當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)階段。在實(shí)現(xiàn)全部貧困戶(hù)脫貧目標(biāo)的最后階段，指向農(nóng)村自我“造血”能力的村民自治能力成為政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃因其綜合性和持續(xù)性，成為培育村民自治能力的重要手段。

文章梳理了村民自治規(guī)劃的相關(guān)理論與實(shí)踐，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃在扶貧道路上的工作重點(diǎn)，并針對(duì)國(guó)內(nèi)在村民自治的扶貧規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，歸納提出了面向村民自治的“啟發(fā)”“同步”“自治”3個(gè)扶貧階段，構(gòu)建了相應(yīng)的作用機(jī)制，進(jìn)一步建立了“需求—資源—平臺(tái)”的精準(zhǔn)引導(dǎo)模式，形成了陪伴為主、資源精準(zhǔn)引導(dǎo)及多元組織綜合參與的規(guī)劃引導(dǎo)策略。

一、背景解析：精準(zhǔn)扶貧、村民自治與城鄉(xiāng)規(guī)劃

扶貧規(guī)劃是解決民生問(wèn)題、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本保證，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)保障、產(chǎn)業(yè)升級(jí)利用和科學(xué)監(jiān)督管理等內(nèi)容。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的扶貧規(guī)劃取得了很大的突破，扶貧規(guī)劃的思路、主體及各扶貧主體的權(quán)利也在不斷調(diào)整，城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃師在其中的地位與作用發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

（一）國(guó)家扶貧思路發(fā)生轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)40 年的扶貧規(guī)劃歷程。從 1978 年底中央工作會(huì)議和中共十一屆三中全會(huì)提出“讓一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來(lái)，最終達(dá)到共同富?！钡墓餐辉Ｐ?，到黨的“十八大”以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為扶貧開(kāi)發(fā)的基本方略，我國(guó)的扶貧規(guī)劃思路經(jīng)歷了從區(qū)域扶貧向精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)階段剩余的貧困人口呈現(xiàn)出分散布局的特點(diǎn)，這些貧困人口沒(méi)有從以往的區(qū)域扶貧規(guī)劃中獲得與其他人一樣的利益，使得初期以貧困區(qū)域?yàn)閱卧M(jìn)行的扶貧規(guī)劃難以覆蓋全部貧困人口，難以實(shí)現(xiàn) 2020 年所有貧困人口全部脫貧的目標(biāo)。

相關(guān)學(xué)者也指出，在沒(méi)有精確地瞄準(zhǔn)貧困戶(hù)的情況下，區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)會(huì)加劇貧困區(qū)域內(nèi)富人收益多、窮人收益少的不平等現(xiàn)象，加劇收入差距。

從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)真正貧困的個(gè)體進(jìn)行有針對(duì)性的扶貧規(guī)劃成為現(xiàn)階段脫貧攻堅(jiān)與規(guī)劃統(tǒng)籌的必然選擇。

在此背景下，針對(duì)貧困戶(hù)個(gè)體，習(xí)近平總書(shū)記提出了“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”的扶貧新論斷，致力于改“輸血”為“造血”，培養(yǎng)貧困村民的自主自治能力，發(fā)揮村民在扶貧規(guī)劃中的主體力量，形成永續(xù)的發(fā)展模式。

（二）村民自治在精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃中的深化探索

不同于城市，農(nóng)村社會(huì)是一種基于熟人關(guān)系的社會(huì)結(jié)構(gòu)，其治理方式、生產(chǎn)生活、文化教育等方面都與城鎮(zhèn)有著很大的不同。農(nóng)村規(guī)劃更應(yīng)該以村民為主體，鼓勵(lì)村民的參與。而農(nóng)村自治組織作為其中最基層的組織，是村民參與規(guī)劃、表達(dá)意愿的最直接途徑。

2017年黨的十九大提出，要加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。村民自治成為基層民眾在治理過(guò)程中探索出來(lái)的最有效的模式。

精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃是在鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)上進(jìn)行的更加精細(xì)、更加有針對(duì)性的規(guī)劃方式，需要深入貧困戶(hù)內(nèi)部，了解和掌握貧困個(gè)體、家庭的基本情況，精準(zhǔn)把握貧困原因和貧困對(duì)象，以期做到扶持的精和準(zhǔn)。

可以看出，在此過(guò)程中，村民的參與至關(guān)重要，村民自治作為一種以村民為主體的治理方式，能夠立足于村民生活，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并尋求原因，成為精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

