據(jù)8月22日早晨的新聞報道，全國人大常委會法制工作委員會發(fā)言人臧鐵偉近日介紹，即將召開的十三屆全國人大常委會第十二次會議將審議土地管理法和城市房地產管理法修正案草案，其已經經過多次審議，廣泛征求了各方面意見，比較成熟，有望在這次會議上審議通過。作者可能了解不全面，似乎修法只是增加了集體建設用地不用征用為國有就可以進入建設用地市場。還是要在地方政府行政壟斷的寡頭市場上招拍掛。農民的土地使用財產權改革，并沒有深入觸及。土地資源仍然要計劃配置，沒有土地要素向市場化配置改革的意向。規(guī)劃法修改也加強了政府行政管制和計劃管理土地的意圖，而對建設權的既放開鼓勵投資建設創(chuàng)業(yè)，又如何規(guī)劃管理好，并沒有加以考慮。
修法實際上是重要的體制改革，法律應當?shù)谌狡鸩?，不應當由部門主導起草；應當社會廣泛討論，聽取各方不同意見，使新法律能夠保障改革的推進和深化，而不能又成為下一步阻滯改革的障礙。因此，特別發(fā)表此文，闡明觀點，緊急致全國人大常委會在修法時加以參考。
我們在修法時需要討論清楚這樣一些問題：土地使用財產權應不應賦以交易權和建設權？土地使用財產權年期是中長期為宜，還是久遠期為宜？耕地紅線和建設用地指標管理，這種土地資源配置中的計劃經濟還應當堅持和保留嗎？農村土地改革，耕地放開交易等，會造成糧食生產不穩(wěn)定，危及糧食安全嗎？鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)振興，以大拆大建、幾十層住宅為主，還是以鄉(xiāng)村再造，居住一戶建為重？筆者在這些問題的辯論中，從經濟學道理，從國際比較，從中國的實踐，提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建議。
1.給不給農民真正的土地使用財產權？
目前，在農村土地產權改革方面，雖然大家對農村土地在使用權方面需要確權基本取得了一致的認識，實踐上也在推動。但是，使用財產權的年期是長遠期，還是中長期？使用財產權中，是允許交易，還是限制交易，也即有沒有交易權？仍然有爭論。
1.1三農活力：土地產權結構改革最為關鍵
有的學者高度評價這樣一種土地產權體制和配置過程，即中國農民土地使用財產權沒有確權，地方政府可以低補償強制征用農村集體土地；征用后高價招拍掛，出讓收入投資于城市建設和擴大；也形成和完成房地產商的資本積累，城鎮(zhèn)居民也因此獲得豐厚的財富。這對中國城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展做出了巨大的貢獻。[1]這完全忽視了這一體制對農村、農業(yè)和農民利益的轉移，造成的城鄉(xiāng)經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入等差距，以及出現(xiàn)農民收入低下與工業(yè)生產能力過剩的嚴重失衡。
如在農村土地產權問題上，我們面臨著四個問題。
一是雖然在憲法中規(guī)定城鎮(zhèn)土地國有，農村和城郊土地農民集體所有，但是，農民集體所有的土地轉移配置到城鎮(zhèn)，違背不同所有制之間物的交換要平等和等價的原則，不是平等由市場交易方式進行，而是強制補償征用的方式取得。集體農民所有的土地，實際上被當成國有土地，想什么時候拿就什么時候拿，想拿多少就拿多少，土地微薄的補償水平由政府來定，而土地特別豐厚的出讓利益由政府獲得。這連馬克思主義經濟學不同所有制之間，物的交易要等價交換原則都不符合。[2]實際是一種所有制對另一種所有制利益，城市對農村利益，工業(yè)對農業(yè)利益，市民對農民利益的大幅度轉移。這種體制內在地造成了這樣的格局：城市發(fā)展現(xiàn)代、農村發(fā)展凋敝、市民收入較高，村民收入過低，市民財產性收入及財富多、農民無財產性收入和財富很少。
二是土地集體所有對每個農民來講，在許多農村中其權利往往被虛置。農村土地集體所有的代表是誰？（1）其不是一級有產權債權等責任和利益的經濟性質的組織，而是村民自治社區(qū)社會性質的組織。這種社會性質的組織，代表村民擁有土地的經濟所有權，性質上就錯位。（2）土地是農民人口的，而人口生老病死，向城市轉移，集體土地產權與個體人口變動之間的匹配極不穩(wěn)定。勞動力出外務工，子女們隨著上學在外地就業(yè)，人口可能向外流動和遷移，其在集體土地的產權如何界定。如果說外出的土地收回，幾十年后村里就剩了幾個老人，難道全村的土地都歸他們幾個人所有了不成？（3）農村土地集體所有被虛化和異化。許多農村中，因為青壯年人外出務工，村委會強勢家族把持等原因，村民集體所有土地委托村委會代理時，發(fā)生了村委會內部或者強勢人控制，其村黨政組織代理人私利侵害全體村民利益道德風險的轉嫁。從中國農村實際發(fā)生的情況看，村干部自己多分土地、多分給家族親屬、私自轉租土轉賣地、貪污租賣錢款、從中吃取回扣等問題普遍存在。
