摘要：農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏主要緣于未能深刻把握其土地的公有本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律，深化農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度。

只有把握好改革方向，改革事業(yè)才能順利推進(jìn)。然而，當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏。這主要緣于未能深刻把握農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律。深化農(nóng)村集體土地制度改革，應(yīng)遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏

（一）對農(nóng)村土地集體所有制的誤解

1．誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織成員集體所有或共同所有。進(jìn)而，集體經(jīng)濟組織成員集體似乎可以通過村民小組會議或戶代表會議議決土地承包經(jīng)營、宅基地分配、土地處置等事關(guān)農(nóng)民重大事宜。那么農(nóng)民合法土地權(quán)益就容易受到侵犯，尤其是在追求短期利益或“政績”驅(qū)動之下，有時在宗族勢力影響之下，甚至少數(shù)村民的合法權(quán)益可被多數(shù)村民“民主”否決。實際上，農(nóng)村集體土地并非集體經(jīng)濟組織成員集體所有。否則，因其時點性或成員具體化而導(dǎo)致只是部分而不是全部、只是彼時而不是今后所有的集體經(jīng)濟組織成員對集體土地具有所有權(quán)，這與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法共同使用或依法共同占有集體經(jīng)濟組織土地這一農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相矛盾。也否則，將嚴(yán)重沖擊土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，農(nóng)民合法土地權(quán)益也就得不到這些基本制度的強力保障。盡管由集體經(jīng)濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發(fā)包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟組織并不具有實質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。

2．誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織成員所有或按份共有。進(jìn)而，似乎可以將農(nóng)村土地當(dāng)作農(nóng)民財產(chǎn)，征地時似乎應(yīng)對土地本身給予補償，甚至農(nóng)民可獲得征地后的部分土地增值收益。實際上，農(nóng)村集體土地并非集體經(jīng)濟組織成員所有。否則，農(nóng)村集體土地只歸當(dāng)時屬于集體經(jīng)濟組織成員的部分集體經(jīng)濟組織成員或其繼承人所有，或?qū)⒓w土地分割給具體的集體經(jīng)濟組織成員，而其他集體經(jīng)濟組織成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等因無集體土地可調(diào)配而得不到保障。這不僅與農(nóng)村土地集體所有制政策初衷相背離，也違背了土地公有制，可以說是變相的土地私有制。集體經(jīng)濟組織成員對其承包地、宅基地并不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。并且，作為用益物權(quán)的承包地、宅基地，需要“用”才受“益”，不“用”就不受“益”，且“用”還受到土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度的限制。那么，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體經(jīng)濟組織土地一定時期內(nèi)或一定條件下的依法占有或依法使用，并非“所有”。因此，農(nóng)村土地并非農(nóng)民財產(chǎn)。再有，征地前對農(nóng)民給予住宅、農(nóng)作物等補償，給予住房、就業(yè)、上學(xué)、養(yǎng)老等安置，還給予安置補助費，加上農(nóng)民對土地不具有所有權(quán)，因此，從名目上不宜支付土地補償費給被征地農(nóng)民，被征地農(nóng)民也不宜獲得征地后的土地增值收益。

3．誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織所有。進(jìn)而，集體經(jīng)濟組織似乎可以向集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包土地、分配宅基地、處置集體土地，在征地、集體收益中似乎應(yīng)得到適當(dāng)比例的補償或收入。實際上，既非經(jīng)濟組織也非實體組織的集體經(jīng)濟組織不宜成為土地所有權(quán)人。否則，集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時就應(yīng)付土地承包費、土地使用費或地租給集體經(jīng)濟組織，而他們實際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加?；也否則，集體經(jīng)濟組織就可通過收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置集體土地，集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法土地權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包地、宅基地進(jìn)行處置往往受到國家有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制，幾近沒有處分權(quán)。其實，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。

4．農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有。既畢竟實行土地公有制的我國，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇；也畢竟是由國家提供農(nóng)村集體土地給農(nóng)民在生產(chǎn)生活中使用，農(nóng)村集體土地被國家依法征收后可轉(zhuǎn)為國有土地；還畢竟一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅賦，也只有國家才能在工業(yè)化中期之前征收農(nóng)業(yè)用地方面的稅賦（工業(yè)化中期之前有農(nóng)業(yè)稅、之后無農(nóng)業(yè)稅是基于促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮）。其實，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非數(shù)量上的集體或共同之義，也非實體上的組織之義，而是地理上的邊界之義；“所有”并非產(chǎn)權(quán)上的所有之義，而只是產(chǎn)權(quán)上的占有（及其派生的使用、收益）之義。那么，農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國家所有的集體經(jīng)濟組織土地。簡而言之，農(nóng)村集體土地的本質(zhì)并非“集體所有”而是公有。

