摘要：農(nóng)村改革40年來(lái), 政策變革構(gòu)成制度變遷與農(nóng)民發(fā)展的一條主線(xiàn)。從1978年到2018年, 中共中央相繼出臺(tái)了20個(gè)“一號(hào)文件”, 規(guī)劃農(nóng)村改革與發(fā)展。通過(guò)政策變革, 稀釋制度黏性, 推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)的制度變遷與農(nóng)民發(fā)展。總結(jié)農(nóng)村改革40年來(lái)的成就, 可以發(fā)現(xiàn), 國(guó)家是制度變遷的主要發(fā)起者、推動(dòng)者和執(zhí)行者, 而農(nóng)民則是制度變遷的受益者。國(guó)家通過(guò)政策變革推進(jìn)制度變遷, 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展。

一、文獻(xiàn)與問(wèn)題

制度與制度變遷一直構(gòu)成人類(lèi)社會(huì)發(fā)展研究的主題。馬克思是較早探索制度變遷的思想家之一。馬克思主要從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系角度探討人類(lèi)社會(huì)的制度變遷問(wèn)題, 從而提供了有關(guān)制度變遷的宏觀(guān)歷史視野。但這種宏觀(guān)視野和分析框架需要通過(guò)具體的制度變遷研究來(lái)充實(shí)、驗(yàn)證。制度變遷是如何發(fā)生的?制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了一個(gè)“需求—供給”的理論構(gòu)架。在這種分析構(gòu)架中, 制度存在的唯一意義是它的效率, 由此決定了制度生存的有效空間被限制在制度的供給與需求所處的均衡點(diǎn)上, 即只有在均衡點(diǎn)上, 制度所提供的效率相對(duì)于環(huán)境來(lái)說(shuō)才可能是最佳的, 此時(shí)任何制度變遷都可能會(huì)損害效率[1]。周雪光指出, 制度變遷是由占據(jù)不同利益的個(gè)人和群體之間相互作用而推動(dòng)和約束的, 制度變遷的軌跡和方向取決于行動(dòng)者群體間的多重制度邏輯及其相互作用[2]?？傊? 在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論中, 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、利益調(diào)整以及技術(shù)變革等因素受到了廣泛關(guān)注, 但政策變革在制度變遷中的作用卻被遮蔽了。

中國(guó)農(nóng)村改革是一個(gè)不斷調(diào)適國(guó)家和所有權(quán)關(guān)系的過(guò)程, 國(guó)家保護(hù)有效率的產(chǎn)權(quán)制度是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵, 而農(nóng)戶(hù)、各類(lèi)新興產(chǎn)權(quán)代理人、農(nóng)村社區(qū)精英則通過(guò)參與新產(chǎn)權(quán)制度的形成, 與國(guó)家達(dá)成互利的交易[3]。中國(guó)農(nóng)村改革40年來(lái), 國(guó)家與農(nóng)民進(jìn)行利益互動(dòng), 國(guó)家掌握農(nóng)民的制度需求取向, 最終以政策變革的形式推動(dòng)制度變遷, 從而改善農(nóng)民發(fā)展的制度環(huán)境, 解除農(nóng)民發(fā)展的制度桎梏?？梢哉f(shuō), 制度變遷與農(nóng)民發(fā)展構(gòu)成農(nóng)村改革40年的雙重主題。

農(nóng)村改革40年來(lái)制度變遷與農(nóng)民發(fā)展是怎么發(fā)生的?本文主要以中央“一號(hào)文件”為考察線(xiàn)索, 探究制度變遷與農(nóng)民發(fā)展的內(nèi)在政策邏輯。具體而言, 以中央“一號(hào)文件”為載體的農(nóng)村政策變革聚焦阻礙農(nóng)民發(fā)展的各種制度, 通過(guò)政策變革來(lái)稀釋原有制度黏性, 進(jìn)而推動(dòng)制度變遷。因而, 政策變革構(gòu)成中國(guó)農(nóng)村改革40年制度變遷與農(nóng)民發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制, 即通過(guò)政策變革稀釋制度黏性, 促進(jìn)制度變遷, 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展。第二部分主要探究政策變革、制度變遷與農(nóng)民發(fā)展的關(guān)系, 認(rèn)為政策變革是決定制度變遷進(jìn)程的一個(gè)重要變量。在缺乏制度變遷共識(shí)的情況下, 通過(guò)政策變革可以稀釋制度黏性, 從而推動(dòng)制度變遷進(jìn)程。第三部分探討中央“一號(hào)文件”與制度變遷的過(guò)程, 揭示政策變革如何推動(dòng)阻礙農(nóng)民發(fā)展的各項(xiàng)制度變遷。第四部分探討農(nóng)民發(fā)展所取得的成就。最后提供一個(gè)簡(jiǎn)單的結(jié)語(yǔ)。

