地資源。先進村無一不是搶占制高點，使農(nóng)民把土地能夠用得上，用得好。
二、調(diào)整國民收入分配格局，落實農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利
近些年中央出臺了一系列的政策舉措，十七屆三中全會《決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；2011年12月，溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上的講話中也強調(diào)，我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會《決定》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。” 2017年中央1號文件提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入?！薄霸试S通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展,嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所。” 但過去幾年，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的政策之所以難以落地，農(nóng)民財產(chǎn)性收入之所以增長緩慢，主要是因為這個問題涉及國民收入再分配體系調(diào)整等全局性、深層次的矛盾和問題。大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府和開發(fā)商在土地增值收益中的份額，政府對土地市場的壟斷將被打破，土地財政和土地金融將難以為繼，地方政府的資金鏈就要斷裂。要解決這個問題，就必然涉及中央政府與地方政府之間財力與支出責(zé)任的劃分，中央和地方之間財政分配關(guān)系以及國民收入分配格局調(diào)整等關(guān)鍵性問題，只有全面深化改革，才有可能推進。
多年來許多農(nóng)村地區(qū)都在進行探索，通過農(nóng)民集體自主開發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟或股份合作經(jīng)濟，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設(shè)用地資源，獲得土地增值的級差地價收益，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，更好地保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益，增加農(nóng)民收入。但實踐中各地的一些做法與《土地管理法》的規(guī)定有不協(xié)調(diào)之處。一些地方政府也先行先試，大膽探索，用農(nóng)村的集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。所以改革有時候往往要突破一些現(xiàn)行的制度框架等等，這個問題就給我們帶來很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
北京懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)北溝村地處長城腳下，風(fēng)景優(yōu)美，空氣新鮮，民風(fēng)淳樸。當(dāng)時北溝村的書記非常大膽，吸引外國人來居住投資，租農(nóng)民閑置房，一年租金5000元到3萬元不等，30年租期，30年后無償還給村民。一些外國人投資后，有的自己居住，有的由人經(jīng)營，四六分成。村里有一個瓦廠賓館，原來是廢棄的瓦窯，外國人租賃開發(fā)。村莊改造之后的環(huán)境很優(yōu)美，由職業(yè)經(jīng)理人管理。打響品牌后，很多外國人下了飛機后直接就到北溝村來了，到這兒又能看長城、租自行車玩，還能吃點北京風(fēng)味。2018年9月，村支部書記王全向記者介紹，10年前租北溝村一個小院一年才5000塊，可現(xiàn)在一年6萬，村里的土地價值是10年前的12倍，而且像租用的最好院落一次性投入2700多萬，30年后租約到期，全部成為村里的資產(chǎn)。村里的土地盤活了，村民富起來了，鄉(xiāng)村也美麗了，這筆賬太值了。但當(dāng)時《土地管理法》（1999年制定、2004年修訂）第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。所以實踐中各地的一些做法與《土地管理法》第63條規(guī)定有不協(xié)調(diào)之處。法律的修訂當(dāng)時沒有跟上改革的步伐。2017年、2018年的中央一號文件提出的租賃、合股、合作等，實際上中央重要文件的精神對地方的探索從政策上提供了依據(jù)。終于等到2019年8月26號，《中華人民共和國土地管理法》修訂了，把63條進行大改動，轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押、出租等內(nèi)容都包含進去了。所以1999年至2019年這20年間，正是由于農(nóng)村基層敢于先行先試，很多農(nóng)村才能改變原有面貌。我們現(xiàn)行的法律法規(guī)是在轉(zhuǎn)型期的法律法規(guī)，往往跟不上改革發(fā)展的步伐，而法律法規(guī)的修訂完善又有一個過程。怎樣才能把理論、法律、政策和實踐更好地結(jié)合起來，更好地協(xié)調(diào)起來，使改革者能夠有條件繼續(xù)往前行，這是一個很值得探索的重要問題。
2018年，中央1號文件提出了“跨省域調(diào)劑機制，把所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。在原有的政策框架下，土地整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)不能跨縣（市、區(qū)）流轉(zhuǎn)，2018年中央1號文件的提法是政策的一個重大調(diào)整。2020年一號文件再次重申了土地增值收益要“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”。要抓緊出臺調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例的意見。2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，指出：到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例各、省、市自治區(qū)達到50%以上。” 這是國民收入分配格局的調(diào)整，財政制度的改革，實質(zhì)上意味著在審慎而漸進地推行利益分配格局的調(diào)整。
