摘要：以試行“三權(quán)三證”的江西省南昌縣為例研究農(nóng)村土地確權(quán)困境及對策,結(jié)果表明:盡管南昌縣農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)較好,但仍然存在土地權(quán)屬存爭議,農(nóng)民、村干部興趣不高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認識不統(tǒng)一,縣、鄉(xiāng)政府確權(quán)資金有壓力,工作人員不足,操作層面有難題等諸多問題。建議從加強政策宣傳、靈活用人機制、增加資金支持、提高土地糾紛處理能力、完善相關(guān)法律法規(guī)等方面推進土地確權(quán)。

土地確權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設中的基礎(chǔ)一環(huán),它提供的信息對公平、有效的土地管理十分必要,對科學制定相關(guān)政策、提高政策的針對性與有效性也大有助益。土地確權(quán)還具有降低交易成本、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、便于土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理、推進農(nóng)村改革和保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益等重大意義。自改革開放實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,我國農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作開展了30多年,全國各地都在實踐,但在具體操作和取得的成效上有所不同,對土地確權(quán)的再一次推進,也有不同的聲音。在2015年進一步擴大新一輪土地確權(quán)登記頒證試點范圍之際, 有必要總結(jié)前期試點地區(qū)開展土地確權(quán)的經(jīng)驗與教訓,為土地確權(quán)的改進、完善提供借鑒和啟示。鑒于此, 這里對農(nóng)村改革試驗區(qū)———江西省南昌縣的土地確權(quán)頒證工作進行了實地調(diào)查研究與案例分析。

一、我國農(nóng)村土地確權(quán)進程

我國農(nóng)村土地確權(quán)工作可分為兩個階段。第一階段是1949年11月, 中央人民政府內(nèi)務部正式成立地政司, 主管農(nóng)村土地改革和土地登記、土地證的發(fā)放,1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布,宣布實行農(nóng)民土地所有制,由縣人民政府為農(nóng)民所有的耕地、宅基地等頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書, 這時政府注重通過確權(quán)保護農(nóng)民對土地及其地上房屋的權(quán)益。從初級社到高級社再到人民公社的發(fā)展過程中,農(nóng)村土地也由生產(chǎn)隊的小部分所有發(fā)展到集體所有,土地等生產(chǎn)資料也重新登記造冊。 [1][2]

第二階段是從20世紀80年代至今, 政府已三次推動土地確權(quán),正在進行第四次土地確權(quán)。

據(jù)已獲取資料, 第一次土地登記發(fā)證始于1986年中共中央、國務院發(fā)布的《 關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出“在全面清查非法占地的基礎(chǔ)上, 各地要對所有非農(nóng)用地進行登記和發(fā)證,建立健全地籍管理制度”。隨后,1989年原國家土地管理局制定、頒布了《土地登記規(guī)則》,開始土地總登記(包括農(nóng)村集體土地),按規(guī)定的登記發(fā)證程序和要求,由土地登記申請者申請, 縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果審核、公告,市、縣人民政府頒發(fā)土地證書,但政策執(zhí)行不徹底。 [3]

第二次是1993年,在土地使用制度改革進一步深化, 對土地市場的宏觀調(diào)控需要加強的背景下, 國務院批轉(zhuǎn)原國家經(jīng)濟體制改革委員會《關(guān)于一九九三年經(jīng)濟體制改革要點》提出要“完善土地登記制度”。農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)登記都受到關(guān)注,取消農(nóng)村宅基地有償使用費、農(nóng)村宅基地超占費、土地登記費在農(nóng)村的收取部分,也發(fā)生在這一年。1995年原國家土地管理局對《土地登記規(guī)則》進行了補充和修改,于1996年實行 , 農(nóng)村宅基地登記頒證工作展開。1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂頒布《土地管理法》,完善了土地登記制度,并在第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年”。1996年還試點了土地登記代理制度。2000年國土資源部提出建立健全土地登記可查詢制度, 并開展土地登記公開查詢試點工作。2001年11月,國土資源部發(fā)出《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,提出力爭用3年時間,基本完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。2002年8月,第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《農(nóng)村土地承包法》,明確要求“村集體向農(nóng)民發(fā)放正式的權(quán)利文件, 土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書”。2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出,市、縣國土資源管理部門要加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作,到這一年10月31日,全國宅基地初始登記發(fā)證率達到71.0%。 [4]2007年,《物權(quán)法》通過后,國土資源部于2008年頒布施行了《土地登記辦法》,增加了登記類別, 明確了土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明,改變了登記程序,規(guī)范明確了登記效力等。這次土地確權(quán)登記制度取得重大進步,發(fā)證率也較高,但在保護農(nóng)民土地權(quán)益方面還有提升空間。