二、理論構(gòu)建

制度被稱(chēng)為“社會(huì)生活的基石”。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論, 制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則, 或者更規(guī)范地說(shuō), 它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人的互動(dòng)關(guān)系的約束。制度包括人類(lèi)設(shè)計(jì)出來(lái)的正式約束、非正式約束與行為準(zhǔn)則。制度不僅構(gòu)成社會(huì)發(fā)展包括人的發(fā)展的一種助力, 而且也是一種約束。

農(nóng)民發(fā)展的過(guò)程也是制度變遷的過(guò)程。所謂制度變遷 (Institutional change) 是指新制度 (或新制度結(jié)構(gòu)) 產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程。制度變遷是用一種效率更高的制度替代原有制度的交易過(guò)程。制度變遷包括強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種基本類(lèi)型, 前者是指通過(guò)自上而下的引入政府命令和法律來(lái)實(shí)現(xiàn)制度變遷, 而后者則是指政策客體通過(guò)自下而上、自發(fā)地改變制度的行為而導(dǎo)致的制度變遷[4]。

在制度變遷過(guò)程中, 政策變革是決定制度變遷進(jìn)程的一個(gè)重要變量。因?yàn)槿魏沃贫仍谄浯胬m(xù)過(guò)程中會(huì)生成制度黏性, 制度黏性構(gòu)成制度自我固化的功能機(jī)制。因而, 在制度變遷的整體性框架中, “黏性生成—黏性稀釋”構(gòu)成制度變遷的基本路徑。制度黏性的生成直接作用于制度存續(xù), 而黏性的稀釋則內(nèi)蘊(yùn)于制度變遷, 制度黏性在特定時(shí)期和特定因素的長(zhǎng)期作用或突發(fā)刺激下被沖淡, 導(dǎo)致制度變遷的生成[5]。在缺乏制度變革共識(shí)的情況下, 如何打破這種制度黏性, 政策變革成為一種現(xiàn)實(shí)可行的方式。通過(guò)政策變革可以稀釋制度黏性, 進(jìn)而推動(dòng)制度變遷進(jìn)程。

而政策變革之所以能夠發(fā)生, 則是國(guó)家與農(nóng)民長(zhǎng)期博弈互動(dòng)的結(jié)果。農(nóng)民對(duì)個(gè)人權(quán)利的追求推動(dòng)國(guó)家不斷調(diào)整政策, 以回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求。而國(guó)家政策的調(diào)整在一定程度上實(shí)現(xiàn)制度變遷并最終推動(dòng)農(nóng)民發(fā)展。具體而言, 就國(guó)家層面而言, 國(guó)家基于農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)以來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期徘徊不前, 急于尋找改革的出路。農(nóng)村改革的突破過(guò)程是一個(gè)政治過(guò)程。在上層中, 鄧小平和時(shí)任中共安徽省委第一書(shū)記的萬(wàn)里作用巨大。萬(wàn)里主導(dǎo)的農(nóng)村改革之所以成功, 最重要的是擁有鄧小平等政治家的支持。在政策大環(huán)境不利的背景下, 改革之所以能夠生長(zhǎng), 重要的原因是某些上層領(lǐng)導(dǎo)的默認(rèn)和支持[6]。農(nóng)村改革40年來(lái), 國(guó)家通過(guò)自上而下的政策變革, 逐漸改變阻礙農(nóng)民權(quán)利發(fā)展的各種制度, 如土地制度、戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度等, 具有強(qiáng)制性制度變遷的特征。就農(nóng)民層面而言, 農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利的爭(zhēng)取以及自下而上自發(fā)地改變制度的行為也促進(jìn)了國(guó)家的政策變革。在人民公社時(shí)期, 農(nóng)民為了自身權(quán)利普遍采取“日常反抗”的形式, 如裝糊涂、偷懶、磨洋工、開(kāi)小差、假裝順從等, 來(lái)消解阻礙農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的舊制度[7]。同時(shí), 受饑餓邏輯的驅(qū)動(dòng), 農(nóng)民進(jìn)一步采取“分田到戶(hù)”的“革命性”行動(dòng)來(lái)瓦解舊制度。這種農(nóng)民自發(fā)地改變制度的行為具有誘致性制度變遷的因素。隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒, “依法抗?fàn)帯盵8]和“以法抗?fàn)帯盵9]成為農(nóng)民維護(hù)自我發(fā)展權(quán)利的主要方式。可見(jiàn), 正是在農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利的長(zhǎng)期追求下, 國(guó)家適應(yīng)農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利要求, 通過(guò)中央“一號(hào)文件”這一最高政策形式, 不斷改革和調(diào)整制度, 釋放農(nóng)民發(fā)展的制度空間, 認(rèn)可、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民權(quán)利。因此, 農(nóng)村改革就是國(guó)家為適應(yīng)農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利要求, 進(jìn)而通過(guò)政策變革不斷改革和調(diào)整阻礙農(nóng)民發(fā)展的各種制度變遷的過(guò)程。

