一、引言

根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查結(jié)果，2017年全國農(nóng)村外出務工人員已達2.87億。農(nóng)民工的不斷增加促進了城市發(fā)展，城市發(fā)展又產(chǎn)生更多的就業(yè)機會，吸引農(nóng)村人口落戶城市。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出到2020年實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標。要實現(xiàn)此目標，應該以維護農(nóng)民的土地權益為前提。土地作為農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料具有重要的社會保障功能，因此，在促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中，應保護好農(nóng)民的土地權益。2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出“全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作”，表明農(nóng)村確權工作開始由試點轉(zhuǎn)向全國。這一階段的主要任務是在對地籍進行充分調(diào)查的基礎上，確定集體土地所有權、承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權（包括經(jīng)營性和非經(jīng)營性建設用地）等各項土地權利。2015年11月國家發(fā)布《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，要求維護進城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和農(nóng)村集體收益分配權（以下簡稱“三權”），支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。不過，限于各地具體情況不同，國家并無明確規(guī)定“三權”退出的模式，即何種權利能夠以何種方式、在何種范圍內(nèi)進行流動。

確權能否促進農(nóng)民工退出農(nóng)村（以下簡稱“退出農(nóng)村”），一直是理論界研究的熱點問題。但目前關于確權與土地產(chǎn)權退出的關系研究大多屬于規(guī)范研究，缺乏實證數(shù)據(jù)支持?，F(xiàn)有的相關實證類文章多集中在確權與土地流轉(zhuǎn)的關系研究上。但土地退出和土地流轉(zhuǎn)的含義不同，前者是指土地承包權的退出，后者是指土地經(jīng)營權的租賃和轉(zhuǎn)包。因此，確權對土地流轉(zhuǎn)的影響不能等同于確權對土地退出的影響。

在現(xiàn)階段，確權對退出農(nóng)村意愿的影響更多集中在農(nóng)民工而不是未曾外出務工的農(nóng)民。原因有三個方面。第一，與普通農(nóng)民相比，農(nóng)民工與城市的聯(lián)系更為緊密。后者具備脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件和基礎，更有可能受到退出農(nóng)村政策的影響。第二，農(nóng)民工能否融入城市是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》所關注的重要內(nèi)容，受到政府和學者高度重視。如果能在自愿合理的前提下退出農(nóng)村將會促進其融入城市。第三，農(nóng)民工退出農(nóng)村可以促進土地資源的優(yōu)化重組，有助于解決現(xiàn)有土地規(guī)模化程度不高，土地生產(chǎn)效率低下的問題。為此，本文主要回答以下問題：現(xiàn)階段，中國農(nóng)村的確權工作是否能夠促進農(nóng)民工退出“三權”？如果能，需要具備哪些條件？研究結(jié)論為完善農(nóng)村土地產(chǎn)權改革等相關政策制定提供了啟示。

二、理論分析

依據(jù)產(chǎn)權經(jīng)濟理論，明確權利并允許其交易會激發(fā)一個有效率的市場，假如交易雙方的信息完全充分，產(chǎn)權交易會促進生產(chǎn)要素的流動，并產(chǎn)生最大的效率。但交易雙方的信息不對稱，就容易出現(xiàn)諸如“逆向選擇”等問題。實際上，在一個信息模糊、風險很大的交易狀況下，沒有一個維護和促成交易的制度建設，這樣的市場很難建立。關于農(nóng)村“三權”退出的市場機制建設同樣也面臨這樣的問題。在現(xiàn)有的“三權”同退方案中，農(nóng)民工往往處于信息不對稱的弱勢地位?？紤]到退出農(nóng)村所面臨的巨大風險，即使政策上確定權利并允許交易，農(nóng)民工也未必愿意退出土地。土地細碎化的難題仍然無法得到解決。因此，要發(fā)揮確權對要素流動的促進作用，就不能忽視政府提供的更多補償類型。只是單純的一種經(jīng)濟補償未必會起到促成交易的作用。實際上，農(nóng)民工關心的不是這種一次性的經(jīng)濟補償，而是未來持續(xù)的生活保障。這就需要政府建立起一個有效的補償機制和保障體系。為此，本文從養(yǎng)老補償、經(jīng)濟補償、就業(yè)補償、住房補償和教育補償?shù)确矫?，研究多種補償和單一補償條件下，確權與農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿的關系。

