摘 要：2020年是中國脫貧攻堅收官之年。經(jīng)過幾十年的努力，中國終于消滅了絕對貧困，進入到反貧困的新階段。由于存在自然風險、社會風險、市場風險，相對貧困總是存在的。如何繼續(xù)有效開展反貧困工作將成為進入后扶貧時代反貧困的重要命題。后扶貧時代的反貧困戰(zhàn)略要點有二：一是通過扶貧開發(fā)，對重點貧困地區(qū)進行長期的基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共服務投入，扶貧開發(fā)的重點要針對區(qū)域而不再針對具體的個人，要加強為個人提供基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件的扶貧措施；二是通過專門的扶貧救助政策對陷入貧困的個人以救助，使貧困人口可以獲得基本的生活生產(chǎn)條件。后扶貧時代的反貧困應當分類進行、分類治理，以專門的制度，通過專業(yè)的機構(gòu)，通過專業(yè)的人員來回應不同人群的專門需要。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；反貧困；分類治理；社會救助；低保制度

2020年是中國脫貧攻堅收官之年，盡管新冠疫情對扶貧收官造成了不利影響，但在黨和政府的堅強領(lǐng)導下，相信中國2020年一定可以順利完成世紀任務，消滅絕對貧困，完成全面建成小康社會的目標。

脫貧攻堅收官，全面建成小康社會，消滅了絕對貧困，并非就不再會出現(xiàn)貧困人口。因為存在自然、市場和社會的各種風險，農(nóng)村就一定會繼續(xù)存在貧困人口，反貧困也就必然繼續(xù)成為后扶貧時代的重要工作。在后扶貧時代如何開展反貧困工作，就需要提前研究，以有效應對。本文擬在總結(jié)精準扶貧經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，對后扶貧時代的反貧困問題做一簡略討論。

一、扶貧的五個階段

一般認為，中國的國家扶貧經(jīng)歷了幾個不同的階段。第一階段是1978-1984年農(nóng)村經(jīng)濟體制改革下的貧困瞄準和扶貧。從1978年到1985年，貧困人口從2.5億減少到1.25 億。第二階段是1985-2000年以貧困縣瞄準為重點，實施開發(fā)式扶貧。到2000年底，“八七”脫貧攻堅目標基本實現(xiàn)，貧困人口由1985年的1.25億減少到2000年的3000萬人。第三階段是2000-2010年，以貧困村瞄準為重點推進的開發(fā)式扶貧。2001年在全國確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作重點，展開以整村推進為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移培訓為“兩翼”的扶貧開發(fā)模式。根據(jù)2010年1274元的扶貧標準衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人。第四階段是2011-2013年區(qū)域瞄準和到村到戶瞄準結(jié)合實施的精準扶貧。2011年在2300元的新標準下，我國有貧困人口1.22 億人。第五階段為2013年至今，國家制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011- 2020)》，確定了將集中連片特困地區(qū)作為扶貧脫貧主戰(zhàn)場，2014年初兩辦發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制。自此，中國扶貧開發(fā)進入到了精準扶貧新階段。

以上五個階段中的前面四個階段，扶貧主要針對的是區(qū)域，最小單位是貧困村，一般不針對農(nóng)戶和個人。2013年進入第五階段的精準扶貧階段，為了防止“大水漫灌”的積弊，提高扶貧資源的使用效率，盡快幫助所有貧困戶脫貧，中央強調(diào)扶貧必須做到六個精準：扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準。精準扶貧階段，扶貧主要針對的不再是區(qū)域，而是區(qū)域中的貧困戶，扶貧工作的重點和中心工作主要圍繞貧困戶來展開。

精準扶貧之前，國家扶貧資源主要集中到貧困縣和貧困村。因為有國家資源注入，貧困縣就是金字招牌。為進入貧困縣，全國很多地方想了很多辦法。進入貧困縣不僅是人均GDP比較低，而且貧困村和貧困戶必須達到一定比例。又因為扶貧資源主要用于區(qū)域開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很少會有資源惠及特定貧困戶，農(nóng)戶一般都不愿意自己是貧困戶，因為貧困戶顯然不是什么好名聲。地方爭貧困縣和貧困村，目的也只是爭取扶貧資源和扶貧開發(fā)項目，因此也就會依據(jù)評定貧困縣和貧困村的要求填報貧困人口數(shù)，而填報的貧困人口相當隨意，幾乎沒有經(jīng)過認真的收入計算和貧困瞄準。

