——基于江西林鎮(zhèn)及所轄李村的調(diào)查

摘要：通過對林鎮(zhèn)及所轄李村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧考察, 發(fā)現(xiàn)以政績?yōu)閷?dǎo)向的產(chǎn)業(yè)扶貧路線單向設(shè)計(jì)、對單一化及規(guī)?；咙c(diǎn)產(chǎn)業(yè)或政績產(chǎn)業(yè)的追求、對勞動力標(biāo)準(zhǔn)的過于倚重以及項(xiàng)目落地后缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃等做法都易使產(chǎn)業(yè)扶貧遭遇困境。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施困境的背后是來自政治績效的挑戰(zhàn)、市場聯(lián)結(jié)的缺位、分散的扶貧部門體制、雙軌治理的激勵(lì)缺失及治理悖論等內(nèi)在原因。面對政策設(shè)計(jì)和扶貧實(shí)踐呈現(xiàn)出的扭曲, 亟須在扶貧觀念、長遠(yuǎn)規(guī)劃、村莊治理、特惠與普惠政策的雙向設(shè)置等方面作出更進(jìn)一步的改善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧; 實(shí)踐困境; 貧困小農(nóng);

一、問題的提出

改革開放四十年來, 我國的扶貧開發(fā)事業(yè)取得顯著成就, 農(nóng)村貧困人口的規(guī)模和貧困發(fā)生率都大幅削減。但越到最后, 扶貧開發(fā)的難度也越大, 所遭遇的瓶頸也越多———體制性減貧效益降低、輸血式扶貧導(dǎo)致的貧困戶“等靠要”思想嚴(yán)重、區(qū)域性扶貧開發(fā)中的貧困戶漏出效應(yīng)等都導(dǎo)致了減貧邊際效應(yīng)的降低[1]。因此, 打破“扶貧開發(fā)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)”“扶富不扶窮”的思維和弊端并實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變, 通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動貧困戶自身發(fā)展能力的提高就成為21世紀(jì)扶貧開發(fā)的重要方向。尤其在精準(zhǔn)扶貧的理念被提出以來, 依靠產(chǎn)業(yè)扶貧成為實(shí)現(xiàn)7000余萬貧困人口脫貧的重要手段。扶貧實(shí)踐也表明, 每年國家財(cái)政安排的專項(xiàng)扶貧資金中, 超過70%的部分被用于產(chǎn)業(yè)扶貧。產(chǎn)業(yè)扶貧模式因其本身具有的靈活性、多樣性、適應(yīng)性和脫貧減貧的快速性, 成為當(dāng)下各地扶貧政策及實(shí)踐中的重要選項(xiàng)[2]。當(dāng)前, 產(chǎn)業(yè)扶貧根本上表現(xiàn)為對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造, 強(qiáng)調(diào)市場為導(dǎo)向的商品農(nóng)業(yè)對自給自足的農(nóng)耕農(nóng)業(yè)的取代、強(qiáng)調(diào)“公司+農(nóng)戶”或“公司+合作社+農(nóng)戶”的縱向一體化對分散小農(nóng)經(jīng)營體制的取代, 也強(qiáng)調(diào)適度規(guī)模經(jīng)營對細(xì)碎化農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局的取代。將精準(zhǔn)扶貧作為一個(gè)宏觀的觀察背景, 缺少工業(yè)和服務(wù)業(yè)的大多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧仍然是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域做文章。

在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的過程中, 有學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)激發(fā)貧困農(nóng)戶的主動參與, 同時(shí)重視其他多元主體的作用[2]。有學(xué)者提出新式農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)的建立, 其核心是良性的利益鏈接機(jī)制和完整的全產(chǎn)業(yè)鏈[3]。對于農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)的具體內(nèi)容, 有學(xué)者認(rèn)為結(jié)構(gòu)單一是制約扶貧效果的重要因素, 因此要形成產(chǎn)業(yè)選項(xiàng)的特色化、多元化[4]。也有學(xué)者的研究表明產(chǎn)業(yè)扶貧村級開發(fā)存在諸多困境, 如政府政績的最大化邏輯、扶貧主體社會責(zé)任缺失、產(chǎn)業(yè)與扶貧目標(biāo)的脫嵌、產(chǎn)業(yè)扶貧的事本主義邏輯等問題[5]。此外, 地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧捆綁的固化邏輯也容易造成扶貧的社會公益與追求規(guī)?；徒?jīng)濟(jì)利益的市場經(jīng)濟(jì)理性之間的矛盾[6], 并容易遭遇模糊化的鄉(xiāng)土邏輯[7]。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧雖已涌現(xiàn)出依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和產(chǎn)業(yè)融合帶動貧困戶脫貧的范例, 但以小微農(nóng)業(yè)為手段、以貧困戶個(gè)體化發(fā)展為表現(xiàn)形式的減貧行動仍然是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧中最為廣泛的實(shí)踐。已有不少研究集中在項(xiàng)目制的話語架構(gòu)中討論, 且注意到了不同扶貧主客體及作為科層制內(nèi)部的復(fù)雜關(guān)系, 然而對精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中最為廣泛的以小微農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)扶貧主體的政策邏輯和實(shí)踐困境缺乏產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的分析, 也鮮少在產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)作的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)上進(jìn)行討論、分析, 缺乏村莊治理的視角。對于當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧背景下產(chǎn)業(yè)扶貧所遭遇到的困境分析, 已有研究仍有拓展余地。