三是土地可以確權，但不能交易，這造成有關的市場經濟無法運轉。市場經濟中，交易是產權的最基本權力。沒有交易權的產權，是市場經濟不能運行的虛設。（1）不論何種理由，如果土地是要素，其不能交易，就無法定價，經濟價值就無法計量。農民建設了自己的住宅和其他經營項目，其連帶土地與地面建筑，價格是多少？形成的GDP如何測算？在市場經濟條件下，土地沒有價值，那么農民家庭建設了一個庭院，他有多少財富，也無法計量。因為不能交易的物，不值錢，是垃圾資產。（2）土地不能定價，就無法真正抵押，從而獲得信貸資金進入。雖然中央三令五申讓金融機構給農業(yè)和農村其他創(chuàng)業(yè)貸款，但是土地不能交易，如果不能還本付息，銀行則不能出售抵押土地而止損，以防范風險；而前述的不能交易則不能定價，不能定價如何確定抵押物的價值？銀行怎么確定放款多少？（3）農村土地不能交易，也因土地無法定價，風險太大，資金所有者也不愿意投資農村和農業(yè)。假如投資入股于農村的農場、農家樂等項目時，資金投入方與土地投入方的投入量及比例如何計算？而當投資者想通過出售自己股權退出時，由于土地不能交易，無法退出。如果項目破產清算，不能交易，則無法破產。這使得土地所有者，在經營上會有持無恐，為所欲為。因為破產其土地資產不能交易而沒有損失。
土地確權，但不能交易，或者實際上等于農民還是沒有財產的權力，或者導致經濟無法順暢運轉。
四是土地產權年期不確定和過短，無恒產而無恒心。我們無論是農村集體土地，還是城鎮(zhèn)國有土地，使用財產權方面，農村耕地時間最長30年；農民宅地沒有說時間，但如果上學畢業(yè)去城市，其他原因向城市遷移，使用人去世等等，都面臨著收回宅地的可能；林地使用期也大多是50年；農村水塘和荒地坡地等，家庭和村外人若想利用則出租，而沒有使用財產權轉移；其他建設用地，即使集體通過規(guī)劃部門規(guī)劃、土地部門批準和建設部門規(guī)定等難關，也不能擅自出讓財產使用權，而只能出租使用權，大多10到20年，最長一般也不超過40年。
潛意識中似乎有這樣一種約定：土地使用財產權年期越短越是社會主義，越長越是資本主義；在70年以內是社會主義，70年以上就是資本主義。土地使用財產權年期越短，越是存在這樣一些無法克服的問題：（1）土地使用財產權年期越短，越無投入和經營的恒心。在農業(yè)和林業(yè)方面，短期掠奪地力，賺快錢，長期不穩(wěn)定投入農林基礎設施，到期提前砍伐林木、拆掉投入設施。（2）中國處在一個經濟開放的狀態(tài)中，世界經濟體系中大多數(shù)國家投資者產權永恒，少數(shù)國家產權時間較短時，前者產權穩(wěn)定和安全，后者產權不穩(wěn)定和相對不安全，投資者購買住宅和土地這樣的不動產，后者吸引力和競爭力就弱。如果中國放開資金管制，可能投資林場、農場的企業(yè)，以及購買房地產的資金，就會大量地流向國外。而且，即使在嚴格監(jiān)管的情況下，國內資金也會千方百計地向國外永久產權的土地、庭院和房屋流動。除非如個別國家一樣，封閉起來，不對外開放。（3）財產權年期太短的諸多難題。土地使用財產權年期越短，在銀行抵押越無價值且風險很大，農業(yè)和林業(yè)發(fā)展很難得到銀行的貸款支持；地方政府以地換社?；臼球_局，況且土地是增值的，而提前土地換的社保隨通貨膨脹逐步貶值；未來幾億農村老人養(yǎng)老，可能還是要以地以院以房養(yǎng)老，如果農民的土地不能交易，使用財產權年期不確定，甚至宅地要收走，銀行也就無法抵押發(fā)放養(yǎng)老貸款；而到農村投資和購房的企業(yè)和居民，如果土地使用財產權年期較短，在到期續(xù)期時，地價上漲重置成本太高而撤資和倒閉，居民又得高價向村民贖買一次庭院成本太高而棄之，給農村經濟運行帶來極大的紊亂。
特別是，農村耕地30年，林地50年，建設用地可能最高70年，城市化是一個不可抗拒的過程，當未來我們在農村的人口如日本、韓國和中國臺灣一樣，只剩下5%時，農村巨額的土地，難道只是這5%村民的財富？如果不是，我們去談30年到70年這樣的土地使用財產權，有什么所有制上的意義呢？
我認為，從上述幾個方面的分析看，中短期的土地出租，或者70年以內各類土地財產使用權，無論是運行效率、續(xù)期風險、交易成本。還是國際競爭中資金流入流出看，都得不償失。
那么，農村土地改革怎么樣才能既堅持社會主義方向，又能與市場經濟，特別是國際市場經濟接軌，使土地作為一個重要的生產要素和財富資源，其配置過程，在國民經濟中有效率、低成本、低風險、競爭力強地順暢運行？