以區(qū)域為主的扶貧開發(fā)，本來是要扶貧，結(jié)果卻造成大量扶貧資源被貧困縣中的強勢群體獲得。比如，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧資源更多扶持到了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)資本，以及項目開發(fā)時項目資源集中到經(jīng)濟強村的情況，從而在扶貧中出現(xiàn)了較為普遍的“精英俘獲”現(xiàn)象，大量國家扶貧資源未能真正用于幫貧困人口脫貧。

正是扶貧中出現(xiàn)的以上不精準，使得中國扶貧必須進入到精準階段。精準扶貧在2013年提出，并成為此后一個時期的扶貧主線。

精準扶貧首先必須要做到精準識別貧困村和貧困戶。在精準扶貧之前，因為扶貧基本上都是以區(qū)域開發(fā)為主，以扶貧開發(fā)項目為主，扶貧資源不具體針對農(nóng)戶，是否貧困戶在享受到扶貧開發(fā)的好處上并無差異，即一個地區(qū)(縣、村)所有人口都可以受惠于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，受惠于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的便利。地方為了獲得扶貧資源，一般也傾向于多報貧困戶，因此，在精準扶貧之前，全國貧困地區(qū)向上級報送的貧困戶比較隨意且上報貧困人口大大高于實際貧困人口。各個地區(qū)申報貧困村也比較隨意，甚至很多地區(qū)輪流當貧困村，以輪流獲得扶貧項目資源。

為了保證扶貧的精準，國務院扶貧辦開始以建檔立卡為標準的扶貧制度化階段。2015年，國務院扶貧辦要求必須精準識別貧困戶，并對識別出來的貧困戶建檔立卡，同時，國務院扶貧辦也依據(jù)國家統(tǒng)計局等部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和過去全國各地上報數(shù)據(jù)，對全國貧困人口進行了估算，并將估算貧困人口分解到省，省再到縣，縣再到村。全國絕大多數(shù)村一級按照過去申報貧困村和貧困戶的慣例，相當簡化地確定了貧困戶名單，并因此建檔立卡向上報送了貧困戶資料。

精準扶貧中因為強調(diào)精準到戶到人，主要扶貧資源也不再是“大水漫灌”地用于項目開發(fā)，而是要求措施到戶，被納入到建檔立卡的貧困戶因此可以獲得大量扶貧資源的支持。一旦貧困戶可以獲得扶貧資源，未被納入到貧困戶的農(nóng)戶也就自然希望納入到貧困戶以獲得好處。之前相當簡化、相對不規(guī)范的建檔立卡就會受到質(zhì)疑。一方面，農(nóng)村有真正貧困戶漏評，另一方面，有大量非貧困戶被錯評為貧困戶，尤其是在農(nóng)民收入相差無幾并很難量化統(tǒng)計的情況下，如何計算農(nóng)民收入？如何通過嚴格程序進行社區(qū)瞄準？以及社區(qū)瞄準與農(nóng)民收入統(tǒng)計之間的誤差如何調(diào)整？這些都成為問題。在建檔立卡貧困戶已經(jīng)納入全國扶貧信息系統(tǒng)的情況下，精準扶貧的第一步精準識別，就因為不夠精準而對之后的精準扶貧造成巨大麻煩。

為了精準識別貧困戶，全國各地在此后兩年，通過“精準扶貧回頭看”，“再回頭看”，對之前識別不夠精準的貧困戶進行了動態(tài)調(diào)整。

精準扶貧階段，貧困戶可以得到較多政策上的好處，因此就普遍出現(xiàn)了爭當貧困戶的問題。如何精準識別貧困戶就不僅涉及到精準扶貧是否精準的問題，而且涉及到村民的基本公平感及治理效能諸問題。

