摘要:近年來我國全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)?，F(xiàn)有研究雖對改革中的關(guān)鍵問題進(jìn)行了諸多討論，但對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的存續(xù)現(xiàn)狀和改革進(jìn)程缺乏全面實(shí)地的考察，關(guān)于集體資產(chǎn)改革的影響研究多基于個案分析。基于對全國九省156個村的調(diào)研數(shù)據(jù)，本文分析了我國農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀、產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程及其影響。研究結(jié)果表明，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)價值尚存，但其增值潛力不如預(yù)期；有較大增值空間的資產(chǎn)多數(shù)已確權(quán)改革，對農(nóng)民增收助力有限；村集體經(jīng)營性資產(chǎn)分布區(qū)域差異大；改革進(jìn)度省際間差異較大，部分地方性方案待規(guī)改。

關(guān)鍵詞:村集體資產(chǎn); 經(jīng)營性資產(chǎn); 資產(chǎn)現(xiàn)狀; 改革進(jìn)程;

一、引言

我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)改革是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的又一次深化改革。雖然現(xiàn)有的組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級集體經(jīng)濟(jì)組織替代了人民公社時期的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社，但原有集體經(jīng)濟(jì)核算體制下村集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系模糊、份額不清、政經(jīng)不分等問題依舊突出，易發(fā)生權(quán)力尋租、集體資產(chǎn)流失問題。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，這些弊端日益凸顯，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革的實(shí)踐更是迫在眉睫。

改革開放四十年來我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要包括兩大路徑。一是集體土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新?！皟蓹?quán)分離”將土地承包經(jīng)營權(quán)從集體所有權(quán)中分離，使得農(nóng)戶成為相對獨(dú)立的財產(chǎn)主體，有利于實(shí)現(xiàn)法定物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，提高農(nóng)業(yè)微觀生產(chǎn)效率；而“三權(quán)分置”進(jìn)一步將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，為土地流轉(zhuǎn)、土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。二是以經(jīng)營性資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)為改革重點(diǎn)的村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革。從1984年廣東南海股份制改革，到十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要保障村民的財產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。這兩大集體經(jīng)濟(jì)改革路徑是在充分考慮我國改革特殊性的基礎(chǔ)上對西方產(chǎn)權(quán)理論的具體應(yīng)用，既堅持了“帕累托改進(jìn)”的效率原則，又體現(xiàn)了共同富裕的本質(zhì)要求。

雖然學(xué)界已對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革給予了充分關(guān)注，并針對清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股份量化、股權(quán)管理等關(guān)鍵問題進(jìn)行了充分的討論，但基于實(shí)地調(diào)研探討我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的文獻(xiàn)較少，對經(jīng)營性資產(chǎn)改革的影響因素多停留在個案分析層面，這對全國性的村集體資產(chǎn)改革雖有一定的借鑒意義但缺乏代表性。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司調(diào)研組的調(diào)研報告指出，目前浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在股權(quán)管理、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、集體資產(chǎn)增收等方面存在一定的問題。通過對比分析溫州、松江和成都三類典型的股改模式，段龍龍和劉曉茜對集體資產(chǎn)的總量范疇進(jìn)行了重新界定，并回應(yīng)了混合所有制形式結(jié)構(gòu)及配股機(jī)制方面的分歧。夏英等對大興、南海、閔行等12個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行調(diào)查研究，對改革主客體、股權(quán)設(shè)置和管理、股份權(quán)能賦予、政社分離等方面做出經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，并探索了發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。全面推進(jìn)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍須厘清一系列問題。例如，目前全國范圍內(nèi)村集體資產(chǎn)尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀如何？目前集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行到何種程度？尤其在缺乏自發(fā)改革驅(qū)動力的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，改革進(jìn)展如何？改革前后各級組織對其管理是否到位，內(nèi)部管理制度是否完善？改革實(shí)際效果如何，對農(nóng)民增收的推動力有多大？回答上述問題，對于進(jìn)一步全面推動農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革具有十分重要的意義和作用。為此，本文基于對全國9省156個村集體資產(chǎn)改革狀況的調(diào)研數(shù)據(jù)，對我國農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀、改革進(jìn)程加以分析，為國家出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革和相關(guān)配套政策提供決策依據(jù)。

