摘要：我國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)取得初步成效。完善農(nóng)村土地制度需要解決的四個(gè)問(wèn)題, 一是農(nóng)村集體土地征收問(wèn)題, 建立“公共利益”認(rèn)定程序, 明確農(nóng)村集體土地征收范圍, 建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制, 規(guī)范農(nóng)村集體土地征收程序;二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)問(wèn)題;三是完善宅基地管理使用制度問(wèn)題;四是完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問(wèn)題。

土地制度是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度, 對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大?，F(xiàn)行法律中, 規(guī)范農(nóng)村土地制度的主要是《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》, 《民法總則》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等亦有單項(xiàng)規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》于2002年8月頒布, 2003年3月1日起實(shí)施, 2009年和2018年兩次修改。2009年的修正案, 是根據(jù)2004年憲法修正案有關(guān)征收、征用的規(guī)定, 對(duì)《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款作出相應(yīng)修改, 以與《憲法》規(guī)定相一致。2018年的修正案, 將承包地“三權(quán)”分置, “第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”等重大問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范, 對(duì)于完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度具有歷史性意義。這里主要涉及完善農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地管理方面的法律制度問(wèn)題。

一、農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)取得初步成效

《土地管理法》是1986年6月由第六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的, 1988年、1998年、2004年三次修改。1988年的修正案, 根據(jù)1988年憲法修正案以及《土地管理法》實(shí)施過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題, 建立了土地有償使用制度和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度, 嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的審批程序, 明確了破壞耕地的法律責(zé)任。1998年的修訂, 重點(diǎn)將土地管理方式由分級(jí)限額審批調(diào)整為土地用途管制, 強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的效力, 加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)用地特別是對(duì)耕地的保護(hù)。2004年的修正案, 是根據(jù)2004年憲法修正案有關(guān)征收、征用的規(guī)定, 對(duì)相關(guān)條款作出銜接性修改, 在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中, 《土地管理法》修改列為一類立項(xiàng)項(xiàng)目。

黨的十八大以來(lái), 以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確要求“重大改革要于法有據(jù)”。黨的十九大報(bào)告明確要求深化農(nóng)村土地制度改革。為落實(shí)黨中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神, 依法推動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn), 依法開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn), 全國(guó)人大常委會(huì)采取授權(quán)方式, 對(duì)《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)法律的適應(yīng)范圍作出調(diào)整。

2015年2月27日, 第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)作出決定, 授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域內(nèi), 暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定, 在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損的前提下, 明確試點(diǎn)地區(qū)在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下, 允許將存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià);調(diào)整宅基地審批權(quán)限, 明確使用存量建設(shè)用地的, 下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批, 使用新增建設(shè)用地的, 下放至縣級(jí)人民政府審批;完善征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和保障水平, 明確在綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人均收入等情況下, 合理確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 安排被征地農(nóng)民住房和社會(huì)保障, 將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系, 有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)。授權(quán)改革以來(lái)取得了積極成效, 截至2017年10月, 試點(diǎn)地區(qū)共實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市603宗、面積1.6萬(wàn)畝, 退出宅基地8萬(wàn)戶、面積6萬(wàn)畝, 征收集體土地63宗、3.9萬(wàn)畝。2017年11月4日, 全國(guó)人大常委會(huì)再次作出授權(quán)決定, 將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

2015年12月27日, 第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)作出決定, 授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域內(nèi), 暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定, 允許以農(nóng)村承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款;在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域內(nèi), 暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定, 允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)含宅基地使用權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。截至2017年9月, 全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額295億元, 試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款448億元;59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額196億元, 試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款261億元, 試點(diǎn)的農(nóng)村地區(qū)融資難、融資貴問(wèn)題得到一定緩解。2017年12月27日, 全國(guó)人大常委會(huì)再次作出授權(quán)決定, 將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

二、完善農(nóng)村土地制度需要解決的四個(gè)問(wèn)題

2018年黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出, 深化農(nóng)村土地制度改革, “扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制, 嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下, 允許縣級(jí)政府通過(guò)村土地利用規(guī)劃, 調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局, 有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地;預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的, 給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策”。完善農(nóng)村土地法律制度, 核心是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益, 保障其獲得合理的財(cái)產(chǎn)性收入。