理論上講，凡是人均收入低于2300元/年的農(nóng)戶都應當是貧困戶，實際情況則要復雜很多，一方面農(nóng)民收入很難量化，且不同農(nóng)戶之間收入差異比較小，真正客觀量化是很難達到的，另一方面，通過村民評議等社區(qū)瞄準，又可能納入太多主觀標準?？雌饋砜陀^的“兩不愁三保障”，落實起來也很容易出現(xiàn)偏差。且實際上，在最初確定貧困戶和貧困人口時，上級有一個大致的貧困人口指標，這個指標數(shù)一般都遠超實際的絕對貧困人口數(shù)。因此，精準扶貧的第一個精準———“扶貧對象精準”———就是一個大難題。本來是希望以較少資源來最大限度精準地讓貧困對象脫貧，以提高扶貧資源的瞄準率，高效使用扶貧資源,實踐中卻產(chǎn)生了復雜的后果。

二、中國反貧困的雙重機制

實際上，當前中國一直存在著兩套不同的反貧困機制，一套是以扶貧為主的反貧困機制，另外一套就是在具體政策實踐中逐步完善起來的幫扶救助機制，如農(nóng)村低保制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度、助殘制度、社會救助制度、大病保險制度、高齡老年補貼等等。與扶貧不同，這些具體的反貧困制度大都是針對特殊人群進行的特殊制度安排，這些制度安排分散在各個部門。擇要列舉如下:

(一) 農(nóng)村五保制度

新中國成立以后，黨和政府十分關(guān)心城鄉(xiāng)特殊困難群眾生活。《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統(tǒng)一籌劃，在生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒、保教、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠”。從此，人們將吃、穿、燒、教、葬這五項保證簡稱“五?！保瑢⑾碛小拔灞！钡募彝シQ為“五保戶”，形成了獨具中國特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。1994年1月，國務院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(孤兒保教)”，供養(yǎng)標準為當?shù)卮迕褚话闵钏剑杞?jīng)費和實物由村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務。2000年以來，取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金渠道隨之調(diào)整，供養(yǎng)經(jīng)費主要從上級財政轉(zhuǎn)移支付和地方各級財政預算中安排。

2014年國務院公布施行《社會救助暫行辦法》，2016年國務院印發(fā)《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，將包括農(nóng)村在內(nèi)的無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務人或其法定義務人無履行義務能力的城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，納入特困人員救助范圍。

(二) 農(nóng)村低保制度

農(nóng)村低保制度即農(nóng)村居民最低生活保障制度，是針對家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民推出的生活保障制度。農(nóng)村低保制度試點工作于1992年在山東陽泉市率先試行。1996年12月，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)意見》和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導方案》，使建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度工作在全國開展起來。到2002年，全國絕大多數(shù)省份都不同程度地實施了農(nóng)村居民最低生活保障制度，全國救助對象達到404萬人。從2004年開始，農(nóng)村低保制度進入加快建設(shè)階段。2007年7月11日，國務院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，2007年中央財政安排30億元農(nóng)村最低生活保障專項補助資金，至此，農(nóng)村最低生活保障進入全面實施階段。截止2018年底，全國共有農(nóng)村低保對象3519.7萬人，2019年底全國農(nóng)村低保標準達到5336元/人。

(三) 殘疾人救助制度

2015年，國務院發(fā)布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》。《意見》規(guī)定：“符合條件的殘疾人，可同時申領(lǐng)困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。既符合殘疾人兩項補貼條件，又符合老年、因公致殘、離休等福利性生活補貼(津貼)、護理補貼(津貼)條件的殘疾人，可擇高申領(lǐng)其中一類生活補貼(津貼)、護理補貼(津貼)。享受孤兒基本生活保障政策的殘疾兒童不享受困難殘疾人生活補貼，可享受重度殘疾人護理補貼。殘疾人兩項補貼不計入城鄉(xiāng)最低生活保障家庭的收入。領(lǐng)取工傷保險生活護理費、納入特困人員供養(yǎng) 保障的殘疾人不享受殘疾人兩項補貼。”

(四) 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資， 以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，其采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。2002年10月，中國明確提出各級政府要積極引導農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2009年，中國作出深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要戰(zhàn)略部署，確立新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的地位。2015年1月29日，國家衛(wèi)計委、財政部印發(fā)《關(guān)于做好2015年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》提出，各級財政對新農(nóng)合的人均補助標準在2014 年的基礎(chǔ)上提高60元，達到380元。2017年，各級財政對新農(nóng)合的人均補助標準在2016年的基礎(chǔ)上提高30元，達到450元，其中：中央財政對新增部分按照西部地區(qū)80%、中部地區(qū)60%的比例進行補助，對東部地區(qū)各省份分別按一定比例補助。農(nóng)民個人繳費標準在2016年的基礎(chǔ)上提高30元，原則上全國平均達到180元左右，探索建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平、各方承受能力相適應的穩(wěn)定可持續(xù)的籌資機制。