現(xiàn)在強調和主推耕地所有權、使用權和經營權，宅地所有權、使用權和居住權的三權分置妥協(xié)性改革。這種既想保土地集體所有不變，又想保農民使用財產權，還想使土地資本流動起來的所謂幾方面都兼顧的體制，在實際的經濟運行中，無法交易、無法入股、無法抵押，所有制結構運行交易成本很高而效率低下，經濟更是無法順暢運行。這種不徹底的改革，總是留下體制尋租的空隙，反而會導致土地領域的腐敗和對農民的掠奪。
1.2包括農村的不動產真正確權和統(tǒng)一登記
明晰農村的土地產權，可以提高土地的產出效率。經濟學家 Alain de Janvry等人以墨西哥土改為例，嚴格地分析土地確權的經濟效果。他們發(fā)現(xiàn)，許多農業(yè)勞動力在土地確權后安心地離開了自己的土地，但土地的使用效率卻大大提高了。[3]但是怎么改革？我曾經提出，全部土地國有，土地使用財產權確權，實行永佃制。[4]但是，這許多年感覺即使在土地農村集體和城鎮(zhèn)國有安排下，地方政府對農村農民集體土地的征用越來越強制。因此，為了保證農民的土地利益少受損，所有和使用權改革的核心應當是：土地分為國有和集體所有，使用永續(xù)但可以通過交易轉讓，使用財產權確權發(fā)證。農村的終極所有權屬于農村集體農民，農村的所有土地農民家庭，或者集體有永續(xù)使用權，而集體土地部分，其價值股份應當劃歸每個農村家庭。農民和集體的土地永續(xù)使用權，可以進行出售，也可以出租。農村土地永續(xù)使用權，可以在二級市場上的不同用地者之間進行交易，或者轉租。對永續(xù)使用權的交易，政府在改變業(yè)主后，對于使用財產權轉移予以確認。
土地永續(xù)，或者長久使用。一種方案，一級使用財產權，可為永久。還有一種方案，農村耕地、林場、牧場和其他生態(tài)用地等，土地使用年期可為999年；住宅建設用地，使用年期可為500年；企業(yè)、社團和行政等法人土地使用權年期，可為300年。
市場經濟是契約經濟，而產權證是契約的基礎，也是國家向自然人和法人征收財產稅的權證基礎。因此，需要對所有的農村土地使用權，確權發(fā)證和信息登記。
應當繼續(xù)完善對全國農村的土地，進行地籍地權清理和登記。還有一部分地區(qū)的農村，農民承包經營的耕地、林地，居住使用的宅基地，集體建設用地，沒有確權發(fā)證。改革的基本前提，是對城鎮(zhèn)和農村的土地和房屋，由國土、建設、統(tǒng)計等部門協(xié)調進行一次徹底的普查、清理和登記。
需要國土、建設、林業(yè)、農業(yè)、海洋、水利、交通等部門協(xié)調，統(tǒng)一由國土部門建立不動產使用產權信息和登記平臺。一是將全國，特別是農村不動產信息普查和清理后，靜態(tài)存量上，統(tǒng)一在自然資源部門建立全國聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)信息庫，包括不動產使用權人、不動產地點、面積、類型、登記時估值等；動態(tài)變動上，形成不動產增減、轉移、價值變化等各方面的信息變化和檔案平臺。二是根據(jù)耕地、林地、農村宅地、城鎮(zhèn)房屋、城鎮(zhèn)各類土地、水面、水和海岸等所有的不動產，進行普查、清理和登記，將目前分散在林業(yè)、農業(yè)、國土等不同部門登記的使用產權，歸由土地部門代表相應層級政府，統(tǒng)一確權，發(fā)放統(tǒng)一監(jiān)制的不動產產權證書。在產權發(fā)證的層級上，應當由縣區(qū)級政府確權發(fā)證，而產權登記信息則全國聯(lián)網(wǎng)。
農村和農業(yè)范圍及領域，政府征收不動產稅、準入注冊法人認繳資本金登記等行政行為，法院破產、欠債和繼承等經濟民事訴訟和執(zhí)行，律師公證、銀行不動產抵押，土地房屋等一級使用權出租、入股、交易等，均以全國聯(lián)網(wǎng)的不動產登記信息為準，以產權證書為依據(jù)，從而避免征稅資產漏登、虛假注冊登記資產、欠債隱秘資產、繼承不動產糾紛、金融機構中重復虛假抵押、出租交易入股中資產不實欺詐等違規(guī)違法問題，形成信息對稱、成本較低、可以追溯、效率較高，政府、司法、金融、民事和其它經濟活動都可共享的不動產信息平臺。
