貧困是一個(gè)由來(lái)已久的世界性難題，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一，而貧困的成因向來(lái)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展都有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，反貧困更加依賴于各類制度政策的指揮和引導(dǎo)?；?979~2018年國(guó)務(wù)院官方網(wǎng)站和國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室官方網(wǎng)站發(fā)布的289個(gè)政策文件的量化分析，從改革開(kāi)放40年的歷史角度對(duì)政策文本進(jìn)行數(shù)量與結(jié)構(gòu)分布、政策類型與參與機(jī)構(gòu)、階段性任務(wù)與內(nèi)容等方面的統(tǒng)計(jì)分析，以期揭示國(guó)家發(fā)展水平、政策、制度安排對(duì)中國(guó)反貧困發(fā)展的內(nèi)在作用，以及反貧困政策的演進(jìn)過(guò)程和發(fā)展趨勢(shì)。在當(dāng)前全面脫貧攻堅(jiān)的背景下，回顧中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)反貧困政策的演進(jìn)歷程，總結(jié)過(guò)去40年的反貧困經(jīng)驗(yàn)，有助于認(rèn)識(shí)當(dāng)前反貧困工作領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，為后小康社會(huì)反貧困政策的制定提供借鑒。

一、反貧困政策的數(shù)量逐年穩(wěn)定增加

改革開(kāi)放以來(lái)反貧困政策總體呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定增加的態(tài)勢(shì)。改革開(kāi)放初期，反貧困政策很少，尤其是1989~1993年期間，反貧困政策數(shù)量達(dá)到低谷。以1994年為分界點(diǎn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃的通知》之后，反貧困政策數(shù)量逐年遞增。2001年5月，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》的發(fā)布標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了綜合扶貧開(kāi)發(fā)階段。10年間反貧困政策達(dá)到74項(xiàng)，占比為25.6%。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》的發(fā)布標(biāo)志著新一輪扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響。2011年到2018年3月期間發(fā)布的反貧困政策有128項(xiàng)，占比為44.3%。2015年，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的發(fā)布標(biāo)志著反貧困工作進(jìn)入了決勝階段，大量反貧困政策的發(fā)布和實(shí)施也為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、反貧困政策的結(jié)構(gòu)合理影響力大

按照政策文件的性質(zhì)來(lái)劃分，由全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)布的法律占比為3.11%。國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)占比為6.9%。國(guó)務(wù)院各部委及其直屬機(jī)構(gòu)等發(fā)布的部門(mén)規(guī)章占比為6.2%。國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件占比為43.6%。國(guó)務(wù)院各部委及其直屬機(jī)構(gòu)等發(fā)布的規(guī)范性文件占比為40.1%?？傮w上講，中國(guó)反貧困政策以國(guó)務(wù)院及其部委規(guī)范性文件為主，整體政策影響力較大。

三、反貧困政策的演進(jìn)階段目標(biāo)明確

一是體制扶貧階段（1979~1985年）。這一階段把反貧困工作納入改革開(kāi)放初期，體制推動(dòng)農(nóng)村扶貧工作。例如，1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，農(nóng)村開(kāi)始體制改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。這一階段扶貧的重要政策文件有：《太平公社扶貧工作的調(diào)查報(bào)告》（1979年）、《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》（1982年）、《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（1984年）、《關(guān)于開(kāi)展科技扶貧工作的通知》（1985年）。

二是開(kāi)發(fā)扶貧階段（1986~2007年）。這一階段的主要任務(wù)是繼續(xù)深化反貧困工作，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，助力貧困戶自主脫貧。1986年，以《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》的發(fā)布為標(biāo)志，中國(guó)確立了開(kāi)發(fā)式扶貧方針。這期間，扶貧的重要政策文件有：《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》（國(guó)發(fā)[1987]95號(hào)）、《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》（國(guó)發(fā)[1994]30號(hào)）、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》（國(guó)發(fā)[2001]23號(hào)）。

三是雙軌并行階段（2008~2012年）。這一階段的主要任務(wù)是繼續(xù)加強(qiáng)反貧困工作，把難以實(shí)現(xiàn)自主脫貧的農(nóng)村弱勢(shì)群體，納入到國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作之中。以《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)[2007]19號(hào)）為標(biāo)志，從2008年起，中國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)入了開(kāi)發(fā)式扶貧和救助式扶貧雙軌并行的新階段。這期間，扶貧的重要政策文件有：《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》（國(guó)發(fā)[2011]10號(hào)）、《全國(guó)連片特困地區(qū)分縣名單及其說(shuō)明》（2012年）、《關(guān)于做好新一輪中央、國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位定點(diǎn)扶貧工作的通知》（國(guó)發(fā)[2012]78號(hào)）。