第三次是2008年,黨的十七屆三中全會通過《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指明了農(nóng)村土地改革的方向,提出“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”,要搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。2010年,為明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體,《中共中央關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出要“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,工作經(jīng)費納入財政預算”,并明確“力爭用三年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”。2011年,為加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,進一步規(guī)范了這一工作。同年11月,國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》,對發(fā)證范圍、法律依據(jù)、所有權(quán)主體代表、規(guī)范確認宅基地使用權(quán)主體、嚴格禁止通過土地登記將違法違規(guī)用地合法化等,提出了有針對性的政策措施,提高了土地確權(quán)的規(guī)范性和可操作性, 也為保障農(nóng)民土地合法權(quán)益給予了更多政策支撐。

第四次是為適應土地流轉(zhuǎn)、土地股份制、以及征地趨勢、退耕還林還草、土地糾紛等新形勢, 落實黨的十八屆三中全會對土地管理提出的新要求,《中共中央關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。2014年11月中共中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,進一步提出“推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”,“在穩(wěn)步擴大試點的基礎(chǔ)上, 用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作, 妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。到2014年底,全國1988個縣(市、區(qū) )開展了此項試點,覆蓋面積0.22億公頃。2015年,全國新增9個整省試點, 并考慮確權(quán)登記頒證工作與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的銜接, 以及加快確權(quán)登記頒證信息應用平臺的建設。

二、調(diào)查的基本情況

這里以江西省南昌縣的土地確權(quán)為典型案例,分兩階段調(diào)研,采取重點抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的調(diào)研方法。選取向塘鎮(zhèn)、黃馬鄉(xiāng)和塔城鄉(xiāng)3個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) , 然后每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取8~10個村莊, 每個村莊調(diào)查20~25個農(nóng)戶,1~3個村干部,就他們對土地權(quán)屬認知、權(quán)利保護意識、土地確權(quán)的基本情況等內(nèi)容開展問卷調(diào)查, 并就農(nóng)戶、村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對當前土地確權(quán)的認知、實現(xiàn)及面臨的困境進行訪談,形成對土地確權(quán)的一些嘗試性理解。所調(diào)查的村莊占這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊總數(shù)的64.3%, 距離最近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的距離平均為4.7公里, 其中,51.9%的村莊距離最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)5~10公里。29.6%的村莊位于丘陵地區(qū),70.3%的村莊位于平原地區(qū) ;22.2%屬于城郊型村莊,77.8%屬于非城郊型村莊。調(diào)查共收回來自27個村莊的649份有效問卷,有效問卷回收率86.5%。此外,調(diào)研組還收集了當?shù)亍掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作實施方案》《農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作自查情況》等相關(guān)材料。下面簡要介紹樣本的基本情況、土地確權(quán)工作進展及其現(xiàn)狀。

(一)南昌縣的基本情況

江西省南昌縣地處平原, 毗鄰鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟先導區(qū),三面環(huán)抱江西省會南昌市,距離南昌市僅15公里,處于南昌市一小時區(qū)域合作核心圈內(nèi),素有江西“首府首縣”之稱。全縣國土面積1716平方公里,耕地面積6.76萬公頃;轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))、263個行政村,總?cè)丝?00.9萬,農(nóng)戶16萬戶,城鎮(zhèn)化率51%。2013年南昌縣財政收入72.6億元,在全國縣域經(jīng)濟百強縣(市)中排名第67位,2014年南昌縣財政總收入和地方公共財政預算收入兩項指標連續(xù)四年全省第一。南昌縣也是全國糧食生產(chǎn)先進縣,2013年糧食總產(chǎn)量102.1萬噸,連續(xù)3年突破百萬噸,糧食商品率超過80%,但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例已從2004年的21.3%降到2013年的9.1%,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成績顯著(2013年我國第一產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中比重為9.8%)。現(xiàn)階段,南昌縣農(nóng)業(yè)收入占財政收入的比重為27%,農(nóng)民年人均純收入11323元。2010~2013年,南昌縣農(nóng)業(yè)人口年均增長0.17%, 增加到813622人,農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤陆抵?0.0%,人均占有耕地面積年均增長4.9%, 增加到0.1公頃/人。