三、鄉(xiāng)村有了錢，這錢用到哪里，如何才能用好？
鄉(xiāng)村有了錢，這錢用在哪里？怎樣才能用好？這里邊包括公共財政更多地向三農(nóng)的支出轉(zhuǎn)移，探索集體所有制的有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟等重大理論、政策與實踐問題。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。
近年來脫貧攻堅和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提倡發(fā)展集體經(jīng)濟并出臺了相應(yīng)的政策措施。農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新及相關(guān)政策釋放出發(fā)展空間，使農(nóng)村集體經(jīng)濟有了較為雄厚的資金來源。如某合作社，2019年用某鎮(zhèn)扶貧資金203萬元建冷庫；2019年8月份，用2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個村的230萬元扶貧資金建了烘干車間（合作社投資152萬元）；用某村扶貧資金50萬元，建成育辣椒苗的連體棚。都是8%的年回報率。隨著形勢的發(fā)展和新政策措施的出臺，全國農(nóng)村不同地區(qū)的集體經(jīng)濟都有了新增的較大一塊集體資產(chǎn)和相應(yīng)的收益。問題是這塊資產(chǎn)和收益能否為身為集體成員的普通農(nóng)民所有和所用？身為集體成員的普通農(nóng)民能否對集體資產(chǎn)的運營和收益的分配有知情權(quán)、參與決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)？如何避免走集體經(jīng)濟蛻變?yōu)楦刹拷?jīng)濟的老路？
《共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》一年之內(nèi)相繼印發(fā)，兩個條例里都提到“農(nóng)村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人、村兩委班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職，”也就是說實際上要做到四個“一肩挑”，即黨組織、村民委員會、集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織這個“一肩挑”。有幾點需要注意：（1）政治組織、社會組織和經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，能加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，減少決策成本、行政成本、運營成本，但三類組織的功能不能混淆。農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織與村“兩委”屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同的組織。村級黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織，村民委員會是以辦理公共事務(wù)為重點、為全體村民服務(wù)的基層“政務(wù)性”組織。農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織是以土地等集體所有資產(chǎn)為紐帶，承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)等經(jīng)濟事務(wù)、由成員所組成的“經(jīng)濟性”組織，其功能與村級黨組織和村民委員會截然不同。從長遠(yuǎn)看，公共財政必須覆蓋農(nóng)村，村干部可以交叉任職，但不同類型組織的功能和服務(wù)對象必須區(qū)分開來。（2）對交叉任職后一元化的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)如何進行有效監(jiān)督？要探索如何完善內(nèi)部的監(jiān)督機制，而不是僅僅依賴于外部監(jiān)督。建立成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會這“三會”組織的治理結(jié)構(gòu)，使集體經(jīng)濟組織普通成員真正享有對集體經(jīng)濟組織重大事務(wù)的知情權(quán)、參與決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而形成對掌控集體經(jīng)濟的村干部的有效制衡機制，防止集體經(jīng)濟再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”。一句話，將能人治村與農(nóng)民群眾作為集體成員對決策的民主參與、對權(quán)力運行的有效監(jiān)督與制衡結(jié)合起來，發(fā)展真正的新型集體經(jīng)濟。（3）農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織與合作經(jīng)濟組織有何不同？1984年中央1號文件提出，“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織?！敝醒?號文件《把農(nóng)村改革引向深入》（政治局1987年1月22日通過）中明確提出：“鄉(xiāng)、村合作組織主要是圍繞公有土地形成的，與專業(yè)合作社不同，具有社區(qū)性、綜合性的特點”。從理論和政策上講，中國農(nóng)村的村組社區(qū)合作組織與村組集體經(jīng)濟組織在外延上是重合的，在內(nèi)涵上前者強調(diào)社區(qū)性和綜合性，后者更突出集體所有權(quán)特性。關(guān)鍵是集體二字。18屆3中全會《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時，往往要涉及農(nóng)村集體。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及“集體”這個詞。但農(nóng)村集體的內(nèi)涵外延是什么？