最為重要的是，修改和完善土地和住房等方面的法律體系。一是明確重申《憲法》土地分為國有和集體所有，但修訂設立土地使用財產權條款，可永續(xù)使用，規(guī)定土地等使用財產權內容；城鄉(xiāng)居民和法人的土地房屋等使用財產權，不可侵犯；協(xié)調產權與土地用途管理、規(guī)劃建設之間私權與公權關系；限制政府對土地房屋等資源市場分配的干預。二是進行《土地法》、《住宅法》的立法工作，與《物權法》相配套，并繼續(xù)向著產權保護和市場經濟的方向修改《土地管理法》、《規(guī)劃法》等法律。對相關不動產產權登記、確認、保護、出租、入股、交易、抵押、繼承，以及土地用途管制、規(guī)劃和建設等做出相應的法律規(guī)定；并且廢除有限使用年限，實行永續(xù)使用制度，保留出租條款，上與《憲法》相銜接、平行與《物權法》相協(xié)調，改變目前《土地管理法》上與《憲法》矛盾、平行與《物權法》相沖突的情況。
2.土地要素是計劃管理，還向市場化配置改革？
雖然目前在學界，都沒有討論到這個問題，即振興農村，富裕農民，在土地要素配置方面，是搞計劃經濟，還是走市場配置農村土地和其他資源的道路？但是，如果不深入地展開討論，還是以計劃經濟的思維去管理，形成土地、規(guī)劃和建設方面的計劃經濟體制，土地要素實際上仍由計劃配置，農村創(chuàng)業(yè)、農村人口增收和農民富裕，也會成為泡影。
2.1農村土地和發(fā)展領域中頑固的計劃經濟
十九大和2018年機構改革后，一些部門為了自己獲得更多的權利，強調耕地資源稀缺、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、農業(yè)生產標準等等，實質上在向計劃經濟復歸。除了造成糧食產量的損失外，還造成這樣兩個問題：耕地既不能規(guī)模化高效率的產出，也不能向高價值的其他作物種植配置，農民不能如荷蘭從事高附加值農業(yè)那樣富裕起來；土地的計劃配置、極低價行政征收、行政寡頭壟斷拍賣，更是導致了地價不斷推高，收入房價比扭曲，住宅建設占用平地耕地，居住樓向幾十層發(fā)展，微社區(qū)、微商業(yè)、微創(chuàng)業(yè)、微就業(yè)和中小微企業(yè)被一掃而光等經濟社會后果。
我最近看了有關《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修法，以及《中華人民共和國土地管理法》修法有關建議。除了集體土地用做建設用地不再經過征用為國有而入市出讓以外，感覺充滿了土地國有和國家控制，計劃配置、耕地紅線、規(guī)劃先行、指標管理、行政審批，建設似乎都要由政府來進行等頑固的計劃意識和規(guī)則，而總體上看不到硬化土地使用財產權、土地要素市場化配置等改革的意識、精神、配套和條款。學者黨國英就國際學界對一些國家土地規(guī)劃造成的，諸如土地供應短缺、房價快速上漲、造成居住貧困、社會價值失守、社會不平等擴大、降低經濟增長率等研究文獻，進行了評述。[5]中國的土地規(guī)劃、耕地紅線和建設用地指標管理，同樣也是形成這些問題的體制因素。相關法律法規(guī)中根本看不到中央十八屆三中全會建設和形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一，同地、同價和同權的土地市場的精神。土地要素配置方式絲毫沒有向市場調節(jié)決定方向改革的意圖。
土地與勞動力、資金和技術一樣，是生產過程的要素。在要素配置方面，其他三種要素的配置由市場決定，而土地要素的配置則要由18億畝紅線、建設用地指標、用地細致規(guī)劃、政府主導建設等決定，這不符合市場經濟的規(guī)則。在總體經濟上，形成了資金、勞動力和技術要素由市場調節(jié)配置，土地要素卻由計劃主導配置而相互間矛盾、沖突和摩擦的國民經濟體系。這種土地要素由計劃配置，而其他要素市場配置的雙軌體制，與我們社會主義市場經濟改革的大方向背道而馳。
在國民經濟中，人口和勞動力在城鄉(xiāng)和地區(qū)間的流動，由就業(yè)機會大小和勞動者收入水平高低而調節(jié)；土地上生產什么、生產多少、怎么生產、是否生產等等也隨著社會需求、價格和利潤的變化而變化。土地配置也要隨著人口增長和遷移，勞動力流入流出，工廠建設、轉型、關閉、新建，人口減少和增多，產品和產業(yè)興衰等等，要在城鄉(xiāng)之間，居住和生產之間，企業(yè)新建占用和歇業(yè)關閉騰出之間，不斷地進行再配置。土地規(guī)劃和計劃機關能夠判斷、預測這些復雜多變和無數(shù)的需求和供給的變化嗎？土地計劃機關，大到全國，不可能預測未來廣東還會流入多少人口，東北還會流出多少人口，城市、工業(yè)、居住等建設用地如何規(guī)劃和分配合理。小到一個村子里，生產上，也不可能預測土地多向農家樂配置，還是多向花卉種植配置？居住方面，也無法判斷土地向居住的分配，是增加，還是減少？否則，就不會出現(xiàn)有些地方形成了住宅閑置和賣不出去的“鬼城”，有些地方因人口流出房價大跌，而有些地方住宅用地供給太少而造成房價暴漲等情況。
