近幾年, 在國(guó)務(wù)院“土地增減掛鉤”政策的推動(dòng)下, 山東、河北、四川、重慶等地大規(guī)模的以“撤村并居”為核心內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè), 取得較大成績(jī), 也暴露了一些問(wèn)題。一時(shí)間, “土地增減掛鉤”和“撤村并居”成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn), 各方莫衷一是?！巴恋卦鰷p掛鉤”政策和“撤村并居”大有緩行或半途而廢的可能。本文將就“土地增減掛鉤”和“撤村并居”展開(kāi)系統(tǒng)討論, 期待“土地增減掛鉤”不變, “撤村并居”健康地持續(xù)下去。
一、“土地增減掛鉤”政策的背景和意義
“土地增減掛鉤”, 是指國(guó)家對(duì)一定行政區(qū)域內(nèi)的工業(yè)化和城市化用地實(shí)行指標(biāo)控制, 如果指標(biāo)內(nèi)的土地不夠用, 準(zhǔn)許通過(guò)農(nóng)村減少建設(shè)用地——“非轉(zhuǎn)農(nóng)” (新增耕地面積) 的辦法擴(kuò)大工業(yè)化和城市化的實(shí)際用地面積。即“農(nóng)村增 (耕) 地”與“城市用 (耕) 地”掛鉤。
“土地增減掛鉤”政策是守住18億畝耕地紅線的產(chǎn)物。我國(guó)現(xiàn)有13億人, 有戶籍的農(nóng)民至少還有9.4億, 未來(lái)30年, 人口高峰將達(dá)到15.5億以上, 即使保留4億—5億農(nóng)民, 至少有6億—7億農(nóng)民要進(jìn)城成為市民, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化和城市化占地至少還需要1億畝;另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是, 由于農(nóng)民工和一些市民回鄉(xiāng)建房, 農(nóng)村村莊建設(shè)用地并未隨著農(nóng)民進(jìn)城而減少, 而是日益增加。農(nóng)村新增宅基地的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于小城鎮(zhèn)建設(shè)的新增用地面積。根據(jù)我們的調(diào)查, 以縣為單位, 每年農(nóng)村新增建設(shè)用地 (主要是農(nóng)民建房) 至少是城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的10倍以上。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要占地, 工業(yè)化要占地, 城市化要占地, 新農(nóng)村建設(shè)還要占更多的地。這是當(dāng)下的客觀現(xiàn)實(shí)。
城市化是農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程。一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村所占的住宅地遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在城市所占的住宅地, 從理論上講農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程應(yīng)該是節(jié)約土地的過(guò)程。但我國(guó)城市化的現(xiàn)實(shí)恰恰相反:農(nóng)民在大規(guī)模進(jìn)城, 城市在大規(guī)模擴(kuò)張, 與此同時(shí), 村莊也在以更快的速度擴(kuò)張, 耕地在加速銳減, 18億畝耕地如何守得住呢?體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的“土地增減掛鉤”政策在這樣的背景下出臺(tái)了。
二、“土地增減掛鉤”是有史以來(lái)最好的農(nóng)村發(fā)展政策
城鄉(xiāng)“土地增減掛鉤”不是白掛鉤, 農(nóng)民減少村莊占地——“非轉(zhuǎn)農(nóng)” (節(jié)約出耕地) 為工業(yè)化、城市 (鎮(zhèn)) 化增加了建設(shè)用地——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”額度, 用地主體或城市 (鎮(zhèn)) 政府土地儲(chǔ)備中心要給節(jié)約出耕地的農(nóng)民 (集體) 一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