南昌縣先后成為全國首批51個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一、國家21個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革與建設試點縣之一和全國24個農(nóng)村改革試驗區(qū)之一,承擔了多項有關(guān)“三農(nóng)”的改革試點工作,創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度 (包括在部分有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作, 對農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民在宅基地上所蓋房屋的房產(chǎn)權(quán)實行“三權(quán)三證”),這也是農(nóng)業(yè)部批復的試驗方案和5個試驗項目之一。

(二)南昌縣土地確權(quán)的具體做法

南昌縣農(nóng)業(yè)局對新一輪土地確權(quán)從試點推進到全面啟動,按照先易后難的原則,采取邊試點、邊總結(jié)、邊推廣的辦法,逐步、有序地開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作, 推進工作的階段和步驟是:一是開展試點;二是成立工作組,落實分工責任和細化方案;三是業(yè)務調(diào)查;四是動員宣傳;五是制定流程;六是學習考察;七是業(yè)務培訓;八是經(jīng)費測算和保障;九是全面啟動。

2013年6月至12月底 ,南昌縣分階段、按步驟,在蓮塘鎮(zhèn)蓮塘村、向塘鎮(zhèn)向塘村、東新鄉(xiāng)利用村開展了試點, 完成了清查登記、矛盾梳理、審核登記、填發(fā)證書、完善檔案和總結(jié)驗收工作;同時,完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證,共核實263個行政村、2038個村小組,共調(diào)查農(nóng)村集體土地所有權(quán)宗地數(shù)8987宗,已確權(quán)登記發(fā)證宗地8954宗,面積14.14萬公頃。

2014年南昌縣土地確權(quán)工作重點是農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證, 首先在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇一個承包關(guān)系較清晰、條件較成熟的村開展試點,在7月底完成試點工作。對于試點中遇到的矛盾和問題,南昌縣設立了“政策法律沒有規(guī)定的,依法務實,尊重農(nóng)民意愿和智慧,充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決”的工作原則。南昌縣還制定了《南昌縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》和縣、鄉(xiāng)、村、組確權(quán)登記頒證工作操作流程圖, 以及全縣工作整體推進表,成立了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級工作領(lǐng)導小組和四個工作督查組,進行了經(jīng)費測算,安排了專項補助經(jīng)費,編制了業(yè)務部門《資料匯編》,對土地確權(quán)工作予以制度、資金和業(yè)務上的保障。2014年8月, 南昌縣農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面啟動土地確權(quán)登記, 城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)、新區(qū)因地制宜逐步推進,計劃2015年全部完成。

(三)南昌縣土地確權(quán)態(tài)勢

1.大多數(shù)宅基地及其房產(chǎn)已經(jīng)確權(quán)登記

調(diào)查顯示,45.4%的農(nóng)戶取得了宅基地土地使用權(quán)證,44.6%的農(nóng)戶取得了宅基地房屋所有權(quán)證,17.1%的農(nóng)戶獲取了宅基證,33.3%的農(nóng)戶取得了以上提到的宅基地及房產(chǎn)權(quán)屬證明中的1種或2種 ,5.0% 的農(nóng)戶表示未取得以上列舉的宅基地及房產(chǎn)權(quán)屬證明,原因有以下幾種:在辦、老宅基地和房屋有登記文件、有房產(chǎn)證、有規(guī)劃許可證、集體遷居未辦,還有的農(nóng)戶對繼承的宅基地及房屋的產(chǎn)權(quán)證明情況不清楚。

2.承 包經(jīng)營權(quán)總體穩(wěn)定 , 承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放到戶

1990來以來經(jīng)歷了1998年和2004年兩次承包經(jīng)營權(quán)確權(quán), 其中,88.9%的村莊進行了1~2次土地調(diào)整,并且88.9%的村莊是以村民小組為單位進行的土地調(diào)整。92.6%的村莊承包經(jīng)營權(quán)證都已發(fā)放到戶。

3.相當比例的村莊頒發(fā)了經(jīng)營權(quán)證

到2014年8月,調(diào)查中有14.8%的村莊已對流轉(zhuǎn)租賃土地, 依據(jù)其租賃合作為其頒發(fā)了經(jīng)營權(quán)證。

4.大 多數(shù)集體土地已經(jīng)確權(quán) , 以確權(quán)到戶為主

到2013年底,樣本村中72.7%的村莊已對集體所有土地所有權(quán)和使用權(quán)進行確權(quán), 確權(quán)到戶的占50.0%, 確權(quán)到村民小組的占22.7%,沒有確權(quán)到人的情況,27.3%沒有確權(quán)。