短缺往往是實行計劃的理由，而計劃則會導致更嚴重的短缺。費里德曼對此曾戲言：“如果讓聯(lián)邦政府掌管撒哈拉沙漠，不出五年就會出現(xiàn)沙子短缺”。[6]歷史上蘇聯(lián)、中國等對農業(yè)生產實行過計劃經濟，其結果造成了嚴重的糧食短缺和大饑荒。道理一樣，如果讓土地、規(guī)劃和建設部門計劃管理土地，本來夠用的土地，一定會管理得非常短缺；本來農產品生產會滿足供給，則會管理得需要大量進口來平衡。目前，耕地紅線，嚴格保護耕地，似乎在保障糧食生產了供給的安全。實際上，農業(yè)勞動力成本高、土地規(guī)模小，耕作者應當退出使土地集中等信號，由于土地不能買賣而無法傳導，耕地不能通過市場交易而優(yōu)化配置，種地不賺錢，撂荒和粗種不管，損失的糧食產能在20%到25%左右。如果耕地能夠交易集中，由市場機制調節(jié)規(guī)?；洜I，結果有可能糧食自給，完全不用進口。
農村宅地到目前為止，實行的是計劃分配，無償供給使用的辦法。然而，由于自然資源部建設用地指標在農民宅地與地方政府的利益博弈，一些地方的基層政府很多年不讓村里給農民新的宅地；一些農村中，家族勢力大和村干部自己及親屬等獲得新宅地的機會大。農村宅基地的分配，到底要走什么樣的路：是無償計劃分配，還是市場化交易調劑余缺、平衡供需？改革開放后，商品房開發(fā)興起，一些個體戶、外商和其他無法在體制內分配住宅的居民，從此獲得了自己的住所。而行政、事業(yè)、國企，包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)的職員，都在爭取分到單位建設的住宅；還有城鎮(zhèn)一些無業(yè)居民，也在等待區(qū)房管局能夠分配給他們公房。1998年實行了城鎮(zhèn)住宅商品化體制改革，建設用地出讓也由劃撥改為有償出讓。雖然土地后來低價征用、高價出讓、土地財政、不征收房地產稅等體制，造成了地價攀升、房價高企、房地產泡沫等一系列問題。但是，房地產和汽車在中國的經濟增長中成為兩大支柱。也徹底改觀了城鎮(zhèn)住宅分配中長期短缺、為房爭斗、送禮受賄、權力多占、分配不公、單位費勁等很多社會經濟問題。
應當借鑒城鎮(zhèn)住房體制改革的經驗，總結和避免其教訓和問題，大的方向，農村農民的宅地，也要從計劃經濟的無償劃得、集體決策、政府干預、不斷調整、福利分配，向市場經濟的有償取得、村民自主、產權穩(wěn)定、交易轉讓、商品化分配的方向改革。
2.2形成競爭性的土地資源市場配置方式
明晰土地產權，是建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，發(fā)揮市場優(yōu)化土地資源配置的必要前提。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，關鍵是轉變配置方式，讓市場發(fā)揮決定性作用，只要是市場主體，無論是農民擁有使用權的土地，還是城市企業(yè)擁有土地使用權的土地，都可以同地、同價和同權入市進行平等交易。只有這樣配置土地資源，維護土地使用財產權益，才能形成對農民的合理、規(guī)范、多元的保障機制。
對于非公益性用地，不再經政府征用，農村土地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府以稅收的方式加以調節(jié)。對于公益性用地，政府也要先進入土地交易中心登記需求信息，尋找土地供給者，按照市價進行收購，價格太高的，與非公益性用地一樣，可以稅收的方式調節(jié)，而不是強行從農民手中以低價征地。
農村土地只要符合規(guī)劃，就應該與城鎮(zhèn)土地一樣，同地、同權、同價。具體來說，一是所有土地都平等進入農用、建設等用地交易市場，改變土地供應的行政寡頭壟斷。二是農村土地的有關權利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權、宅基地使用權，還是建設用地使用權，都可以自由入市，通過市場競爭形成合理的價格，優(yōu)化土地資源配置。因此，農村土地特別是閑置宅基地能否直接入市是土地平等入市的試金石。
土地以政府行政指標的方式分配，體現(xiàn)的是計劃經濟的思維慣性，帶來的問題不少。由于信息不完全，上級政府并不了解下級政府轄區(qū)內土地供需的所有信息，結果是指標分配沒有充分考慮地方需要，脫離了地方發(fā)展實際。由此，建議廢除土地行政指標分配，在宏觀層面加強對土地的總量控制和規(guī)劃引導，在微觀層面讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
目前政府儲備和招拍掛土地，其實是一個唯一的土地供給者——政府賣地，而需求者是千家競價。這是一個完全被政府所扭曲的市場。市場經濟的一個基本原理，價格是在眾多的供給方和眾多的需求方的共同作用下形成的。