三、研究設計

本文所用數(shù)據(jù)來自新型城鎮(zhèn)化課題組2018年1月～2月在全國五省進行的農(nóng)村外出務工人員春節(jié)返鄉(xiāng)山西省分省調(diào)查數(shù)據(jù)。本次調(diào)查采用分層和配額相結(jié)合的抽樣方式，共發(fā)放問卷721份，最終收回716份，其中有效問卷709份。本文被解釋變量為農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿，關鍵解釋變量為農(nóng)民工對確權工作的主觀評價?？刂谱兞糠譃閭€體特征、家庭特征和地區(qū)特征三類。本文調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果只是提供經(jīng)濟補償，即便補償數(shù)額合理，農(nóng)民工承包地退出意愿和宅基地退出意愿也都不強烈。在合理經(jīng)濟補償?shù)那疤嵯?，農(nóng)民工不愿意退出承包地的占到樣本總數(shù)的79%，愿意退出的占到21%；不愿意退出宅基地的占到樣本總數(shù)的86%，愿意退出的占到14%。在提供多種退出補償之后，農(nóng)民工愿意同時退出“三權”的比重達到58%，不愿意退出的占到42%。由此可見，多種退出補償對退出意愿產(chǎn)生了積極的促進作用。退出農(nóng)村意愿在理論上受到確權滿意度的影響，但也可能由于農(nóng)民工愿意退出農(nóng)村，使得其對確權工作感到滿意，還可能后兩者同時受到第三因素的影響。因此本文選擇農(nóng)民工職業(yè)類型作為工具變量，采用Ivprobit模型和條件混合過程估計法（CMP）解決內(nèi)生性問題。

四、實證分析

Probit回歸結(jié)果顯示，確權與退出農(nóng)村意愿的相關關系并不顯著，但采用Ivprobit和CMP回歸后的結(jié)果顯示，確權與退出農(nóng)村意愿存在顯著的正相關關系。對解釋變量外生性原假設的Wald檢驗結(jié)果顯示采用一般Probit模型會低估確權對退出農(nóng)村意愿的影響。在解決內(nèi)生性問題之后，實證結(jié)果說明確權滿意度的提高會顯著提升農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿。對控制變量的估計結(jié)果顯示，與退出農(nóng)村意愿存在顯著關系的控制變量包括戶籍意愿和流出地人均地區(qū)生產(chǎn)總值。城市戶籍意愿代表城市的吸引力，越愿意定居城市的自然越傾向于退出農(nóng)村。流出地人均收入水平與退出農(nóng)村意愿呈現(xiàn)顯著負相關關系，即較高收入的農(nóng)民工更愿意留在農(nóng)村。

確權與退出農(nóng)村意愿存在顯著的正相關關系，但何種補償會促進確權的“退出農(nóng)村效應”，何種補償沒有效果，仍需要逐一驗證。采用Ivprobit和CMP進行估計，結(jié)果顯示確權滿意度與養(yǎng)老補償、住房補償和教育補償均呈現(xiàn)正相關關系，表明確權滿意度的提升會促使農(nóng)民工更傾向于以養(yǎng)老補償、住房補償或者教育補償?shù)姆绞酵顺?。?jīng)濟補償和就業(yè)補償未獲得認可，反而教育補償有促進退出農(nóng)村的效果。這在一定程度上反映了農(nóng)村教育與城市教育的較大落差，以及農(nóng)民工對獲取優(yōu)質(zhì)教育權的強烈意愿。經(jīng)濟補償未能獲得認可的一個可能理由是，農(nóng)民工認為一次性的經(jīng)濟補償并不能抵消未來生活的風險。就業(yè)補償未能獲得認可，其原因可能是，異質(zhì)性的社會關系提供的工作信息更有利于提高農(nóng)民工的收入，因此他們并不傾向政府部門提供的就業(yè)機會。