(五) 城鄉(xiāng)居民大病保險制度

大病保險是對城鄉(xiāng)居民因患大病發(fā)生的高額醫(yī)療費用給予報銷，目的是解決群眾反映強烈的“因病致貧、因病返貧”問題，使絕大部分人不會再因為疾病陷入經(jīng)濟困境。2012年8月24日，國家發(fā)展和改革委、衛(wèi)生部、財政部、人社部、民政部、保險監(jiān)督管理委員會等六部委《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作指導意見》發(fā)布，明確針對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保(合)人大病負擔重的情況，引入市場機制，建立大病保險制度，減輕城鄉(xiāng)居民的大病負擔，大病醫(yī)保報銷比例不低于50%。2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中指出，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本大病保險制度。

(六) 農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度

2002年11月，十六大報告提出在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2009年國務院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的指導意見》并在部分地區(qū)開展試點工作，“新農(nóng)?！钡巧狭藲v史舞臺。“新農(nóng)?！敝贫仍圏c推進速度迅猛，覆蓋范圍迅速擴大，試點工作開展近三年就基本實現(xiàn)了全覆蓋。“新農(nóng)?！笔侵竿ㄟ^個人、集體、政府多方籌資，將符合條件的農(nóng)村居民納入?yún)⒈７秶?，達到規(guī)定年齡時領(lǐng)取養(yǎng)老保障待遇，以保障農(nóng)村居民年老時基本生活為目的，帶有社會福利性質(zhì)的一種社會保障制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是在總結(jié)完善我國上世紀90年代開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱老農(nóng)保)制度的基礎(chǔ)上建立起來的一項嶄新制度。

(七) 搬遷移民類制度

如全國各級地方政府廣泛實施的地質(zhì)災害搬遷補償政策，高寒山區(qū)易地搬遷政策。

(八) 教育類的政策

此類制度中，最重要的是已經(jīng)實施數(shù)十年的九年制義務教育制度。助學貸款制度，即《國務院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》及其配套辦法頒布實施后，國家在高等教育階段建立起國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、師范生免費教育、國家助學貸款、勤工助學、學費減免等多種形式的高校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系。家庭經(jīng)濟困難學生考上大學，首先可通過“綠色通道”按時報到。入校后，學校對其家庭經(jīng)濟情況進行核實，再分別采取不同辦法予以資助。其中，解決生活費問題，以國家助學金為主，以勤工助學等為輔；解決學費、住宿費問題，以國家助學貸款為主，以國家勵志獎學金等為輔。此外，國家還積極引導和鼓勵社會團體、企業(yè)和個人面向高校設(shè)立獎學金、助學金，共同幫助家庭經(jīng)濟困難學生順利入學并完成學業(yè)。

(九)2008年開始實施農(nóng)村危房改造補貼制度

可以說，進入新世紀以來，國家出臺了一系列的針對特殊人群的保障制度，以保障這些特殊人群基本生活和生產(chǎn)權(quán)利。

尤其重要的是，2014年2月國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，第一次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、大病救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等八項社會救助制度,構(gòu)建了一個具有中國特色的社會救助體系。民政部、財政部2020年9月8日公布《中華人民共和國社會救助法》(草案征求意見稿)，廣泛向社會征求社會救助立法建議，標志著我國包括農(nóng)村在內(nèi)的社會救助制度體系化建設(shè)進入新的階段。

這些制度具有兩個顯著特點：一是覆蓋人群廣泛，服務對象明確，二是經(jīng)過較長時間調(diào)適，各項制度都已經(jīng)比較成熟。其中覆蓋面廣、政策實施難度大的農(nóng)村低保制度的完善過程尤其值得討論。