二、改革開放四十年我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展回顧

改革開放四十年來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)為重點(diǎn)，在某些發(fā)展階段集體經(jīng)濟(jì)雖然受到一定程度削弱，但總體發(fā)展規(guī)模不斷壯大。目前我國已進(jìn)入發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的新時期，縱觀其發(fā)展歷程大致可分為四個階段：

1978年～1984年：逐步確立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制

十一屆三中全會以來，原有的高度集中的人民公社體制被統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制取代，我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度發(fā)生了根本改變。家庭分散經(jīng)營并未改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而是將土地的承包經(jīng)營權(quán)從土地集體所有權(quán)中分離并下放到農(nóng)戶手中，集體土地產(chǎn)權(quán)制度得以初步分解。由于在調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀效率方面的良好激勵，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到中央政策的支持并在實(shí)踐中迅速推廣。

雖然山西大寨村、河南南街村等提供了集體統(tǒng)一經(jīng)營的成功范例，但這一階段家庭承包已成為農(nóng)地經(jīng)營模式的基礎(chǔ)與核心，集體統(tǒng)一經(jīng)營隨著“雙層經(jīng)營體制”的提出而有所弱化，這實(shí)質(zhì)造成了兩個經(jīng)營層次發(fā)展失衡。在實(shí)際操作中，雖有部分村集體保留少量機(jī)動地以緩解人地矛盾、滿足新增人口和返鄉(xiāng)人口等的用地需求，但預(yù)留機(jī)動地受到《農(nóng)村土地承包法》的嚴(yán)格限制，到二輪土地承包時多數(shù)村莊的預(yù)留機(jī)動地已分配殆盡。

20世紀(jì)80年代中期～90年代中期：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)異軍突起

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然一定程度上弱化了集體統(tǒng)一經(jīng)營，但卻間接促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大。一是發(fā)端于20世紀(jì)50年代的社隊企業(yè)參照農(nóng)業(yè)承包責(zé)任制推廣了多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制，為其向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型奠定了制度基礎(chǔ)。二是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力需求減少，農(nóng)業(yè)剩余勞動力逐漸從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出去，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展壯大提供了大量勞動力。1984～1988年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從606.5萬個猛增至1888.16萬個；到1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高達(dá)2000多萬家，從業(yè)人員接近12000萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值占整個農(nóng)村社會總產(chǎn)值的2/3。

80年代末，我國在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始了對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的有益探索。各地開展的村集體資產(chǎn)改革多采取“股份合作制”的名義，雖然具體改革模式并不統(tǒng)一，如溫州的“三分三改”、上海松江的“三級合一”、成都試驗(yàn)的“化整為零”、浙江嘉興的“兩分兩換”等典型模式，但這些股份合作制改革對增加農(nóng)民的分紅收益和財產(chǎn)性收入均發(fā)揮了重要作用。由于這一時期的村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因此屬于典型的誘致性制度變遷。

20世紀(jì)90年代中期～2008年：村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)逐步展開

受市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的沖擊，這一階段我國農(nóng)村集體資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重。一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制為代表的村集體經(jīng)營性資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重。上世紀(jì)90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展空間變小、效益下降，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因無法適應(yīng)激烈的市場競爭而進(jìn)行改制并轉(zhuǎn)為民營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制使得部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營形式較為單一，同時嚴(yán)重削弱了依靠經(jīng)營性資產(chǎn)獲得集體收入的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是以農(nóng)地征用為代表的村集體資源型資產(chǎn)流失。上世紀(jì)90年代中期以來，地方政府為突出政績，低價征收集體土地，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化，過度擴(kuò)張城市，建設(shè)各類開發(fā)區(qū)。集體土地財產(chǎn)權(quán)的損害變相侵蝕了集體資產(chǎn)，大量農(nóng)民失地、失業(yè)和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象較為突出。