在控制變量中，教育狀況與養(yǎng)老補償呈現(xiàn)顯著負相關關系，但與經(jīng)濟補償呈現(xiàn)顯著正相關關系。這表明隨教育程度的提高，農(nóng)民工不傾向于選擇時間較長的養(yǎng)老補償，而愿意選擇一次性經(jīng)濟補償。教育程度的提高使得個體具備更多應對未來風險的信心，所以愿意選擇具有短期收益性質(zhì)的一次性補償。曾婚個體與未婚個體相比更傾向教育補償，更不傾向就業(yè)和住房補償，說明曾婚個體更關心教育問題。且曾婚個體相比未婚個體有更穩(wěn)定的職業(yè)和較好的經(jīng)濟基礎，因此對就業(yè)和住房補償?shù)囊庠篙^低。務工收入越低的個體越傾向于住房補償，這與目前城市房價過高有關。認同市民身份的個體更傾向于養(yǎng)老、住房和教育補償，并不在意經(jīng)濟和就業(yè)補償。家族規(guī)模大的農(nóng)民工不傾向于教育補償，可能是因為家族網(wǎng)絡解決問題的能力足以彌補教育補償?shù)淖饔?。家庭收入越高農(nóng)民工越傾向經(jīng)濟補償，越不傾向于教育補償。有子女入學的個體不傾向于養(yǎng)老補償。有過土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷的更愿意獲得經(jīng)濟補償。農(nóng)村住房價值越高的農(nóng)民工越不傾向住房補償，原因可能是政府的住房補償與農(nóng)民工預期存在較大落差。已購買城市住房的個體更傾向于就業(yè)、住房和教育補償。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在購買城鎮(zhèn)住房的原因中選擇工作需要、結(jié)婚需要和子女入學的個體占樣本總數(shù)的76.92%。農(nóng)民工的家庭人口數(shù)量越多，越不傾向于養(yǎng)老補償，說明這類家庭的養(yǎng)老負擔較輕。流出地的人均地區(qū)生產(chǎn)總值越高，越不傾向于養(yǎng)老、就業(yè)、住房或教育補償，說明退出補償?shù)奈S著人均收入水平的提高而下降。

五、結(jié)論與啟示

本文得到以下結(jié)論：第一，確權滿意度對農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿有顯著促進作用。在提供多種退出補償?shù)臈l件下，確權滿意度與農(nóng)民工退出農(nóng)村意愿有顯著正相關關系。第二，確權滿意度可以促進農(nóng)民工以養(yǎng)老補償、住房補償或者教育補償?shù)葐我谎a償方式退出農(nóng)村，而經(jīng)濟或者就業(yè)補償沒有促進退出農(nóng)村的效果。相對于其余補償，教育補償已經(jīng)成為當下吸引農(nóng)民工退出農(nóng)村的重要因素。第三，除了確權滿意度之外，農(nóng)民工個體、家庭特征，以及城市務工環(huán)境、身份認同等各種因素都在不同程度上對農(nóng)民工退出農(nóng)村產(chǎn)生影響。

基于以上分析，本文提出保障農(nóng)民工權益，完善農(nóng)村產(chǎn)權改革的政策啟示。第一，必須堅持公平、公正、公開原則推進農(nóng)地承包權、宅基地使用權和集體資產(chǎn)收益權的確權，做到科學、合理、準確，提升農(nóng)民工的“三權”確權滿意度，為農(nóng)民工參與產(chǎn)權交易退出農(nóng)村奠定基礎。第二，完善多種退出補償。在產(chǎn)權交易的基礎上，政府應提供包括養(yǎng)老補償、經(jīng)濟補償、就業(yè)補償、住房補償和教育補償在內(nèi)的多種補償，為農(nóng)民工提供多樣化選擇，最大限度地降低農(nóng)民工退出農(nóng)村所帶來的風險。第三，完善與農(nóng)民工利益相關的各項社會保障政策。在農(nóng)民工融入城市和尊重農(nóng)民工意愿的前提下有序推進農(nóng)民工退出，既要防止實施“三權同退”過程中的“趕進度”和“指令性”做法，也要防止出現(xiàn)農(nóng)民工退出補償?shù)摹耙坏肚小爆F(xiàn)象，應因地制宜，靈活運作，切實保障農(nóng)民工的合法權益。

作者單位：楊照東 任義科:山西師范大學經(jīng)濟與管理學院；杜海峰：西安交通大學公共政策與管理學院。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2019年第2期 微信公眾號（原創(chuàng)）

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