根據(jù)十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，農村集體經濟組織立法屬于需要繼續(xù)研究論證的立法項目。為加快集體經濟組織立法的步伐，需要在認識集體經濟組織立法的主要難點的基礎上，把握集體經濟組織立法的基本方向。

一、農村集體經濟組織立法的必要性和現(xiàn)實基礎

1.農村集體經濟組織立法具有緊迫性

一方面，農村集體經濟組織屬于經濟組織的范疇。另一方面，農村集體經濟組織的來源和發(fā)展具有與一般經濟組織不同的特點，也就不能通過一般經濟組織的法律規(guī)則對其進行調整和規(guī)制。

《民法總則》賦予其特別法人的法律地位。這從基本法律制度上解決了農村集體經濟組織的法律地位的問題，但如何將其特別法人的法律地位予以具體化，制定具有較強的可操作性和引導功能的法律規(guī)則，則需要通過專門的立法來解決。

2.農村改革實踐為農村集體經濟組織立法提供了實踐基礎

農村改革以來，農村基本經營制度在實踐中不斷得到完善，其實現(xiàn)方式日益多元化。近年來，通過集體產權制度改革，建立經濟合作社或股份經濟合作社，使集體經濟建立在新型的組織載體之上。

為建立新型集體經濟組織而制定的組織章程等規(guī)則，是在總結實踐經驗的基礎上形成的。這些以實踐為基礎而形成的新型集體經濟組織規(guī)則可以成為制定集體經濟組織法律規(guī)則的重要參考。

3.相關法律、法規(guī)和規(guī)章的實施，為農村集體經濟組織立法積累了必要的立法經驗

目前涉及農村集體經濟組織的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)的數(shù)量較多，而地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的數(shù)量則數(shù)以千計。

這些不同層級的立法和其他規(guī)范的效力存在差別，其實施效果也不盡相同，但為國家制定專門的農村集體經濟組織法律提供了必要的立法經驗。

二、農村集體經濟組織立法需要解決的主要難點

從立法目的、立法技術和法理基礎衡量，立法工作面臨一些需要解決的難點問題。

1.農村集體經濟組織的功能定位

一般認為，農村集體經濟組織不僅承擔著發(fā)展集體經濟的功能，而且在一些情形下還承擔著提供公共服務的功能。

由于農村集體經濟組織具有地域性、排他性和封閉性的特征，當它參與市場交易時，它與交易相對人的市場主體的身份不對等，進而可能導致其交易能力受到限制。

這意味著，農村集體經濟組織需要參與市場交易，但參與市場交易又面臨諸多因素的制約，而這可能與其促進集體經濟的發(fā)展和集體資產的保值增值的設立目的相悖。

為避免可能發(fā)生的交易風險，從事非競爭性經營是農村集體經濟組織的一種選擇。但是，當農村集體經濟組織從事非競爭性經營時，又可能使其實現(xiàn)經營性資產保值增值、增加其成員收入的目的落空。

如何重新認識農村集體經濟組織的功能，使其既能體現(xiàn)經濟組織的特征，又能在市場交易中維護其在農村組織體系中的價值，是立法需要解決的首要問題。

2.農村集體經濟組織成員資格認定

近年來，在地方實踐中，集體經濟組織主要根據(jù)村社成員與集體經濟組織的關聯(lián)程度制定成員權規(guī)則。通過地方實踐而制定的成員權規(guī)則，主要將戶籍、土地承包關系和勞動貢獻等因素作為取得集體經濟組織成員資格的基礎。

各地方從實際出發(fā)而制定的成員資格取得和喪失的規(guī)則，建立在廣大村民意愿的基礎上，基本上滿足了實踐的需要。

如何解決集體經濟組織成員權問題，仍然是集體產權制度改革的一個難點。

這主要體現(xiàn)在一些特殊群體的成員資格的認定。新生兒、出嫁女等群體能否成為集體經濟組織的成員，往往存在較大的爭議；世居的村社成員與因遷徙而成為村社成員的群體之間的利益沖突在實踐中也較為突出。

