——以南京市湯山街道城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為例

摘要：特色小鎮(zhèn)是在新常態(tài)下由浙江省率先提出繼而上升到國家層面的一項戰(zhàn)略措施，是我國深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要實踐。當(dāng)前，建制鎮(zhèn)模式特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)與我國現(xiàn)行規(guī)劃體系的有效契合仍在探索階段。文章以南京市湯山為例，結(jié)合當(dāng)下特色小鎮(zhèn)建設(shè)的背景環(huán)境，從人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和尺度關(guān)系三個角度出發(fā)，對旅游小鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃如何應(yīng)對旅游業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境的保護(hù)和開發(fā)、原有社區(qū)居民的安置和就業(yè)之間的矛盾，以及如何重組社會經(jīng)濟(jì)空間尺度，進(jìn)行了梳理和總結(jié)，以期為特色小鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制提供借鑒。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)關(guān)系；人地關(guān)系；尺度關(guān)系；湯山

引言:隨著社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入新的發(fā)展階段。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡稱《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》) 開明宗義地提出了建設(shè)“以人的城鎮(zhèn)化為核心”“全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。全國數(shù)以千計的小城鎮(zhèn)既是地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源要素集聚的中心，也是承載農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”的主力。因此，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出：“具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃引導(dǎo)、市場運(yùn)作，培育成為集文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工和交通樞紐等于一體的專業(yè)特色鎮(zhèn)。”在這一背景下，住建部、發(fā)改委和財政部共同發(fā)布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知(建村[2016]147號)》，提出“到2020年，培育約1000個各具特色、富有活力的以休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化和美麗宜居等為主題的特色小鎮(zhèn)”。

三部委提出的特色小鎮(zhèn)是依托現(xiàn)有建制鎮(zhèn)進(jìn)行培育的，旨在推進(jìn)小城鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化。在發(fā)展路徑上，建制鎮(zhèn)模式的特色小鎮(zhèn)主要強(qiáng)調(diào)綠色生態(tài)、城鄉(xiāng)公平和體制創(chuàng)新，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，推動新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。本文擬從人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和尺度關(guān)系三個角度探討建制鎮(zhèn)模式的特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃層面應(yīng)如何處理城鎮(zhèn)發(fā)展與自然環(huán)境的關(guān)系、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新等議題，從而將特色小鎮(zhèn)的發(fā)展理念貫徹到總體規(guī)劃的編制當(dāng)中。

１、特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃目標(biāo)—重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系、人地關(guān)系和尺度關(guān)系

1.1 重構(gòu)人地關(guān)系

人地關(guān)系指的是人和自然資源環(huán)境的關(guān)系，即“人對自然的依賴性和人的能動地位”或者說“人與自然的相互影響與反饋作用”[1]。我國城鄉(xiāng)的發(fā)展根植于這個巨型的、復(fù)雜的、開放的“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”[2]。在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的過程中，自然資源成為資本積累的對象被瘋狂掠奪，自然環(huán)境也遭受了巨大沖擊?？臻g資源開發(fā)過度、水土資源逐漸退化、環(huán)境品質(zhì)急劇下降等由快速城鎮(zhèn)化帶來的人地矛盾日趨尖銳[3-4]，急需制定有效措施來應(yīng)對。

學(xué)界針對規(guī)劃如何改善人地關(guān)系已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究，以構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)海綿城市等為主要內(nèi)容的生態(tài)城市規(guī)劃實踐也大量涌現(xiàn)[5-9]。近年來，生態(tài)文明已成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要理念。因此，特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)以改善人地關(guān)系為目標(biāo)，積極探索生態(tài)安全、資源永續(xù)、人地和諧的發(fā)展之路，建設(shè)綠色生態(tài)、美麗宜居的活力小城鎮(zhèn)。