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模增長迅速，集體經(jīng)濟(jì)組織成員流動日趨頻繁，一系列新的社會矛盾促使部分城中村、近郊村逐步開展集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，例如北京市豐臺區(qū)、上海閔行區(qū)、江蘇吳中區(qū)、廣州東莞市的股份制改革試點(diǎn)，這些地區(qū)的改革試點(diǎn)為后來村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革政策制定積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

2008年～2013年：村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)與制度化

集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入創(chuàng)新土地利用方式的新時期。以2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》為標(biāo)志，一些地區(qū)因地制宜探索土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法，如互換并地開展適度規(guī)模經(jīng)營、土地股份合作制試點(diǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點(diǎn)、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心等。此外，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，部分城郊村和城中村借助征地補(bǔ)償獲得了大量集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，為集體經(jīng)濟(jì)的保值增值提供了新的發(fā)展空間，如長三角、珠三角、山東膠東半島等地通過征地拆遷補(bǔ)償款、發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)和物業(yè)經(jīng)濟(jì)等方式涌現(xiàn)了大量的強(qiáng)集體強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)；而中西部因?yàn)橘Y源、地理?xiàng)l件等限制，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍較為落后。

各地試點(diǎn)為集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革政策的出臺提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐支持。2010年中央一號文件首次提出“鼓勵有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)”，隨后幾年的中央政策對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做了進(jìn)一步的規(guī)定，這些政策大大推進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的步伐。截至2013年底，北京、江蘇、浙江、山東、廣東5省市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全國完成村數(shù)的85.5%，比2012年提高了4.8個百分點(diǎn)。

2013年～現(xiàn)在：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的全面推進(jìn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是這一階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。近年來我國政府出臺了一系列改革政策和試點(diǎn)辦法，對分類有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了明確部署。2015年中央“一號文件”指出應(yīng)將明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、資產(chǎn)折股量化、發(fā)展多形式的股份合作作為經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)。2016年底中共中央國務(wù)院對穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了階段性安排，即力爭在2019年底全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，到2021年底基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。按照改革精神，中央先后在各地部署了一系列試點(diǎn)。例如，2015年在29個縣（市、區(qū)）推進(jìn)的農(nóng)民股份合作、集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，以及2018年在50個地市和個別省首次開展的集體產(chǎn)權(quán)制度改革“整省整市”試點(diǎn)。

農(nóng)村集體土地改革試點(diǎn)也不斷深化。2014年，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地和集體土地征收制度改革在全國33個縣級行政單位逐步開展；2015年，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出的“三權(quán)分置”主張進(jìn)一步穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，放活了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；2017年，北京、上海、南京等13個城市開始進(jìn)行利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，這意味著政府開始分階段地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移土地紅利。

全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅是全面深化改革的重要內(nèi)容，而且對保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、推進(jìn)全面建設(shè)小康社會均具有重要戰(zhàn)略價值。下文將基于實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)對我國農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀、增值潛力及存在問題開展系統(tǒng)性統(tǒng)計分析和案例分析。

三、數(shù)據(jù)與抽樣方法

為厘清農(nóng)村集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀，課題組于2016年8月至9月在九個省開展了大樣本村級調(diào)查。具體的抽樣框架如下：首先，根據(jù)區(qū)域特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合指標(biāo)，確定黑龍江、吉林、陜西、山東、河南、浙江、湖北、四川和廣東等9個樣本??；其次，根據(jù)縣人均工業(yè)總產(chǎn)值，在每個省分層隨機(jī)抽樣確定3～5個樣本縣；最后，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均工業(yè)總產(chǎn)值，在每個縣分層隨機(jī)抽樣確定2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在每個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照隨機(jī)抽樣原則確定2個村。樣本合計為9省39縣78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的156個村。調(diào)研形式為面對面訪談，受訪對象為村主任、村書記和村會計。此外，為了解村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的最新進(jìn)程，2017年初課題組對所有樣本村進(jìn)行了相關(guān)內(nèi)容的面談回訪。