筆者所調(diào)查的林鎮(zhèn)位于江西省中部, 山地、丘陵地貌, 全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)仍然以水稻種植為主, 是一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。林鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧始自2014年, 全鎮(zhèn)目前共376戶精準(zhǔn)扶貧戶, 分布在14個(gè)村, 貧困人口1420人。鎮(zhèn)政府設(shè)立了6個(gè)工作組負(fù)責(zé)6個(gè)村, 另外8個(gè)村直接由縣直單位派出工作組開展駐村扶貧。林鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧主要以產(chǎn)業(yè)扶貧為主, 秉承著“能做事的, 還是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的原則, 上級要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須有“四個(gè)一”, 即每個(gè)貧困戶要有一個(gè)勞動力進(jìn)城、種一畝蜜柚、有一項(xiàng)種植產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行一項(xiàng)養(yǎng)殖業(yè)。林鎮(zhèn)又制定了“3411”, 即要有3項(xiàng)以上致富產(chǎn)業(yè)、種植4畝白蓮、有一片經(jīng)濟(jì)林并種植1畝蜜柚。同時(shí), 鎮(zhèn)政府協(xié)同扶貧部門在農(nóng)村依次開展過蔬菜大棚種植、蜜柚推廣, 但都以效益欠佳收場。從2015年開始推廣蓮子種植, 初見效益又突遭市場價(jià)格下滑。當(dāng)?shù)胤鲐毑块T會同農(nóng)業(yè)部門又打算繼續(xù)推廣檸檬種植。

林鎮(zhèn)所轄李村共有544戶, 半數(shù)以上的勞動力在外打工。全村耕地面積3600畝水田, 86%以上的農(nóng)戶耕地面積不足10畝。村內(nèi)農(nóng)民分化嚴(yán)重, 家庭年收入不足萬元的有33戶, 全部是貧困小農(nóng), 貧困發(fā)生率為6%。2014年村里開始響應(yīng)上級開展精準(zhǔn)扶貧, 手段主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧, 推行一家一戶為單位的小產(chǎn)業(yè), 農(nóng)民種養(yǎng)什么以及如何種養(yǎng), 基本遵循著上級的政策。2016年李村仍然有14戶需要脫貧, 多數(shù)是鰥寡孤獨(dú)等勞動力不足的家庭, 產(chǎn)業(yè)扶貧的同時(shí)也會給予低保名額。李村是縣商務(wù)局的定點(diǎn)幫扶村, 從2016年開始, 第一書記來到村里協(xié)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的工作。綜合筆者針對林鎮(zhèn)及李村的整體性經(jīng)驗(yàn)調(diào)查, 發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧在實(shí)踐中存在著諸多與預(yù)設(shè)理論或政策前提相離的悖論, 且困境實(shí)際上植根于特定的社會經(jīng)濟(jì)與治理體系之中。

二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境

(一) 精準(zhǔn)識別脫靶與扶貧產(chǎn)業(yè)需求排斥

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧若要扎實(shí)推進(jìn)就必定要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的選擇上充分發(fā)揮貧困戶的主體性, 但在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選擇和生成過程中, 地方政府以政績?yōu)閷?dǎo)向的產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)忽視產(chǎn)業(yè)扶貧中多元主體的參與, 容易導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的失準(zhǔn)和脫靶, 造成對貧困戶的需求排斥和識別排斥[8], 使產(chǎn)業(yè)扶貧走上歧路。2014年, 林鎮(zhèn)響應(yīng)上級開展聲勢浩大的精準(zhǔn)扶貧。和多數(shù)地方政府類似, 林鎮(zhèn)在解讀精準(zhǔn)扶貧時(shí)也格外強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要性。產(chǎn)業(yè)扶貧和低保兜底成為林鎮(zhèn)在各個(gè)貧困村普遍推行的兩大政策, 且兩者有優(yōu)先序, 只有在某些貧困戶無法實(shí)施產(chǎn)業(yè)的情況下才會考慮低保兜底, 產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)際上在林鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧政策中起著主導(dǎo)作用, 社會保障制度只是補(bǔ)充。根據(jù)扶貧政策設(shè)計(jì), 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的對象應(yīng)當(dāng)是那些具備一定能力從事種養(yǎng)業(yè)的貧困戶, 但是在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下, 李村以戶人均收入3476元為限, 33戶精準(zhǔn)扶貧戶全部都是低保戶。低保戶大多是重病/殘或智力、精神有障礙的家庭, 欠缺勞動能力。因此, 越過了建檔立卡這一精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié), 產(chǎn)業(yè)扶貧和低保兜底兩條路徑的選取標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了重疊, 導(dǎo)致適合產(chǎn)業(yè)扶貧的對象含糊不清。因此, 在產(chǎn)業(yè)對接之前便出現(xiàn)了識別失準(zhǔn), 為后續(xù)的產(chǎn)業(yè)對接和落地埋下了風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí), 扶貧過程中也出現(xiàn)了對貧困戶的產(chǎn)業(yè)需求排斥, 鎮(zhèn)一級和村一級并未深入貧困戶對之需求進(jìn)行考察。正如上文所述, 無論是“3411”還是“四個(gè)一”, 針對貧困戶的產(chǎn)業(yè)推廣都是作為縣級政府的任務(wù)下派的, 目的是借助精準(zhǔn)扶貧打造當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)亮點(diǎn)。這樣的產(chǎn)業(yè)扶貧在主管農(nóng)業(yè)的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看來也延續(xù)了之前的“產(chǎn)業(yè)富民”路線———精準(zhǔn)扶貧之前, 上級政府就有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求, 即每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備有特色、可形成品牌效應(yīng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè), 在村級層面上則是“一村一品”。作為產(chǎn)業(yè)的富民目標(biāo)與公益本質(zhì)的扶貧目的重疊地體現(xiàn)在了白蓮種植中, 雙重角色的張力使這一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶貧功能式微。缺乏貧困農(nóng)戶的參與協(xié)商, 也讓這一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目缺乏可信度。這一看似一石二鳥的決策導(dǎo)致了扶貧產(chǎn)業(yè)的公信力不足, 也為貧困戶和村民的主動排斥埋下了伏筆。