三、農(nóng)村改革40年的制度變遷

以“三農(nóng)”問(wèn)題為表征的農(nóng)村制度變遷和農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題是當(dāng)代中國(guó)一個(gè)極其重要的政策領(lǐng)域。農(nóng)村改革40年來(lái), 從1982年第一個(gè)中央“一號(hào)文件”到2018年中央“一號(hào)文件”, 中共中央頒布了20個(gè)“一號(hào)文件”。在同一政策領(lǐng)域, 可以說(shuō)時(shí)間跨度大, 政策連續(xù)性強(qiáng), 政策內(nèi)容也極其豐富。中央“一號(hào)文件”反映了中共中央不斷調(diào)整政策走向以適應(yīng)不斷變化的農(nóng)村改革與發(fā)展的要求。政策變革聚焦制度變遷, 而貫穿制度變遷的邏輯主線(xiàn)則是認(rèn)可、維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)利。

(一) 農(nóng)村土地制度變遷

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題, 農(nóng)村土地制度涉及農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。在人民公社時(shí)期, 農(nóng)村實(shí)行“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的土地制度, 農(nóng)村土地包括農(nóng)民的自留地和宅基地等歸集體所有, 由人民公社對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一管理, 實(shí)行平均主義的按勞分配。在這一制度安排下, 農(nóng)民缺乏生產(chǎn)積極性, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下, 農(nóng)民生活困難。受饑餓邏輯的驅(qū)動(dòng), 農(nóng)民自發(fā)地實(shí)行分田到戶(hù), 從而突破了農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度。1978年, 安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的部分農(nóng)民率先將村內(nèi)土地分開(kāi)承包, 由此開(kāi)創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。農(nóng)民自發(fā)分田到戶(hù)的行為得到了中央政府的認(rèn)可, 通過(guò)1982年、1983年、1984年三個(gè)中央“一號(hào)文件”加以規(guī)范引導(dǎo), 最終實(shí)現(xiàn)了人民公社時(shí)期土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)合一”的土地制度向土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”的土地制度的變遷。農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主性, 極大地釋放了其生產(chǎn)積極性, 提升了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率, 并有效地解決了包括農(nóng)民在內(nèi)的全體中國(guó)人民的溫飽問(wèn)題。

21世紀(jì)以來(lái), 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端日益顯現(xiàn), 以“集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)”為特征的土地承包責(zé)任制使土地變得零散化、細(xì)碎化, 無(wú)法形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng), 難以帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益, 更無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的致富追求, 由此引發(fā)了新一輪的土地變革。一方面, 中央“一號(hào)文件”突破原先土地不能出租的制度束縛, 開(kāi)始出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民可以以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2001年, 《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》規(guī)定在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。自此以后, 多個(gè)中央“一號(hào)文件”都對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充完善。2010年中央“一號(hào)文件”指出, 要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù), 健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2013年中央“一號(hào)文件”提出, 要引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn), 鼓勵(lì)和支持承包地向家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn), 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2014年中央“一號(hào)文件”指出, 在落實(shí)集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這一系列政策的改革不僅加速了農(nóng)戶(hù)之間土地的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng), 也使農(nóng)戶(hù)與其他組織之間的流轉(zhuǎn)變得合法, 進(jìn)一步豐富了土地流轉(zhuǎn)形式。

伴隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加快以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的形成, 原有的“兩權(quán)分離”的土地制度已經(jīng)不再適應(yīng)土地規(guī)模化發(fā)展的需求。2016年中央“一號(hào)文件”首次提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系, 落實(shí)集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán), 放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 完善“三權(quán)分置”辦法。2018年中央“一號(hào)文件”提出完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度, 在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下, 平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的第二次變遷, 優(yōu)化了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)造了必要條件。

農(nóng)村改革40年來(lái), 經(jīng)由政策變革, 農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷了由“土地集體所有、集體承包經(jīng)營(yíng)”的“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”的制度變遷。