以山東諸城為例, 農(nóng)民 (集體) 節(jié)約出1畝耕地, 可以獲得30萬(wàn)元左右的補(bǔ)償。以此推算, 全國(guó)農(nóng)民節(jié)約1.5億畝耕地, 其獲得的補(bǔ)償是45萬(wàn)億元。如果買45萬(wàn)億元長(zhǎng)期國(guó)債, 每年的收益2萬(wàn)多億元, 相當(dāng)于農(nóng)民種3億畝糧食的純收入;2005年政府減免了全國(guó)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅, 每年不到500億元, 45萬(wàn)億元相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)民繳納900年的農(nóng)業(yè)稅;中央政府每年通過(guò)各種渠道安排的新農(nóng)村建設(shè)資金大約2000億, 實(shí)際到達(dá)村莊的新農(nóng)村建設(shè)資金不到500億, 45萬(wàn)億相當(dāng)于中央政府900年的新農(nóng)村建設(shè)投入。
2005年中央做出新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略部署以來(lái), 農(nóng)民和基層政府一直處于“兩依靠”狀態(tài):基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠引進(jìn)外資。農(nóng)民 (集體) 和基層政府在新農(nóng)村建設(shè)中顯得較為被動(dòng)。
“土地增減掛鉤”政策, 為地方政府、基層政府和農(nóng)民 (集體) 擺脫“兩依靠”創(chuàng)造了條件, 全國(guó)各地的新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入自主建設(shè)階段。不僅新農(nóng)村建設(shè)快速推進(jìn), 城市和城鎮(zhèn)建設(shè)的用地瓶頸也獲得突破, 縣級(jí)以下的中小城市和城鎮(zhèn)建設(shè)也大有日新月異之勢(shì)。“土地增減掛鉤”政策, 是激活農(nóng)村內(nèi)在的巨大潛力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大手筆, 是有史以來(lái)促進(jìn)和扶持農(nóng)村發(fā)展的最好政策。
“土地增減掛鉤”政策的更大作用在于為偏遠(yuǎn)農(nóng)村提供了發(fā)展機(jī)會(huì)。越是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村, 節(jié)約土地的空間越大, 獲得的補(bǔ)償也會(huì)越多?！巴恋卦鰷p掛鉤”政策是讓弱勢(shì)群體和落后地區(qū)分享改革發(fā)展好處、促進(jìn)農(nóng)村自我發(fā)展的最好政策。
“土地增減掛鉤”政策, 也是我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定水平后, 實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的最好途徑。
三、“撤村并居”是農(nóng)民 (集體) 和基層政府遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理性選擇
“土地增減掛鉤”政策出臺(tái)之后, 全國(guó)各地不約而同出現(xiàn)了以“撤村并居”為核心內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè), 有的地方甚至出現(xiàn)了“農(nóng)民上樓”運(yùn)動(dòng)。為什么會(huì)形成“撤村并居”運(yùn)動(dòng)?
這些年來(lái), 農(nóng)村發(fā)展速度相對(duì)于城市非常緩慢, 主要原因是各種要素都在向城市轉(zhuǎn)移和集中?！巴恋卦鰷p掛鉤”政策出臺(tái)后, 突然間有了一個(gè)前所未有的巨量資金——45萬(wàn)億要流向農(nóng)村了。農(nóng)民要獲得這45萬(wàn)億元, 最好的辦法就是發(fā)揮土地村民集體所有制的優(yōu)勢(shì), 在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)施“撤村并居”, 以壓縮整理宅基地、自留地和改造荒廢地——“非轉(zhuǎn)農(nóng)”獲得補(bǔ)償, 這是農(nóng)民 (集體) 和基層干部追求土地價(jià)值最大化的經(jīng)濟(jì)理性。