(二) 產(chǎn)業(yè)扶貧認(rèn)定原則的固化與產(chǎn)業(yè)類型路徑依賴

精準(zhǔn)扶貧的整體理念不排斥靈活性的產(chǎn)業(yè)對接, 但是在林鎮(zhèn)及李村, 因戶制宜和因人制宜卻并未出現(xiàn), 當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧存在產(chǎn)業(yè)認(rèn)定原則的固化和產(chǎn)業(yè)類型的路徑依賴。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的路徑依賴主要是指決定產(chǎn)業(yè)對接標(biāo)準(zhǔn)和原則的固化與產(chǎn)業(yè)類型的單一化、規(guī)?；?/p>

首先是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、原則的固化。有研究認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧在基層政府的實(shí)踐中存在干部的路徑依賴問題, 依然延續(xù)舊式扶貧的老路子, 認(rèn)為扶貧就是送錢送物, 導(dǎo)致扶貧資源配置失序和工作效率低下[4]。然而即便是脫離于舊式扶貧之外的新式產(chǎn)業(yè)扶貧在產(chǎn)業(yè)選擇、落地及運(yùn)作過程中亦有可能產(chǎn)生新的路徑依賴。以林鎮(zhèn)為例, 地方政府將產(chǎn)業(yè)扶貧作為主導(dǎo)性扶貧手段, 然而對于適宜產(chǎn)業(yè)對接的貧困戶而言卻只是盯住了“有無勞動能力”這一單一標(biāo)準(zhǔn), 產(chǎn)業(yè)扶貧瞄準(zhǔn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)因此固化。只是以有無體力勞動能力排斥了許多有發(fā)展意愿的實(shí)質(zhì)貧困戶。正如李村第一書記所說, “我們只對有勞動能力的貧困戶給予產(chǎn)業(yè)扶持, 鼓勵(lì)他們開展種養(yǎng)殖業(yè)”。對于無勞動能力的殘障貧困戶就索性不給予任何產(chǎn)業(yè), 而此類貧困戶完全可從事家庭手工業(yè), 也有發(fā)展的動力。事實(shí)上, 自2014年選定33戶精準(zhǔn)扶貧戶后, 已有20戶從貧困中脫離出來, 剩下的都是沒有勞動能力的貧困戶。按照計(jì)劃, 2016至2017年需要脫貧的7戶無一例外都是精神病患者、重度殘疾等, 這也是李村目前精準(zhǔn)扶貧工作繼續(xù)開展下去的最大瓶頸。精準(zhǔn)扶貧戶全部來自低保戶, 而李村的低保戶大多舉家無勞動能力或由于長期患病而不能從事正常的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動。這也從側(cè)面反映了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧在落戶之前就存在識別失準(zhǔn)。

其次是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧形式的固化, 缺乏分類施策的靈活性, 對產(chǎn)業(yè)的單一化和規(guī)?；つ恳蕾嚒Ａ宙?zhèn)在精準(zhǔn)扶貧的號召下帶領(lǐng)有勞動能力的貧困戶推行作為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的白蓮種植, 鎮(zhèn)政府承諾給予種植戶全額的種子、農(nóng)藥和化肥補(bǔ)貼, 對效益好的農(nóng)戶還會給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。項(xiàng)目推廣的第一年, 也即2015年, 多數(shù)農(nóng)戶對白蓮的價(jià)格持懷疑和觀望態(tài)度。一年下來, 全鎮(zhèn)的種植面積不過300畝, 但首年的白蓮蓮子價(jià)格在每斤6元左右。第二年, 在鄉(xiāng)村兩級干部的鼓勵(lì)下白蓮的種植面積擴(kuò)大至2000多畝, 亦有許多非貧困戶紛紛加入白蓮種植行列, 這也印證了前文所說該項(xiàng)目富民目標(biāo)和扶貧公益的內(nèi)在張力。然而這一年的蓮子價(jià)格最高只有3元, 化肥的投入?yún)s很高昂, 而且這一年鎮(zhèn)政府不再給予種植戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼。價(jià)格的劇跌源于大規(guī)模、單一化的白蓮種植產(chǎn)量劇增, 當(dāng)?shù)厥袌鰺o法消化如此大的產(chǎn)出。產(chǎn)業(yè)扶貧中農(nóng)產(chǎn)品品種單一化的大規(guī)模種植造成農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品熟期比例的嚴(yán)重失衡, 成熟期過于集中也助推了市場價(jià)格的波動。大規(guī)模種植提高了病蟲害的發(fā)生頻率, 生物多樣性喪失所帶來的地域范圍內(nèi)農(nóng)作物生命的脆弱性也促使農(nóng)戶不得不寄希望于農(nóng)藥、化肥的大量使用, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升, 產(chǎn)業(yè)效益低下[9]。規(guī)模化和簡單化相對于多樣化的分散種植, 必然存在著更大的風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 產(chǎn)銷失衡的市場困境

依靠產(chǎn)業(yè)扶貧打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)有一個(gè)前提, 即要使被扶持的產(chǎn)業(yè)形成較為完整的利益鏈條, 至少具備特定農(nóng)產(chǎn)品的初級加工業(yè)。產(chǎn)業(yè)落地后, 地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起生產(chǎn)技術(shù)性指導(dǎo)、產(chǎn)品銷售渠道和信息輸送等。所有產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不能只有生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃, 必須強(qiáng)調(diào)市場營銷方面的技術(shù)設(shè)計(jì), 以實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效[9]。地方政府作為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的兩個(gè)主體之一應(yīng)當(dāng)發(fā)揮起服務(wù)和融貫功能, 建立起持續(xù)穩(wěn)定的脫貧機(jī)制。然而地方政府所開展的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目多是壓力下的匆忙上馬, 缺乏長遠(yuǎn)的成本投資、收益及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃, 與市場的聯(lián)結(jié)出現(xiàn)缺位。