5.農(nóng)民希望保留土地權(quán)益

即便有機會進城定居,農(nóng)戶(94.3%)也希望保留承包地, 其中52.5%農(nóng)戶愿意繼續(xù)自己耕種承包地,37.1%農(nóng)戶希望將承包地有償流轉(zhuǎn)出去, 僅有3.0%的農(nóng)戶表示愿意放棄承包地,以合理的價格一次性“賣掉”(見圖一, 下頁);86.1%的農(nóng)戶希望保留宅基地 ,其中35.7%的農(nóng)戶愿意賣掉房屋,僅有3.4%的農(nóng)戶表示愿意放棄宅基地,連房帶地一起賣掉(見圖二,下頁)。

三、南昌縣土地確權(quán)存在的問題及其成因

在農(nóng)村人口流動、人均占有耕地面積和農(nóng)業(yè)人口變化,土地價值增加等新背景下,南昌縣新一輪土地確權(quán)登記工作實踐面臨新問題,同時, 也面臨過往土地確權(quán)登記尚未妥善解決或因工作不細致遺留的老問題。

(一)宅基地登記發(fā)證面臨的難題

“一戶多宅”現(xiàn)象 , 宅基地私自交易 ,“違建”、“亂占”、“兩頭占”現(xiàn)象隱含著農(nóng)戶實際占有宅基地的合法性、宅基地糾紛等問題,而我國的宅基地立法還不夠健全, 部分法律規(guī)定存在可操作性問題及相互矛盾或沖突的現(xiàn)象, 還有不少農(nóng)民持宅基地私有觀念, 增加了糾紛調(diào)處的難度, 這些都使宅基地登記發(fā)證工作面臨更為復雜的情形,提高了登記成本。

1.超 1/3 農(nóng)民仍持宅基地私有觀念

有的農(nóng)宅為農(nóng)民于解放前購買, 解放后至1956年,宅基地私有,可以買賣。人民公社時期開始,農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,各戶無償使用,長期不變,宅基地上附著物由農(nóng)民個人所有,房屋出賣后,宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主。目前農(nóng)村宅基地立法規(guī)定農(nóng)戶一戶一宅,農(nóng)民住房出租、出賣或贈與他人后再申請宅基地的不予批準,農(nóng)民住宅不得向城市居民出售。但至今仍然有35.5%農(nóng)民認識未改, 有的農(nóng)戶還留存有房契、地契, 認為宅基地是個人私有財產(chǎn),能無限制自由買賣,包括賣給城里人。同時,有26.4%的農(nóng)民認為住房也可以無限制自由買賣,包括賣給城里人。農(nóng)戶長期無償使用宅基地是造成農(nóng)民對宅基地權(quán)屬認識模糊的原因之一(見圖三、圖四,下頁)。

2.宅基地指標緊張,存在宅基地私自交易

相當比例的村莊(22.2%)存在宅基地或其房產(chǎn)流轉(zhuǎn)的情況,6.6%的“多宅”農(nóng)戶經(jīng)“購買”獲得宅基地及房產(chǎn),存在一定量的私自買賣。原因有以下幾點:人口向城鎮(zhèn)流動;縣建設用地指標緊張,農(nóng)村宅基地指標增長困難;“戶”的概念不清,新生、新婚人口申請宅基地指標困難,便以簽訂民間契約、有威望的族人見證的方式,購買其他村民的農(nóng)宅,宅基地的使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移;村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃聚焦于基礎(chǔ)設施建設和公共服務改善,對村莊住建規(guī)劃較弱。

3.“一戶多宅”現(xiàn)象突出

現(xiàn)階段農(nóng) 戶戶均宅 基地1.2處 ,22.1%的農(nóng)戶占有2處及以上宅基地 ,多余宅基 地獲取的 途徑主要 是繼承(46.0% ) 和“老宅未拆 、新地再建”(33.6%),“購買”(6.6%)和首次宅基地分配不夠標準而進行的二次補償分配(6.6%)的情況不多,親戚朋友轉(zhuǎn)贈屬于個別現(xiàn)象 (0.7%)。戶均實際擁有宅基地面積平均水平為0.03公頃(297m),人均實際占有宅基地面積0.0073公頃(74.1m),符合住建部村鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標要求。按照法律規(guī)定農(nóng)村宅基地不能繼承, 但地上房屋屬于個人合法財產(chǎn),可以繼承,而宅基地的使用權(quán)一般應隨地上房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移,由繼承者繼續(xù)使用,這與“一戶一宅”的規(guī)定之間既有矛盾又留有空間。另外,受世代同堂習俗影響,新宅普遍為兩至多層“洋房”,對超占面積如何處理存有爭議,易引發(fā)矛盾和爭執(zhí)。