“撤村并居”也是農(nóng)民適應(yīng)農(nóng)村巨大變遷和科學(xué)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的理性選擇。這些年來(lái), 新農(nóng)村建設(shè)的另一個(gè)困境是農(nóng)村的公共服務(wù)難和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難, 主要原因是農(nóng)民居住過(guò)于分散。要為全國(guó)居住在60萬(wàn)個(gè)行政村、500萬(wàn)個(gè)自然村的9億多農(nóng)民提供水、電、氣、路、網(wǎng)、郵和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、消防、安全、健身娛樂(lè)等服務(wù)非常不經(jīng)濟(jì)。更大的問(wèn)題是30年后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)以下居住的農(nóng)民可能只有2億—3億人, 這是人類歷史上從未有過(guò)的大變遷?，F(xiàn)在的新農(nóng)村建設(shè), 必須適應(yīng)這個(gè)趨勢(shì), 超前規(guī)劃, 將有限的公共資源集中用于中心村建設(shè), 以避免新農(nóng)村建設(shè)的巨大浪費(fèi)。農(nóng)村的“空心村”越來(lái)越多, 說(shuō)明“撤村并居”不僅符合農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的要求, 也符合農(nóng)民意愿。
可以肯定, 在未來(lái)很多年只要守住18億畝耕地的政策不變, 各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的速度和水平在很大程度上取決于“土地增減掛鉤”政策的力度?！巴恋卦鰷p掛鉤”執(zhí)行力度越大, 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展就越理想;農(nóng)村“撤村并居”越快, 工業(yè)化和城市化也越快;工業(yè)化和城市化越快, 反哺農(nóng)村發(fā)展的力度也會(huì)越大, 農(nóng)村現(xiàn)代化的速度也會(huì)越快, 縮小城鄉(xiāng)差距的速度也會(huì)越來(lái)越快。
因此, 未來(lái)農(nóng)村的“撤村并居”和工業(yè)化、城市化是相輔相成、高度相關(guān)的, “撤村并居”既是農(nóng)民和基層干部的理性經(jīng)濟(jì)行為, 也是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理性行為, 是阻止不了的大趨勢(shì)。
四、辯證看待“撤村并居”、“農(nóng)民上樓”過(guò)程中的主要問(wèn)題
第一, 關(guān)于農(nóng)民種養(yǎng)不方便、生活成本上升的問(wèn)題。當(dāng)前, 某些傳統(tǒng)的農(nóng)家生產(chǎn)生活方式正在遠(yuǎn)去。一方面, 農(nóng)民自主建房基本上樓房化了, 幾乎再?zèng)]有農(nóng)民建平房了, 這是大趨勢(shì);另一方面, 種養(yǎng)殖專業(yè)化、農(nóng)機(jī)服務(wù)社會(huì)化發(fā)展很快, 多數(shù)農(nóng)民不種地、不養(yǎng)豬了, 這也是大趨勢(shì)。即使有些農(nóng)民依然有種養(yǎng)的意愿, 在“撤村并居”的過(guò)程中也可照顧到, 如設(shè)專門的養(yǎng)殖小區(qū)、專門的種菜小區(qū)、專門的農(nóng)具和雜物放置間等?！俺反宀⒕印焙? 隨著農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格的不斷上漲, 更多的農(nóng)戶會(huì)將土地轉(zhuǎn)包出去, 住地和莊稼地的距離慢慢會(huì)被忽略。當(dāng)然, 在設(shè)施農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地方, 臨時(shí)生產(chǎn)房和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)棚必須在一起, 這與“撤村并居”、“集中居住”并不矛盾?？傊? “農(nóng)民種養(yǎng)不方便”的問(wèn)題, 既不完全是“集中居住”造成的, 也并非不可克服。
此外, 農(nóng)民上樓后, 部分農(nóng)民的生活成本會(huì)有一定的上升, 但總體上看, 農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償款 (若政府和開(kāi)發(fā)商不克扣) 應(yīng)能保障未來(lái)的生活質(zhì)量;另一方面, 即使農(nóng)民不集中上樓, 自己建樓房也是上樓。農(nóng)民生活成本上升, 是通脹在農(nóng)村的反映, 不能歸結(jié)于“農(nóng)民上樓”。