集體是由成員組成的，成員的資格如何界定？成員的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)是什么？成員如何進入、如何退出？對于這一系列問題需要從理論、法律、政策和實踐幾個層面加以廓清。（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)與財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系要進一步探討。習(xí)近平同志2014年9月指出：“要探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。搞好這項改革，一項重要基礎(chǔ)工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟?！贝寮w經(jīng)濟組織要想與社會主義市場經(jīng)濟相容，必須產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，流轉(zhuǎn)順暢。集體經(jīng)濟組織成員擁有的權(quán)利在很大程度上是成員權(quán)與用益物權(quán)相結(jié)合的復(fù)合性權(quán)利。成員擁有的作為財產(chǎn)權(quán)利的用益物權(quán)往往是一束權(quán)利，可以單獨抽出一個或幾個權(quán)利進行讓渡。當(dāng)成員的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時，成員的資格也必然發(fā)生變化。這個問題需要進一步深入探討。
四、城市要素與資源流向農(nóng)村是必然趨勢，但也帶來新的挑戰(zhàn)
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》里提到，要吸引社會資本參與鄉(xiāng)村振興，鼓勵工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興提供綜合性的解決方案。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著城鄉(xiāng)互通，要素雙向流動，不能僅給鼓勵進城的優(yōu)惠政策，原住民往往沒有能力來充分利用土地資源；不能保持固化的模式，城市的資金、技術(shù)、人才等資源下鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策也應(yīng)放開。這些生產(chǎn)要素要與農(nóng)村的土地等資源有效結(jié)合，才能改變農(nóng)村原有的要素配置，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，絕不僅僅是農(nóng)村的要素流向城市；城市的先進要素（資本、技術(shù)、管理）和優(yōu)質(zhì)資源（經(jīng)濟、社會、文化等資源）也要流向農(nóng)村。農(nóng)村不能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。鄉(xiāng)村振興的主體、驅(qū)動力是誰？應(yīng)該是先進生產(chǎn)要素的載體。改造農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不能僅靠留守老人、留守婦女和留守兒童。
但是現(xiàn)在給我們帶來的一個問題就是，在要素開放流動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下如何保障農(nóng)民的權(quán)益？“資本下鄉(xiāng)”本身是把雙刃劍，鄉(xiāng)村發(fā)展不能成為新的圈地?zé)幔荒艹蔀橘Y本的盛宴，鄉(xiāng)村振興的成果必須由農(nóng)民共享。改變資源要素的配置應(yīng)伴之以利益格局的相對均衡。讓農(nóng)民群眾合法合理地分享鄉(xiāng)村振興的成果，應(yīng)該成為基本前提。2017年12月，習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)村一二三產(chǎn)融合不是簡單的一產(chǎn)‘接二連三’，關(guān)鍵是完善利益聯(lián)結(jié)機制，不能富了老板、丟了老鄉(xiāng)，要通過就業(yè)帶動、保底分紅、股份合作等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益” 。工商資本進入農(nóng)業(yè)要有利于加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)，有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。注意不要以財政資金、優(yōu)惠政策去引進對農(nóng)民只有競爭（或排斥）沒有帶動的企業(yè)，確保以農(nóng)民為主體推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
資本下鄉(xiāng)后，我們希望形成的格局是：村民自身能成為資源和部分資本的所有者，村集體領(lǐng)導(dǎo)人作為集體成員的代理，接受集體成員的監(jiān)督，使集體經(jīng)濟組織成為工商資本較為平等的合作伙伴。在農(nóng)村形成合作共贏的伙伴關(guān)系和較為均衡的利益格局。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，在要素開放流動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下，更要不斷深化以落實農(nóng)民群眾政治上的民主權(quán)利和經(jīng)濟上的財產(chǎn)權(quán)利為目標(biāo)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和鄉(xiāng)村治理體制改革，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
（本文作者為湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社科院學(xué)部委員，本文系作者在“湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院”揭牌儀式暨《湖南鄉(xiāng)村振興藍(lán)皮書》發(fā)布會上作的主題報告錄音整理）
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