(二) 從人民公社制度到鄉(xiāng)政村治制度的變遷

新中國(guó)成立后, 建立了全能主義國(guó)家治理體系, 在農(nóng)村主要表現(xiàn)為人民公社管理體制。人民公社的職權(quán)很廣泛, 管理著本轄區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、貿(mào)易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等事宜。人民公社是將國(guó)家行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起的政社合一的農(nóng)村基層政權(quán)組織, 形成了公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村改革以來(lái), 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制瓦解了人民公社體制的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能, 導(dǎo)致人民公社體制解體。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)非集體化以來(lái)的農(nóng)村基層社會(huì)治理和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序, 1983年, 中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》, 正式?jīng)Q定終結(jié)人民公社體制, 在公社的基礎(chǔ)上成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 在生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上成立村民委員會(huì)。自此以后, 村民委員會(huì)的試點(diǎn)工作普遍在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái)。1987年, 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 (試行) 》出臺(tái)。1998年, 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》出臺(tái), 對(duì)村民委員會(huì)的組織章程和職責(zé)做出明確規(guī)定, 村民自治制度正式被確立下來(lái)。村民自治制度是一種新型的農(nóng)村社區(qū)治理制度, 它的主要特點(diǎn)是村民通過(guò)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”來(lái)管理本村的公共事務(wù), 其他組織和政府不得干涉。自此, “鄉(xiāng)政村治”成為中國(guó)農(nóng)村治理的基本制度安排。在鄉(xiāng)政村治制度下, 國(guó)家不再具體管理農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 由村民委員會(huì)對(duì)本村事務(wù)實(shí)行自治。村民自治制度的推行, 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層民主, 并一度向上延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán), 一些地方開(kāi)始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“公推公選”“公推直選”等基層民主實(shí)踐。但在“鄉(xiāng)政村治”的制度實(shí)踐中, 鄉(xiāng)政對(duì)村治的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系日益演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 村民自治組織日益行政化并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上的下屬組織, 執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù), 如征繳農(nóng)民稅費(fèi)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等事務(wù), 村級(jí)組織沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立自主性, 成為基層政府的附屬機(jī)構(gòu)[10]。同時(shí), 農(nóng)民增收乏力和負(fù)擔(dān)不斷加重導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系惡化, 農(nóng)村治理中的干群矛盾激化。

21世紀(jì)以來(lái), 為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收, 從2003年國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革, 到2006年國(guó)家正式全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村基層治理制度進(jìn)入由汲取型治理轉(zhuǎn)向資源供給型治理的新階段, 由此推動(dòng)了農(nóng)村治理制度的變革。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革, 切實(shí)轉(zhuǎn)變職能, 實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型。村民自治制度也在不斷改革和創(chuàng)新, 村民自治制度開(kāi)始轉(zhuǎn)向村莊公共事務(wù)的治理。針對(duì)村民自治過(guò)程中存在的基層腐敗問(wèn)題, 國(guó)家開(kāi)始建立健全村務(wù)公開(kāi)制度、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度和“兩委聯(lián)席會(huì)議”制度、民主懇談制度等, 這一系列制度創(chuàng)新規(guī)范了村干部和村民的行為, 豐富和發(fā)展了村民自治制度。2007年, 經(jīng)農(nóng)業(yè)部制定國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》正式實(shí)行, “一事一議”制度被正式確立下來(lái)。2008年, 國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》, 這一文件規(guī)定了“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)范圍和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作程序。自此之后, 多個(gè)省份逐漸開(kāi)展全省范圍的“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度加大了政府對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)治理的投資力度, 推動(dòng)了農(nóng)村公共事務(wù)治理的進(jìn)程。在村民自治實(shí)踐中, 如何發(fā)揮村民小組在村治中的作用, 推動(dòng)自治重心下沉成為農(nóng)村治理變革的新方向。2017年中央“一號(hào)文件”指出要開(kāi)展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作, 充分發(fā)揮好村黨組織第一書(shū)記的重要作用。2018年中央“一號(hào)文件”明確提出建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制, 堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合, 確保鄉(xiāng)村社會(huì)治理有序。

總之, 通過(guò)政策變革, 農(nóng)村治理制度實(shí)現(xiàn)了單一主體治理體制向多元主體治理體制的變遷、由集權(quán)治理向民主治理的變遷。在這一變遷過(guò)程中, 村民自治制度不斷完善、基層民主協(xié)商制度得到進(jìn)一步擴(kuò)張。農(nóng)民的政治主體地位得以釋放, 參政渠道日漸擴(kuò)大, 政治表達(dá)權(quán)不斷加強(qiáng)。

(三) 農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷

農(nóng)村社會(huì)制度是指以農(nóng)民各種社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ), 為滿(mǎn)足農(nóng)民基本的社會(huì)需求而實(shí)行的具有普遍性和穩(wěn)定性的社會(huì)規(guī)范體系。農(nóng)村社會(huì)制度主要包括戶(hù)籍制度、教育制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保障制度、勞動(dòng)就業(yè)保障制度等。在農(nóng)村社會(huì)制度變遷方面, 以戶(hù)籍制度為核心的農(nóng)村綜合改革提升了農(nóng)村的社會(huì)保障水平, 促進(jìn)了農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利的發(fā)展。

城鄉(xiāng)二元分治基礎(chǔ)上的戶(hù)籍制度構(gòu)成農(nóng)民發(fā)展的最大障礙。農(nóng)村改革以來(lái), 農(nóng)村戶(hù)籍制度開(kāi)始松動(dòng)。1984年, 國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》, 開(kāi)始放寬中小城鎮(zhèn)的落戶(hù)條件。2001年, 《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革意見(jiàn)》頒布, 允許有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口, 并允許其自愿保留或轉(zhuǎn)讓承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2008年中央“一號(hào)文件”提出構(gòu)建城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度, 推進(jìn)大中城市戶(hù)籍制度改革, 開(kāi)始探索在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和固定居所的農(nóng)民登記為城市居民的辦法。2014年, 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》, 這一政策文件明確要求取消藍(lán)印戶(hù)口, 而統(tǒng)一變更為居民戶(hù)口, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。2016年中央“一號(hào)文件”明確提出要進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革, 落實(shí)1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶(hù)的目標(biāo)。戶(hù)籍制度實(shí)現(xiàn)了“打破城鄉(xiāng)分治的二元戶(hù)籍制度—推廣小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革—放寬大中小城市的落戶(hù)條件—建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度”的改革。