因此，要進行的改革是，（1）不僅政府不能囤地待漲，而且政府要打擊任何囤地投機者，包括一些房地產商的囤積土地；應當把目前政府囤地，推動地價上漲的方式，改革為在地價下跌時收儲，地價上漲時，拋售儲備地，以穩(wěn)定地價和房價。（2）在供給一方，讓所有的要賣出（永續(xù)出讓），或者出租（一段時間內出讓）土地使用權的法人和自然人，都到土地交易所掛牌尋找需求者和進行議價。（3）建設和形成區(qū)域性的土地交易中心，建立健全土地交易場所，完善辦理交易事務、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務。可以利用現(xiàn)在各地的類似產權交易中心的機構，把土地交易市場建在中心，由地方政府統(tǒng)籌管理并收取服務費，各類土地所有者和使用者都平等入市交易。（4）在需求一方，所有的用地方，不論是法人，還是自然人，不論是政府還是企業(yè)，都到土地交易中心登記用地信息，尋找供給者和尋求合適的價格。
當前，我國土地交易市場比較混亂，很不規(guī)范，大致被分割為四個市場：房地產市場、工業(yè)用地（包括開發(fā)區(qū)用地）市場、合法的國有土地市場和“隱形”的集體土地市場。在分割的市場上，難以形成真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。而且，在土地二級市場上，由于存在大量“隱形”交易，土地投機行為時有發(fā)生，交易風險難以防范，嚴重擾亂了土地市場，影響了國家宏觀調控政策的實施。因此，要盡快構建有序、多層次、競爭性的土地交易市場。應當堅決打破土地市場割裂狀態(tài)，無論城鎮(zhèn)還是農村土地，無論住宅用地還是工業(yè)用地，都應按統(tǒng)一的市場規(guī)則，平等競爭、公開交易、市場定價。[7]
對于不動產的定價，政府不應當干預，應由交易雙方或者在交易中心報價系統(tǒng)撮合中形成價格，或者由雙方談判協(xié)商形成價格。而政府征稅的不動產價值估值方面，則應當根據(jù)當?shù)貐^(qū)域市場模擬價格為準確定，以降低不動產價值評估的高成本，避免其中的人為扭曲因素（包括估值過高征過頭稅，或者有人情關系影響，估值過低造成稅收流失）。
3.給不給農民土地的自主建設權，農村振興是大拆大建，還是鄉(xiāng)村再造？
農村農業(yè)土地的創(chuàng)業(yè)、投資、建設和置業(yè)權，是由國家控制，還是放開交給農民？以及城市化過程中的農村振興，是大拆大建主導，還是村莊再造為主？這些問題，如果從理論和實踐上不認識清楚，同樣也會阻礙農村農業(yè)發(fā)展、村民收入提高和農民生活富裕的進程。
3.1賦予農民土地的自主創(chuàng)業(yè)和建設權
一些學者呼吁，受到中美貿易戰(zhàn)、產業(yè)向外轉移、國內制造業(yè)過剩、城市違建和市容整治等影響的農民工，可以回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。但是，農村農業(yè)學者、政策研究者、政府部門、綜合政策研究機構等都想當然地以為，農民回到農村就可以創(chuàng)業(yè)。實際上農民創(chuàng)業(yè)非常艱難，基本上到了不可能創(chuàng)業(yè)的地步。僅種糧種菜甚至會陷入貧困，農村中知識、技術、資金、裝備、場所等要素要比城市差得多，農村和農業(yè)中僅有土地要素比較優(yōu)勢。但是，在目前的體制下，這種比較優(yōu)勢越來越得不到利用。
從人口和勞動力看，農村的勞動力可以向城市流動去務工，但是農村的人口不能流動去城市成為市民；每年農村的數(shù)萬億元儲蓄可以流向城市讓城市居民去炒房用，但是城市的資金不能流向農村；城市可以從農村低價征用后獲得建設用地，但世世代代農民自己的土地，卻不能自己用來建設，建設用地指標根本分配不到農民用地需求上，既使有指標，因太昂貴，農民也購買不起。
城鄉(xiāng)建設必須要有規(guī)劃，為的是交通、供排水、耕地、林地、居住、工業(yè)、商業(yè)等功能的大體分區(qū)。但是，在農村中，目前實施的是先規(guī)劃，后建設，農民想翻建自己的住宅，也不準許；翻建面積多大，由政府規(guī)定了；即使有荒地，也不讓農民建設住宅；農民以地為本進行創(chuàng)業(yè)，如建設大棚、農業(yè)生產其他設施、農家樂、小加工廠等等，都需要報批，程序相當繁瑣和冗長，幾乎到了不可能進行建設的地步。而自己建設，就會以擅自違建而禁止和拆除。目前在農村，已經到了壘個雞窩也需要報批，否則違法，建了也要拆除的地步了。