為更全面了解村集體資產(chǎn)及其改革情況，調(diào)研設(shè)計為三大模塊，分別為村集體資產(chǎn)模塊、村集體資產(chǎn)改革模塊及村其他特征模塊。村集體資產(chǎn)模塊除村集體經(jīng)營性資產(chǎn)外，還包括村集體資源性資產(chǎn)（不含農(nóng)戶承包的耕地和林地）以及非經(jīng)營性資產(chǎn)（主要是校舍）的現(xiàn)狀、運(yùn)營及其資產(chǎn)價值評估。村集體資產(chǎn)改革模塊主要包括村集體社員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，股份制改革的具體辦法及其改革經(jīng)驗(yàn)與阻力等開放問題。村莊其他特征包括村莊地理位置、交通和人均收入等。

四、樣本村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀與價值估計

1．村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀

調(diào)研結(jié)果表明，大多數(shù)村擁有集體資產(chǎn)，且以經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)為主。如表1所示，在所有156個樣本村中，72%(112個）的村擁有集體資產(chǎn)。其中，擁有集體資產(chǎn)的112個村共涉及171項(xiàng)集體資產(chǎn)，其中經(jīng)營性資產(chǎn)64項(xiàng)，資源性資產(chǎn)66項(xiàng)，非經(jīng)營性資產(chǎn)41項(xiàng)。

村集體資產(chǎn)分布呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份（如浙江和廣東）有更多的村擁有集體資產(chǎn)，而西部地區(qū)（如陜西和四川）擁有集體資產(chǎn)的村相對較少，黑龍江只有38%的村（6/16）擁有集體資產(chǎn)。從集體資產(chǎn)類型來看，大多數(shù)地區(qū)集體資產(chǎn)以資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)為主，而吉林和河南主要以非經(jīng)營性集體資產(chǎn)為主。

2．村集體資產(chǎn)價值估計

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，樣本村人均集體資產(chǎn)價值低，區(qū)域差異顯著。表2列出了村集體所有資產(chǎn)價值的估算現(xiàn)值。2所有樣本村村均資產(chǎn)價值為273萬元；若僅考察有集體資產(chǎn)的112個村，村均集體資產(chǎn)價值增至380萬元，略高于官方統(tǒng)計的三分之二。3從戶均和人均價值來看，在所有156個樣本村中，戶均和人均集體資產(chǎn)的價值分別為4769元和1183元；黑龍江人均集體資產(chǎn)價值最低，僅95元，而浙江集體資產(chǎn)人均價值最高，達(dá)8637元。

從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)價值占集體資產(chǎn)總值比重不高。如表3所示，盡管經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量占總資產(chǎn)數(shù)量的37%(64/117），但其資產(chǎn)價值僅占村均集體資產(chǎn)總價值的20%(55/273），資源性資產(chǎn)價值占比最高（57%），非經(jīng)營性資產(chǎn)價值占23%。如果只考查村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，村均僅55萬元，人均僅241元，且主要來自村辦企業(yè)（23萬元）和小產(chǎn)房（18萬元），其他包括出租與閑置的校舍（6萬元）和小水電（5萬元）。值得一提的是，即使只計算有村集體資產(chǎn)的112個村，村均集體經(jīng)營性資產(chǎn)也僅77萬元，人均343元。