以往林鎮(zhèn)產(chǎn)出的蓮子需求者大都是鎮(zhèn)上、縣城的本地居民, 并無銷往外地的習(xí)慣和途徑。市場的不確定性加上本地并沒有蓮子加工業(yè), 蓮子的儲存、包裝均無法實(shí)現(xiàn)。雪上加霜的是, 在“成本—收益”的理性博弈下, 即便是本地的收購商也由于看不到利潤而放棄了蓮子收購。如今農(nóng)戶池塘里的蓮子要么自家食用, 要么索性不去采摘。用于白蓮種植的水塘都是在原有的稻田基礎(chǔ)上建設(shè)的, 如今農(nóng)戶想要放棄蓮子種植仍要去恢復(fù)地貌, 成本較大。當(dāng)市場供求失衡, 而本地又無可化解危機(jī)的替代方案, 產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐便會脫靶。第一書記就說, “當(dāng)老表生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品賣不出去, 別說擴(kuò)大生產(chǎn)了, 就是維持目前的這個(gè)規(guī)模都不可能, 農(nóng)戶已經(jīng)沒有了信心, 開始對直接給錢更感興趣”。第一書記也對市場的對接不力表示擔(dān)憂, “如果農(nóng)戶能夠搞加工、包裝, 就能提高效益, 否則我們就只能賣散的和鮮的, 讓商販把錢賺去了。我們的老表只能把白蓮放到路邊去賣, 不好賣, 本地人消化不了”。鎮(zhèn)政府正在協(xié)調(diào)各部門的社會資本鼓勵(lì)本地加工, 同時(shí)加強(qiáng)對農(nóng)戶蓮子生產(chǎn)的技術(shù)性指導(dǎo)。但不得不承認(rèn)的是, 白蓮種植這一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的失敗已很難調(diào)動起村民的生產(chǎn)積極性。

(四) 在村干部及駐村工作組遭遇管理困境

首先, 李村的村干部對當(dāng)前開展的精準(zhǔn)扶貧并沒有表現(xiàn)出濃厚的興趣動力。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧開始在李村推行時(shí), 伴隨著建檔立卡、貧困戶走訪、產(chǎn)業(yè)落戶、隨時(shí)跟蹤和評估等一系列工作的接踵而至, 李村主事的三個(gè)村干部普遍感覺到壓力很大。除了應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧運(yùn)動中隨時(shí)出現(xiàn)的繁雜事項(xiàng), 原屬村干部職務(wù)范圍內(nèi)的任務(wù)并未減少。村干部也普遍表示扶貧工作中沒有動力, 突出表現(xiàn)為當(dāng)村干部每年辛辛苦苦圓滿完成計(jì)劃中的脫貧任務(wù)時(shí), 上級并未有任何物質(zhì)性的獎(jiǎng)勵(lì), 但完不成還要面臨被批評。李村書記說, “我們的工資只有一千多塊, 生產(chǎn)隊(duì)長只有一百多塊, 平時(shí)有什么事我們都不好意思找隊(duì)長, 工資太少了, 這兩年村里的工作卻越來越多, 土地確權(quán)、修路, 現(xiàn)在整個(gè)村兩委班子又在搞精準(zhǔn)扶貧, 很累人。群眾也不理解我們, 經(jīng)常好心被當(dāng)成驢肝肺”。在缺乏物質(zhì)激勵(lì)和晉升考核的情況下, 村兩委只好走了一條捷徑———直接從低保戶中選出精準(zhǔn)扶貧戶, 這顯然有違上級的政策規(guī)定。正是由于缺乏幫扶動力, 在白蓮種植的第一年, 鎮(zhèn)里要求村干部去和貧困戶做工作, 鼓勵(lì)他們種白蓮, 在第一次形式化入戶后, 大多數(shù)貧困戶擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品日后價(jià)格不穩(wěn)而不敢接收這樣的扶貧產(chǎn)業(yè)。遭遇農(nóng)戶的不領(lǐng)情, 村干部們索性放棄, 不再進(jìn)行進(jìn)一步的勸說了。

其次, 駐村工作組的工作效果也不樂觀。林鎮(zhèn)的8個(gè)貧困村由縣直部門派出工作組駐村扶貧, 每個(gè)小組通常由2～3人組成, 形成以第一書記為核心的駐村機(jī)制。李村是縣商務(wù)局的定點(diǎn)扶貧村, 該單位每年都會下派一個(gè)由三人組成的工作組, 且每年都會更換成員, 由單位成員輪流駐村。李村第一書記說, “扶貧是一項(xiàng)費(fèi)力不討好、吃力、人們都不愿意干的活兒, 所以單位輪流選三個(gè)人來做, 今年剛換, 明年還會再換”。而且, 也并非工作組中的三人全部蹲村, 只有其中的一個(gè)成員經(jīng)常駐守。李村的駐村書記也不是三人中最有能力、基層工作經(jīng)驗(yàn)最豐富的。由于駐村機(jī)制的高度流動性, 第一書記并不心甘情愿地運(yùn)用所在單位和自身的社會資本幫助村里建立起可長效運(yùn)轉(zhuǎn)的扶貧產(chǎn)業(yè)。駐村工作組認(rèn)為駐村完全是單位派給自己的任務(wù), 況且由單位成員輪流駐村, 工作組成員雖沒有什么怨言但也缺少實(shí)質(zhì)性的扶貧行動。在李村, 第一書記為了快速完成剩余7戶的精確脫貧任務(wù), 需要經(jīng)常入戶了解情況, 及時(shí)登記補(bǔ)充信息。在第一書記的勸說下, 7戶貧困戶都建立起了種養(yǎng)殖業(yè)。此后, 第一書記便會持續(xù)地跟蹤觀察貧困戶在種養(yǎng)、銷售環(huán)節(jié)的行為, 慣用的做法就是頻繁地走訪, 靠自己的觀察和估算記錄下貧困戶的收入和投入。所以, 用第一書記自己的話說就是“想辦法湊夠國家規(guī)定的三千多塊錢”。筆者在一次跟隨入戶的過程中發(fā)現(xiàn), 第一書記整個(gè)過程全憑自己的觀察邊猜測邊記錄, 因?yàn)橄氡M快在一上午時(shí)間里走訪完全部貧困戶然后返城。第一書記和村兩委也基本上形成各自為政的局面, 前者只是負(fù)責(zé)黨的政策宣傳、填表、入戶考核、對貧困戶動態(tài)追蹤, 后者承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的扶貧工作, 兩者的配合較少。