4.“違建”、“亂占”執(zhí)法治理難

有的村莊人口增長快,建設用地指標緊張,村民婚娶有新建農(nóng)宅的需求,有村民在田里、路邊占地建房以應對,這種“違建”“亂占”的拆除執(zhí)法遇尷尬。按照《土地管理法》的規(guī)定,占基本農(nóng)田0.33公頃、占其他農(nóng)田0.67公頃以上屬于犯罪, 村民占自家農(nóng)田建房, 所占面積一般在0.033公頃以內(nèi),沒有觸犯法律,一般以勸說、作思想工作為治理手段,難有實效。

5.農(nóng)民住宅“兩頭占”現(xiàn)象增多

24.0% 的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)中購置了商品房 , 其中,40.9%的農(nóng)戶自己或陪子女讀書居住,55.5%為子女居住,作為投資需求的極少。例如,塔城鄉(xiāng)芳湖村有超過60.0%的農(nóng)戶在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置了樓房, 還有10.0%左右的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購置了兩套樓房。塔城鄉(xiāng)是典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),以水稻種植為主,2013年全鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入在南昌縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))中排在第15位。據(jù)悉南昌縣更為偏遠的鄉(xiāng)村也有40%~50% 的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)買了房子。這部分農(nóng)戶長期不在村莊居住,造成宅基地使用上的浪費。

(二)歷史遺留問題增加承包地確權(quán)登記難度

承包地確權(quán)登記的工作基礎(chǔ)較好, 但新一輪確權(quán)登記工作也面臨一些歷史遺留問題。

1. 第一輪承包的歷史遺留問題

第一輪土地承包的背景是盡快打破“大鍋飯”、分田到戶,當時一般是自然村內(nèi)自行分配耕地, 耕地所有權(quán)在自然村(村民小組),不在村委會, 只是承包合同蓋了村委會的公章,自然村內(nèi)分地時, 情況復雜, 人口有多報和少報的情況,致使分地不均。例如, 到了結(jié)婚年齡而沒有結(jié)婚的男子, 申請預留一份耕地; 由于當時尚有農(nóng)業(yè)稅,有的農(nóng)民為避稅而拋荒,所拋荒田地由村集體接管,分配給其他村民耕種,當時拋荒不種的村民在后來農(nóng)業(yè)政策變化后, 回村確認耕地, 這就是在第二輪土地延包時常出現(xiàn)的土地權(quán)屬糾紛之一。這種人地矛盾比較普遍,再次承包地確權(quán),有激化矛盾的可能。

2.第二輪延包時的遺留問題

遺留問題主要有: 一是土地流轉(zhuǎn)形式不明確,導致確權(quán)錯誤。大部分地方因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范(只有口頭協(xié)議,沒有書面合同),村小組在確權(quán)時沒有與土地流出方溝通好, 把這種土地流轉(zhuǎn)行為視為轉(zhuǎn)讓形式, 將出讓方承包土地確權(quán)到受讓方。二是承包合同存在代簽行為。少數(shù)村組干部工作馬虎,代外出務工農(nóng)戶、沒有文化的農(nóng)戶和一時因事不在家的農(nóng)戶簽承包合同,致使承包合同失真。三是經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范。有的因承包土地零碎化, 只登記了幾塊面積較大的土地;有的面積不準,地塊“四至”不清。四是存在“一地兩證”的現(xiàn)象。2004年二輪延包確權(quán)頒證工作沒有完全到位,致使1998年頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證無法收回廢止,造成了“一地兩證”。五是確權(quán)頒證未至戶。有的地方確權(quán)頒證工作未開展,有的地方按照稅費任務分攤面積,填寫承包合同和經(jīng)營權(quán)證, 放在村委會或村小組未發(fā)放到戶。六是檔案資料遺失。個別地方因財會人員變動和辦公場所變動, 導致土地確權(quán)登記表、承包合同、土地承包臺賬遺失。

3.部分村莊土地按期調(diào)整,“證地不符”