調(diào)研結(jié)果表明，村集體資產(chǎn)價值同村莊的區(qū)位、交通條件和收入水平存在顯著相關(guān)關(guān)系。村距離區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心越近（以距離縣政府的距離來衡量）、交通越便捷（以距離鄉(xiāng)級以上公路的距離來衡量）、人均收入越高，其擁有的集體總資產(chǎn)的人均價值也越高。如表4所示，村委會到縣政府距離在12公里以內(nèi)的人均集體資產(chǎn)總值為0.14萬元/人，而距離25公里以外的村人均集體資產(chǎn)價值則降至0.11萬元/人；同時，到鄉(xiāng)級以上公路距離在0.5公里以內(nèi)的村人均集體資產(chǎn)價值為0.13萬元/人，而2.5公里外的村該值降為0.08萬元/人；資產(chǎn)所在村人均收入的差別與人均集體資產(chǎn)價值的關(guān)系更顯著，高收入村組（人均年收入大于12000元）的人均集體資產(chǎn)價值為0.24萬元/人，是低收入村組（人均年收入小于4000元）的6倍，其中中等收入村組（人均年收入介于二者之間）的人均資產(chǎn)價值也偏低，僅為0.09萬元/人。

3．村集體資產(chǎn)使用情況

在村集體所有資產(chǎn)中，增收的資產(chǎn)大多數(shù)已處于收益輸出狀態(tài)。如表5所示，在171項(xiàng)村集體資產(chǎn)中，由集體使用的資產(chǎn)有106項(xiàng)，占資產(chǎn)總數(shù)的60%以上，出租和閑置資產(chǎn)分別有48和17項(xiàng)。當(dāng)我們比較三種使用方式的資產(chǎn)平均價值就會發(fā)現(xiàn)，幾乎所有類別的資產(chǎn)，其閑置平均價值都遠(yuǎn)低于出租和集體使用的平均價值。這說明各村有較高價值的集體資產(chǎn)，早已通過出租或者集體使用產(chǎn)生了收益，剩下的閑置資產(chǎn)價值都較低。

經(jīng)營性資產(chǎn)閑置率比資源性資產(chǎn)高，增值潛力相對更大，但能增收的資產(chǎn)多數(shù)也處于已使用狀態(tài)。如表5所示，在64項(xiàng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)中，由集體使用和出租的資產(chǎn)分別占資產(chǎn)總數(shù)的50%(32項(xiàng)）和33%(21項(xiàng)），閑置資產(chǎn)占17%(11項(xiàng)），而資源性資產(chǎn)的閑置率僅為9%(6/66）。閑置的經(jīng)營性資產(chǎn)主要為未使用的校舍，價值最高的集體經(jīng)營性資產(chǎn)（村辦企業(yè)和小產(chǎn)房）要么處于運(yùn)營狀態(tài)（如集體所有），要么已經(jīng)出租。

五、樣本村集體資產(chǎn)改革進(jìn)程

從改革現(xiàn)狀來看，確權(quán)與股份制改革尚處于初步階段。截至2017年初，已開展村集體資產(chǎn)確權(quán)的村（41個），占有集體資產(chǎn)的村數(shù)量（112個）的37%。所有樣本村中僅12個村進(jìn)行了村集體資產(chǎn)股份制改革，11個在浙江，1個在山東。

省際間開展村集體資產(chǎn)改革的進(jìn)度差異較大。在集體資產(chǎn)確權(quán)上，黑龍江進(jìn)度最快，至2017年初有63%的資產(chǎn)完成了確權(quán)工作，其次是廣東（45%）和四川（44%），確權(quán)進(jìn)度較慢的是吉林和河南。在股份制改革上，浙江作為全國村集體資產(chǎn)改革的試點(diǎn)省份，占據(jù)了絕大部分進(jìn)行股份制改革的村（11個）。經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)展快于其它資產(chǎn)的進(jìn)展。到2017年初有44%(28/64）的村集體經(jīng)營性資產(chǎn)完成了確權(quán)，而資源性和非經(jīng)營性的資產(chǎn)確權(quán)比例均不足30%。

已開展股份制改革的資產(chǎn)，有相當(dāng)一部分尚未完成確權(quán)工作，尤以經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)為代表。如表6所示，2017年初，19個進(jìn)行股份制改革的資產(chǎn)中僅4個完成了確權(quán)工作。經(jīng)營性資產(chǎn)沒有開展確權(quán)工作，就執(zhí)行村集體資產(chǎn)的股份制改革，可能會造成村集體資產(chǎn)的流失，同時也表明村集體資產(chǎn)的改革工作程序還需規(guī)范管理。