在此背景下，村民自治組織應(yīng)將“選人”功能轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h事”功能，充分發(fā)揮村民內(nèi)在的主動(dòng)力量，使精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃更有效地進(jìn)行。

然而，由于村民在文化教育與專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域上的差異，往往會(huì)導(dǎo)致村民對(duì)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不足，出現(xiàn)了自治組織扶貧動(dòng)力和規(guī)劃能力不足等問(wèn)題，不能有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃。

換句話說(shuō)，村民的態(tài)度和能力決定了村民自治的質(zhì)量。城鄉(xiāng)規(guī)劃如何面向村民自治，引導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，提升自治組織的內(nèi)在能力，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃，成為脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的重要議題。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃在村民自治規(guī)劃中的特點(diǎn)轉(zhuǎn)變

面對(duì)脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為綜合指導(dǎo)地區(qū)建設(shè)的公共政策，應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)貧困地區(qū)建設(shè)的引領(lǐng)作用，根據(jù)實(shí)際情況做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

首先，在精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)中，由于村民和自治組織的非專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)具有很強(qiáng)的綜合指導(dǎo)作用以帶動(dòng)扶貧規(guī)劃的進(jìn)行。

新版的《城市規(guī)劃編制辦法》指出，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，這表明我國(guó)城市規(guī)劃所關(guān)注的問(wèn)題不應(yīng)單單只限于物質(zhì)形態(tài)方面，更要向綜合的公共政策的統(tǒng)籌發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

其次，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目推動(dòng)向規(guī)劃引導(dǎo)的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃與自治組織進(jìn)行直接對(duì)接，提供定制服務(wù)，突出過(guò)程化服務(wù)，建立從規(guī)劃編制、規(guī)劃調(diào)研到規(guī)劃實(shí)施全程跟蹤引導(dǎo)的規(guī)劃?rùn)C(jī)制，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在精準(zhǔn)扶貧中的引導(dǎo)作用。

最后，由政府主導(dǎo)的自上而下的扶貧規(guī)劃方式向以村民視角為基礎(chǔ)的自下而上的扶貧規(guī)劃方式轉(zhuǎn)變。由政府進(jìn)行控制發(fā)展的自上而下的意志表達(dá)難以契合基層的實(shí)際情況，導(dǎo)致一些主體對(duì)象對(duì)其產(chǎn)生負(fù)面影響，扶貧工作就不能順利展開(kāi)，扶貧規(guī)劃的模式開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。

基于村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃是以村民視角為基礎(chǔ)的自下而上的扶貧規(guī)劃方式，是基于村民本身意愿和利益需求進(jìn)行的自我改善、自我發(fā)展與自我提升，有助于從深層次了解村民的實(shí)際需求和期望，解決自上而下規(guī)劃中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的順利進(jìn)行。

二 、理論構(gòu)建：面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃?rùn)C(jī)制

（一）相關(guān)理論與實(shí)踐研究及存在問(wèn)題

1.村民自治規(guī)劃的理論與實(shí)踐

村民自治是一種以村民為主體的治理方式，是中國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)基本管理制度。其概念緣起于改革開(kāi)放后，民主意識(shí)的崛起促使其從鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)等主導(dǎo)向基層村民主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

針對(duì)政府等精英主導(dǎo)的規(guī)劃出現(xiàn)的弊端，城鄉(xiāng)規(guī)劃由規(guī)劃師主導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)化模式向社區(qū)和民眾共同參與的模式轉(zhuǎn)變，認(rèn)為公眾應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中處于主導(dǎo)地位；同時(shí)，提出了以公眾參與為核心，推動(dòng)社區(qū)自治發(fā)展的“共同締造工作坊”新模式。

在農(nóng)村規(guī)劃中，公眾參與的最高要求就是村民自治。在這一領(lǐng)域，不同國(guó)家和地區(qū)的學(xué)者與實(shí)踐家進(jìn)行了探索。

在國(guó)內(nèi)，王鷹翅等人提出了政府服務(wù)引導(dǎo)、村民參與決策、規(guī)劃師從村民意愿出發(fā)制定和實(shí)施方案的村民自治規(guī)劃路徑，并在廣州市開(kāi)展鄉(xiāng)村示范村莊的規(guī)劃實(shí)踐，形成了村民全程參與決策的鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程。