在戶(hù)籍制度不斷完善的進(jìn)程中, 農(nóng)村的社會(huì)保障也在不斷完善。21世紀(jì)以來(lái), 中央就開(kāi)始注重推行農(nóng)村教育制度改革。農(nóng)村教育制度的發(fā)展經(jīng)歷了從全面實(shí)施義務(wù)教育開(kāi)始, 逐漸擴(kuò)大到注重發(fā)展中等職業(yè)教育和學(xué)前教育的變遷, 為農(nóng)民增強(qiáng)其自我發(fā)展能力和自我提升能力打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在不斷完善農(nóng)村教育制度的同時(shí), 中央也開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的變革。2006年中央“一號(hào)文件”明確提出要逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度, 進(jìn)一步完善農(nóng)村“五保戶(hù)”供養(yǎng)、特困戶(hù)生活救助、災(zāi)民補(bǔ)助等社會(huì)救助體系。2008年中央“一號(hào)文件”提出要普遍建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度, 提高國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn), 適當(dāng)增加農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi), 并完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度和補(bǔ)償機(jī)制, 擴(kuò)大農(nóng)民受益面。2009年中央“一號(hào)文件”提出要建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2013年, 中央提出要健全新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系, 建立科學(xué)合理的保障水平調(diào)整機(jī)制, 研究探索與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接整合的政策措施。2015年, 中央提出建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)籌資機(jī)制, 同步提高人均財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 進(jìn)一步提高實(shí)際報(bào)銷(xiāo)水平。同時(shí), 全面開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn), 推進(jìn)各級(jí)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與省內(nèi)新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通, 積極發(fā)展惠及農(nóng)村的遠(yuǎn)程會(huì)診系統(tǒng)。2016年, 中央指出要完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制, 引導(dǎo)參保人員選擇較高檔次繳費(fèi)。2018年, 中央提出要完善統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度?？梢?jiàn), 農(nóng)村的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了從推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)到推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再到全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保障制度的變革。農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷, 在一定程度上有效地解決了農(nóng)民看病難、看病貴的問(wèn)題, 使農(nóng)民的社會(huì)生存權(quán)得到了保障。

四、農(nóng)村改革40年來(lái)農(nóng)民發(fā)展所取得的成就

農(nóng)民發(fā)展就是農(nóng)民一系列權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程, 也是農(nóng)民不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)利而獲得自由的過(guò)程。農(nóng)民發(fā)展的實(shí)質(zhì)是權(quán)利問(wèn)題, 權(quán)利是一個(gè)人擁有的資格和享有的利益。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展就必須充分尊重、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的各項(xiàng)基本權(quán)利和自由。權(quán)利一般可以分為經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利與社會(huì)保障權(quán)利三大類(lèi)。就農(nóng)民權(quán)利而言, 可以分為土地權(quán)利、自治權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)利三大類(lèi)。農(nóng)村改革40年, 農(nóng)民發(fā)展取得了巨大的成就, 具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一) 農(nóng)民土地權(quán)利譜系不斷擴(kuò)張

農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利是農(nóng)民其他權(quán)利發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ), 保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的發(fā)展是農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利主要包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及經(jīng)濟(jì)保障權(quán)。

首先, 農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從1982年中央第一個(gè)“一號(hào)文件”開(kāi)始, 一直到2005年中央“一號(hào)文件”, 以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心, 政策的重心是賦予農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。1982年中央“一號(hào)文件”突破傳統(tǒng)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的僵硬枷鎖, 建立“包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)”的生產(chǎn)責(zé)任制, 農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的制度桎梏慢慢被打開(kāi)。1985年中央“一號(hào)文件”取消30年的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度, 農(nóng)產(chǎn)品流通方式的改革進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品交換的自主權(quán), 從而促進(jìn)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主性發(fā)展。1986年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 同時(shí)把糧食統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu), 并通過(guò)生產(chǎn)服務(wù)社會(huì)化促進(jìn)農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展, 擴(kuò)大市場(chǎng)議價(jià)收購(gòu)比重。這些政策都極大地釋放了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的發(fā)展空間, 使農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與決策權(quán)得到了充分的發(fā)展。