(五) 政策調(diào)整弱化扶貧實(shí)效

在林鎮(zhèn)和李村, 目前被列入幫扶對象的都是戶均不過十畝的小農(nóng)戶。林鎮(zhèn)每年用于產(chǎn)業(yè)扶貧的扶持資金在30萬元以上, 貧困的小農(nóng)戶一旦選定了扶貧產(chǎn)業(yè)便會在首年產(chǎn)業(yè)啟動前獲得3000元的扶持資金, 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目結(jié)束后通過驗(yàn)收還會給予2000元獎(jiǎng)勵(lì), 這兩項(xiàng)扶持資金都來自專項(xiàng)扶持資金, 在程序正當(dāng)?shù)臈l件下可確保為貧困的小農(nóng)戶獲得。產(chǎn)業(yè)扶貧政策對小農(nóng)生計(jì)的改善起到非常重要的作用。以農(nóng)民生計(jì)的視角來看待貧困小農(nóng)的脫貧, 這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還依賴各項(xiàng)政策協(xié)同形成的系統(tǒng)合力, 且這一合力必須指向貧困小農(nóng)。而筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 諸如產(chǎn)業(yè)扶貧、低保兜底的政策福利和效益往往被方向相反的其他惠農(nóng)政策調(diào)整所稀釋。林鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革中將小農(nóng)所能獲得的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由180元降至112元, 降幅高于三分之一。鎮(zhèn)政府主管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)透露, “今后散戶補(bǔ)貼總額的至少20%要繼續(xù)轉(zhuǎn)移給大戶, 政府還要為大戶提供擔(dān)保幫他們獲得貼息貸款, 效益好的大戶還會得到更多獎(jiǎng)勵(lì)”。而所謂大戶指土地經(jīng)營面積達(dá)到50畝即可, 由于這一條件的門檻較低, 許多較富裕的農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)很容易成為大戶從而獲得政府的各種獎(jiǎng)助。與之形成鮮明對比的則是慘淡經(jīng)營的貧困小農(nóng)戶。目前李村的貧困小農(nóng)生計(jì)基本依賴幾畝承包地, 在糧食市場價(jià)格趨低的形勢下, 每畝近200元的政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對他們具有更高的邊際效用。除了特定的扶貧產(chǎn)業(yè)之外, 貧困農(nóng)戶的大部分耕地依然用來種植水稻。由于近年來地方政府各項(xiàng)政策調(diào)整和市場行情變化, 政府保護(hù)性收購已很難向分散的小農(nóng)敞開大門, 而大戶卻可運(yùn)用社會資本、關(guān)系等繼續(xù)享受135元的保護(hù)價(jià), 小農(nóng)只有以100～110元的較低價(jià)格將糧食銷往糧販子?；蒉r(nóng)政策的調(diào)整固然有國家頂層設(shè)計(jì)和市場因素的變化成分, 但貧困小農(nóng)的利益卻客觀上受到了較大損失, 從而必然影響脫貧進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的地方實(shí)踐不乏諸多困境和誤區(qū), 產(chǎn)業(yè)扶貧政策的表達(dá)和實(shí)踐總是會出現(xiàn)各種各樣的錯(cuò)位與背離。這些困境和誤區(qū)的出現(xiàn)并非偶然, 其背后潛藏著深層次的政治經(jīng)濟(jì)與社會治理悖論。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)常性地“傷農(nóng)”或遭遇失敗, 是因?yàn)樨毨е卫斫^不是單獨(dú)的消除物質(zhì)貧困, 某些制度和社會結(jié)構(gòu)的變遷或缺陷才是更為根本性的因素。

三、行政績效消解扶貧績效

(一) 政績?yōu)閷?dǎo)向的壓力型體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為往往受到壓力型權(quán)力結(jié)構(gòu)因素和鄉(xiāng)村因素的雙重影響, 即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級既要依靠來自貧困農(nóng)民群眾的支持與配合, 又要完成上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖, 因此處于一種壓力型體制中[10]。在這種壓力體制下, 作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“上級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)民”的中間地帶, 勢必會采取一種行政政績優(yōu)先同時(shí)維持地方穩(wěn)定的策略, 推進(jìn)扶貧這一公益事業(yè)無法消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自利性。在這種情況下, 完成上級交給的任務(wù)比任務(wù)本身更重要。因此, 貧困戶的需求就顯得不是那么重要。正如林鎮(zhèn)在2014年前后, 上級都有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這一地方經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展的硬指標(biāo)要求。當(dāng)這一任務(wù)的壓力在科層內(nèi)部由上而下逐級強(qiáng)調(diào)的過程中來到了林鎮(zhèn), 迫于總體性的行政壓力體制以及唯恐政策執(zhí)行不力所帶來的政績問責(zé), 鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過短暫的考察便倉促地選擇了某一產(chǎn)業(yè), 比如蓮子種植業(yè)。巧合的是, 這一過程和國家倡導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)動完美地契合在一起, 被訪對象甚至稱之為“一石二鳥”。林鎮(zhèn)雖然每年有多達(dá)30余萬元的產(chǎn)業(yè)扶貧資金, 但并未精準(zhǔn)地運(yùn)用到經(jīng)過斟酌考慮的產(chǎn)業(yè)扶貧中去, 而是和富民產(chǎn)業(yè)打造捆綁, 后者的目標(biāo)是完成行政硬指標(biāo)而非專門指向貧困戶的產(chǎn)業(yè)脫貧, 所有的特色產(chǎn)業(yè)均集中在公路沿線等便于上級考察的地帶。在政績?yōu)閷?dǎo)向的壓力體制下, 扶貧的公益本質(zhì)和富民目標(biāo)相沖突, 規(guī)?；牧咙c(diǎn)產(chǎn)業(yè)容易牽制和分散專項(xiàng)扶貧資金的用力方向, 從而有損產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)濟(jì)績效, 地方政府的扶貧績效在政治績效的壓力下也會被后者無形俘獲。