此外，河北省曲周縣小弟八村的村莊整治、廈門(mén)市海滄區(qū)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、曹家村災(zāi)后重建項(xiàng)目等規(guī)劃實(shí)踐也初步表明本地村民參與自治的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)有利于降低規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)，提升規(guī)劃的有效性。

20 世紀(jì) 90 年代，臺(tái)灣地區(qū)形成了多種村民參與的規(guī)劃模式，其多以村民為主，政府作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)平衡多方主體的利益，社會(huì)組織共同參與規(guī)劃決策，并在規(guī)劃制定過(guò)程中引導(dǎo)村民建立自主發(fā)展的意識(shí)，這種規(guī)劃形式取得了很大的成效 。

韓國(guó)推行政府引導(dǎo)、專(zhuān)家學(xué)者參與的方式來(lái)激發(fā)鄉(xiāng)村社區(qū)的自主性，注重居民自主改造的鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程，通過(guò)對(duì)資源的挖掘、創(chuàng)建各主體之間的協(xié)作關(guān)系來(lái)調(diào)動(dòng)居民的積極性，促進(jìn)社區(qū)更好的發(fā)展；

在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)型的社區(qū)改造措施，用以提升村民自治的意識(shí)與能力，將鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃由政府主導(dǎo)的村民動(dòng)員型轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展的村民主導(dǎo)型。

日本谷中地區(qū)強(qiáng)調(diào)社區(qū)規(guī)劃中的基層性與自發(fā)性，注重社區(qū)居民參與意識(shí)與參與興趣的培養(yǎng)，并建立教育工作坊，形成可持續(xù)的傳承機(jī)制。

2.國(guó)內(nèi)村民自治的扶貧規(guī)劃實(shí)踐與問(wèn)題

近年來(lái)，隨著扶貧規(guī)劃的深入，各地出現(xiàn)了諸多鄉(xiāng)村村民自治導(dǎo)向的扶貧規(guī)劃實(shí)踐，如廣東省連南縣連水鎮(zhèn)三排村扶貧規(guī)劃、貴州畢節(jié)市扶貧規(guī)劃等。這些實(shí)踐都強(qiáng)化村民在扶貧規(guī)劃過(guò)程中的參與強(qiáng)度和自治能力，也取得了初步成效。

但是，從2011年蘇南常熟地區(qū)進(jìn)行的一項(xiàng)村民參與農(nóng)村規(guī)劃認(rèn)知與意愿的調(diào)查發(fā)現(xiàn) ， “認(rèn)為規(guī)劃是村委會(huì)的事”和“看不懂規(guī)劃的圖件和文字”是村民不愿意參與農(nóng)村規(guī)劃的最主要原因。

另一項(xiàng)針對(duì)浙江省某村莊的調(diào)查顯示，村干部認(rèn)為規(guī)劃只是掛在墻上的圖紙，“村民什么都不懂，不能聽(tīng)他們的”。

此外，規(guī)劃師在扶貧規(guī)劃中大多站在主導(dǎo)地位對(duì)村民進(jìn)行俯視觀察，對(duì)村民了解不夠，給予村民的決定權(quán)較少。

概括來(lái)講，當(dāng)前面向村民自治的扶貧規(guī)劃還存在以下問(wèn)題：

①村民自我的組織建設(shè)能力不足；

②村民規(guī)劃自治的權(quán)利較弱；

③村民在規(guī)劃參與中仍處在被動(dòng)參與階段，村民參與規(guī)劃的熱情不足；

④村干部領(lǐng)導(dǎo)的自治組織形式單一、能力不足，對(duì)村民需求了解不夠；

⑤規(guī)劃工作者的扶貧制度不完善，沒(méi)有真正融入村民。

由此可見(jiàn)，政府等上層機(jī)構(gòu)引導(dǎo)的村民自治不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，需規(guī)劃師等能夠更加深入村民內(nèi)部的組織團(tuán)隊(duì)進(jìn)行直接的溝通與引導(dǎo)。

（二）面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃階段

在上文分析的基礎(chǔ)上，筆者將面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃過(guò)程進(jìn)一步歸納為 3 個(gè)階段 ( 圖 1)：

“啟發(fā)” — 改變村民的思想，提高村民參與積極性；

“同步” — 與村民一起，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并探究原因，引導(dǎo)村民進(jìn)行扶貧規(guī)劃；

“自治” — 村民獨(dú)立發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)受益的規(guī)劃終極目標(biāo)。