現(xiàn)在農業(yè)部門又在搞什么農業(yè)生產標準化，如果還是以計劃經濟的思維去進行，由部門按照繁雜的標準去審批項目、產品、生產過程等等，形成文件去督查問責，則又會把一大批農民的創(chuàng)業(yè)框死在所謂的農業(yè)標準化之中。
（1）鄉(xiāng)村規(guī)劃和規(guī)劃先行，遏制了農村自己的建設權。鄉(xiāng)村建設規(guī)劃現(xiàn)在越來越盛行，但不是村民自己委托編制，而是政府規(guī)劃；用地規(guī)劃編制后，或者規(guī)劃告知后，村民和村集體需要符合規(guī)劃才能在宅地和其他建設用地上進行建設；先規(guī)劃后建設成了一個原則，有時一個村規(guī)劃編制遙遙無期，村集體和村民也無法在自己的土地上建設；有的地方，村前村后即使有荒地、坡地，宅基地面積和人均所建設面積也規(guī)定和控制得很小。
（2）建設用地集體轉國有規(guī)定以及建設審批，也是農民無法創(chuàng)業(yè)的障礙。農村建設，貌似村民可以自主建設，但按照現(xiàn)在的法律法規(guī)，需要將農村集體土地轉變成國有和納入規(guī)劃，再國有土地拍賣，地價太貴農民根本買不起，即使能買得起建設用地指標也分配不到農民那里；即使能夠進行建設，立項和工程，需要土地、規(guī)劃、建設、城管、消防、安監(jiān)、水務、林業(yè)等十幾個部門的審批，環(huán)節(jié)較多、手續(xù)繁瑣、時間冗長。
（3）政府各部門間文件規(guī)定的矛盾，也導致農村創(chuàng)業(yè)艱難，甚至在“一刀切”和“擴大化”的拆除中釀成重大損失。各級發(fā)改委、文旅部、農業(yè)部等部門，為了鼓勵農村發(fā)展、農業(yè)轉型、農民致富，出臺了農民可以用自己宅地辦農家樂，農民可以利用大棚搞高價值、能觀光、易管理的農業(yè)，一些地方鼓勵農民宅地與城鎮(zhèn)居民合建住宅，一些地方鼓勵農民創(chuàng)業(yè)在荒地、坡地建設加工廠和倉庫，一些農村在農村建設用地或者農業(yè)用地建設的休閑旅游設施，一些農村和城郊先租后征、未變國有等原因建設的小產權住宅等等。但是，有的因與自然資源部門的有關規(guī)定不符合，有的因地方將環(huán)保整治擴大化，還有的因城管等干預，在2018到2019年的拆除違章建設中，這些建筑和設施遭到了普遍化和大面積的拆除，使大量原有創(chuàng)業(yè)和貿易戰(zhàn)中回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，受到了毀滅性的重創(chuàng)。也帶來拆違沖突、上訪增多、創(chuàng)業(yè)者索賠、失業(yè)低保、受損者安置等一系列經濟和社會問題。
前面分析到，農村農民土地使用財權確權，如果不能交易，農民就不會有財產性收入；如果沒有土地的建設權，土地不能資產和資本化，也就不能創(chuàng)業(yè)，相關的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)收入增長就會受到壓抑。
因此，對于農村農民建設用地的擁有權要予以承認和確權；縮小征用土地的范圍，非公益建設不得強制征收農村集體的建設用地；農民家庭宅地面積，樓高允許三層，原則上不予以行政控制，而是采取價格和稅收的方式加以調控；農村和集鎮(zhèn)，不宜建設幾十層高的住宅樓，鼓勵一戶建，隨著農民收入和富裕程度的提高可提升為別墅；允許進城定居而農村宅地閑置的家庭將其出售，出售對象不限于農村，鼓勵城鎮(zhèn)居民到農村購買宅院，并改造翻新；允許農村村民，包括城鎮(zhèn)居民，以適當?shù)膬r格購買農村的荒地坡地，建設一戶建住宅，包括城市居民合作建多層住宅樓。
廢除耕地紅線控制和建設用地指標計劃管理，農民有在自己土地上建設的權力。如日本、韓國和臺灣一樣，實行農村土地資本化改革，鼓勵以地為本創(chuàng)業(yè)投資，允許農民在自己的土地上建設小加工廠、餐館、客棧、加油站、大棚、倉庫、禽畜場。當?shù)卮寮w和最基層政府，要及時和超前規(guī)劃。應當以積極的思路和行動解決耕地短缺和保障糧食安全，即調節(jié)水資源分配、改造未利用土地、擴大發(fā)展空間，交易集中耕地、規(guī)?；笊a、提高產出效率。
3.2振興鄉(xiāng)村：從大拆大建轉向鄉(xiāng)村再造
在目前的振興農村，脫貧攻堅中，許多地方政府對農村的建設采取大拆大建：拆除農村的宅院，整理出建設用地，少部分用做安置，大部分用做建設用地，通過增減掛鉤、占補平衡、低價征用、高價出讓，建設高層住宅樓后，讓農民進縣城和郊區(qū)買房；有的是就地建設整齊劃一的新農村，好一點的一層或者二層宅院，中間的蓋多層樓安置，再差的建設幾十層住宅讓農民上高樓。簡言之，拆舊重新建設、騰出建設土地，是許多地方政府建設農村的方式和土地財政的利益所在。