如何有效解決上述爭議和沖突，需要進一步探索具有可操作性和引導功能的規(guī)則。

3.農村集體經濟組織立法的調整范圍

在當前的實踐中，經濟合作社和股份經濟合作社是集體經濟組織的主要組織形式。其中的問題是，經濟合作社或股份經濟合作社是否屬于合作經濟組織的范疇。

從《民法總則》的規(guī)定看，農村集體經濟組織和合作經濟組織是并列的特別法人，即農村集體經濟組織不屬于合作經濟組織的范疇，農村集體經濟組織的合作也就不同于合作經濟組織的合作。

于是，農村集體經濟組織的“合作”性如何表達和實現(xiàn)，就需要立法作出回應。

在實踐中，集體經濟組織已經不局限于經濟合作社或股份經濟合作社等形式，有限責任公司或股份有限公司也是集體經濟組織的表現(xiàn)形式。

從法理上講，以有限責任公司或股份有限公司為組織形式的集體經濟組織是依照公司法律制度設立的，因此應由公司法調整。

在此情形下，經集體產權制度改革而設立的有限責任公司或股份有限公司，是否還屬于集體經濟組織法的調整范圍，同樣需要通過立法予以明確。

另外，農村集體經濟組織指的是農村地區(qū)的集體經濟組織，還是應當包括城市建成區(qū)范圍內的原有的農村集體經濟組織，需要通過立法予以界定。

一些農村集體經濟組織經歷了其所在區(qū)域的城市化以后，已成為城市經濟組織體系的組成部分。以地域劃分為標準來衡量，將這些城市建成區(qū)范圍內的集體經濟組織稱為農村集體經濟組織名不副實。

4.集體資產股份權能的界定與集體資產所有權的行使機制

股份合作經濟組織體現(xiàn)了其資產的所有權為成員集體所有，其成員的權益主要體現(xiàn)為對折股量化的集體經營性資產的占有權和收益分配權。

從集體資產股份權能的性質看，賦予集體資產股份占有、收益分配的權能，在實踐中便于實施，有償退出集體資產股份在實踐中也便于操作。但是，集體資產股份的轉讓、融資擔保和繼承的權能受到限制，因而其可交易性也受到了限制。

在集體資產股份的權能受到限制的情形下，何為實現(xiàn)集體資產保值增值的有效途徑，需要在立法中予以考慮。

一般情況下，集體資產所有權由集體經濟組織行使，在集體經濟組織未建立的情況下由村民委員會或村民小組行使。

集體產權制度改革實踐中設立的集體經濟組織，大多借鑒了公司的治理結構而建立了集體經濟組織治理機制。其中面臨的現(xiàn)實問題是，集體經濟組織的資產歸屬不能從公司產權的一般規(guī)則來衡量；絕大多數(shù)集體經濟組織未實現(xiàn)公司化改造，因而其治理機制的運行效果也就與公司不同。

因此，集體經濟組織立法需要考慮如何實現(xiàn)集體資產所有權行使機制的有效性。

5.實現(xiàn)政經分離的法律規(guī)則

實現(xiàn)政經分離是當前深化農村綜合改革的一項重要任務，集體經濟組織立法應當體現(xiàn)改革意圖。

村民自治組織承擔管理集體經濟的職能，會使它與集體經濟組織的職能的劃分不清晰。將非經營性或公益性資產納入集體經濟組織資產范圍，可能會引發(fā)新的問題，這主要體現(xiàn)在村民自治組織的資產從何而來？村民自治組織設立、存續(xù)和履行職能需要必要的財產作為基礎。

也就是說，集體經濟組織的資產和村民自治組織的資產是有區(qū)別的，不能以此代彼或以彼代此。因此，集體經濟組織和村民自治組織的職能如何區(qū)分以及區(qū)分的法律基礎，需要通過立法和修法來解決。