這與村民對土地的集體意識有關(guān)。雖然,經(jīng)過了兩輪土地承包確權(quán), 土地承包經(jīng)營權(quán)期限也幾經(jīng)延長,但在部分村莊,“耕者有其田”觀念深入人心,村集體以3~5年為期限,按期重新調(diào)整土地,而1998年《土地管理法》禁止全村范圍內(nèi)的大規(guī)模調(diào)整土地, 因此導致了原頒發(fā)的土地承包權(quán)證上所載面積與調(diào)整后分得的實際面積不符, 同時出現(xiàn)了少數(shù)外出農(nóng)戶在本輪調(diào)整時沒提出需要承包土地, 到下一輪調(diào)整期上述人員失地的情況。但這些自然村,相較堅持《農(nóng)村土地承包法》在30年合同期內(nèi)不調(diào)整土地的村莊,因農(nóng)地而起的糾紛反而更少,矛盾更和緩。

(三)土地權(quán)屬爭議,引發(fā)矛盾與糾紛

近年來 ,30.0%的村莊發(fā) 生過土地 糾紛。33.3%的村莊中土地糾紛發(fā)生在村民之間,主要原因是未到期出讓方要求收回, 出讓方要求提高租金。另外,還有土地權(quán)屬爭議引發(fā)的矛盾,加大了確權(quán)登記的難度,拖延了工作進度。

造成土地權(quán)屬存爭議的原因, 除了上述提及的歷史遺留問題外,還有諸多方面:第一,很多村民長期外出務工, 田地由他人免費耕種多年;第二,原村民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口,耕地上交自然村,5.0%的村莊明確表示會收回戶口已遷出的男性村民的土地承包權(quán);第三,耕地與農(nóng)業(yè)補貼相連,即便是小幅調(diào)整耕地分配,按法理和情理分配結(jié)果不同引起的分歧和爭議;第四,相當比例的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證頒發(fā)給了村民小組或自然村,農(nóng)戶承包土地存在插花地,有的因土地流轉(zhuǎn)打亂了原自然村或村小組所有權(quán)界限;第五,農(nóng)地改變用途,涉及權(quán)屬爭議;第六,60.9%的村莊土地承包經(jīng)營權(quán)證書上不登記女性家庭成員(一般是妻子)的名字,有的女性家庭成員因離異、喪偶喪失承包地權(quán)益,引起糾紛。

新一輪土地確權(quán)登記, 引發(fā)了農(nóng)民希望借此解決以上各種土地權(quán)屬爭議, 調(diào)整土地分配的訴求。如果現(xiàn)有爭議不能達成一致意見,將有礙確權(quán)。

(四)農(nóng)民和村干部對土地確權(quán)興趣不高

大部分農(nóng)民對“確權(quán)”一事并不理解,不清楚“確權(quán)”的目的和意義,不能判定土地確權(quán)后對自己的短期和長期利益有什么樣的具體影響,是否能從中得到直接的收益,因此,農(nóng)民出于對自我利益保護的本能,對“確權(quán)”一事的第一反應是擔心已有權(quán)益是否會受到損害, 因而在不確定土地確權(quán)對自己的生產(chǎn)、生活和土地使用是否有利的情況下,對確權(quán)不關(guān)心、不積極參與,認為費時費力不討好,甚至產(chǎn)生不同程度的“抵制”心理或行為,阻礙確權(quán)。存在土地糾紛或者想通過土地再次確權(quán)爭得利益的農(nóng)民,則有較高的參與積極性, 但往往積極影響小于消極影響,增加了確權(quán)的難度。

農(nóng)民對確權(quán)的這種認知和反應, 以及本村的民風、村干部在本村的威望,直接影響了村干部參與確權(quán)的積極性。村民對土地權(quán)利的疑義多,村干部認為問題棘手、難解,很可能擱置爭議,延緩確權(quán),尤其在宅基地方 面 ,情況更為嚴峻。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對土地確權(quán)認識不統(tǒng)一

土地確權(quán)工作實際操作過程中面臨諸多問題,眼前收益不明顯,有的干部擔心工作中產(chǎn)生矛盾糾紛,影響農(nóng)村穩(wěn)定;有的干部心存困惑,認為重復了2004年的工作;還有的干部認為土地確權(quán)后會增加政府未來可能主導的土地流轉(zhuǎn)、空心村整治和新社區(qū)建設等具體工作涉及的土地征收等的工作難度, 也確實存在少數(shù)按期調(diào)整土地的村莊, 村莊內(nèi)部矛盾表現(xiàn)趨緩的現(xiàn)象,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對土地確權(quán)的認識不統(tǒng)一,存在觀望、拖延心理,影響了土地確權(quán)更好地推進。