(二) 政府行為邏輯對扶貧績效的消解

在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧中, 地方政府往往將種、養(yǎng)殖為主要載體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金進(jìn)行指標(biāo)分配。扶貧專項(xiàng)資金來自中央財(cái)政, 但地方政府在扶貧資金的具體使用上有最終的決定權(quán), 這樣就形成了中央政府與地方政府之間的主客體關(guān)系, 貧困戶便成為純粹的受扶對象。在政策資源的分配過程中, 地方政府的主體意志被放大, 政策執(zhí)行充滿了靈活性和易變性, 難以惠及真正困難的人群。在產(chǎn)業(yè)扶貧上同樣遵循著強(qiáng)烈的政府行為邏輯, 很多地方政府在決定發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)時(shí), 并非根據(jù)村莊的實(shí)際情況, 而傾向于將扶貧村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃聯(lián)系起來, 以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)和典型性[11]。這樣的政府行為對扶貧績效的消解在整村推進(jìn)扶貧開發(fā)中更容易顯現(xiàn)出來, 特別是將資金著力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 忽視對低保戶比例的提高和低保金額度的提升。產(chǎn)業(yè)扶貧的邊際效益呈現(xiàn)遞減效應(yīng), “能脫貧的都脫貧了”表明剩下的貧困戶大多需要借助低保扶持標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)化提升, 或依賴地方政府對產(chǎn)業(yè)扶貧的體制機(jī)制創(chuàng)新。顯然, 后者需要支付較高的時(shí)間成本, 與地方政府固有的行為邏輯相沖突。長此以往, 地方政府的行為邏輯便演變成地方社會習(xí)以為常的習(xí)慣性做法, 越過村莊參與、直接對資源的使用進(jìn)行干涉。而扶貧專項(xiàng)資金常以項(xiàng)目的形式下沉至基層社會, 成為分稅制背景下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種常規(guī)方式, 上下級政府采取分級治理方式。下級政府往往明白資源的下沉來源于中央政府, 對資源的使用和分配權(quán)并非直接來自上級;同時(shí)民眾也不可能獲得自主參與的權(quán)力, 無法有效評估政府績效, 更不可能監(jiān)督政府行為, 防止濫用權(quán)力[12]。正是項(xiàng)目制這一超越并反行政科層制的方式為權(quán)力的運(yùn)作附加了競爭性的市場機(jī)制, 地方政府也便有可能在既定的集權(quán)框架和科層制邏輯中加入更多自身的利益訴求, 也獲得更大的自主權(quán)力?；鶎用癖娡瓿煞鲐毴蝿?wù)對基層政府所帶來的正向激勵(lì)不如投身于地方的綜合性產(chǎn)業(yè)發(fā)展大, 因?yàn)橐揽糠鲐毑⒉粫a(chǎn)生稅收, 地方政府也不愿在真正適合貧困戶脫貧、發(fā)展的產(chǎn)業(yè)探索上傷腦筋。因之, 獲得政績和爭取項(xiàng)目便成為地方政府行為的兩大特征[13], 且這一行為模式無疑消解了扶貧績效。

四、市場聯(lián)結(jié)缺位和分散的扶貧部門體制

(一) 風(fēng)險(xiǎn)阻滯與市場主體弱化

鄉(xiāng)村振興需要處理好的一對重要關(guān)系就是政府與市場的關(guān)系, 目前的行政主導(dǎo)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧也應(yīng)在明確政府責(zé)任和市場角色的前提下進(jìn)行。政府作為產(chǎn)業(yè)扶貧的兩個(gè)主體之一應(yīng)當(dāng)發(fā)揮起服務(wù)和融貫功能, 剩下的資源配置主體功能交給市場主體如企業(yè)與農(nóng)民合作社。然而林鎮(zhèn)先后嘗試并失敗的蔬菜大棚、白蓮等產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目都是壓力下的匆忙上馬, 缺乏長遠(yuǎn)的成本投資、收益及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃, 失敗后只能改弦易轍, 陷入“換湯不換藥”的惡性循環(huán)。依靠上級政府意志下所呈現(xiàn)出來的碎片化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧, 并未先行或與政府提供公共服務(wù)的同時(shí)培養(yǎng)或創(chuàng)新市場主體及其組織模式進(jìn)而形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈條, 充分發(fā)揮市場主體和行業(yè)組織帶動農(nóng)戶、配置資源的作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)持續(xù)時(shí)間長且各種市場要素如資金、技術(shù)、資本等投入較為密集的一項(xiàng)活動, 打造一種產(chǎn)業(yè)不可能一蹴而就, 需要從各方面進(jìn)行一定的積累[6]。其中重要的就是具有可抗衡市場風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)有力的市場主體如合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的培育與作用發(fā)揮, 林鎮(zhèn)政府只熱衷于代替市場投資搞典型項(xiàng)目建設(shè), 反而認(rèn)為培育市場主體周期長、不劃算。

(二) 缺乏因類施策的產(chǎn)業(yè)扶貧選項(xiàng)

產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐存在準(zhǔn)入原則與產(chǎn)業(yè)類型的固化和路徑依賴?yán)Ь? 主要原因在于缺乏因地、因村、因人制宜的特殊性政策設(shè)計(jì), 根本源自產(chǎn)業(yè)扶貧的地方實(shí)踐對中央精準(zhǔn)扶貧理念和政策的誤讀, 缺乏實(shí)踐的創(chuàng)新性。產(chǎn)業(yè)扶貧若將目光過于局限在是否有勞動能力甚至體力勞動這一淘汰性條件上, 難免會錯(cuò)過很多可行路徑, 如多種形式的家庭手工業(yè)、編制業(yè)、副食業(yè)等。正如左停等人的研究所言, 單一的發(fā)展產(chǎn)業(yè)等手段并不一定就能使貧困者增收, 甚至可能使其面臨貧困陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。只有扶貧手段和貧困戶致貧原因與脫貧需求緊密契合, 脫貧的效果才能得到體現(xiàn)[14]。