三、關于農村集體經濟組織立法主要內容的建議

農村集體經濟組織立法既要能應對經濟社會條件的變化，又需要具有科學法理基礎。

1.以鞏固和促進農村集體經濟組織的建立和發(fā)展為目的，以新型集體經濟組織為調整對象

農村集體經濟組織立法的目的主要體現(xiàn)在三個方面。首先，立法的目的是穩(wěn)定和完善農村基本經營制度。其次，立法要鞏固集體產權制度改革的成果。

再次，立法還應當以促進集體經濟組織的建立為目的，以解決集體經濟組織缺位的問題，使集體經濟組織成為鄉(xiāng)村治理組織體系的重要組成部分。

為實現(xiàn)立法調整的有效性，經過集體產權制度改革而設立的有限責任公司和股份有限公司不屬于集體經濟組織立法的調整范圍，這些經濟組織應當由其他相應的法律制度來調整；農民基于自愿而設立的專業(yè)合作社、合伙企業(yè)等經濟組織，同樣由相應的法律制度來調整而不屬于立法的調整范圍。

立法的調整對象，應當立足于集體經濟組織在轉型過程中設立，與農村改革前的集體經濟組織具有直接關聯(lián)而又無法由現(xiàn)行的經濟組織法律制度來調整的新型集體經濟組織。城市建成區(qū)范圍內的新型集體經濟組織的規(guī)制，參照農村集體經濟組織法律。

2.界定集體資產所有權性質

立法應考慮進一步完善關于集體資產所有權性質的規(guī)則。立法可明確界定集體資產所有權為按份共有的一種特殊形式。

在堅持集體資產社區(qū)性的基礎上，制定集體資產分割、轉讓、融資擔保和繼承的規(guī)則，并設置對其進行限制的特殊規(guī)則。從立法技術上講，要體現(xiàn)這些規(guī)則能夠與一般的法律規(guī)則相兼容，與產權變動的基本法理不相沖突。

3.制定具有較強的可操作性和引導功能的成員權規(guī)則

立法中的集體經濟組織成員權制度，應以建立基本規(guī)則為導向。在不違背國家法律的強制性規(guī)則的前提下，實踐中集體經濟組織成員權的取得和喪失，留待集體經濟組織章程解決。

實踐中，對成員權的爭議基本上根據(jù)多數(shù)決的規(guī)則來解決，其負面影響主要體現(xiàn)在可能侵害特殊群體的合法權益而違背了正義原則的基本要求。

為避免這種情況，當集體經濟組織成員權爭議無法自行解決時，應將集體經濟組織成員權爭議納入仲裁和民事司法裁決的范圍。

4.采用多樣化的集體經濟組織形式

從尊重農村集體經濟組織成員的自主權和選擇權出發(fā)，在遵循集體經濟組織特別法人基本規(guī)則的前提下，集體經濟組織的設立可以采取不同的組織形式。

無論集體經濟組織選擇什么樣的組織形式，立法應當立足于尊重歷史、尊重農民的現(xiàn)實需要，實現(xiàn)集體經濟組織權利能力和責任能力的清晰化。

5.制定區(qū)分集體經濟組織和村民自治組織的基本規(guī)則

通過集體經濟組織章程和村民自治組織章程的制定、修改和實施，實現(xiàn)集體經濟組織和村民自治組織的分離。

同時，修訂《村民委員會組織法》中關于村民自治組織承擔發(fā)展集體經濟的規(guī)定，將村民自治組織發(fā)展集體經濟的職能從《村民委員會組織法》中剝離。

為使村民自治組織的運轉具有必要的財產基礎，可以考慮在集體經濟組織的資產收益中提取一定的比例，以之作為村民自治組織運轉經費的補充。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：鄉(xiāng)村振興研究院 微信公眾號

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