第一, 農(nóng)村集體土地征收問(wèn)題

建立“公共利益”認(rèn)定程序, 明確農(nóng)村集體土地征收范圍。我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》和土地管理規(guī)定, 國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依法對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收征用并給予補(bǔ)償。土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要, 依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地, 并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償、妥善安置的法律行為。土地征用是國(guó)家因公共利益的需要, 強(qiáng)制使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆尚袨?。兩者的相同點(diǎn)都是為了公共利益的需要, 都需要依照法定程序, 區(qū)別是, 征收取得的是集體土地所有權(quán), 征用取得的是集體土地使用權(quán), 征用條件結(jié)束后需將土地返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

我國(guó)農(nóng)村集體土地征收征用中的突出問(wèn)題是征地范圍過(guò)寬?！稇椃ā泛陀嘘P(guān)法律并未對(duì)公共利益作出明確界定, 現(xiàn)實(shí)中的普遍做法是, 給經(jīng)營(yíng)性用地貼上“公共利益”標(biāo)簽, 啟動(dòng)實(shí)施土地征收行為。矛盾比較集中的是在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū), 由于這些地區(qū)的土地靠近城市, 隨著城市擴(kuò)張, 其土地價(jià)值和潛在增值收益十分可觀, 一些地方以公共利益為名征收農(nóng)村集體土地, 再進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)。為控制經(jīng)營(yíng)性用地征地行為濫用, 需通過(guò)修法對(duì)“公共利益”作出界定。

界定“公共利益”的幾個(gè)途徑:采取概括式或并列式, 直接明確“公共利益”。2011年國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》采取了這種方式, 條例規(guī)定因“公共利益”征收國(guó)有土地上房屋的情形包括:國(guó)防和外交的需要;由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;由政府依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。建立因“公共利益”需求征收征用農(nóng)村集體土地的民主評(píng)議機(jī)制。公共利益具有相對(duì)性和動(dòng)態(tài)性, 在難以明確確認(rèn)是否符合公共利益需求的情況下, 可以由征收征用機(jī)關(guān)提出事由, 交由有政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)人士代表組成的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)議, 廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)后依程序確定。建立征收征用農(nóng)村集體土地的人大決定機(jī)制。對(duì)于實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的, 可以考慮在程序上建立人大常委會(huì)的決策機(jī)制, 難以達(dá)成一致意見(jiàn)的最終由政府提交同級(jí)人大常委會(huì), 由其依法作出是否征收征用農(nóng)村集體土地的決定。加強(qiáng)征收征用農(nóng)村集體土地的法律監(jiān)督。征收征用符合“公共利益”需要的農(nóng)村土地, 應(yīng)按照土地用途管制的法律要求, 依法明確征收征用的農(nóng)村集體土地必須用于公益性項(xiàng)目建設(shè), 不得改變用途, 要加強(qiáng)對(duì)征收征用土地后續(xù)開發(fā)利用的監(jiān)管。

建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制?，F(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)?！段餀?quán)法》規(guī)定征收集體土地應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用, 安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用;《土地管理法》規(guī)定按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償, 征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等。按照現(xiàn)行法律規(guī)定, 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照原用途進(jìn)行補(bǔ)償, 以土地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定的, 而被征收征用土地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途等則與補(bǔ)償無(wú)關(guān), 土地被征收征用的市場(chǎng)價(jià)值、政府收取土地的土地出讓金高低與對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償無(wú)關(guān)。“招拍掛”可以取得“天價(jià)”土地出讓收入, 而給農(nóng)民的補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)值之外, 沒(méi)有體現(xiàn)出土地的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。完善征地補(bǔ)償法律制度, 要兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配, 對(duì)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)同步考慮, 不給社會(huì)穩(wěn)定遺留社會(huì)問(wèn)題:建立征收征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)值掛鉤機(jī)制。按照城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)原則, 確定對(duì)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 明確被征地農(nóng)村集體組織的農(nóng)民享有土地增值收益, 并將其享有的分配比例列為補(bǔ)償安置方案的內(nèi)容。建立多元化的征收征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償方式。通過(guò)預(yù)留發(fā)展經(jīng)營(yíng)用地或經(jīng)營(yíng)用房、部分征地補(bǔ)償款作價(jià)入股參與經(jīng)營(yíng)等多種方式, 豐富完善征地補(bǔ)償?shù)姆绞胶屯緩?。?duì)于城市郊區(qū)已納入城市建設(shè)總體規(guī)劃的農(nóng)村集體土地, 經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目, 允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營(yíng), 切實(shí)保障其享有的土地財(cái)產(chǎn)性收益。將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)社會(huì)保障體系。依法明確被征地農(nóng)民的社會(huì)保障資金由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決, 確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的穩(wěn)定來(lái)源, 解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療、孩子入學(xué)問(wèn)題。