這三個(gè)階段的本質(zhì)都是以村民為主體，站在村民的視角深入引導(dǎo)扶貧規(guī)劃的實(shí)施。

(1)“啟發(fā)”階段。

對(duì)農(nóng)村而言，落后的經(jīng)濟(jì)條件限制了村民社會(huì)、文化和生活水平的發(fā)展。加之城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的“空心化”問(wèn)題日益嚴(yán)重，青壯年人才大量流失，導(dǎo)致農(nóng)村的常住民文化素質(zhì)水平低、思想觀念保守，更關(guān)心如何在短期內(nèi)獲取更實(shí)際的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，對(duì)扶貧規(guī)劃的參與積極性不高、參與能力不足，使得自治組織的民主參與淪為一種單純的“形式”參與，沒(méi)有實(shí)際的實(shí)踐效果。這種情況導(dǎo)致扶貧規(guī)劃從制定到落地實(shí)施都與真正的扶貧需求有很大的差距。

基于此，精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的第一階段應(yīng)從改變村民的態(tài)度出發(fā)，從思想上發(fā)生轉(zhuǎn)變，向村民傳遞新的發(fā)展理念，幫助村民樹(shù)立精準(zhǔn)扶貧的信心，讓村民能夠自發(fā)地進(jìn)行合作，積極地參與到扶貧規(guī)劃中。

(2)“同步”階段。

由于村民沒(méi)有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與扶貧規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的第二階段需要專(zhuān)業(yè)人員與村民一起合作策劃。

由規(guī)劃師等專(zhuān)業(yè)人員深入村民內(nèi)部，運(yùn)用溝通交流的方式與村民建立伙伴關(guān)系，了解村莊的資源特征，與村民一起尋找扶貧規(guī)劃的切入點(diǎn)，引導(dǎo)村民參與規(guī)劃，提出規(guī)劃建議，幫助地方村民尋找落實(shí)扶貧規(guī)劃的手段。

“同步”階段也是整個(gè)扶貧規(guī)劃最主要的階段，其耗時(shí)最長(zhǎng)，是能否成功進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。同時(shí)，也起到承上啟下的作用，是實(shí)現(xiàn)“授人以漁”的關(guān)鍵一步。

良好的陪伴引導(dǎo)能夠幫助村民建立自信心并積累經(jīng)驗(yàn)，培育自主能力，有利于第三階段的發(fā)展。

(3)“自治”階段。

這一階段強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的自主性?xún)r(jià)值。在專(zhuān)業(yè)人員長(zhǎng)時(shí)間的引導(dǎo)帶領(lǐng)作用下，村民積累了很多經(jīng)驗(yàn)，鍛煉了自己解決問(wèn)題的能力。故能夠依靠這種經(jīng)驗(yàn)和能力獨(dú)立解決問(wèn)題，是村民參與精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的最高追求。

主要過(guò)程為：村民自己主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并成立討論小組進(jìn)行決策商議；將扶貧改進(jìn)意見(jiàn)反饋給自治組織及專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行可行性評(píng)估并與村民進(jìn)行互動(dòng)溝通交流，由村委會(huì)等自治組織實(shí)施。

這種“自治”的扶貧階段能夠有效適應(yīng)扶貧規(guī)劃的動(dòng)態(tài)發(fā)展，縮短策略制定的過(guò)程，使扶貧規(guī)劃更有效率、更有針對(duì)性，成為真正的指向持續(xù)的規(guī)劃。

（三）面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃作用機(jī)制

根據(jù)上文分析可以看出，有效的面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃應(yīng)從傳統(tǒng)的以村委會(huì)等自治組織為主體的規(guī)劃，轉(zhuǎn)向以村民為主體進(jìn)行的扶貧規(guī)劃，規(guī)劃師等專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)深入村民內(nèi)部，陪伴引導(dǎo)村民參與規(guī)劃決策，其他自治組織作為為村民服務(wù)的機(jī)構(gòu)或中堅(jiān)力量，共同組成扶貧規(guī)劃的作用體系。其作用機(jī)制從扶貧規(guī)劃的參與主體、規(guī)劃過(guò)程和預(yù)期結(jié)果3個(gè)角度來(lái)分析(圖2)。

參與主體包括政府、自治組織、規(guī)劃師、村民和貧困戶(hù)。首先，政府應(yīng)提供政策和資金支持；其次，多種鄉(xiāng)村自治組織應(yīng)給予村民更多的自主權(quán)，并提供支撐手段。