1.2 重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系

自2008 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，開展以城鄉(xiāng)關(guān)系為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為學(xué)界備受關(guān)注的議題，其主要是基于城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的階段特征，探索規(guī)劃內(nèi)容，構(gòu)建規(guī)劃框架。數(shù)年的規(guī)劃研究和實踐經(jīng)驗表明，一方面，城鄉(xiāng)關(guān)系的客觀發(fā)展規(guī)律和歷史演進(jìn)特征逐漸被認(rèn)知和尊重[10-11]；另一方面，新的城鄉(xiāng)關(guān)系也在規(guī)劃建設(shè)實踐中被重構(gòu)和創(chuàng)造。

城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的動力實際上是生產(chǎn)關(guān)系的變革，重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系本質(zhì)上是通過變革生產(chǎn)關(guān)系提升空間的生產(chǎn)力[12]。當(dāng)前，城市和農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都面臨著巨大的調(diào)整：城市經(jīng)濟(jì)從低成本要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)從資本稀缺型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和服務(wù)化，城鄉(xiāng)要素資源的配置模式急劇地發(fā)生改變。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化要求變革生產(chǎn)關(guān)系、提高社會經(jīng)濟(jì)效率和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城鄉(xiāng)關(guān)系就必須進(jìn)入“以工帶農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”的新階段。因此，特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃應(yīng)以城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置為原則，建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系的紐帶，構(gòu)筑一個多層次、多核心的城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

1.3 重構(gòu)尺度關(guān)系

在城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)動日趨緊密的背景下，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)管治的尺度統(tǒng)一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃體系提出的一個核心挑戰(zhàn)。隨著我國改革開放的深入，資本要素在全球和全國范圍內(nèi)自由流動，城鄉(xiāng)發(fā)展的各個主體為了把資本固著在某個地域空間獲得投資利潤而展開了激烈的爭奪，同時重構(gòu)了城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會的尺度關(guān)系[13-15]。而規(guī)劃作為尺度重組的工具把權(quán)力分解到了相應(yīng)的空間尺度，以期提升國家—地方、城市—鄉(xiāng)村的全球競爭力[16-19]。如果區(qū)域規(guī)劃是“中央—地方政府以及地方政府之間復(fù)雜關(guān)系的投影”[20]，那么在城鄉(xiāng)尺度重組復(fù)雜的動態(tài)經(jīng)濟(jì)地理過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃則是“市—區(qū)(縣)—鎮(zhèn)(街道)”地方各級政府及城鄉(xiāng)之間復(fù)雜關(guān)系的投影。新時期的特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃不應(yīng)是城市總體規(guī)劃的空間擴(kuò)大化，也不應(yīng)是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化，而應(yīng)是與城鄉(xiāng)尺度重組相匹配的管治工具，是城鄉(xiāng)發(fā)展競爭力提升的尺度再創(chuàng)造過程。

２、湯山發(fā)展困境

2.1 資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻，人地矛盾突出

隨著旅游開發(fā)的深入，湯山溫泉水的開采量逐年增加，但其回補(bǔ)速度遠(yuǎn)不及消耗速度，資源難以持續(xù)利用。據(jù)調(diào)查顯示，湯山溫泉水的開采量從20世紀(jì)60年代的500噸/天，增加到目前最高日出水量1.5萬噸。開采量的劇增導(dǎo)致溫泉井從自流外涌到現(xiàn)在溫泉凈水位以每年1m的速度下降，部分溫泉井的水位埋深已經(jīng)達(dá)到百米以上。此外，湯山周邊曾長期進(jìn)行著開山采石、露天采礦和工程取土等活動，周邊山體存在大量的停產(chǎn)采石宕口，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。作為資源型旅游特色小鎮(zhèn)，湯山應(yīng)改變對溫泉資源無序、掠奪性的開采，保護(hù)溫泉資源。