（二）誤用簡單的工業(yè)化市場化思維去發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村

1．誤用簡單的工業(yè)化市場化思維去發(fā)展農(nóng)業(yè)。進(jìn)而，有的認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模越大越“現(xiàn)代”，基于大規(guī)模經(jīng)營而實行雇工經(jīng)營，大力引進(jìn)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)。實際上，農(nóng)業(yè)適宜適度規(guī)模經(jīng)營而不適宜大規(guī)模經(jīng)營，適宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營、合作經(jīng)營，而不適宜雇工經(jīng)營、集體經(jīng)營。否則，由于粗放經(jīng)營或單一經(jīng)營而危及糧食安全；由于農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)管、計量等成本過高而增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。另外，誤認(rèn)為市場在農(nóng)產(chǎn)品配置中起決定性作用，但農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、民生性決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場化的同時也需要政府加大農(nóng)業(yè)扶持力度，包括實行糧食最低收購價制度、提供農(nóng)業(yè)補貼、免費推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

2．誤用簡單的市場化思維去利用土地建設(shè)農(nóng)村。進(jìn)而，有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，用農(nóng)村住宅去抵押擔(dān)保，甚至建議城市人到鄉(xiāng)下買住宅。實際上，平等交換城鄉(xiāng)土地的初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，然而它并不是消除城鄉(xiāng)不平等的應(yīng)對之策，反而會因不顧產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的客觀實際而違背農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律甚至社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。另外，由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此宅基地上的住宅尚可租賃、經(jīng)營、繼承，但不可抵押、擔(dān)保、買賣；也不允許土地承包權(quán)在集體經(jīng)濟組織外及非法在集體經(jīng)濟組織內(nèi)抵押、擔(dān)保、買賣。否則，既容易違背農(nóng)村土地集體所有制，動搖制度根基；也容易違反土地用途管制，沖破耕地紅線；還容易滋生土地食利階層，拉大貧富差距。

二、謹(jǐn)防農(nóng)村集體土地制度改革向“右”偏

（一）農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律

1．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險市場風(fēng)險較大。也即，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，也需要遵循生物生長規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律。因此，這決定了農(nóng)業(yè)不宜雇工經(jīng)營、集體經(jīng)營，而宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營、合作經(jīng)營；不宜大規(guī)模經(jīng)營，而宜適度規(guī)模經(jīng)營。我國人多地少、人均耕地更少，各地農(nóng)業(yè)資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零散，因此，在當(dāng)前和今后很長一個時期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式。另外，聚村而居、精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，在我國數(shù)千年歷史中，早已深深植根于廣大農(nóng)村或數(shù)億農(nóng)民的行為習(xí)慣、社會制度與道德理念之中。農(nóng)村是熟人社區(qū)，一個自然村落本就是一個復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)勞動、人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調(diào)節(jié)。相對城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、生產(chǎn)要素集聚度不高競爭力不強、公共基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低，那么農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，并且長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)又難以消除。因此，不但應(yīng)堅守以集體經(jīng)濟組織為地理邊界并以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，也應(yīng)堅守集體經(jīng)濟組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地的土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度等，還應(yīng)堅守國家繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持力度的政策。

2．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律。引進(jìn)社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，往往由家庭經(jīng)營和合作經(jīng)營為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變成雇工經(jīng)營農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營+鄉(xiāng)里關(guān)系”轉(zhuǎn)變成市場關(guān)系。這不僅影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、生產(chǎn)激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會影響到對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固。社會資本往往是逐利的，而農(nóng)村土地成本過低甚至沒有、用地監(jiān)管成本過高，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長、利潤薄、風(fēng)險大而決定了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者開發(fā)建設(shè)農(nóng)村土地往往具有更多投資機會。因此，在追求短期利益或“政績”驅(qū)動下，引進(jìn)社會資本往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非糧化非農(nóng)化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規(guī)劃，甚至導(dǎo)致盲目投資、無序建設(shè)，進(jìn)一步增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險或開發(fā)建設(shè)風(fēng)險。另外，由于資本所有者的主要群體常住城鎮(zhèn)，引進(jìn)社會資本還往往容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進(jìn)一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過20%。另外，工業(yè)化中期之后，農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板，農(nóng)村容易成為發(fā)展短板，農(nóng)民容易產(chǎn)生民生短板。加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計量，并往往對個體或微型企業(yè)的營業(yè)、個人的所得等給予一定免稅額。因此，為了讓農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護社會穩(wěn)定，一般就不再從土地使用收益或土地流轉(zhuǎn)收益中征收土地使用稅賦，還需要政府繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持力度，力爭農(nóng)民經(jīng)濟收入、享受基本公共服務(wù)等與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民差距逐漸縮小。其實，市場競爭機制難以承擔(dān)一個健康社會所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距、維持社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護生態(tài)環(huán)境、弘揚傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。加上農(nóng)業(yè)比較效益通常低，農(nóng)村各生產(chǎn)要素競爭力普遍不高，農(nóng)村往往落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，讓市場在農(nóng)村土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競爭的農(nóng)業(yè)用地或農(nóng)村土地配置環(huán)節(jié)，而并非適宜所有農(nóng)村土地或全部土地配置環(huán)節(jié)。當(dāng)然，凡能市場化的，政府就不應(yīng)干預(yù)，只需強化法治保障就可，相信農(nóng)民會開辟出市場來，也相信農(nóng)民會經(jīng)營好市場的；這已被改革開放以來農(nóng)民的偉大實踐所證明。