而在許多國家，城市和鄉(xiāng)村的建設，不進行大拆大建，而是以再造為主。如日本的鄉(xiāng)村建設稱之為鄉(xiāng)村再造，鼓勵農民在自己的土地上，對自己的宅院進行翻新，地方政府也無權或者沒有必要對居民的宅院進行拆除，更無權低價征收居民的宅地。公共服務方面，政府配備校車，以接送居民子女到學校接受教育；公共設施方面，政府或者提供分布式的窨井和排水管網(wǎng)，或者提供排水管接到集中的污水處理廠；還包括道路、自來水、燃氣、電力等管網(wǎng)線，以及防汛渠道和消防站栓等。
我們沒有硬化農村居民住宅庭院的使用財產物權，農村學校撤小并大，加上地方政府的土地財政利益，農村居民宅院很容易被強制拆除；而沒有校車服務和排污管網(wǎng)，子女不能就近上學，無法改廁，是農村居民不得不到縣城買高層樓房的重要成因。
隨著城市化的進程，許多村莊興衰取決于人口是流出還是集中、產業(yè)是發(fā)展還是衰落、城鎮(zhèn)居民愿不愿意下鄉(xiāng)到此等等因素，政府并不能感受這些橫向和社會的信息和預兆。一個村莊的衰落，還是留住，甚至發(fā)展為小集鎮(zhèn)，是由市場和社會自動調節(jié)的，政府主觀和操作上并不能對其加以左右。政府的責任和定位在于，根據(jù)村莊人口的動態(tài)變化，提供公共服務和公共設施。
我認為，應當推進硬化農村土地使用財產權的改革，廢除對農民土地的低價征用，改為城鄉(xiāng)同地同價的土地市場；使離開農村農業(yè)的人口可以通過交易、入股、出租和繼承等方式，得到退出的土地使用財產物權收益。而留在農村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的人口，也可以通過這些市場經濟的方式，擁有他們的資產和財富，得到財產性收益，并通過土地資本化，以地為本創(chuàng)業(yè)，得到與城鎮(zhèn)居民相近的收入，使自己的生活從小康向富裕轉變。
應當正確認識政府在建設領域中的地位和責任：公共領域，需要由政府建設，由企業(yè)來施工；住宅、廠房等商業(yè)領域，政府則只確定規(guī)劃和規(guī)則，不應當由政府來出面建設，建設的權力應當放給家庭、商業(yè)或公益法人。特別是在農村，要限制和約束地方政府的拆遷和新建權，擴大居民自己的建設和改造權。確認農民對自己宅地的建設權，在宅地面積、建筑面積和層高等方面放松限制，放寬農民居住對荒地坡地的利用，鼓勵農民對自己宅院和建筑的翻新；政府提供接送校車和排污等公共服務和公共設施。
從過去看，住宅的立體結構方面，城鄉(xiāng)幾十層高的住宅樓過多，而中低層住宅、一戶建庭院式住宅在減少；從未來看，如果鄉(xiāng)村土地增減掛鉤、占補平衡、土地財政不變，政府熱衷大拆大建，居民不能自建翻新，很可能將全國人民都攆上幾十層高的住宅樓居住。因此，可以通過農村土地體制改革，抑制住未來住宅立體結構向幾十層高樓比重越來越高的狀況惡化，通過合作建房、村民自建、城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)建設，使高中低住宅在結構上合理化。特別是村莊，小康階段應當以一戶建庭院式為主，富裕社會時應當以別墅為主。
總之，目前和未來農村和農業(yè)各項改革，特別是農村土地體制的改革，我們不能違背恒產恒心和市場經濟的大方向，不能做不符合經濟規(guī)律和原則的事，不能選擇過去我國及許多國家實踐已經證明是錯誤的做法和模式。改革的目標，是實現(xiàn)土地集中規(guī)?；洜I，提高農業(yè)勞動生產率，確保中國的糧食安全；資本、人才、技術和土地要素雙向流動，市場經濟的方式優(yōu)化獲得和組合要素，使農村和農業(yè)發(fā)展獲得全要素投入動力；鼓勵閑置和利用率不高土地交易，鼓勵農村家庭和個人以地為本創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和和置業(yè)，增加農民財產性收入，使農民繼小康之后再富裕起來；未來8億左右在農村的居民和在城鎮(zhèn)常住的農村戶籍人口，他們收入提高和富裕后，具有較強的消費能力，形成大規(guī)模的工業(yè)品需求和市場，平衡和消除工業(yè)過剩，走出經濟衰退，實現(xiàn)國民經濟的中高速增長，使中國跨越中等收入陷阱，進入高收入國家行列。
作者系東北財經大學中國戰(zhàn)略與政策研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：網(wǎng)易研究局
(掃一掃，更多精彩內容！)