這里的自治組織是基于村民利益形成的組織機(jī)構(gòu)，來(lái)源于村民和貧困戶(hù)，是整個(gè)扶貧規(guī)劃的中堅(jiān)力量。

在扶貧規(guī)劃前期，他們獲得政府在扶貧方面的政策支持，并幫助政府搭建溝通平臺(tái)，為貧困村民爭(zhēng)取最大利益的政策支持；向規(guī)劃師反饋政府的意見(jiàn)并介紹村民情況，使規(guī)劃師能夠更有針對(duì)性地進(jìn)行后期的溝通規(guī)劃；同時(shí)，對(duì)村民進(jìn)行宣傳和協(xié)調(diào)，提供形式與政策分析。

在扶貧規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，規(guī)劃師協(xié)助自治組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的介入?yún)⑴c，通過(guò)與村民進(jìn)行解釋、溝通、陪伴，取得扶持對(duì)象的信任并深入了解其行為特征，收集需求意見(jiàn)，協(xié)調(diào)多元訴求，提高村民的參與意識(shí)和參與度；

在匯總規(guī)劃訴求問(wèn)題后，將規(guī)劃意見(jiàn)和村民意愿反饋給自治組織；自治組織接受方案解析并根據(jù)自身情況進(jìn)一步反饋建議，形成循序漸進(jìn)、有針對(duì)性的扶貧規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程。

總體而言，就是在村民、規(guī)劃師、自治組織三者的不斷溝通中明確村民的需求與貧困原因，合理利用現(xiàn)有的資源條件，有針對(duì)性地制定扶貧規(guī)劃方案，進(jìn)行物質(zhì)空間、公共政策等綜合規(guī)劃。

三、規(guī)劃策略：面向村民自治的精準(zhǔn)引導(dǎo)模式

基于以上階段過(guò)程與作用機(jī)制的分析，面向村民自治的扶貧規(guī)劃應(yīng)以引導(dǎo)與陪伴的方式展開(kāi)，遵循“需求—資源—平臺(tái)”的精準(zhǔn)引導(dǎo)模式(圖3)，強(qiáng)調(diào)村民在規(guī)劃過(guò)程中的參與性；

通過(guò)規(guī)劃師全方位陪伴村民的生產(chǎn)生活，挖掘村民的需求，確定資源與扶貧模式類(lèi)型，適當(dāng)引入多元組織協(xié)助扶貧規(guī)劃的制定與實(shí)施，主要包括以陪伴為主的規(guī)劃方式、資源的精準(zhǔn)引導(dǎo)及多元組織的綜合參與。

（一）以陪伴為主的規(guī)劃方式精準(zhǔn)引導(dǎo)需求定位

面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃應(yīng)以村民的需求為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)陪伴方式挖掘村民真正的需求，用以指導(dǎo)扶貧規(guī)劃策略的制定。

在傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃師站在較高的層面進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，難以解決基層的根本問(wèn)題。而成立村民規(guī)劃咨詢(xún)小組等村民自治組織，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人員與村民的溝通，能夠增強(qiáng)村民參與規(guī)劃的意識(shí)和能力。

所以，以村民自治為主的扶貧規(guī)劃，要求將規(guī)劃師的參與轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N溝通、協(xié)調(diào)的過(guò)程。規(guī)劃師作為整個(gè)過(guò)程的協(xié)調(diào)者，引導(dǎo)人們進(jìn)行提議、討論與協(xié)商，并通過(guò)真誠(chéng)地傾聽(tīng)村民的訴求、生動(dòng)地講解政策規(guī)劃，制定出易于理解的扶貧規(guī)劃策略。

在此現(xiàn)實(shí)背景下，規(guī)劃師作為技術(shù)幫扶主體和農(nóng)村外來(lái)人員，應(yīng)從“主導(dǎo)”的規(guī)劃方式轉(zhuǎn)向“陪伴”的規(guī)劃方式，將陪伴的理念滲透到扶貧規(guī)劃的各個(gè)階段，引導(dǎo)村民參與扶貧規(guī)劃，準(zhǔn)確定位貧困原因和需求，為后期的規(guī)劃策略的制定打下基礎(chǔ)。