(三) 政出多門的扶貧性政策福利稀釋效應(yīng)

作為一種發(fā)展干預(yù)的精準(zhǔn)扶貧政策福利和普惠性政策如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的調(diào)整在方向上相離, 導(dǎo)致貧困小農(nóng)的積累受到影響。因此總體來看, 政策的合力并未向精準(zhǔn)扶貧的對象也即貧困小農(nóng)聚焦。在這樣兩難的政策環(huán)境下, 小農(nóng)尤其是貧困小農(nóng)的生計(jì)會變得更加脆弱。項(xiàng)目為主要依托的產(chǎn)業(yè)扶貧具有很強(qiáng)的時(shí)限性, 扶貧話語和行動遲早要在項(xiàng)目期結(jié)束后離場。但在后期的發(fā)展中, 貧困戶能否延續(xù)前期建立起來的長效脫貧機(jī)制, 仍然要依賴于明確指向小農(nóng)的普惠性政策基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)中的貧困小農(nóng)又難以獲得普惠性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策, 扶貧對于小農(nóng)的政策優(yōu)勢很容易被普惠政策的敗退消解掉, 致使其產(chǎn)生的原因與部門之間的區(qū)隔有關(guān)。就林鎮(zhèn)和李村的經(jīng)驗(yàn)而言, 產(chǎn)業(yè)扶貧獎(jiǎng)助、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食收購等與貧困小農(nóng)的減貧關(guān)聯(lián)密切的工作分屬不同的部門獨(dú)自管理, 政出多頭使理論上指向小農(nóng)的優(yōu)惠政策實(shí)際上難以整合。盡管精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)聯(lián)動的協(xié)同扶貧機(jī)制, 但各部門充分的自利性使“大扶貧”格局的形成仍然有很大空間。

五、“雙軌治理”的激勵(lì)缺失及治理悖論

精準(zhǔn)扶貧的動員性不僅表現(xiàn)在意識形態(tài)領(lǐng)域, 而且在各環(huán)節(jié)精細(xì)化管理的科層體制中被自上而下地貫徹進(jìn)村莊場域。這樣一種精細(xì)管理模式也使得精準(zhǔn)扶貧具有了國家治理的意義。當(dāng)極其強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的國家治理在村莊層面上與一個(gè)模糊的熟人社會相遇, 略顯抽象且陌生的行政科層制與基層社會之間就呈現(xiàn)為一定的沖突———遭遇鄉(xiāng)土性。精準(zhǔn)扶貧尤其是指向貧困村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)人財(cái)物密集消耗的工程, 縣級政府通常會在鄉(xiāng)村兩級作出統(tǒng)籌安排和人員部署, 下派工作組的同時(shí)充分調(diào)動村級政權(quán)的積極性。有研究表明, 我國向12.8萬個(gè)貧困村選派的駐村幫扶工作人員達(dá)40萬人之巨, 已基本實(shí)現(xiàn)駐村工作組向貧困村、貧困戶的全覆蓋[15]。有學(xué)者將貧困及貧困治理置于中國本土治理語境中來理解, 認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)中所長期延續(xù)的“第一書記”制度和村民自治形成了貧困治理中的“雙軌治理”[16]。而在目前的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中, 兩套班子的形式主義與造假共謀、博弈與不合作等都會弱化扶貧績效[16], 出現(xiàn)幫扶的不精準(zhǔn)與數(shù)字脫貧。在兩軌并行的貧困治理模式中, 任何一軌都很難順暢運(yùn)行, 表現(xiàn)為在村干部與農(nóng)民的社會距離和駐村干部難以嵌入村莊社會。

(一) 在村干部與農(nóng)民的社會距離

村兩委干部的激勵(lì)不足導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧無法按照政策邏輯推展開來, 與基層治理轉(zhuǎn)型和社會變遷有關(guān)。改革開放四十年來國家在村域社會的汲取型政權(quán)逐漸離場, 緊隨其后的服務(wù)型政權(quán)組織成型也顯著改變了村干部和農(nóng)民之間的互惠性關(guān)系生態(tài), 學(xué)界將這種新的基層政權(quán)組織形式稱為“懸浮型政權(quán)”[17]。沒有了向群眾收取稅費(fèi)的任務(wù)性壓力, 村干部反而成為各種政策下行的媒介, 村級的扶貧開發(fā)亦離不開村級組織的協(xié)調(diào)配合;但近年來村莊青年精英的流失又導(dǎo)致村干部隊(duì)伍老化并使其難以應(yīng)對日益復(fù)雜的村級行政工作[18]。因之, 村干部便開始有意識地與農(nóng)民保持社會距離, 而社會距離很大程度上來自外部的激勵(lì)缺失———繁復(fù)的行政性工作給村干部帶來額外負(fù)擔(dān), 建檔立卡成為走過場導(dǎo)致精準(zhǔn)識別階段出現(xiàn)問題;村干部承擔(dān)了逼民致富的行政壓力, 又缺乏實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)懲, 成為精準(zhǔn)扶貧政策性負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁的對象, 其情緒抵觸容易演化為對產(chǎn)業(yè)扶貧理念的不認(rèn)同。