(六)縣鄉(xiāng)政府土地確權(quán)經(jīng)費支出有壓力

調(diào)研中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本只夠維持人員開支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本的日常運轉(zhuǎn), 多數(shù)項目主要由縣政府出資, 也有的需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村向社會資本“化緣”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會根據(jù)當年的重點工作安排資金利用, 上一級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和干部重點考核的項目是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和資金投入的重點。如果資金不足、確權(quán)工作難度大,在其他市縣也存在1元錢“確權(quán)”的現(xiàn)象,這就不可能達到本輪土地確權(quán)的根本目的。

通過測算南昌縣涉農(nóng)改革資金的收入與支出,可以了解南昌縣的財政壓力。2014年上半年,南昌縣完成財政總收入44.24億元。2014年南昌縣通過匯報、溝通和爭取,江西省、南昌市有關(guān)部門在土地整治、城鎮(zhèn)聯(lián)動建設、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設、“空心村”整治、“五化”綜合整治、新農(nóng)村建設、水利建設等眾多涉農(nóng)項目的資金都向南昌縣給予了傾斜, 南昌縣整合了各類項目資金近50億元,但是按照2014年初南昌縣《政府工作報告》和南昌縣2014年上半年農(nóng)村改革試驗區(qū)工作總結(jié),全縣在2014年預期支付的涉農(nóng)改革資金近69億元, 其中還不包括土地流轉(zhuǎn)、土地整治、農(nóng)業(yè)保險等其他農(nóng)村改革所需資金,縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))政府事業(yè)單位人員開支和工作經(jīng)費,以及其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、部門、城鎮(zhèn)發(fā)展所需經(jīng)費,南昌縣政府支出壓力由此可見。

南昌縣政府預算的土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費是3500余萬元,目前看,如要更深、更細、更嚴謹?shù)赝七M這項工作,還需要追加投入。

(七)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地確權(quán)工作人員不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“可以工作的工作人員”不多。一個全員百余人的鎮(zhèn)政府, 能夠適應和滿足當前行政和業(yè)務性政府工作要求的可能不足半數(shù),往往一個有學歷的年輕人身兼數(shù)個部門。在確權(quán)一事上,投入的精力和時間必然有限。村委會或村民小組也要安排人員配合政府完成確權(quán)工作, 雖然按照南昌縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證工作細化方案, 各行政村以村民理事會為基礎(chǔ), 確保村民小組成立3~5人組成的工作小組,負責制定實施辦法、收集資料、確認地界、處理矛盾, 但南昌縣平均每個行政村擁有8.5個自然村,有的行政村有20多個自然村,塔城鄉(xiāng)東游村就有21個自然村,一個行政村3~5個人的工作組, 顯得有點勢單力薄。若從留存的“3860”部隊中找尋更多合適的人加入這項工作也并不那么容易,農(nóng)民自我意識越來越強,義務勞動可能性小,如果按日支付人工成本,按勞務費的市場價, 在塔城鄉(xiāng)芳湖村大約是每日160元左右。2014年又值南昌縣村級“兩委”換屆選舉之際,加之村級財務管理審計,事情多、工作量大,人力更顯不足,影響了土地確權(quán)的工作力度。

(八)操作層面有難題

在土地確權(quán)具體環(huán)節(jié)的工作上存在操作層面的問題,主要有:

1.江 西省和南昌市土地確權(quán)登記頒證工作實施方案中有些環(huán)節(jié)不夠明確

如登記機關(guān)和發(fā)證部門不明確, 是否到不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記, 登記機關(guān)頒證還是農(nóng)業(yè)行政主管部門代政府頒證,由哪一級負責印制,是補發(fā)還是全面換發(fā),這些問題都不明確。合同完善不夠明確, 農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)到了村民小組,但是簽訂土地承包時,發(fā)包方是確定為村民小組還是村民委員會? 航拍影像標準、勾圖比例也沒有明確,導致工作模糊、進程緩慢。

2.農(nóng)戶簽字認可難

由于大部分承包農(nóng)戶(戶主)外出務工,一般春節(jié)才回家,有的甚至一兩年不回家,所以確權(quán)登記表難簽字認可,承包合同難完善,影響工作進度。