其次, 賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于物權(quán)的范疇, 應(yīng)包括農(nóng)民獲取土地使用價(jià)值、處置土地財(cái)產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的權(quán)利[11]。從國(guó)家法律政策角度來(lái)看, 1997年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村承包關(guān)系的通知》提出承包期限再延長(zhǎng)30年, 賦予農(nóng)民長(zhǎng)期有保障的土地使用權(quán);2003年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土地承包法》對(duì)農(nóng)民承包期內(nèi)的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行確定, 并將農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)利界定為一種具有私有財(cái)產(chǎn)特性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要內(nèi)容。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百二十八條對(duì)其規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”, 保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 同時(shí)該法對(duì)土地的征地拆遷補(bǔ)償做了相關(guān)規(guī)定, 保障了農(nóng)民的土地處置權(quán)。2006年正式廢除農(nóng)業(yè)稅, 開(kāi)始推行土地的征用制度改革, 農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到快速的發(fā)展。2008年中央“一號(hào)文件”提出要建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度, 同時(shí)嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地, 嚴(yán)禁通過(guò)“以租代征”等方式提供建設(shè)用地, 切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。從2012年中央“一號(hào)文件”提出要給農(nóng)村集體各類(lèi)土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證開(kāi)始, 農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證工作依次推進(jìn), 有效地推進(jìn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。2013年中央“一號(hào)文件”也強(qiáng)調(diào)要健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度, 強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。農(nóng)村土地確權(quán)是為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn), 使農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入。2014年中央“一號(hào)文件”首次提出要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市, 完善農(nóng)村宅基地管理制度, 加快推進(jìn)征地制度改革。同時(shí)加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度, 在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)前提下, 慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。2015年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步開(kāi)放了集體建設(shè)用地的使用權(quán)。農(nóng)村土地制度變遷向賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的方向前進(jìn)。

再次, 農(nóng)民經(jīng)濟(jì)保障權(quán)的獲得。20世紀(jì)90年代以來(lái)的政策偏差, 再加上大規(guī)模的自然災(zāi)害, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收入減少, 農(nóng)產(chǎn)品大幅度減產(chǎn), 農(nóng)民收入也大幅度減少。另外, 汲取型治理使農(nóng)業(yè)稅費(fèi)一再高漲。2000年以來(lái), 為了改善國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系, 開(kāi)始推動(dòng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革。2004年中央“一號(hào)文件”提出堅(jiān)持“多予”的方針增加“三農(nóng)”投入, 政策變革的核心主題是農(nóng)民減負(fù)增收, 農(nóng)民經(jīng)濟(jì)性收入得到增長(zhǎng), 外出務(wù)工農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)得到一定的保護(hù)。2005年中央“一號(hào)文件”的主題是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 穩(wěn)定、完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策, 加快農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技等方面的競(jìng)爭(zhēng)力, 為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利提供了物質(zhì)保障。

總之, 從1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行到2016年探索農(nóng)村土地三權(quán)聯(lián)產(chǎn)分置的改革, 這一系列政策變革穩(wěn)固了農(nóng)民的土地承包權(quán), 把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了農(nóng)民, 賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 但農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障權(quán)還比較脆弱。同時(shí)還應(yīng)看到, 農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬线€依賴(lài)于國(guó)家自上而下強(qiáng)制性的政策頒布與導(dǎo)入, 農(nóng)民自發(fā)誘導(dǎo)制度變遷的能力還不強(qiáng)。

(二) 村民自治權(quán)利的增長(zhǎng)

農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)民政治權(quán)利的發(fā)展。農(nóng)民的政治權(quán)利是指農(nóng)民參與農(nóng)村治理的權(quán)利, 包括自治權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)等。農(nóng)村改革以來(lái), 伴隨著人民公社制度的解體, 國(guó)家權(quán)力上收, 為農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了制度空間。從1982年憲法規(guī)定村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織, 到1998年正式頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》, 村民自治制度得到不斷完善, 農(nóng)民的民主自治權(quán)、民主選舉權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)、民主決策權(quán)和民主管理權(quán)也得到了進(jìn)一步的維護(hù)。

在民主選舉方面, 確立了以普遍參與、差額選舉、無(wú)記名投票、直接選舉為基本原則的民主選舉制度, 構(gòu)建了一整套選舉程序:選舉動(dòng)員—選民登記—提名候選人—參與競(jìng)選—投票選舉, 這一系列選舉程序的規(guī)范保障了村民的民主選舉權(quán)的落實(shí)。2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確指出年滿(mǎn)十八周歲的村民, 不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限, 都有選舉權(quán)和被選舉權(quán), 但是, 依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外, 并同時(shí)規(guī)定村民委員會(huì)主任、副主任和委員, 由村民直接選舉產(chǎn)生, 任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。2008年中央“一號(hào)文件”也明確指出要進(jìn)一步規(guī)范和完善民主選舉, 依法保障農(nóng)民群眾的推選權(quán)、直接提名權(quán)、投票權(quán)和罷免權(quán)。自此之后, 村民的民主選舉權(quán)以法律形式得到了保障, 民主選舉權(quán)也在朝著公平化和程序化方向發(fā)展。