2.2 產(chǎn)業(yè)與就業(yè)問題增多，城鄉(xiāng)關(guān)系緊張

在旅游引導(dǎo)的新城開發(fā)和原社區(qū)拆遷重建的過程中，均面臨著新的發(fā)展難題，一是新建的旅游城鎮(zhèn)缺乏人氣和活力，二是征遷后居民生計難以為繼。其主要有以下五個原因：①旅游度假區(qū)的定位和引進(jìn)項目過于高端，新崗位對勞動力的需求與本地就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重脫節(jié)。②“一站式”的旅游綜合體項目分布集中，既無法為周邊帶來更多消費(fèi)動力，也不利于帶動當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和創(chuàng)業(yè)。③以往的規(guī)劃很少考慮將小尺度、以步行為主的城鎮(zhèn)街區(qū)與旅游項目結(jié)合起來進(jìn)行開發(fā)，無法形成高品質(zhì)的商業(yè)業(yè)態(tài)和氣質(zhì)風(fēng)貌，旅游景點與服務(wù)設(shè)施缺乏良性互動，對旅游相關(guān)群體的吸引力不足。④新城基本采取“整體規(guī)劃、統(tǒng)一征遷”的建設(shè)模式，將居民集中安置到旅游區(qū)外，如此一來不僅使旅游度假區(qū)失去了原有城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，還隔斷了安置社區(qū)與旅游區(qū)的聯(lián)系。⑤農(nóng)村安置社區(qū)的居民呈現(xiàn)勞動力素質(zhì)低、人口老齡化的特征，大量勞動力只能在旅游度假區(qū)從事藍(lán)領(lǐng)工作或者非正規(guī)就業(yè)，難以獲得良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會，無法分享旅游發(fā)展的紅利。

2.3 行政體制調(diào)整頻繁，尺度關(guān)系紊亂

為了更高效地吸引投資，快速地啟動湯山新城的建設(shè)，湯山進(jìn)行了多輪城鄉(xiāng)地域管理機(jī)構(gòu)重整和社會經(jīng)濟(jì)空間尺度重組。在2005～2012年短短八年內(nèi)完成了由撤鎮(zhèn)改街到設(shè)立湯山新城再到設(shè)立湯山溫泉度假區(qū)的三次空間尺度和發(fā)展定位調(diào)整，并相應(yīng)地設(shè)立了不同的行政管理主體(表1)。然而，頻繁調(diào)整的行政機(jī)構(gòu)因其事權(quán)不清、邊界不明，以及規(guī)劃管治工具的缺位，導(dǎo)致其對所轄地域的管理效力大大降低：一方面，已有的規(guī)劃和編制辦法不能及時調(diào)整，難以作為管理和建設(shè)的依據(jù)[21]；另一方面，行政調(diào)整后編制的《湯山新城總體規(guī)劃(2009—2030)》更側(cè)重對中心鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃，其他鎮(zhèn)域范圍的規(guī)劃內(nèi)容則達(dá)不到管理的要求。此外，由于旅游產(chǎn)業(yè)培育的周期長、資金缺口大，地方財政還需依賴居住用地的土地出讓收益和工業(yè)園區(qū)的稅收。因此，地方各級政府在利益訴求點上產(chǎn)生了矛盾，造成了下位規(guī)劃與上位規(guī)劃的沖突：在城鎮(zhèn)規(guī)模上，市區(qū)兩級都希望對用地和人口規(guī)模進(jìn)行有效控制，建設(shè)低密度、環(huán)境宜人的旅游小鎮(zhèn)；鎮(zhèn)街一級卻希望進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，規(guī)劃更多的增量居住用地和工業(yè)用地。