規(guī)范農(nóng)村集體土地征收程序。按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定, 征收征用農(nóng)村集體土地的主要程序包括“兩公告一登記”, 即土地征收方案公告、補(bǔ)償安置方案公告、集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人辦理補(bǔ)償?shù)怯?。糾正過(guò)去普遍存在的公告不到位、不認(rèn)真聽(tīng)取被征地農(nóng)民意見(jiàn)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地中缺少話語(yǔ)權(quán)等問(wèn)題。細(xì)化法律的原則性規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定, 土地征收方案在依法批準(zhǔn)后, 由市縣政府在所在地予以公告, 但按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的有關(guān)規(guī)定, 征地在依法報(bào)批前, 有關(guān)部門要將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民, 擬征用土地的現(xiàn)狀必須經(jīng)被征地農(nóng)戶確認(rèn), 確有必要的應(yīng)組織聽(tīng)證, 并將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。又如, 現(xiàn)行法律規(guī)定, 征地補(bǔ)償安置方案是在確定公告后才聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn), 在制定補(bǔ)償方案的過(guò)程中集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民沒(méi)有參與。再如補(bǔ)償安置方案公告后有爭(zhēng)議是否影響征收行為的實(shí)施, 按照目前的規(guī)定是不受影響。法律上的粗線條和不完善, 影響了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)的途徑。為此, 要對(duì)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)作出硬性規(guī)定, 將地方政府與占絕大多數(shù)比例的被征地農(nóng)民簽訂完成征地補(bǔ)償安置協(xié)議作為實(shí)施土地征收征用行為的必須程序;涉及農(nóng)村集體土地征收爭(zhēng)議, 地方政府不是最后的仲裁者, 應(yīng)將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍, 作為最后一道救濟(jì)屏障;明確征地收益分配和補(bǔ)償辦法, 解決征地費(fèi)用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問(wèn)題。對(duì)因征地產(chǎn)生的“暴富村”和“暴發(fā)戶”問(wèn)題, 通過(guò)稅收調(diào)節(jié)利益關(guān)系。

合理調(diào)整土地出讓收入使用范圍, 堅(jiān)持取之于地、主要用之于農(nóng)的原則, 所籌資金用于支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

第二, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)問(wèn)題

現(xiàn)有法律規(guī)定, 農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括用于鄉(xiāng)村興辦企業(yè)、興辦鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)以及農(nóng)民建房使用的宅基地等。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓、出租, 不能直接入市交易 (因鄉(xiāng)村企業(yè)破產(chǎn)兼并依法發(fā)生轉(zhuǎn)讓的除外) 。這個(gè)規(guī)定, 限制了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性特別是增值收益的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的核心, 是放寬對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制, 允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地在同一市場(chǎng)上流轉(zhuǎn), 同權(quán)、同價(jià)、同規(guī)則、同服務(wù)、同監(jiān)管, 形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 將土地增值收益更多地用于鄉(xiāng)村振興。江蘇、浙江、廣東、廣西等地的改革實(shí)踐證明, 允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股, 可以加大幅度提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入。浙江省德清縣自2015年2月授權(quán)改革試點(diǎn)以來(lái), 已完成存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易158宗、1104畝, 成交金額2.36億元, 農(nóng)民和農(nóng)村集體獲得收益1.92億元, 惠及農(nóng)民10萬(wàn)余人 (2017年) 。廣西北流縣農(nóng)民能獲得的入市收益為17.15萬(wàn)元/畝, 比改革前征地補(bǔ)償增長(zhǎng)了13.2% (2017年) 。