在民主監(jiān)督方面, 主要形成了以村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、“一事一議”為主的民主監(jiān)督制度, 民主監(jiān)督制度的內(nèi)容得到不斷完善。1998年, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》, 這一文件提出村務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開(kāi), 要善于運(yùn)用村務(wù)公開(kāi)這種有效形式, 切實(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督, 并同時(shí)加強(qiáng)群眾對(duì)村干部的民主監(jiān)督, 村委會(huì)班子及其成員的工作, 都要由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議或民主測(cè)評(píng)。2004年, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》, 這一文件明確指出要進(jìn)一步健全村務(wù)公開(kāi)制度來(lái)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán), 同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督, 設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組, 完善村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容, 規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式、時(shí)間和基本程序。2012年, 中央紀(jì)委、中央組織部、民政部等十二部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》, 這一文件提出要加快建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì), 落實(shí)村民民主理財(cái)制度, 規(guī)范民主評(píng)議的形式和程序, 嚴(yán)肅民主評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用, 并通過(guò)采取健全村務(wù)檔案管理制度和加強(qiáng)村級(jí)公共事務(wù)信息化建設(shè)等措施來(lái)完善民主監(jiān)督。2017年, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其成員具有以下權(quán)利:知情權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)和主持民主評(píng)議權(quán)。

在民主決策方面, 主要建立了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議等民主決策制度, 進(jìn)一步完善了民主決策制度, 維護(hù)了村民的民主決策權(quán)?！蛾P(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》指出要進(jìn)一步規(guī)范民主決策機(jī)制, 保障農(nóng)民群眾的決策權(quán), 推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主決策, 明確村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為村級(jí)民主決策的形式, 同時(shí)也要規(guī)范村級(jí)民主決策的程序, 建立決策責(zé)任追究制度。2010年中央“一號(hào)文件”提出加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè), 進(jìn)一步完善符合國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制, 發(fā)展完善黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制, 規(guī)范各級(jí)民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督程序, 重大事宜和會(huì)議采取決議公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)等做法。隨后, 各地區(qū)開(kāi)始推行“四議兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度?！八淖h”即涉及村莊發(fā)展和村民切身利益的重大事項(xiàng), 要經(jīng)黨支部會(huì)提議村委“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議后, 提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行決議;“兩公開(kāi)”即實(shí)行村級(jí)重大事務(wù)決議內(nèi)容公開(kāi)和實(shí)施結(jié)果公開(kāi);“一監(jiān)督”即村重大事項(xiàng)的決議和決議實(shí)施全過(guò)程要自覺(jué)接受黨員、村民的監(jiān)督。

在民主管理方面, 形成了以民主理財(cái)、村規(guī)民約、村民自治章程為主的民主管理制度, 增強(qiáng)了村民的民主管理權(quán)和民主參政權(quán)?！蛾P(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》明確提出要進(jìn)一步完善民主管理制度, 保障農(nóng)民群眾的參與權(quán), 推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主管理, 建立村民委員會(huì)換屆后的工作移交制度, 并加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度建設(shè), 規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)務(wù)收支審批程序。2013年中央“一號(hào)文件”提出要有序發(fā)展民事調(diào)解、文化娛樂(lè)、紅白喜事理事會(huì)等社區(qū)性社會(huì)組織, 發(fā)揮農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的作用。2016年中央“一號(hào)文件”提出要發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和農(nóng)村社會(huì)組織的完善使得村民能夠民主管理村莊的各項(xiàng)公共性事務(wù), 增強(qiáng)了村民的民主管理權(quán)和民主參政權(quán)。

隨著基層民主制度的不斷發(fā)展、村民自治機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新, 以及村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)和黨務(wù)公開(kāi)等工作的推行, 村民自治日漸制度化和規(guī)范化。

(三) 農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利高速發(fā)展

農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利是指農(nóng)民所享有的社會(huì)保障、健康、教育、家庭、疾病等獲得幫助的機(jī)會(huì)、規(guī)則和利益的權(quán)利, 具體包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、自由遷徙權(quán)、文化發(fā)展權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。

從2003年推行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅, 中國(guó)農(nóng)村治理實(shí)現(xiàn)了由汲取型治理模式向資源輸入型治理模式的轉(zhuǎn)變。伴隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的國(guó)家政策轉(zhuǎn)變, 中央政府逐步加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村公共物品的供給力度。公共物品的供給可以納入社會(huì)保障的體系之內(nèi), 這也為農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的覺(jué)醒提供物質(zhì)基礎(chǔ)[12]。2007年中央“一號(hào)文件”指出要進(jìn)一步做好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)的工作, 加快解決農(nóng)民子女上學(xué)、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問(wèn)題, 繼續(xù)擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)工作, 加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè), 在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度, 有條件的地方建立多種農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2008年中央“一號(hào)文件”提出逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平, 提高農(nóng)村義務(wù)教育水平, 增強(qiáng)農(nóng)村基本醫(yī)療能力, 穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平, 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系, 完善農(nóng)村最低生活保障, 落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策, 并探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn), 健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法, 擴(kuò)大工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍。社會(huì)權(quán)利的譜系逐步擴(kuò)張、享有的范圍也在不斷擴(kuò)大。2009年中央“一號(hào)文件”指出要進(jìn)一步增加投入, 推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè), 建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村生活保障補(bǔ)助力度, 提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。同時(shí), 對(duì)生活無(wú)著落的農(nóng)民工提供臨時(shí)救助, 制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一系列政策的推行促進(jìn)了農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利發(fā)展并不斷深化。