表1 湯山城鄉(xiāng)地域社會經(jīng)濟(jì)空間尺度重組和管理機(jī)構(gòu)重整

同時，在全域旅游戰(zhàn)略背景下，旅游度假區(qū)這種僅限于景區(qū)旅游和景點旅游的發(fā)展和管理模式，已與發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動的旅游產(chǎn)業(yè)體系產(chǎn)生了矛盾。湯山在2008～2012年啟動了旅游度假區(qū)開發(fā)，幾乎把所有的土地資源指標(biāo)和投資都集中在新城的核心區(qū)，導(dǎo)致核心區(qū)建設(shè)用地面積三年內(nèi)增長了65％，湯山溫泉周邊的片區(qū)也已基本完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種不可持續(xù)且不可推廣的旅游度假區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)模式對外圍鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游發(fā)展空間無疑是一種壓榨和剝奪。

３、湯山街道城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實踐

3.1 規(guī)劃背景

湯山街道總面積為172km2，位于南京市江寧區(qū)北部，距南京市主城區(qū)約30km，距上海市約280km，處在滬寧城鎮(zhèn)帶上，交通條件優(yōu)越。湯山溫泉資源豐富，環(huán)境清幽宜人，歷朝歷代皆為出游覽勝之地。

改革開放以來，湯山作為城郊小城鎮(zhèn)沿著“以園區(qū)工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化”的常規(guī)路徑發(fā)展，并成立了市級的高新技術(shù)園區(qū)。直至2005年，湯山街道開始改變發(fā)展思路，圍繞溫泉資源進(jìn)行旅游開發(fā)，相繼引入了頤尚溫泉、歡樂水魔方等旅游項目。2008年，為落實南京市總體規(guī)劃要求，相關(guān)部門在湯山街道內(nèi)劃定60km2 的用地作為湯山新城，以打造國際溫泉名城。2011～2015年，湯山完成了市級、省級、國家級旅游度假區(qū)的三級躍升，成為南京大都市區(qū)“一主、三副、九新城”結(jié)構(gòu)中唯一一個以旅游為特色的新城。2017年，湯山溫泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)成功入選首批南京市級特色小鎮(zhèn)建設(shè)名單。

《湯山新城(街道) 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2013—2030)》的編制以特色小鎮(zhèn)為著力點，在落實上層規(guī)劃要求和地方發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新模式。

3.2 規(guī)劃思路

為應(yīng)對湯山發(fā)展面臨的困境，規(guī)劃以特色小鎮(zhèn)的人地關(guān)系的重構(gòu)為前提，以城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)為內(nèi)核，以尺度關(guān)系的重構(gòu)為實施基礎(chǔ)，搭建城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的思路框架，即在優(yōu)先建立全域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化生態(tài)安全格局的前提下，以生產(chǎn)關(guān)系變革為內(nèi)在邏輯，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展模式。同時，以機(jī)構(gòu)、規(guī)劃和管理相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的尺度關(guān)系為支撐，實現(xiàn)湯山城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展(圖1)。

3.2.1 護(hù)山育林，補(bǔ)水養(yǎng)泉，永續(xù)安全

針對資源與環(huán)境的現(xiàn)實困境，規(guī)劃構(gòu)筑了以“資源永續(xù)利用”和“全域生態(tài)安全”為目標(biāo)的空間框架，以溫泉資源的保育為出發(fā)點，遵循“護(hù)山育林，補(bǔ)水養(yǎng)泉，永續(xù)安全”的思路和海綿城市的建設(shè)要求，建設(shè)雨水滯留、蓄儲、滲透和凈化的全域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施[22]，加強(qiáng)地下水補(bǔ)給。

規(guī)劃將集水生態(tài)廊道和儲蓄匯水水體作為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施最重要的組成系統(tǒng)，利用GIS水文分析工具對湯山全域集水廊道和匯水區(qū)域情況進(jìn)行了分析，最終形成了“三谷五巒育溫泉，三河九溪廿七塘”的全域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施空間方案(圖2)。其中，“三谷五巒”和沿著“三河九溪”的100～300m 范圍為主要的集水生態(tài)廊道，“廿七塘”為儲蓄匯水水體，規(guī)劃將對其進(jìn)行生態(tài)管控和人工修復(fù)。此外，由于集水生態(tài)廊道穿越規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，為了提高其建設(shè)和保護(hù)的能動性，規(guī)劃提出“生態(tài)空間功能化”的設(shè)想，即在廊道外圍地帶復(fù)合娛樂休閑、零售功能，在保護(hù)環(huán)境品質(zhì)的前提下，充分發(fā)揮旱溪、濕地和雨水花園等生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的景觀外部性作用。