四、推進土地確權(quán)的建議

土地確權(quán)工作具有復雜性和系統(tǒng)性。針對南昌縣農(nóng)村土地確權(quán)面臨的實際問題, 這里提出以下建議。

(一)加強政策宣傳

土地確權(quán)工作復雜,縣、鎮(zhèn)、村三級干部、技術(shù)人員、業(yè)務骨干和村民代表一般參加了動員會,但還需加強宣傳,便于統(tǒng)一認識,加強動員。對普通農(nóng)民的宣傳尤需加強, 增進農(nóng)民對政策的理解,可以減少糾紛和阻力,便于確權(quán)順利開展。對農(nóng)民開展宣傳,需注意宣傳方式,留守農(nóng)民多婦、老,交流與講解比張貼通知、告示、標語和發(fā)放宣傳材料更有效。村委會和村小組中有威望、明事理、有思想的“能人”更適合宣傳員角色,他們既能得到村民的信任,又能較好地理解和表達土地確權(quán)的意義與目的。宣傳內(nèi)容要全面、權(quán)威,對農(nóng)民講清政策、公開土地確權(quán)登記的內(nèi)容與程序, 還要普及土地糾紛相關(guān)法律法規(guī)常識。

(二)靈活用人機制

面對全縣2157個自然村的土地確權(quán)工作量,參加業(yè)務培訓的人數(shù)略顯單薄。可從高校、科研院所、專業(yè)機構(gòu)借用或引進技術(shù)人員,從村中選聘能人作為這項工作的基層干事或?qū)T,充實技術(shù)、協(xié)調(diào)、宣傳人員隊伍。同時增強政策、技術(shù)、法務培訓,通過提高業(yè)務能力提高確權(quán)質(zhì)量。

(三)增加資金支持

南昌縣承擔了五項農(nóng)村改革試點, 由于資金壓力,尚未全部推行。平均每公頃480余元的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證成本中, 南昌縣級財政負擔的更多,并且其中主要含測繪、造冊制證和工作經(jīng)費。加大宣傳、增加人力,提高基層工作人員工資,保證土地糾紛及時調(diào)解處理,都需要追加資金投入。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了工資支出和日常工作經(jīng)費,可支配富裕資金很少,村級少有集體經(jīng)營性收入, 少量的集體土地收入大多在村民小組一級,資金額度也不多,追加資金投入難以靠其自行解決。如果土地確權(quán)登記頒證是一項公共服務領(lǐng)域的基礎(chǔ)性工作, 中央或省一級財政應統(tǒng)一并公開土地確權(quán)登記頒證經(jīng)費測算公式,同時給予土地糾紛調(diào)處經(jīng)費,保障資金支持。

(四)提高土地糾紛處理能力

一是健全土地糾紛相關(guān)法律法規(guī), 減少因政策和法律變化引起的土地糾紛[5]。二是完善土地糾紛處理機制,賦予農(nóng)民知情權(quán),讓農(nóng)民知道土地糾紛調(diào)處標準,理解其要求是否正當,并保障農(nóng)民申訴權(quán)和申辯權(quán)。三是培養(yǎng)具有獨立地位、非官方的土地糾紛調(diào)處中介組織,鼓勵開展法律援助,幫助農(nóng)民提高博弈能力。四是加強對基層干部、土地糾紛調(diào)處機構(gòu)人員的業(yè)務培訓,開展地區(qū)間相關(guān)土地糾紛調(diào)處經(jīng)驗交流, 提高各方應對和處理土地糾紛的能力。

(五)完善相關(guān)法律法規(guī),細化工作指導意見

土地確權(quán)登記相關(guān)法律法規(guī)間存在沖突的部分應予以修正, 各部門和各級政府相關(guān)政策應進行調(diào)整予以銜接, 例如明確土地確權(quán)登記的權(quán)利主體[6],明確承包期“30年不變”與“長久不變”銜接中關(guān)于重新調(diào)整土地的規(guī)定等;土地確權(quán)登記工作指導意見需要細化, 工作環(huán)節(jié)與流程須進一步明確,并加強針對性和可操作性。例如, 私自開墾占用的耕地經(jīng)重新發(fā)包后可確權(quán)登記, 超標占用的宅基地經(jīng)補繳費用后可登記等。要統(tǒng)一土地登記機構(gòu),明確發(fā)證部門,解決“多頭登記、多頭管理”的弊端。 [7]還需明確航拍影像標準、勾圖比例,統(tǒng)一農(nóng)村土地確權(quán)信息管理系統(tǒng)等。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2015年03期

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