浙江開展了股份制改革的村，基本能夠按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況并按股份制改革的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對于開展了股份化改革的12個村，課題組對其中來自浙江的11個村做了分析（因山東僅1個樣本村開展了股份化改革，體量太小，未列入分析）。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該11個村都召開了社員大會，這表明目前浙江省村集體資產(chǎn)的股份制改革還比較規(guī)范（見表7）。在社員身份認(rèn)定上，均采取了按戶口分配股份，即戶籍在本村的人全部進(jìn)行入股分配。這個方式較為簡便可行，但是不一定可以推廣到其他地區(qū)，比如未列入下表的山東省實(shí)施改革的樣本，社員認(rèn)定就更寬泛，不僅包括戶籍在本村的居民，還包括戶籍不在本村、但長期居住在本村并對本村有貢獻(xiàn)的常住人口。這種方式對于處理如何兼顧本村人和外村流動人口問題上較有借鑒意義。在股份分配方式上，浙江省主要采用一人一股制。政府在推廣時，同樣可以考慮人口股與老齡股相結(jié)合的方式，讓長期為本村勞動的人口獲得更多收益。分紅方式主要是按股分配，然而，由于各地農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革尚在初期，沒有一個改革村執(zhí)行了股權(quán)分紅，因此改革的效果仍需時間檢驗(yàn)。綜上所述，浙江省的股份制改革具有較多地方特色，全國推廣時需要因地制宜，做更多切實(shí)考慮。

近年來我國政府全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)。現(xiàn)有關(guān)于集體資產(chǎn)改革的研究還停留在個案分析層面，缺乏對農(nóng)村集體資產(chǎn)改革的定量分析。本文基于全國9省156個村的調(diào)研數(shù)據(jù)，對我國農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀和產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程進(jìn)行了分析，主要得出如下結(jié)論：

第一，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)價值尚存，但現(xiàn)狀可能不抵預(yù)期。從價值上看，我們在9省采用分層隨機(jī)抽樣調(diào)查的村，村均集體資產(chǎn)為273萬；其中經(jīng)營性資產(chǎn)村均僅55萬，人均僅241元。我們調(diào)研的數(shù)據(jù)明顯小于相關(guān)統(tǒng)計上報和部分典型案例分析的數(shù)據(jù)，本文認(rèn)為一方面是因?yàn)檎{(diào)研未將無形資產(chǎn)等納入經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)計范圍；另一方面可能與經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革流程不規(guī)范有關(guān)，導(dǎo)致村集體經(jīng)營性資產(chǎn)村均和人均價值較低。

第二，價值較高的村集體經(jīng)營性資產(chǎn)仍有助力農(nóng)民增收的空間。在本輪確權(quán)改革之前就已承包或出租的村集體經(jīng)營性資產(chǎn)大多數(shù)已產(chǎn)生收益，但其收益大部分成為承包者和出租人的個人收益，村集體及其成員財產(chǎn)權(quán)益受到一定的侵蝕。在這部分集體經(jīng)營性資產(chǎn)的承包合同或租賃合同到期后，基于本輪村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份合作制改革原則與經(jīng)驗(yàn)積累，對村集體經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)一步明晰集體產(chǎn)權(quán)，并將股份量化至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織個人，形成更加普惠的收益分配方式，將更大程度地發(fā)揮經(jīng)營性資產(chǎn)在提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入中的作用。

第三，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革在提高全國農(nóng)民平均財產(chǎn)性收入的同時，農(nóng)民收入的地區(qū)差異將會有所擴(kuò)大。目前，接近30%的村沒有任何集體資產(chǎn)，主要集中在經(jīng)濟(jì)相對落后的西部和東北地區(qū)；即使是在同一地區(qū)，具有地理區(qū)位相對優(yōu)勢、交通運(yùn)輸便捷、農(nóng)民收入高的村，其集體經(jīng)營性資產(chǎn)也更高。這些相對落后地區(qū)的村莊在村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革中要么無法獲利，要么獲利較少，農(nóng)民的整體收入差距將擴(kuò)大。

