回顧這70年歷程，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系走過了城鄉(xiāng)二元分割階段、以城市為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整階段、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，目前正向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段演變。

城鄉(xiāng)關(guān)系是任何國家或地區(qū)在工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中必然要面臨和解決的重大關(guān)系。新中國成立70年以來，城鄉(xiāng)關(guān)系是始終貫穿于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最重要的關(guān)系之一，其特點(diǎn)和表現(xiàn)不斷被塑造，其變化也在不斷地塑造著中國的整體面貌。

回顧這70年的歷程，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系走過了城鄉(xiāng)二元分割階段、以城市為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整階段、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，目前正向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段演變。

城鄉(xiāng)分割，是為了汲取農(nóng)業(yè)剩余快速推進(jìn)工業(yè)化

新中國成立之初，我國是一個(gè)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的國家，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化水平僅為10%左右，農(nóng)村人口占90%，整個(gè)國家一窮二白。

無論是先行資本主義國家的發(fā)展過程，還是以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義國家迅速趕超的現(xiàn)實(shí)，都昭示要想國富兵強(qiáng)，必須走工業(yè)化的道路。但是，在一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，資金嚴(yán)重缺乏，技術(shù)水平低的農(nóng)業(yè)國，如何快速推進(jìn)工業(yè)化，是一個(gè)巨大難題。

建國后的做法是由國家逐步建立起一套抽取農(nóng)業(yè)剩余，補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展的計(jì)劃體制。該體制通過農(nóng)村人民公社制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度，以及城鄉(xiāng)差別的社會(huì)福利制度，把城鄉(xiāng)隔絕起來，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，不斷地汲取農(nóng)業(yè)剩余。

改革開放前的30年，由農(nóng)業(yè)向工業(yè)貢獻(xiàn)了600億元-8000億元。這一體制安排，雖然幫助國家建立了較為完備的工業(yè)體系，但是嚴(yán)重壓制了不僅包括農(nóng)村，也包括城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。在農(nóng)村，除了留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，農(nóng)民沒有其他任何出路，生活水平的提高受到極大的抑制。

到改革開放之初，我國城鎮(zhèn)化水平僅比1949年提高了不足8個(gè)百分點(diǎn)，仍然是一個(gè)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的農(nóng)業(yè)國，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡。

以城市為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)關(guān)系，成了城鎮(zhèn)化“配套舉措”

改革開放后，伴隨著計(jì)劃體制的逐步放棄，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，城鄉(xiāng)二元隔絕的局面被逐步改變，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入調(diào)整期。

首先是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度放松，以及農(nóng)村勞動(dòng)力城鎮(zhèn)就業(yè)權(quán)和居住權(quán)的獲得，推動(dòng)大規(guī)模人口由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化水平逐步提高。

其次，市場化改革為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)會(huì)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差逐步退出歷史舞臺(tái)，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)崛起。

然而，在整個(gè)過程中以城市為重心的發(fā)展路徑并沒有根本的轉(zhuǎn)變。無論是國家的投資重點(diǎn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的布局，還是社會(huì)保障和福利制度的投入，城鎮(zhèn)獲得的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步擴(kuò)大。

據(jù)研究，算上社會(huì)福利，新世紀(jì)初，我國城鄉(xiāng)居民人均收入差距達(dá)到6:1左右。

更重要的是，這一時(shí)期農(nóng)村的人口和資本等可以向城市流動(dòng)，但城市資本下鄉(xiāng)是被限制的，存在著城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和自由交換的機(jī)制障礙。農(nóng)村最大的資源土地不能直接上市，被征收后轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)國有土地所獲得的巨大收益，只有極少部分作為補(bǔ)償返回農(nóng)村。大量的農(nóng)村由于資本缺乏、人口流失而衰敗。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，著力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡局面

以城市為中心，忽略農(nóng)村的發(fā)展模式使我國出現(xiàn)了嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，引起了國家的高度關(guān)注。

2003年十六屆三中全會(huì)首次提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”戰(zhàn)略，自此之后，每年的中央“1號(hào)文件”都聚焦三農(nóng)問題，力圖調(diào)整乃至扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡的局面。

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出，國家開始增加對(duì)農(nóng)村的投入，實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。退耕還林還草補(bǔ)助、種糧補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)助以及新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村低保等各項(xiàng)政策從無到有逐步出臺(tái)，在全國范圍內(nèi)展開。