圖2 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施布局圖

雖然溫泉資源的形成和補(bǔ)給是極其漫長的時空生態(tài)過程，但是建立生態(tài)安全、資源永續(xù)的發(fā)展框架對于重構(gòu)湯山特色小鎮(zhèn)人地關(guān)系意義重大。因此，規(guī)劃在進(jìn)行土地利用布局時，優(yōu)先預(yù)留了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)空間，在構(gòu)建全域生態(tài)安全格局，保育溫泉核心資源的前提下，確定城市用地擴(kuò)展的外部邊界。

3.2.2 城鄉(xiāng)聯(lián)動，全域發(fā)展，共享紅利

城鄉(xiāng)關(guān)系是特色小鎮(zhèn)發(fā)展中最為重要的相互依賴關(guān)系[23]。為了應(yīng)對旅游新城模式導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展分離的問題，規(guī)劃提出城鄉(xiāng)聯(lián)動、全域發(fā)展、共享紅利的理念，力圖通過轉(zhuǎn)變功能空間的布局方式和供給模式，建立城鄉(xiāng)新的生產(chǎn)關(guān)系，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)以全域旅游發(fā)展帶動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)。具體包括以下三項措施：①由旅游城鎮(zhèn)和外圍的美麗鄉(xiāng)村共同構(gòu)筑聯(lián)動發(fā)展的全域旅游網(wǎng)絡(luò)，改變以往湯山旅游度假區(qū)孤立于廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展方式，充分利用鄉(xiāng)村景觀資源，豐富旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)(圖3)。②通過道路交通和慢行交通系統(tǒng)的串聯(lián)，為全域廣大鄉(xiāng)村導(dǎo)入游客流量，共享旅游發(fā)展的紅利。③提倡在小鎮(zhèn)中心結(jié)合景觀水軸建設(shè)以溫泉為主題，由各類紀(jì)念品商店、特色餐館、小型民宿、工藝作坊和酒吧咖啡廳等組成的游憩商業(yè)區(qū)。此外，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)采取小尺度街區(qū)、小規(guī)模供地、開放共享的空間供給模式為本地居民、外來的業(yè)主提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會，促進(jìn)安置在新社區(qū)的居民實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，從而充分激發(fā)旅游特色小鎮(zhèn)中心的活力，使之成為城鄉(xiāng)旅游產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)高地，輻射全域。

綜上所述，規(guī)劃以特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的核心，通過轉(zhuǎn)變空間功能布局和供給模式，發(fā)揮集聚投資、人才、技術(shù)和服務(wù)的優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬產(chǎn)品市場、導(dǎo)入客源流量；同時，鄉(xiāng)村作為產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的基本單元，與特色小鎮(zhèn)緊密協(xié)作聯(lián)系，共同組成大都市區(qū)內(nèi)的功能型城市區(qū)域[24]，在產(chǎn)業(yè)勞動地域分工網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上重構(gòu)了特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2.3 一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)

為協(xié)調(diào)尺度關(guān)系，當(dāng)?shù)卣鞔_界定了與社會經(jīng)濟(jì)空間尺度相匹配的城鄉(xiāng)建設(shè)管理事權(quán)，在規(guī)劃編制上也做出了相應(yīng)的改革和創(chuàng)新，從而將規(guī)劃融入到了南京市規(guī)劃體系中(圖4)，在落實上層次規(guī)劃要求的同時充分反映地區(qū)發(fā)展訴求，實現(xiàn)一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)。