(二) 駐村干部的難以嵌入

由于脫離村莊社會基礎(chǔ), 駐村干部與鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)是脫嵌的, 帶來了貧困治理主體弱化的新問題。這種脫嵌的工作機(jī)制源自第一書記和貧困戶之間并未構(gòu)建起一種經(jīng)驗(yàn)和情感基礎(chǔ)上的共同體聯(lián)結(jié), 駐村工作組和第一書記的高度流動性也意味著外來治理力量事實(shí)上不容易嵌入農(nóng)村社會體系內(nèi), 從而帶來貧困治理的主體弱化, 這是貧困治理主體相對于村干部主觀弱化的一種實(shí)踐性弱化。在李村, 第一書記所在的縣商務(wù)局并不缺乏推動產(chǎn)業(yè)落地并與市場深度融合的社會資本, 但囿于鄉(xiāng)土邏輯的隔閡, 第一書記無法與當(dāng)?shù)卮甯刹磕酥霖毨鐓^(qū)群眾形成協(xié)同脫貧的工作機(jī)制。

六、結(jié)論與建議

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的主要目標(biāo)是通過特色種養(yǎng)殖使貧困戶獲得可持續(xù)的生計(jì)能力并形成長效脫貧機(jī)制。然而, 精準(zhǔn)扶貧框架下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策表達(dá)與實(shí)踐之間存在相當(dāng)程度的錯(cuò)位。首先, 以政績?yōu)閷?dǎo)向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧不僅忽視了貧困戶的主體性, 且往往與地方性綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展相捆綁而出現(xiàn)地方政府竭力借運(yùn)動打造亮點(diǎn)和政績工程的做法。這種自上而下單向設(shè)計(jì)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式也在實(shí)踐中不為貧困戶買賬。其次, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目失敗可歸為路徑依賴和行為短視, 地方政府過于依賴單一化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè), 且局限于勞動力這一原則和條件而缺乏因地、因戶和因人制宜的靈活性。此外, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧在精準(zhǔn)管理中也遭遇了雙軌治理的內(nèi)在困境, 缺乏激勵(lì)的村干部拒絕卷入服務(wù)性扶貧開發(fā)中, 對于村莊社會構(gòu)成陌生人的駐村干部也由于情感和經(jīng)驗(yàn)的離場而難以真正嵌入到社區(qū)關(guān)系中, 高度的流動性也阻礙著精準(zhǔn)扶貧中的管理成效。最后, 在地方政府培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并轉(zhuǎn)變普惠性政策方向的過程中, 小農(nóng)被相對剝奪并逐漸被邊緣化。

在對上述問題及其內(nèi)在機(jī)理的分析基礎(chǔ)上, 要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的治理成效, 需要進(jìn)一步完善體制機(jī)制。首先, “四個(gè)精準(zhǔn)”仍然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格全程貫徹于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐, 根本地要破除扶貧與地方性綜合發(fā)展之間的捆綁關(guān)系, 切實(shí)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用效率和針對性, 探索家庭手工業(yè)等多元化脫貧途徑。其次, 若要促成貧困小農(nóng)與市場強(qiáng)有力的聯(lián)系, 需要建立合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)與貧困小農(nóng)三位一體的聯(lián)結(jié)機(jī)制, 確立按土地、資金等要素入股的原則, 同時(shí)要避免合作型市場主體為獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而逃避對貧困小農(nóng)的社會責(zé)任。然后, 作為一股外來力量的第一書記作用的充分發(fā)揮離不開向村莊管理系統(tǒng)的嵌入并與當(dāng)?shù)卮甯刹肯到y(tǒng)協(xié)同配合。村莊作為一個(gè)熟人社會根據(jù)成員的身份有其清晰的社會邊界, 第一書記需要通過溝通理性打消村社猜忌取得情感信任, 這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要駐村干部的主動融入, 也需要政府強(qiáng)化情感培訓(xùn)。在基層政治權(quán)威日益懸浮、短期內(nèi)難以提高村干部物質(zhì)待遇的背景下, 應(yīng)充分發(fā)揮村民自治作為產(chǎn)業(yè)扶貧落實(shí)的組織保障, 通過村民選舉、組織任命等形式選出有眼光、善經(jīng)營的村莊帶頭人, 注意村莊精英在財(cái)力與德性的平衡, 使其真正擔(dān)負(fù)起村莊治理貧困的責(zé)任, 如在貧困識別的關(guān)鍵環(huán)節(jié), 村民自治可破解沿著科層制的邏輯自上而下指標(biāo)分配的弊端, 充分發(fā)揮社情民意的參與優(yōu)勢。村民自治并不排斥駐村干部機(jī)制, 駐村干部機(jī)制可在資源使用、資金管理、人事變動等方面充分發(fā)揮政治監(jiān)督、政策解釋、內(nèi)聚外聯(lián)的作用, 從而形成協(xié)同扶貧治理的村莊社會基礎(chǔ)。此外, 建立合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)并對接市場可確保貧困戶的顯性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避, 但同時(shí)也要防止體制性的貧困戶隱性風(fēng)險(xiǎn)集中或轉(zhuǎn)嫁。因此, 實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動就要破除扶貧與農(nóng)林財(cái)及民政等部門間的壁壘, 避免某一部門的政策福利被其他部門的優(yōu)惠政策退出所分散。產(chǎn)業(yè)扶貧不只要解決和市場的“最后一公里”, 更要實(shí)現(xiàn)長效性, 產(chǎn)業(yè)只是脫貧的途徑和方式, 其他直接來自于政府各部門的政策性力量同樣重要。實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動以及政策合力, 在產(chǎn)業(yè)扶貧中更能提高扶貧效率。此外, 政府也有必要將市場組織和社會組織引入進(jìn)來, 通過整合三者的力量進(jìn)而形成合作型反貧困結(jié)構(gòu)。最后, 面對目前產(chǎn)業(yè)扶貧邊際效益遞減的現(xiàn)實(shí), 對于那些“剩下的貧困戶”要通過提高低保兜底的標(biāo)準(zhǔn)托起他們的未來, 將其納入長期保護(hù)性扶貧范疇中, 使其不至于在脫貧攻堅(jiān)中掉隊(duì), 加快推動兩項(xiàng)制度銜接的建立和完善。對于那些無法通過產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困群體, 來自政府的社會保障制度與來自社會組織的公益性扶貧資源可發(fā)揮更大作用。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版) 2019,19

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