具體而言，在“啟發(fā)”階段，以陪伴為主的規(guī)劃應(yīng)達(dá)到轉(zhuǎn)變村民思想、鼓勵(lì)村民積極參與的目標(biāo)。

這首先就需要規(guī)劃師主動(dòng)融入農(nóng)村生活，將自己看作新的村民，換位思考村民生活中存在的貧困問(wèn)題。在切身體會(huì)過(guò)程中與村民進(jìn)行深入的溝通與交流，培植出一種村民信任的伙伴關(guān)系。

其次，賦予村民規(guī)劃初期的知情權(quán)，讓村民了解更多相關(guān)的政策和可獲取的利益。經(jīng)過(guò)兩種規(guī)劃方式的轉(zhuǎn)變，有助于村民敞開(kāi)心扉，積極主動(dòng)地配合扶貧規(guī)劃的實(shí)施，為后期扶貧規(guī)劃的需求定位及策略制定打下基礎(chǔ)。

在“同步”階段，以自治為本的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃是村民與規(guī)劃師達(dá)成共識(shí)并同心協(xié)力實(shí)施規(guī)劃的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)“以智扶志”，改“輸血”為“造血”，培育村民的自主能力。

在扶貧規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，規(guī)劃師要融入村民中，搭建規(guī)劃師、村民與自治組織等多主體之間相互交流的平臺(tái)，在相互交流的過(guò)程中對(duì)農(nóng)村需要扶持的目標(biāo)主體進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別與定位，在與村民的良好互動(dòng)中明確扶貧的真正需求。

在精準(zhǔn)的扶貧需求定位基礎(chǔ)上，賦予村民建議權(quán)，鼓勵(lì)村民發(fā)聲，促進(jìn)規(guī)劃師與村民及自治組織彼此之間在需求差異上的溝通、討論，進(jìn)而在精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展路徑上達(dá)成共識(shí)。

這個(gè)階段也是整個(gè)“陪伴式”規(guī)劃的重點(diǎn)，需要規(guī)劃師發(fā)揮技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，利用生動(dòng)易懂的圖示語(yǔ)言與村民進(jìn)行直接的溝通交流，這亦關(guān)系到整個(gè)扶貧規(guī)劃的成敗，是村民和規(guī)劃師共同決策的過(guò)程。

在“自治”階段，以陪伴為主的規(guī)劃主要體現(xiàn)在規(guī)劃師作為村民意見(jiàn)的傾聽(tīng)者和存在問(wèn)題的提出者。

經(jīng)歷了“同步”階段的陪伴過(guò)程后，村民已經(jīng)具備了一定的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)和基本的規(guī)劃專(zhuān)業(yè)知識(shí)，具備自己發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出解決措施的能力。

所以在進(jìn)行扶貧規(guī)劃時(shí)，應(yīng)賦予村民相應(yīng)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在陪伴的過(guò)程中規(guī)劃師由規(guī)劃方案的講述者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃策略的傾聽(tīng)者，傾聽(tīng)村民的想法并提出更加專(zhuān)業(yè)的建議；

規(guī)劃師在傾聽(tīng)的過(guò)程中掌握當(dāng)前階段扶貧需要解決的根本問(wèn)題和村民的根本需求，在村民自治組織討論得出的規(guī)劃意愿的基礎(chǔ)上，幫助村民分析討論問(wèn)題，給予村民最優(yōu)的扶貧規(guī)劃方式。

（二）資源精準(zhǔn)引導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施

在確定村民扶貧需求的基礎(chǔ)上，扶貧模式與資源類(lèi)型是否能有效解決問(wèn)題，對(duì)于扶貧規(guī)劃的成功與否起到很大作用。

只有采取適當(dāng)?shù)囊?guī)劃模式、設(shè)置符合鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展特色的資源項(xiàng)目，才能最有效地實(shí)施扶貧規(guī)劃。

基于此，筆者歸納梳理了近年來(lái)各地的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃模式(表1)，試圖探索空間資源與扶貧規(guī)劃模式的發(fā)展規(guī)律。具體可以將其歸納為基本保障型、產(chǎn)業(yè)提升型和技術(shù)創(chuàng)新型三大類(lèi)型(圖4)。

基本保障型包括基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、教育扶貧中的基本素質(zhì)教育扶貧、搬遷扶貧、就業(yè)扶貧及金融扶貧，保證村民的基本發(fā)展能力，是村民生活的基礎(chǔ)；

產(chǎn)業(yè)提升型包括產(chǎn)業(yè)扶貧和旅游扶貧，體現(xiàn)了扶貧規(guī)劃的地域特色與獨(dú)特性，是村民自主生產(chǎn)獲益的根本保障；