農(nóng)村低保制度剛在農(nóng)村實施時，因為很難對農(nóng)民收入進行準確統(tǒng)計，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的關(guān)系保、人情保、維穩(wěn)保，開豪車吃低保的也不在少數(shù)。一些地方為了公平，采取由年齡大的老年人吃低保，或全村輪流吃低保的情況，低保制度未能充分發(fā)揮保障農(nóng)村收入最低家庭農(nóng)民的作用，甚至成為村干部小微腐敗的一個重要方面，也引發(fā)了廣泛的負面輿情。2016年前后，全國農(nóng)村低保普遍采取大數(shù)據(jù)比對的排除法，將絕大多數(shù)不符合低保條件的低保對象排除了出去，低保制度變得規(guī)范且大大降低了低保制度中的誤差，無論是申請、復核、審批還是退出低保都變得簡單易行，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需要一個民政干事就可以完成整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保的管理工作。

目前，不僅低保制度已經(jīng)十分規(guī)范，而且特困救助制度所針對人群十分明確，政策規(guī)定也十分清晰，這樣就變成用成熟的制度來完成專門的針對性任務，政策就有較高效率，且較少爭議。

同樣，殘疾人救助制度的實施對象和救助政策也是很清晰的。

農(nóng)村基本養(yǎng)老保險和高齡老人補貼也幾乎沒有爭議。

目前問題比較多的是農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其中一個主要原因就是收費越來越高，大病治療方面被寄予了太高期待。目前，全國正在推動大病保險，有可能緩解農(nóng)村合作醫(yī)療的困境。

以上討論的社會保障制度，層次多樣十分復雜，而且針對各種特殊人群，這導致覆蓋人群恰恰與精準扶貧所針對人群存在重合，甚至可以說，絕大多數(shù)人均年收入低于2300元的貧困戶都已被上述社會保障制度覆蓋。

也就是說，中國實際上有雙重反貧困機制：一重是由國務院扶貧辦來牽頭負責的扶貧工作，另一重是以民政部、衛(wèi)健委等各部委為主的形式多樣、分工明確、層次復雜、針對對象具體的反貧困政策。

在2013年前，國務院扶貧辦反貧困的重點是進行區(qū)域開發(fā)，很少針對具體個人，因此就與以民政部社會救助和衛(wèi)健委合作醫(yī)療為代表的針對農(nóng)村特殊群體的反貧困構(gòu)成了互補。精準扶貧以后，國務院扶貧辦的工作重點下降到貧困戶個人，并且采取了極為強有力的自上而下的信息管理、督查、評估以及獎懲，由此不僅造成了兩重扶貧機制的重疊，而且因為國務院扶貧辦將扶貧工作上升為政治任務，而造成了農(nóng)村扶貧的各種困擾。

三、精準扶貧中存在的主要問題

2019年年底，筆者到武漢郊區(qū)一個村調(diào)研，全村共有十多戶貧困戶，均為低保戶和特困戶。本來按低保政策和特困救助政策，這十多戶農(nóng)戶的扶貧工作就極其簡單，基本上不會涉及到村干部，由街道民政辦進行申請審核、管理就可以了。因為在2016年精準扶貧中將這十多戶建檔立卡納入到貧困戶管理，這個城郊村因此成為有貧困戶的非貧困村，也因此必須參與到全國精準扶貧工作中來，全村工作精力的至少五分之一就不得不投入到扶貧上來，僅僅資料工作就無比繁復，村里只好招聘兩名大學生來專做扶貧資料工作。

武漢市郊區(qū)有大量就業(yè)機會，農(nóng)戶家庭收入都是遠遠超過貧困線的，但武漢郊區(qū)仍然有因病致貧并缺乏勞動力的低保戶，也有無人贍養(yǎng)的特困老年人，這些低保戶和特困戶已經(jīng)享受到相應政策支持，卻因為納入到精準扶貧管理，而不得不按精準扶貧要求進行精細管理，不得不針對上級關(guān)于精準扶貧的每一項政策要求做出回應，以及不得不接受上級一輪又一輪的檢查評估。而實際上所有這些政策要求和檢查評估，對于被納入到建檔立卡貧困戶的扶貧，都幾乎是沒有意義的。

筆者后來又到江西宜豐調(diào)研過三個村，與武漢郊區(qū)調(diào)研村情況完全一致的是，這三個村也是除了低保戶和特困戶以外不再有貧困戶的非貧困村，這三個村也因為將低保戶和特困戶建檔立卡，而成為有貧困戶的非貧困村，因此也納入到自上而下的精準扶貧精細管理，上級還為三個村下派了專職的第一書記，鄉(xiāng)村兩級大量的精力都消耗在精準扶貧工作中了。