與此同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力以前所未有的規(guī)模到城市就業(yè)，這樣從2008年開始，農(nóng)村居民可支配收入增長長期落后城鎮(zhèn)居民的局面出現(xiàn)變化，城鄉(xiāng)差距不斷拉大的趨勢得到緩解。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略提出和實(shí)施，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整發(fā)揮了重要的作用。

然而，由于城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互通的體制機(jī)制并沒有根本突破，農(nóng)村的土地制度改革滯后，城市資本、技術(shù)和人才下鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的機(jī)制沒有建立起來，城鄉(xiāng)流動(dòng)的方向仍然是由農(nóng)村到城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面無法得到根本扭轉(zhuǎn)。

這一方面與改革的難度和復(fù)雜性有關(guān)，另一方面與進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法市民化有關(guān)。由農(nóng)村向城鎮(zhèn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為增加農(nóng)村居民收入發(fā)揮了至關(guān)重要的作用的同時(shí)，其在城市無法獲得正常的地位，處于邊緣化和不穩(wěn)定狀態(tài)中，無法實(shí)現(xiàn)市民化。市民化進(jìn)程受阻反過來使農(nóng)村市場要素改革無法落地。

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲得流入地的保障，無法穩(wěn)定下來，農(nóng)村的土地等資源就成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，解決后顧之憂的最后防線。農(nóng)村資源的流轉(zhuǎn)和市場化大門無法真正打開，農(nóng)村發(fā)展所需要的資本、技術(shù)等進(jìn)入農(nóng)村的障礙就無法去除。

城鄉(xiāng)融合，重在體制機(jī)制創(chuàng)新改革

 “十八大”之后，從體制機(jī)制入手，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置和合理流動(dòng)的“城鄉(xiāng)一體化”和“城鄉(xiāng)融合”正式被提出來。

2013年十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制”，2014年國家出臺(tái)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》把促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的第一任務(wù)。

接著，2017年中共十九大報(bào)告、2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》及2019年中央出臺(tái)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系》三份文件的公布實(shí)施，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)關(guān)系終于走入“城鄉(xiāng)融合”這一嶄新的時(shí)代。

與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最大的不同在于，城鄉(xiāng)融合重在破除體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。由以工補(bǔ)農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣まr(nóng)互促和城鄉(xiāng)互補(bǔ)的雙向融合，這勢必要求在多個(gè)層面和多個(gè)維度上進(jìn)行制度改革。

在推動(dòng)城鄉(xiāng)雙向融合的體制機(jī)制方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是其中的關(guān)鍵一環(huán)。富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民，把農(nóng)民從有限的農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源中解放出來，轉(zhuǎn)移到效率更高、致富潛力更大的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中，并由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)?；涂萍蓟a(chǎn)。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2018年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為59.58%，離最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，至少還有20個(gè)百分點(diǎn)的差距。這就意味著，未來我國人口轉(zhuǎn)移的趨勢會(huì)持續(xù)下去。

更主要的是，目前戶籍城鎮(zhèn)化水平僅為45%左右。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程達(dá)到后期階段，占總?cè)丝?5%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要完成市民化進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)完全的市民化，融入城市，一方面有助于減少農(nóng)村勞動(dòng)力資源向城市流動(dòng)的障礙，提高流動(dòng)效率和就業(yè)的穩(wěn)定性；另一方面有助于提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)包括土地在內(nèi)的農(nóng)村資源經(jīng)營權(quán)的意愿，提高農(nóng)村資源配置和利用效率，并通過流轉(zhuǎn)獲得收益。

包括承包地、宅基地和集體建設(shè)用地等在內(nèi)的農(nóng)村資源，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程而實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，資金、技術(shù)、人才等城市資源才能更有效地向農(nóng)村流動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

城市資金、技術(shù)和人才能夠在市場機(jī)制的作用下，在效益的驅(qū)動(dòng)下流向農(nóng)村，還需要如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市獲得基本公共服務(wù)共享一樣，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)互惠共享，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化。

這樣，一方面消除了流入農(nóng)村的城市人才（尤其是技術(shù)人才）的后顧之憂，另一方面為城市資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造更加便利和均等化的軟硬件條件。

總體而言，中國城鄉(xiāng)關(guān)系模式都帶有濃厚的時(shí)代烙印，從二元分割到融合發(fā)展，蹚過的也是一段改革之路。而隨著融合發(fā)展成為中國城鄉(xiāng)關(guān)系的“基調(diào)”，可以預(yù)見，城鄉(xiāng)能在體制性障礙、機(jī)制性掣肘的破除中更平衡、更高質(zhì)量地發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城市繁榮共生的新格局。

作者系北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報(bào)評(píng)論 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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