完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理制度的三個(gè)重點(diǎn):一是依法明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍。目前法律沒(méi)有對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍作出界定。解決這一問(wèn)題, 需要從集體建設(shè)用地類型和土地用途兩方面進(jìn)行考量, 一方面, 從類型上明確農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)、宅基地不屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍;另一方面, 從用途上明確與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的辦企業(yè)、辦商業(yè)、辦旅游等經(jīng)營(yíng)性用途, 但要禁止使用集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。要考慮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量和增量的關(guān)系, 對(duì)存量用地要抓緊開展使用權(quán)的確權(quán)登記, 為入市流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。二是依法明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式。通過(guò)立法, 對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式作出規(guī)定, 將符合規(guī)劃、用途管制和依法取得作為入市流轉(zhuǎn)的法定前置條件。明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有償、有期限使用原則, 流傳方式包括出讓、租賃、入股, 并按用途確定具體使用期限。三是依法明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序。規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的基礎(chǔ)和保障。明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格形成機(jī)制, 參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定, 明確流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)公開的土地市場(chǎng)交易, 采取“招拍掛”方式公開競(jìng)價(jià), 明確以同地區(qū)同類同用途的國(guó)有建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)為參照, 由市場(chǎng)決定土地價(jià)格。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配機(jī)制。

第三, 完善宅基地管理使用制度問(wèn)題

農(nóng)村宅基地制度是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)利而實(shí)施的重要的法律制度。全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地9.43萬(wàn)平方公里, 農(nóng)村集體建設(shè)用地19.11萬(wàn)平方公里 (2017年) , 是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的兩倍多, 在農(nóng)村集體建設(shè)用地中, 宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度, 既要保障農(nóng)民居住建房的合理需求, 又要增加農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)及宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性, 使農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)出來(lái), 最大限度地減少閑置浪費(fèi)。

現(xiàn)行的宅基地管理使用制度存在不少弊端:一是宅基地?zé)o償使用, 村莊集約化程度較低, 戶均使用宅基地接近0.6畝, 人均超過(guò)100平方米, 浪費(fèi)嚴(yán)重。在一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū), 宅基地供求矛盾又十分突出。二是對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過(guò)嚴(yán), 退出補(bǔ)償機(jī)制既不完善也不清晰?！段餀?quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定, 實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部存在著通過(guò)買賣或出租農(nóng)房形成的宅基地使用“隱性流轉(zhuǎn)”情形, 但《土地管理法》并未認(rèn)可這種流轉(zhuǎn)行為的合法性。隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶居住, 農(nóng)村不少房屋常年閑置, 由于缺乏流轉(zhuǎn)規(guī)則, 資產(chǎn)變現(xiàn)難 (2017年全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口占58.52%, 農(nóng)村常住人口占41.48%, 農(nóng)民工數(shù)量28652萬(wàn)人, 其中外出農(nóng)民工17185萬(wàn)人, 人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)仍呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì), 農(nóng)村閑置房屋將會(huì)越來(lái)越多) 。三是農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)不能抵押。