2020年筆者又到河南濟源一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，全鎮(zhèn)共有49個村，其中有5個貧困村，9個有貧困戶的非貧困村，其余35個村為無貧困戶的非貧困村。濟源市這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個沒有貧困戶的非貧困村，當然不是沒有低保戶和特困戶，而只是沒有將低保戶和特困戶建檔立卡納入到貧困戶進行精細管理，所以，這35個村的扶貧工作就不必開展，鄉(xiāng)村兩級集中精力應對5個貧困村和9個有貧困戶的非貧困村，就力有所逮，不致于在扶貧時手忙腳亂、焦頭爛額。

以上三地反貧困，河南濟源的調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯然做得最好，策略最正確。只不過濟源當時上報貧困村和貧困戶時也是萬萬沒有想到有35個村沒有報貧困戶，從而未被納入到精準扶貧的精細管理，會減少這么多麻煩。武漢郊區(qū)和江西宜豐四個村當時將低保戶和特困戶建檔立卡納入貧困戶管理，也一定萬萬沒有想到會帶來后面那么多煩惱。濟源市的低保戶和特困戶沒有納入到貧困戶管理，并非這些低保戶和特困戶被政策拋棄了，他們同樣也得到了農(nóng)村最低生活保障的支持和特困救助，因此脫離了絕對貧困。納入到貧困戶管理的低保戶和特困戶，如果獲得了超出低保支持和特困救助的好處，也只能說這樣的精準扶貧就不精準了。

之所以納入到建檔立卡精準扶貧，村莊反貧困工作量就大幅度上升，以致鄉(xiāng)村干部都會被扶貧工作累個半死，而通過低保政策和特困救助進行反貧困工作的鄉(xiāng)村干部可以從容應對，其中關(guān)鍵原因是，無論是低保政策還是特困救助，都是針對特定人群，這個特定人群很容易識別出來，而這些針對特定人群的反貧困政策容易進行一事一議修改完善從而是比較容易成熟的制度。用成熟的制度去做針對特定人群的事務，工作起來標準就容易統(tǒng)一，工作規(guī)范就很清晰，開展工作自然就容易，而不致于前后矛盾左右沖突。因此，諸如低保管理和特困救助，其日常管理工作只要有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部就可以做好。

相對來講，精準扶貧是一套反貧困政策的組合，幾乎囊括了反貧困的所有政策，而精準扶貧又期待將所有貧困問題納入到建檔立卡范圍，這樣一來，精準扶貧就變成了用復雜且不夠成熟的反貧困政策組合去解決所有的貧困問題，也就是用不夠成熟的制度去完成無所不包的工作任務，因此在實際中就會出現(xiàn)無比復雜的扶貧工作組合。更重要的是，為了防止基層扶貧中的不精準，上級對基層扶貧工作進行過程管理,強化評估監(jiān)督，基層扶貧工作中的每一個環(huán)節(jié)都要留痕，并且都要符合邏輯關(guān)系，從而出現(xiàn)了精準扶貧中填表累死人的事情。

我們可以建一個模型來表達以上想法。如果將特定人群看作同類人群，計為1，將特定政策也計為1，則針對特定人群的特定政策組合只有1×1= 1種。

問題在于精準扶貧有很復雜的政策組合，假定有10種政策組合，就可以計為10，而貧困戶的類型也相當復雜，是各種人群的組合，我們計為5，則精準扶貧政策與貧困對象的組合就有10×5=50種，這樣一來，精準扶貧就有了無比復雜的進行扶貧政策組合的可能性。

越是復雜的政策組合，就越是容易出現(xiàn)問題，也就越需要進行嚴格監(jiān)督，而越是進行嚴格監(jiān)管，政策剛性就越強，基層精準扶貧實踐中就越是缺少靈活性，就越難適應全國不同地區(qū)的復雜扶貧實踐。精準扶貧建檔立卡、過程管理、評估監(jiān)督以及自上而下的扶貧管理技術(shù)手段的廣泛使用權(quán)，進一步使精準扶貧變成了一臺僵化笨拙的機器，難以回應基層復雜扶貧實踐的需要，反過來基層通過不斷填報數(shù)據(jù)來滿足上級希望精準了解基層扶貧實踐狀況的需要。上級竭盡全力通過各種技術(shù)手段來試圖全面掌握基層扶貧實踐，基層則通過繁復的符合邏輯關(guān)系的填報數(shù)據(jù)迎接評估檢查來應付上級要求。