第二, 關(guān)于開(kāi)發(fā)商賺錢太多、政府對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不足的問(wèn)題。農(nóng)民買房?jī)r(jià)格高于或遠(yuǎn)高于建房成本, 這樣的問(wèn)題確實(shí)普遍存在。如果基層政府僅僅是個(gè)服務(wù)者, 價(jià)格是農(nóng)民共同體 (村社集體) 和開(kāi)發(fā)商平等談判的結(jié)果, 或者農(nóng)民共同體自主招標(biāo)選擇開(kāi)發(fā)商, 那么開(kāi)發(fā)商盈虧與否都不是問(wèn)題。所以, 避免農(nóng)民抱怨開(kāi)發(fā)商賺錢太多的辦法, 是在實(shí)施“撤村并居”中一定要以村民共同體 (村社集體) 為主體實(shí)施, 基層政府一定要定位在服務(wù)者的角色上, 不要越俎代庖。
有些地方政府在“撤村并居”中“賺”了農(nóng)民的錢, 導(dǎo)致農(nóng)民得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于預(yù)期, 責(zé)任在地方政府, 但根源在于我國(guó)不合理的財(cái)政體制。足額補(bǔ)償農(nóng)民節(jié)約出來(lái)的土地, 關(guān)鍵在于高級(jí)政府正確處理和低級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系, 要通過(guò)財(cái)政制度和干部考核制度改革, 讓基層政府成為“撤村并居”的無(wú)償服務(wù)者。
還有一種情況可能導(dǎo)致“補(bǔ)償不到位”。如果“集中居住”所占的地不是通過(guò)內(nèi)部調(diào)整土地平均攤銷, 而是需要花錢買, 那么節(jié)約出來(lái)的地的補(bǔ)償就自然會(huì)“少”很多。一般情況下, 土地集體所有制比較完整的農(nóng)民共同體 (村社) , 農(nóng)戶占有土地資源差別不大, 即使有差別, 也有內(nèi)部“結(jié)平衡賬”的習(xí)慣, 這樣的村莊在實(shí)施“撤村并居”過(guò)程中會(huì)比較順利, 農(nóng)民抱怨“補(bǔ)償不到位”的相對(duì)少。反之, “補(bǔ)償不到位”的意見(jiàn)就會(huì)很突出。
對(duì)于村民“補(bǔ)償不到位”的意見(jiàn)要具體分析。不能因?yàn)橛袠O少數(shù)農(nóng)民說(shuō)“補(bǔ)償不到位”, 就肯定政府克扣了農(nóng)民的錢, 需要甄別。真正要避免“補(bǔ)償不到位”的意見(jiàn)出現(xiàn), 最有效的辦法是讓用地企業(yè)與農(nóng)民共同體 (村社集體) 直接見(jiàn)面談“土地增減掛鉤”的補(bǔ)償, 以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留用地企業(yè)給村民的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”補(bǔ)償資金。
第三, 關(guān)于不夠透明和不夠民主的問(wèn)題。在“撤村并居”、“集中居住”的決策過(guò)程中, 占有宅基地和自留地多的村民, 總是希望按照既有的宅基地和自留地補(bǔ)償, 而宅基地、自留地小于平均值和沒(méi)有宅基地、自留地的村民, 總是希望按照一人一份補(bǔ)償。村民共同體內(nèi)部必然存在多數(shù)人“欺負(fù)”少數(shù)人的現(xiàn)象, 這是由農(nóng)民共同體的共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特性決定的。不尊重少數(shù)人的不合理要求, 不能視為基層政府“不尊重農(nóng)民意愿”。少數(shù)村民抱怨村民共同體內(nèi)部的“政策不透明、不公平”和“決策不民主”也不能等同于抱怨基層政府“政策不透明、不公平”和“決策不民主”。
第四, 關(guān)于對(duì)極少數(shù)不同意“集中居住”者實(shí)施強(qiáng)制拆遷的問(wèn)題。大面積的“撤村并居”、“集中居住”, 強(qiáng)制拆遷雖然難以避免, 但還是應(yīng)該盡可能地減少政府強(qiáng)制拆遷。不過(guò), 也不能把村民共同體內(nèi)部依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施的強(qiáng)制拆遷和政府強(qiáng)制拆遷混為一談。
只要中央政府改善財(cái)政體制, 確?；鶎诱蛔龃迕窆餐w“撤村并居”、“集中居住”的協(xié)作者和服務(wù)者, 那么基層政府實(shí)施“強(qiáng)制拆遷”完全可以避免。如果有占有宅基地、自留地特別多, 又不愿意給別人有償使用的極少數(shù)村民, 阻礙村民共同體做出的“撤村并居”、“集中居住”決議的實(shí)施, 基層政府應(yīng)支持公平正義。