3．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵循社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。在實行土地公有制的我國，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，那么它就與國有經(jīng)營性建設(shè)用地并無本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，或者農(nóng)村住宅不是村民用于自住。因而，就應(yīng)同樣遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，同樣遵守市場競爭規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費。否則，就容易形成有別于依法無償使用農(nóng)村集體土地、有償使用經(jīng)營性國有土地的無償使用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。有償使用經(jīng)營性國有土地看似與集體經(jīng)濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地制度安排。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民或以后的農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度（應(yīng)有區(qū)分區(qū)域的免稅額），以建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)尤其是統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域的土地利益分配機制。另外，有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，其初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經(jīng)營性國有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長期堅持下去。目前應(yīng)著力于通過深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強的公共財政投入等。

（二）農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度

1．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守土地用途管制。土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟活動的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會產(chǎn)生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€國家的長遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國政府對土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會公共利益。因此，任一國家，包括實行土地私有制的國家，對土地利用（包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等）都實行嚴(yán)格的用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的必然要求；既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益。遵守土地用途管制，包括遵守土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護等。

2．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也遵循了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，能夠容納家庭承包經(jīng)營制度、統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。它符合我國人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農(nóng)情，有利于弘揚精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化。它還讓農(nóng)民成為了土地的“主人”，實現(xiàn)了他們數(shù)千年來夢寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進(jìn)社會的公平正義、實現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅實基礎(chǔ)。農(nóng)村土地集體所有制既維護了農(nóng)民土地權(quán)益、符合人民整體利益長遠(yuǎn)利益，也鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護了黨中央權(quán)威。在實行長達(dá)兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會之下，古代中國始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導(dǎo)致農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。土地的可買賣（即資本主導(dǎo)土地配置）也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既創(chuàng)新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是促進(jìn)人類社會進(jìn)步的一項重要制度，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、包容性強、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。簡而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會制度、傳統(tǒng)文化、歷史進(jìn)程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農(nóng)村基本制度。另外，農(nóng)村土地集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、宅基地使用權(quán)（因住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)）、集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，其主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國家通過制定政策法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義社會根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無地可種、流離失所，影響社會穩(wěn)定乃至動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點，沒有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合國情農(nóng)情，不利于村民依法自治，不利于弘揚傳統(tǒng)農(nóng)村文化。

3．農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)遵守村民依法自治。集體經(jīng)濟組織是集體經(jīng)濟組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社區(qū)：其前提是依法，包括遵守農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規(guī)，平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，充分尊重農(nóng)民意愿，不干涉經(jīng)營自主權(quán)，不強迫流轉(zhuǎn)土地，不非法征占土地，不非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，不非法買賣農(nóng)村住宅、土地承包權(quán)等；其特性是自治，即集體經(jīng)濟組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議依法平等行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利；其本質(zhì)是社區(qū)，它是具有一定地理邊界的社區(qū)，通過村民自治弘揚傳統(tǒng)農(nóng)村文化。村民自治實行一人一票制，要求選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。集體經(jīng)濟組織成員共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地。如果集體資源資產(chǎn)不屬于集體經(jīng)濟組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的積極發(fā)展。然而，由于現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與現(xiàn)實中“農(nóng)民”的變、住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)這兩大矛盾，既未盡可能地體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員共同占有集體土地，也會在一定程度上影響村民依法自治的作用發(fā)揮。因此，既需要深化主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包土地的承包制度改革，也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革，以努力做到集體經(jīng)濟組織成員依法地?zé)o償?shù)毓餐褂没蚬餐加屑w經(jīng)濟組織土地，從而更好地推進(jìn)村民依法自治。

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)