又因為精準扶貧具有高度政治性，國家對精準扶貧的要求很高，對精準扶貧中出現(xiàn)的問題處理很嚴厲。方便的技術(shù)手段，第三方評估，以及嚴厲的檢查督導，進一步造成基層精準扶貧中的草木皆兵。為了防止出現(xiàn)問題，為做好扶貧工作，基層不惜花費任何人力、物力資源，以保證精準扶貧的達標升級，從而圓滿按期完成脫貧任務。

精準扶貧的初衷是為了防止扶貧資源大水漫灌，而要求扶貧實踐必須做到“六個精準”，實踐中卻變成了為了精準而浪費了大量資源。造成這一結(jié)果的原因有二：一是精準本來就是有成本的，為提高一個百分點的資源節(jié)約率，可能會多花費90%的資源。二是用復雜的政策工具去完成幾乎無所不包的扶貧任務，必然造成扶貧工作的復雜性。這個時候允許基層扶貧實踐的靈活性，國家就不可能對基層扶貧實踐進行有效監(jiān)管，國家對全國不同地區(qū)基層扶貧實踐的標準化要求，又必然造成基層扶貧實踐的僵化和不合地方實際。

正是在這樣一種情況下，才即將全面完成脫貧攻堅的世紀任務。

四、 后扶貧時代的反貧困問題

2020年中國將消滅絕對貧困,進入全民小康時代。不過，中國仍然將有相對貧困，以及因為各種市場風險、自然風險所造成的新的貧困。進入后扶貧時代，如何反貧困就是值得討論的大問題了。

改革開放以來尤其是進入新世紀以來，中國一直存在著兩套并行的反貧困體制，一是國務院扶貧辦以開發(fā)扶貧為主要手段的扶貧，主要針對區(qū)域性的貧困，二是以民政部為主的主要針對社會特定群體的扶貧，最典型的就是農(nóng)村最低生活保障制度和特困救助制度。這兩套反貧困體制相互補充，相互支持，應當說各自在反貧困中發(fā)揮了重要作用，中國目前在反貧困方面取得的舉世矚目的成就，與這兩套互補體制緊密相關(guān)。

在農(nóng)村精準扶貧已經(jīng)取得大勝利的情況下，在中國反貧困已經(jīng)取得重大勝利情況下，未來中國反貧困戰(zhàn)略如何推進？有一種代表性的觀點認為：后脫貧攻堅時代必須“實現(xiàn)國家反貧困職能的整合，改變一直以來扶貧開發(fā)與社會救助分別管理的格局”，應當“根據(jù)后脫貧攻堅時代反貧困形勢、目標和任務變化，整合推進反貧困事業(yè)”，“國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組以國務院反貧困領(lǐng)導小組的名義保留下來”“整合推進反貧困事業(yè)”。與這種觀點相反，筆者以為，后扶貧時代，反貧困戰(zhàn)略的關(guān)鍵應當包括以下三點：

第一，以國務院扶貧辦為主的反貧困主戰(zhàn)場應當重新回到區(qū)域反貧困上去。當前，中國的貧困具有顯著的區(qū)域特征，尤其集中在連片貧困山區(qū)，這些地區(qū)之所以貧困，有兩個重要原因，一是自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施不足。通過區(qū)域開發(fā)，建設(shè)連通全國、服務地方的基礎(chǔ)設(shè)施，使得這些連片貧困山區(qū)不僅可以連通全國市場，可以將農(nóng)產(chǎn)品銷往全國，可以方便地進入全國勞動力市場獲取勞動收入，而且可以較好地改善農(nóng)業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施條件。

連片貧困山區(qū)之所以貧困的第二個重要原因往往與地方文化習俗有關(guān)。尤其是一些少數(shù)民族地區(qū)，文化仍然普遍落后，不重視積蓄甚至于好逸惡勞，對現(xiàn)代文化接受程度比較低。這就需要加強貧困地區(qū)的文化教育，尤其要加強義務教育，通過教育來改變傳統(tǒng)的文化與不良習俗。只不過這是一個長期的過程，不能著急。