第五, 關(guān)于政府承諾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)沒(méi)跟上、社會(huì)保障制度沒(méi)兌現(xiàn)問(wèn)題。很多“撤村并居”或“農(nóng)民上樓”后的農(nóng)民有意見(jiàn), 就是因?yàn)檎兄Z的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)沒(méi)有跟上, 社會(huì)保障沒(méi)有兌現(xiàn), 而并不是因?yàn)椤俺反宀⒕印被颉稗r(nóng)民上樓”不好。要通過(guò)中央政府加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)的統(tǒng)籌力度、加大城鄉(xiāng)社會(huì)保障力度加以解決。如果農(nóng)村的社會(huì)保障水平接近城市水平, “撤村并居”不僅對(duì)農(nóng)村人有吸引力, 對(duì)城市市民也有很大的吸引力。在我們考察過(guò)的農(nóng)民“集中居住”社區(qū), 一般都有10%左右的市民, 如果農(nóng)民共同體準(zhǔn)許, 這個(gè)比例會(huì)更高。
第六, 關(guān)于破壞了鄉(xiāng)村文化和農(nóng)民生活方式的問(wèn)題。盡可能保留和保護(hù)生態(tài)村、特色村、文化村、古村, 是我們主張“撤村并居”、“集中居住”的前提。中國(guó)的村莊, 絕大多數(shù)都是文革前后建成的, 很多村莊沒(méi)有任何規(guī)劃, 環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施極差, 也沒(méi)有特色和文化價(jià)值。在“土地增減掛鉤”政策的大背景下, 許多村莊的新農(nóng)村建設(shè)“大拆大建”不可避免, 這也是一次重建鄉(xiāng)村文化和農(nóng)民生活方式的機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該動(dòng)員和組織廣大農(nóng)民開(kāi)展新農(nóng)村規(guī)劃活動(dòng), 在大破中大立 (重建) 鄉(xiāng)村文化和農(nóng)民生活方式。
五、“撤村并居”好, 好事難做好
“土地增減掛鉤”政策將轉(zhuǎn)移數(shù)10萬(wàn)億的資金建設(shè)新農(nóng)村, 一場(chǎng)以“撤村并居”為核心內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)拉開(kāi)了序幕。這必將是有史以來(lái)最壯觀的新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。但要真正做好, 實(shí)在不容易。究其原因, 主要有:
第一, 村民共同體 (村社集體) 處于瓦解之中, 農(nóng)村沒(méi)有了可以承擔(dān)“撤村并居”任務(wù)的合法主體?，F(xiàn)階段完全靠國(guó)家權(quán)力治理農(nóng)村是不現(xiàn)實(shí)的。村民自治 (經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理——“三位一體”) 是以村民共同體存在為前提的?，F(xiàn)在的農(nóng)村, 傳統(tǒng)的血緣和地緣農(nóng)民組織資源消亡了, 絕大多數(shù)建立在土地集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的村民共同體也因?yàn)榧w所有制和集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而名存實(shí)亡。
改革開(kāi)放以來(lái), 中國(guó)絕大多數(shù)村莊共同體不是走向大寨、華西、永聯(lián)和周家莊等“三位一體”功能完善的村社 (村民共同體) , 而是走向了小崗村。小崗村在“增人不增地、減人不減地、承包地不要錢還有補(bǔ)貼”和土地承包“長(zhǎng)久不變”等政策作用之下, 村民共同體內(nèi)部“結(jié)平衡賬”機(jī)制消失, 村民共同體被迫處于分化瓦解之中。在這樣的村內(nèi), 利益完全對(duì)立的人越來(lái)越多, 村民共同體日益分化, 自主搞水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能, 自主搞“撤村并居”、“土地整理”更不可能。
在村民共同體日趨瓦解的背景下, 誰(shuí)來(lái)主持實(shí)施“撤村并居”、“集中居住”?村社內(nèi)部成員之間的各種利益沖突怎么平衡?如果一定要實(shí)施“撤村并居”、“集中居住”, 只能借助外部的力量。借助外部的力量解決不了“增人不增地、減人不減地、承包地不要錢還享受補(bǔ)貼”和“長(zhǎng)久不變”所致的不公平問(wèn)題, 注定了“撤村并居”、“集中居住”不可能一帆風(fēng)順, 更不能人人如意。
最近20年的農(nóng)村政策和法律法規(guī), 是按照城市人和進(jìn)城人的邏輯制定的, 幾乎沒(méi)有按照完善村民共同體“經(jīng)濟(jì)發(fā)展+社區(qū)建設(shè)+社區(qū)治理”三位一體功能的要求制定。這是上世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題日益嚴(yán)峻的根源, 更是農(nóng)村好事也難做好、甚至做成壞事的根源。