總的來(lái)看, 農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利在國(guó)家“多予、少取、放活”方針下從無(wú)到有并不斷發(fā)展, 農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的保障范圍從公共物品、生活補(bǔ)助到合作醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等不斷擴(kuò)展, 農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的主體范圍也從務(wù)農(nóng)的農(nóng)民擴(kuò)展到外出務(wù)工的流動(dòng)農(nóng)民, 農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的提供者開(kāi)始由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)方參與, 保障的效率和品質(zhì)也在提升。農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的保障也從制度探索不斷升級(jí)發(fā)展到完善的社會(huì)保障體系, 并且呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的社會(huì)保障權(quán)利并軌趨勢(shì)。

五、結(jié)語(yǔ)

審視農(nóng)村改革40年的歷程, 政策變革構(gòu)成了推進(jìn)制度變遷與農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵變量。中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民的發(fā)展, 農(nóng)民權(quán)利的不斷豐富構(gòu)成政策變革的邏輯線(xiàn)索。而農(nóng)村改革前形成的農(nóng)村土地制度、農(nóng)村管理制度和農(nóng)村社會(huì)制度構(gòu)成農(nóng)民發(fā)展的制度約束。農(nóng)村改革以來(lái), 中共中央先后頒布了20個(gè)“一號(hào)文件”, 聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展。農(nóng)村改革就是一個(gè)通過(guò)政策變革實(shí)現(xiàn)制度變遷的過(guò)程。當(dāng)農(nóng)民發(fā)展面臨制度約束時(shí), 國(guó)家就會(huì)通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)政策文件來(lái)回應(yīng)農(nóng)民發(fā)展訴求, 通過(guò)政策變革稀釋制度黏性, 引導(dǎo)制度變遷。1978年農(nóng)民自發(fā)地推行包產(chǎn)到戶(hù)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開(kāi)了農(nóng)村改革的序幕。為滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利發(fā)展的要求, 中共中央、國(guó)務(wù)院從1982年開(kāi)始制定以“三農(nóng)”工作為核心的“一號(hào)文件”, 開(kāi)啟了通過(guò)政策變革來(lái)推動(dòng)制度變遷的歷程。中央“一號(hào)文件”的實(shí)施稀釋了制度黏性, 給制度變革提供了一個(gè)過(guò)渡期, 使制度不斷進(jìn)行試錯(cuò)和調(diào)適, 降低制度變遷的成本, 減少制度推行阻力。制度規(guī)范著國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。國(guó)家是制度供給的主體, 也是制度變遷的推動(dòng)者。國(guó)家在宏觀(guān)制度層面上對(duì)政府和農(nóng)民的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行統(tǒng)籌管理, 均衡兩者的利益需求, 通過(guò)政策變革形成新的制度。國(guó)家是制度變遷的主要發(fā)起者、推動(dòng)者和執(zhí)行者, 而農(nóng)民則是制度變遷的受益者, 國(guó)家通過(guò)政策變革推進(jìn)制度變遷, 農(nóng)民的發(fā)展權(quán)不斷得到提升。

但也應(yīng)看到, 農(nóng)民權(quán)利的獲取途徑基本依賴(lài)于這種“自上而下式”的政策文件途徑。農(nóng)民的發(fā)展如果僅僅依賴(lài)于政策文件的落實(shí), 則農(nóng)民權(quán)利獲取的穩(wěn)定性、政策制定的接受性和政策落實(shí)的效果就會(huì)大打折扣, 從1987—2003年中央“一號(hào)文件”的缺失就可以看出, 這種政府主導(dǎo)下的農(nóng)民權(quán)利配置途徑主要來(lái)自政治意愿和財(cái)政能力, 通過(guò)國(guó)家的外部力量“強(qiáng)加”給農(nóng)民, 這種“自上而下”的國(guó)家導(dǎo)入或者賦予農(nóng)民權(quán)利的過(guò)程還需要一個(gè)農(nóng)民認(rèn)同和產(chǎn)生信心的過(guò)程, 這些農(nóng)民的權(quán)利真正的落到實(shí)處不僅僅依賴(lài)于政府政策的力量, 還真正依賴(lài)于一系列相關(guān)保障制度的安排[13]。中央“一號(hào)文件”政策里面的免除農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼、義務(wù)教育和合作醫(yī)療等對(duì)農(nóng)民而言, 無(wú)疑強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)于中央政府的好感, 但一旦這些政策落實(shí)不好或者被地方政府異化, 無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民“好中央, 壞地方”的觀(guān)念, 這對(duì)于地方政府的公信力而言可謂雪上加霜, 農(nóng)民的發(fā)展也會(huì)備受阻礙。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)論壇2018年10期

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