技術(shù)創(chuàng)新型包括電子商務(wù)扶貧、教育扶貧中的專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)和科技扶貧，是實(shí)現(xiàn)“授人以漁”的重要方式，能夠提升村民獲益的效率。

從實(shí)踐可以看出，除了基本的保障外，農(nóng)村的扶貧規(guī)劃主要以產(chǎn)業(yè)扶貧為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)整個(gè)村莊的發(fā)展，并運(yùn)用其他扶貧方式，提升扶貧的質(zhì)量與效率。

故面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃應(yīng)在保障村民基本生活條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)村民需求與地區(qū)特色，精準(zhǔn)挖掘當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展資源，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并融合運(yùn)用多種扶貧模式，實(shí)現(xiàn)扶貧效率的最大化。

具體包括以下規(guī)劃策略：

(1) 扶貧資源的精準(zhǔn)挖掘與利用。

鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展只有結(jié)合原生的特色資源才能具有強(qiáng)大的生命力與持久性，才能使貧困戶(hù)得到永久可持續(xù)的利益保證。只有精準(zhǔn)把握當(dāng)?shù)氐馁Y源特色，才能制定出最適合貧困戶(hù)脫貧發(fā)展的規(guī)劃方式。

因此，在確定貧困需求的基礎(chǔ)上，首先扶貧規(guī)劃應(yīng)依托規(guī)劃師的深入溝通、了解與觀察，精確把握農(nóng)村的空間與資源特征，瞄準(zhǔn)并激活特色資源要素，將其進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，尋找最佳的發(fā)展方式。

其次，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)建立產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)，在保障基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，拓展農(nóng)業(yè)功能、培育農(nóng)業(yè)特色品牌，生成新的產(chǎn)業(yè)模式和貧困戶(hù)的發(fā)展功能。

最后，培育新型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)發(fā)展合作社及旅游發(fā)展合作社等新型的經(jīng)營(yíng)主體，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)與各產(chǎn)業(yè)收益之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

(2)多種扶貧模式的精準(zhǔn)融合。

不同的扶貧模式可能衍生出不同的規(guī)劃方式與引導(dǎo)途徑，單一的模式很難發(fā)揮出最優(yōu)的效果。

在資源的精準(zhǔn)定位與利用的基礎(chǔ)上，還應(yīng)統(tǒng)籌把握符合資源發(fā)展傳播的最有效途徑，做到多種扶貧模式的融合發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)、資源、政策和技術(shù)。

農(nóng)村是以產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的自治團(tuán)體，應(yīng)依托產(chǎn)業(yè)資源，實(shí)行產(chǎn)業(yè)扶貧模式，強(qiáng)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)的融合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展的深度融合；

突出資源的整合，避免造成資源的浪費(fèi)，集中打造農(nóng)村教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)保障設(shè)施，實(shí)施基本保障扶貧模式；

強(qiáng)化政策的結(jié)合，整合異地搬遷、就業(yè)、投融資等新的扶貧政策；

提供技術(shù)的支持，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng) +”的新型發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)行電商扶貧模式，將其與產(chǎn)業(yè)扶貧模式相結(jié)合，解決因交通不便等帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難等問(wèn)題，增加宣傳、傳播和銷(xiāo)售的途徑，并開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)等提升村民自治生存的能力。

有效的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃應(yīng)結(jié)合自身的特點(diǎn)與需求，精準(zhǔn)地選擇多種扶貧模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、資源、政策和技術(shù)方面的需求。

（三）搭建平臺(tái)引導(dǎo)多元組織參與

當(dāng)今社會(huì)正趨于形成多元組織參與的協(xié)作規(guī)劃形式，社會(huì)多元組織的參與有利于解決多種訴求，豐富民眾參與形式，是基層社區(qū)治理的關(guān)鍵一步。如何提高多元協(xié)作規(guī)劃的質(zhì)量與效率是社區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。

農(nóng)村扶貧規(guī)劃中的村民自治也不是說(shuō)只有村民自己參與，村民是整個(gè)規(guī)劃的主要參與者和決策者，但是還需要社會(huì)多元組織的協(xié)作參與，幫助當(dāng)?shù)卮迕裾莆諏?zhuān)業(yè)技術(shù)，提出發(fā)展建議等，使規(guī)劃策略更加全面，實(shí)施過(guò)程更加順利。