規(guī)劃以新型城鎮(zhèn)化的“城鄉(xiāng)平等”“紅利共享”為理念，以“南京都市發(fā)展區(qū)內(nèi)以旅游休閑為特色的新城、長三角及南京都市圈鄉(xiāng)村休閑旅游度假目的地和國家級溫泉旅游度假區(qū)”為定位，重點解決外圍美麗鄉(xiāng)村與旅游度假區(qū)的發(fā)展關(guān)系問題。一般而言，鎮(zhèn)(街道) 層次的總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)( 街道) 域體系規(guī)劃和鎮(zhèn)( 街道) 駐地規(guī)劃兩部分，而此次規(guī)劃對傳統(tǒng)規(guī)劃編制模式做出了兩大調(diào)整：①在內(nèi)容上打破了以往總體規(guī)劃偏重“中心鎮(zhèn)區(qū)”的慣例，即突破原來的湯山新城60km2 的中心鎮(zhèn)區(qū)范圍，以城鄉(xiāng)空間發(fā)展專題研究、全域旅游產(chǎn)業(yè)專題研究和美麗鄉(xiāng)村專題研究為支撐，編制了覆蓋城鄉(xiāng)全域(面積為172km2) 的土地利用總體規(guī)劃(圖5)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(圖6)、聚落體系規(guī)劃、公共服務(wù)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃和市政系統(tǒng)規(guī)劃。②在編制成果中將湯山的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)一納入規(guī)劃范疇，在同一空間尺度中重新梳理并組織現(xiàn)狀湯山新城與外圍的功能組團(tuán)，形成“一城、三片、多組團(tuán)”的空間結(jié)構(gòu)(圖7，圖8)，以淡化“中心與外圍”“旅游區(qū)與非旅游區(qū)”的概念邊界，建立湯山全域旅游體系。

規(guī)劃作為與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)空間尺度相匹配的管治工具，在編制上突破了中心鎮(zhèn)區(qū)+鎮(zhèn)域體系的傳統(tǒng)模式，構(gòu)建了城鄉(xiāng)功能組團(tuán)體系，加強(qiáng)了對全域空間發(fā)展的戰(zhàn)略引導(dǎo)，推動了城鄉(xiāng)一體化背景下以特色小鎮(zhèn)為抓手的“尺度再創(chuàng)造”進(jìn)程。

４、結(jié)語

培育特色小鎮(zhèn)是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深化，其核心是營造具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人地和諧發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的特色小城鎮(zhèn)。自相關(guān)文件發(fā)布以來，全國各地掀起了一波建設(shè)熱潮，但目前特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和營造還處于探索階段。湯山溫泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)所面臨的困境在一定程度上具有普遍性—類開發(fā)區(qū)型的快速發(fā)展模式嚴(yán)重超出了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力，造成了鄉(xiāng)村發(fā)展的割裂甚至鄉(xiāng)村邊緣化，管理體制結(jié)構(gòu)因發(fā)展形勢變化而不斷重組。因此，特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃必須在根本理念上進(jìn)行變革，即以人地和諧、城鄉(xiāng)公平和持續(xù)發(fā)展為內(nèi)涵，以生態(tài)集約、資源永續(xù)和幸福宜居為目標(biāo)，以全域聯(lián)動、體制改革和制度創(chuàng)新為手段，妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展中的人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和尺度關(guān)系，為推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供空間組織支撐和管理制度支持。

作者致謝：“幻方旅設(shè)”吳月湖博士團(tuán)隊為本文及湯山總體規(guī)劃提供旅游發(fā)展的總體思路；南京市規(guī)劃局江寧分局為本文作出的重要貢獻(xiàn)。

備注：《湯山新城(街道) 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2013—2030)》獲海南省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計獎二等獎

作者簡介：詹湛，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。黃哲，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院博士研究生。袁奇峰，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃師  2018(1)  微信公眾號（原創(chuàng)）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)