四是精準(zhǔn)扶貧階段（2013年至今）。這一階段的主要任務(wù)是定位以往扶貧開(kāi)發(fā)工作短板，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全面小康的反貧困工作。精準(zhǔn)扶貧的重要思想最早是在2013年11月提出。十九大后，精準(zhǔn)扶貧成為國(guó)家扶貧方略，農(nóng)村扶貧進(jìn)入了新階段。這期間發(fā)布的反貧困重要政策文件有：《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)[2014]30號(hào)）、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)[2015]34號(hào)）、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》（廳字[2016]16號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門(mén)關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2016]70號(hào)）、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)》（2017年）。

四、反貧困政策的演進(jìn)工作邏輯清楚

一是1979年~1993年3月。鄧小平領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期反貧困政策制定部門(mén)主要是民政部，這一時(shí)期反貧困的核心內(nèi)容是實(shí)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)戰(zhàn)略；反貧困措施側(cè)重于科技、資金、技術(shù)等方面；扶貧工作的重點(diǎn)區(qū)域放到了西北貧困地區(qū)，提出以重點(diǎn)貧困區(qū)域?yàn)榉鲐殞?duì)象的反貧困思路，通過(guò)重點(diǎn)解決大多數(shù)集中貧困農(nóng)戶的溫飽問(wèn)題，使貧困地區(qū)區(qū)域性貧困得以緩解。

二是1993年3月~2003年3月。江澤民領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期反貧困政策制定部門(mén)主要是國(guó)務(wù)院及其部委，這一時(shí)期反貧困的核心內(nèi)容是通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)、資金扶持等手段實(shí)現(xiàn)反貧困；反貧困措施主要集中于銀行貸款、財(cái)政扶持、社會(huì)參與等方面；反貧困工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了教育扶貧、財(cái)政扶貧等，注重改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件、增加貧困人口的收入、提高貧困人口的綜合素質(zhì)和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力等。

三是2003年3月~2013年3月。胡錦濤領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期反貧困政策制定部門(mén)主要是國(guó)務(wù)院及其部委，這一時(shí)期反貧困的核心內(nèi)容是集中力量盡快解決剩余貧困人口的溫飽問(wèn)題和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；反貧困措施主要集中于教育扶貧、財(cái)政資金扶持、管理體系升級(jí)等方面；反貧困工作的重點(diǎn)為公共事業(yè)、資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧資金等，提出自下而上地制定扶貧規(guī)劃，提升貧困地區(qū)的脫貧質(zhì)量和水平。

四是2013年3月至今。習(xí)近平領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期反貧困政策的制定部門(mén)主要是國(guó)務(wù)院及其部委，這一時(shí)期反貧困的核心內(nèi)容是精準(zhǔn)扶貧，提高農(nóng)民群眾的創(chuàng)業(yè)意識(shí)和科學(xué)素質(zhì)；反貧困措施主要集中于教育扶貧、扶貧機(jī)制創(chuàng)新、扶貧基金管理等方面；反貧困工作的重點(diǎn)為提升貧困戶的脫貧能力、財(cái)政資金扶持、發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)等，因地制宜實(shí)施反貧困政策。

五、反貧困政策設(shè)計(jì)的參與部門(mén)增多

反貧困政策不是單一部門(mén)制定和發(fā)布的，主要是由國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)主管反貧困政策實(shí)施的部門(mén)聯(lián)合制定，依靠政府各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)各方面力量，共同獻(xiàn)策獻(xiàn)力，互相配合，在工作中進(jìn)一步落實(shí)反貧困政策，為貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)提供積極有效的幫助。從反貧困政策制定的主體來(lái)看，反貧困政策制定的主導(dǎo)部門(mén)是國(guó)務(wù)院及其下設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。1979年反貧困政策主要參與和實(shí)施的部門(mén)僅有中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、民政部三個(gè)部門(mén)，時(shí)至今日，反貧困政策主要參與和實(shí)施的部門(mén)達(dá)到51個(gè)，包括中央辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及群眾組織等，社會(huì)各界都廣泛參與到扶貧開(kāi)發(fā)中來(lái)，共同完善機(jī)制，拓展領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)共同富裕和全面小康。

40年改革開(kāi)放取得了偉大成就，反貧困工作助力全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。作為發(fā)展中大國(guó)，2020年后中國(guó)仍然會(huì)存在貧困問(wèn)題，未來(lái)的減貧工作更加艱巨，反貧困政策創(chuàng)新勢(shì)在必行。精準(zhǔn)扶貧是確保2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)的重要戰(zhàn)略，但是，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決并不意味著今后不再有貧困問(wèn)題，也不意味著反貧困的終結(jié)。2020年以后，減貧政策應(yīng)基于西部地區(qū)不同區(qū)域特點(diǎn)，全面、系統(tǒng)地思考后小康時(shí)代減貧工作的進(jìn)一步開(kāi)展，切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從創(chuàng)新減貧理念、提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色減貧發(fā)展、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興與減貧人才支撐、建設(shè)鄉(xiāng)村包容性發(fā)展新模式、構(gòu)建共建共享減貧大格局等方面入手，不斷深化反貧困工作，讓全國(guó)人民收獲在中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)小康生活的幸福感和獲得感。

作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)工商學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第12期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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