基于此，在明確扶貧需求、開(kāi)發(fā)資源與扶貧模式的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)多元組織參與，加入社會(huì)組織、地方自愿團(tuán)體等，以推進(jìn)扶貧規(guī)劃的最優(yōu)實(shí)施(圖5)。

(1) 搭建多方協(xié)作的技術(shù)平臺(tái)，引導(dǎo)多元組織參與。

城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌各方，有針對(duì)性地搭建技術(shù)平臺(tái)，精準(zhǔn)投放項(xiàng)目資金，建立其他組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)共建機(jī)制，將精準(zhǔn)扶貧的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)換成一個(gè)溝通村民、政府、社會(huì)多元組織的協(xié)作平臺(tái)。

在村民自治參與決策的基礎(chǔ)上，以多方協(xié)作的技術(shù)平臺(tái)開(kāi)放公眾參與渠道，號(hào)召社會(huì)人才團(tuán)隊(duì)組成規(guī)劃決策研討會(huì)、技術(shù)培訓(xùn)工作坊、愛(ài)心基金供給社等社會(huì)多元組織，對(duì)村民的決策進(jìn)行建議或給予村民資金和技術(shù)方面的幫助，并將這種組織力量或組織建議反饋給村民，根據(jù)其意愿進(jìn)行選擇并提出新一輪的建議，再一次借助技術(shù)平臺(tái)將新的實(shí)施方案?jìng)鬟_(dá)給社會(huì)多元組織并進(jìn)行反饋與幫助。在這種動(dòng)態(tài)的循環(huán)參與過(guò)程中確定最終的規(guī)劃決策和實(shí)施方案。

(2) 強(qiáng)化管理機(jī)制，保證村民的主體地位。

多元組織參與過(guò)程中，參與主體仍是村民，由村民選擇決定多元組織的反饋建議與幫扶措施。

故應(yīng)實(shí)行長(zhǎng)效的管理機(jī)制，在增強(qiáng)農(nóng)村扶貧社會(huì)多元組織參與的同時(shí)，明確劃分多元組織的參與邊界和參與權(quán)利，避免出現(xiàn)社會(huì)組織等其他組織賦權(quán)過(guò)大、侵占村民權(quán)利的現(xiàn)象。

落實(shí)動(dòng)態(tài)的管理系統(tǒng)，對(duì)各個(gè)參與組織的權(quán)利管轄范圍進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并建立動(dòng)態(tài)考核制度，用以考察扶貧效果和村民的參與程度，保證村民的主體地位。

四、 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前中國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)揮村民主體作用是保證扶貧工作精準(zhǔn)進(jìn)行的關(guān)鍵。但現(xiàn)階段，該領(lǐng)域的規(guī)劃理論不足以支撐實(shí)踐的進(jìn)行，如何提升村民的參與質(zhì)量和參與效率是面向村民自治的精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃急需解決的問(wèn)題。

基于此，本文從村民自治的視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃理論及方法進(jìn)行了研究補(bǔ)充：

一是從精準(zhǔn)扶貧、村民自治和城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互關(guān)系出發(fā)，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃在這一領(lǐng)域發(fā)揮的作用；

二是基于村民自治規(guī)劃的理論實(shí)踐與問(wèn)題，對(duì)面向村民自治的扶貧規(guī)劃理論進(jìn)行構(gòu)建，明確其階段過(guò)程與作用機(jī)制；

三是為實(shí)現(xiàn)所構(gòu)建出的理論框架提出相應(yīng)的規(guī)劃策略。三者相互銜接，共同形成了新的扶貧規(guī)劃理論與實(shí)踐框架。

然而，本文雖搭建了村民自治的扶貧規(guī)劃框架，但主要集中在規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程，探討鼓勵(lì)村民積極參與并協(xié)調(diào)多元組織完善規(guī)劃策略的機(jī)制，尚未對(duì)后期的實(shí)施評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理進(jìn)行深入研究。

未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注村民自治的扶貧規(guī)劃?rùn)C(jī)制的優(yōu)化、實(shí)施效果評(píng)價(jià)等方面，逐步豐富與完善該領(lǐng)域的理論，并進(jìn)一步推廣到城鎮(zhèn)社區(qū)層面，為其提供相關(guān)理論參考。

作者簡(jiǎn)介:董慰 哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院、寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)與技術(shù)工業(yè)和信息化部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副教授。董禹 哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院、寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)與技術(shù)工業(yè)和信息化部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副教授。陳瑩 哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院碩士研究生。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃師雜志

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