完善宅基地管理使用法律制度的思路:一是完善宅基地使用權(quán)的取得方式。依法公平取得, 節(jié)約集約使用。依法公平取得, 就是宅基地的使用要具備農(nóng)戶資格權(quán), 只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)取得本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán), “一戶一宅”。對(duì)于農(nóng)戶自住需求且符合規(guī)定面積限制條件的, 不收取使用費(fèi)或以較低價(jià)格收取使用費(fèi);對(duì)于面積超標(biāo)準(zhǔn)的, 按市場(chǎng)價(jià)格設(shè)定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。宅基地使用費(fèi)取之于民用之于民。二是完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能。賦予宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、退出及收益權(quán)能。目前宅基地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn), 無(wú)法形成流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和價(jià)值。有觀點(diǎn)認(rèn)為, 可考慮擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織乃至縣域范圍。在多大范圍流轉(zhuǎn)適宜, 需要實(shí)踐。范圍太小, 形不成流轉(zhuǎn)市場(chǎng);范圍過(guò)大, 城里人下鄉(xiāng)占用宅基地建房可能會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。要把握好“度”, 先行試驗(yàn)。擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍, 應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策, 轉(zhuǎn)出戶不得再取得宅基地。退出宅基地堅(jiān)持自愿原則。三是完善宅基地管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制, 宅基地使用要符合規(guī)劃, 不得違法違規(guī)使用, 不得違法違規(guī)買賣, 嚴(yán)禁無(wú)“資格權(quán)”的人員利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。四是完善農(nóng)民房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)符合規(guī)劃、合法取得的宅基地上的農(nóng)民房屋, 由政府主管部門核發(fā)集體土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證, 確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。依法賦予農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)能, 通過(guò)“地隨房走”實(shí)現(xiàn)房地一體。

在宅基地制度改革問(wèn)題上, 需破除僵化的思維定式, 更多地尊重地方的實(shí)踐和農(nóng)民的創(chuàng)造。江西省余江縣是宅基地制度改革試點(diǎn)縣, 該縣有農(nóng)戶宅基地9.24萬(wàn)宗, 其中閑置房屋2.3萬(wàn)棟、危房8300棟、傾塌房屋7200棟。自2015年3月開展試點(diǎn)以來(lái), 通過(guò)三個(gè)途徑盤活宅基地及閑置農(nóng)房:一是出租, 吸引城市居民辦農(nóng)家樂(lè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)及居住等;二是調(diào)整規(guī)劃, 轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后直接入市, 滿足農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求;三是將閑置宅基地復(fù)墾為耕地, 折算成建設(shè)用地指標(biāo), 通過(guò)指標(biāo)流轉(zhuǎn)獲得相關(guān)收益。至2017年底, 該縣已退出宅基地2.8萬(wàn)宗、3800余畝, 釋放的空間可以解決未來(lái)10~15年農(nóng)民建房用地需求。浙江省義烏市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 該市從直接量化宅基地及房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值入手, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”分離, 允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿將依法取得的宅基地使用權(quán)連同地上房屋, 通過(guò)買賣、贈(zèng)與、互換或其他方式轉(zhuǎn)讓給本市范圍內(nèi)符合宅基地分配條件的農(nóng)村居民, 使用期限70年 (這些地方已無(wú)宅基地可分配) 。至今, 該市共辦理1500余宗宅基地抵押登記, 融資9億元 (數(shù)據(jù)引自中農(nóng)辦資料) 。

第四, 完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問(wèn)題

構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系, 需要與之相配套的用地政策。過(guò)去搞傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地矛盾不很突出, 現(xiàn)在搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 用地政策的理念需要相應(yīng)調(diào)整。

多規(guī)合一編制農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng), 優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局, 細(xì)化土地用途管制, 留住生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田連片集中、村莊集約緊湊的田園風(fēng)貌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo), 用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)和布局, 年度土地利用計(jì)劃分配中可安排一定比例新增建設(shè)用地指標(biāo), 專項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。給予地方一定的自主權(quán), 在不占用永久基本農(nóng)田的前提下, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過(guò)5%~7%的規(guī)劃用地, 用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需要的各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地, 納入設(shè)施農(nóng)用地管理, 實(shí)行縣級(jí)備案。嚴(yán)禁借建設(shè)田園綜合體、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游之名變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。

盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地。鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈、物流、倉(cāng)儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè), 或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)。對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的, 給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設(shè)用地復(fù)合利用, 拓展土地使用功能。

建立增減掛鉤節(jié)余用地指標(biāo)協(xié)調(diào)使用機(jī)制。推動(dòng)建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)省域調(diào)節(jié)機(jī)制, 允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援地區(qū)跨省流轉(zhuǎn), 將所取得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

統(tǒng)籌推進(jìn)“山水林田湖草”綜合整治。統(tǒng)籌推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治, 堅(jiān)持不懈做好損毀土地復(fù)墾, 集約、節(jié)約使用土地。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》 2018 (09)

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