第二, 某些基層政府企業(yè)化, 導(dǎo)致官商勾結(jié)制度化、合法化。由于絕大多數(shù)村社共同體在不斷瓦解之中, 實(shí)施“撤村并居”合法的、有效的主體缺位, 替代的辦法是由基層政府主導(dǎo)“撤村并居”、“集中居住”。由于基層政府是最低級(jí)政府, 財(cái)政最窮, 卻要承擔(dān)很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)的配套資金任務(wù)和維穩(wěn)任務(wù), 處于負(fù)債度日的狀態(tài), 因此受財(cái)政之困而被迫成為了準(zhǔn)經(jīng)紀(jì)人。統(tǒng)籌實(shí)施“撤村并居”、“集中居住”, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言, 既是出政績(jī)的機(jī)會(huì), 也是改善財(cái)政狀況的機(jī)會(huì)。
現(xiàn)在的鄉(xiāng)村, “撤村并居”、“集中居住”之事, 農(nóng)民村社共同體做不了, 農(nóng)民合作社不能做, 單個(gè)農(nóng)民不能做, 只有開(kāi)發(fā)商做是合法的。很多地方搞“撤村并居”、“集中居住”都有開(kāi)發(fā)商參與、甚至主導(dǎo), 這不僅是基層官員腐敗、“官商勾結(jié)”的偶然現(xiàn)象, 制度和法律有缺陷也是重要原因。
做大規(guī)模的“撤村并居”、“集中居住”雖是好事, 但政府要賺錢, 開(kāi)發(fā)商要賺錢, 農(nóng)民沒(méi)有自主性和自主權(quán), 要將這件好事做好, 實(shí)在有些難。
第三, “土地增減掛鉤”的戰(zhàn)略正確, 實(shí)施“撤村并居”的策略有失誤。為了守住18億畝耕地紅線, “土地增減掛鉤”戰(zhàn)略上是正確的。這個(gè)戰(zhàn)略的本質(zhì)是在偏遠(yuǎn)地方通過(guò)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”, 在發(fā)達(dá)地方“農(nóng)轉(zhuǎn)非”, 以此實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡, 讓偏遠(yuǎn)的地方和發(fā)達(dá)地方共享土地工業(yè)化、城市化帶來(lái)的地租增值收益。越偏遠(yuǎn)的地方和越發(fā)達(dá)的地方合作“占補(bǔ)平衡”, 地租增值就越多, “撤村并居”就越容易操作。
可是, 有些地方恰恰相反, 在城郊村或在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村搞“撤村并居”, “撤村”不便宜, “并居”也更貴 (主要是新占的土地貴) , 節(jié)約出來(lái)的地還不多, “宅基地?fù)Q房子”就很困難。
城郊村、生態(tài)村、文化村、古村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、特種農(nóng)業(yè)村等, 都不宜“撤村并居”和“非轉(zhuǎn)農(nóng)”, 因?yàn)檫@些村子的建設(shè)用地非常寶貴, 甚至其未來(lái)價(jià)值不低于一般性的城市建設(shè)用地。城郊村是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的對(duì)象, 是未來(lái)城市的一部分, 切切不可急于搞“撤村并居”和“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。
第四, 主要領(lǐng)導(dǎo)不深入一線, 體制整體缺乏主心骨和執(zhí)行力?！巴恋卦鰷p掛鉤”政策和“撤村并居”是涉及全局的大好事, 迫切需要各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)駐村辦點(diǎn), 在第一線操作中調(diào)查研究, 及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和矛盾, 及時(shí)修改政策和制定新的政策, 以保證將此好事健康地繼續(xù)下去。不深入一線, 遇到問(wèn)題“繞道走”, 就會(huì)導(dǎo)致半途而廢。
作者：李昌平 馬士娟 曹雅思 河北大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心 河北大學(xué)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)黨政干部論壇2011年03期
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