第四，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革尚處于初步階段，改革進(jìn)度省際間差異較大，部分地區(qū)改革流程仍需規(guī)范。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，開展村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革的村均為東部試點(diǎn)省份；在我們調(diào)研的19個進(jìn)行股份制改革的資產(chǎn)中僅有4個完成了確權(quán)工作，部分村莊清產(chǎn)核資與股份制改革工作順序混亂，使得改革流于形式，違背了改革的初衷。

第五，村集體資產(chǎn)股份制改革試點(diǎn)進(jìn)展良好，改革效果待實(shí)踐檢驗(yàn)。已開展村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革的村，在成員界定、股權(quán)分配、分紅與繼承等改革內(nèi)容上體現(xiàn)了較多地方特色，為其他地區(qū)村集體資產(chǎn)股份制改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)；但鑒于調(diào)研的改革村目前還未執(zhí)行股權(quán)分紅，因此暫時無法對村集體經(jīng)營性資產(chǎn)對農(nóng)民增收方面的改革效果做出準(zhǔn)確的評價，在后續(xù)研究中實(shí)證分析村集體資產(chǎn)股份制改革的改革效果將是十分必要和有意義的。

基于本文研究結(jié)論，我們提出如下三點(diǎn)政策建議：

第一，需要進(jìn)一步規(guī)范村集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)和股份合作制改革的工作流程。基層領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員要統(tǒng)一“先確權(quán)、后股改”的工作思路，在清產(chǎn)核資、摸清家底的基礎(chǔ)上，對有改革價值的村集體經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革；針對村辦企業(yè)、小水電、小產(chǎn)權(quán)房等不同經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)特性和當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜、分類細(xì)化實(shí)施更加符合本村所有集體成員利益的股改方案。

第二，根據(jù)各類資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀，合理兼顧經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革和其他類型的集體資產(chǎn)改革。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，調(diào)研村的集體經(jīng)營性資產(chǎn)平均價值并不高，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革對農(nóng)民增收的影響較為有限；而在不包括村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的情況下，村集體資源性資產(chǎn)的價值也是經(jīng)營性資產(chǎn)的近三倍。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要深化包括農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和宅基地在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)。對于已投入使用或出租的經(jīng)營性資產(chǎn)，既要通過股權(quán)配置、資產(chǎn)折股量化等方式保證村集體經(jīng)濟(jì)組織成員財產(chǎn)權(quán)益，加強(qiáng)對村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，又要為以后發(fā)展預(yù)留必要資金，提高經(jīng)營性資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力；對于收益較低、對農(nóng)民增收作用有限的經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)在完成清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上逐步向非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化改造，例如不再具有經(jīng)營性收益的廠房等固定資產(chǎn)以招標(biāo)、承包、拍賣等形式向老年人、婦女、兒童活動中心等公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)化改造。

第三，要密切關(guān)注并合理控制村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革過程中農(nóng)民收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。調(diào)研表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通條件相對落后、地理區(qū)位相對偏遠(yuǎn)的地區(qū)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)價值越低，考慮到這些地區(qū)的農(nóng)民收入水平本身就低，改革必然導(dǎo)致區(qū)域間農(nóng)民收入擴(kuò)大。一方面應(yīng)加大中央對上述地區(qū)農(nóng)民的收入轉(zhuǎn)移支持力度，把無村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村列入扶持重點(diǎn)；另一方面，應(yīng)健全問題反饋機(jī)制，確保集體資產(chǎn)改革的公允性、信息透明度和村民監(jiān)督權(quán)，盡可能避免村集體資產(chǎn)流失，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。

專家介紹：黃季焜 北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院院長，發(fā)展中國家科學(xué)院院士，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第12期

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