第二，對農(nóng)村貧困要進行分類，要分類治理，再不能不加區(qū)分地籠統(tǒng)地識別貧困戶，要針對不同的貧困原因進行分類治理。每一項反貧困政策都只針對某一類特定群體，這樣不僅可以提高政策的針對性，而且有助于政策的不斷自我完善，同時也可以保證政策執(zhí)行的專業(yè)性和可操作性。

當前，特別重要的幾項反貧困制度包括：

其一，農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度主要針對家庭缺乏勞動力，家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕钏降霓r(nóng)戶。低保制度與扶貧不同，是直接補錢(補差原則)而不存在扶的問題。低保的原則是應保盡保，凡是家庭收入低于當?shù)刈畹褪杖氲?，地方政府無條件補足其最低差額。應當注意，低保僅僅是補足差額，以保證低保戶可以達到當?shù)刈畹蜕钏?，而非補富原則。

當前低保制度在執(zhí)行時，最容易出現(xiàn)的一個問題是與醫(yī)保的混淆。一般來講，低保戶的收入比較少，因此抗風險能力比較弱，尤其是遭遇大病就更加無力。也正因此，全國普遍出現(xiàn)了對低保戶醫(yī)療的報銷比例較高，精準扶貧中貧困戶的合作醫(yī)療報銷比例也較高，甚至所有醫(yī)療費都報銷的情況。提高低保戶和貧困戶合作醫(yī)療報銷比例，擠占的是全體農(nóng)民的合作醫(yī)療費，這也是為什么合作醫(yī)療投入連年增加的一個重要原因。因此，如何有針對性地分別提高低保與合作醫(yī)療的報銷比例，對于低保和合作醫(yī)療都很重要。

更重要的是，因為低保戶可以有較高合作醫(yī)療報銷比例，很多家庭收入遠高于低保的農(nóng)戶因為家人生了大病(尤其是癌癥)，就要求進入低保，主要目的是享受合作醫(yī)療高報銷比例的好處。地方政府在實踐中往往是允許患病個人進入低保，成為低保人。這顯然是不合理的。

包含低保在內(nèi)的社會救助制度是當前農(nóng)村最重要的反貧困制度。

其二，農(nóng)村合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療使農(nóng)民病有所醫(yī)，在防止因病返貧方面具有十分重要的作用。當前，農(nóng)村合作醫(yī)療中存在的一個問題是同樣的繳費卻有不同的對待。比如，對低保戶和貧困戶的高報銷比例，結(jié)果導致農(nóng)民繳費越來越高，國家投入也越來越巨大，而農(nóng)民的醫(yī)療獲得感卻沒有增加。對于患大病的農(nóng)戶，確實困難的，可以申請大病救助，從而緩解農(nóng)村合作醫(yī)療的壓力。合作醫(yī)療顯然也不可能解決所有問題，而只可能為面臨疾病威脅農(nóng)民提供一定程度的保底。

其三，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險以及高齡補助。

總之，正是通過由不同部門專門負責的不同制度，針對不同的特定人群，來達到反貧困的目標。其好處有四：專業(yè)、清晰、便利且容易完善。

第三，要科學理解“精準”。“精準扶貧”的核心是要避免大水漫灌，要防止扶貧資源的浪費，因此，“精準”不是要求自上而下一般粗，它要求基層扶貧實施中不能不顧實際而照搬照抄別的地方的經(jīng)驗。精準的核心是實事求是，是針對基層實際情況來開展扶貧工作。扶貧目標的精準和手段的精準，必須是用較少的扶貧資源完成最大限度的扶貧任務，不能為了提高1%的扶貧標準，而花費90%的扶貧資源。否則，就不是精準而是浪費。

后扶貧時代的反貧困，絕對不能再籠統(tǒng)地進行扶貧，而應當通過專業(yè)的機構(gòu)，以專門的制度，通過專業(yè)的人員來回應不同特定人群的專門需要。反貧困也要進行分類治理。指望一個籠統(tǒng)的規(guī)定和一個美好的愿望消滅貧困，顯然是不現(xiàn)實的。

 作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)學術(shù)委員、武漢大學社會學院院長、教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北師大學報》2020年第一期 

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