摘要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已成為共識(shí),然而分割的市場(chǎng)也存在正效應(yīng)。本文通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)"分割效應(yīng)"和"融合關(guān)鍵"的辯證思考提出完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的"統(tǒng)一路徑",認(rèn)為統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建要以維持正效應(yīng)和減少負(fù)效應(yīng)為原則,避免產(chǎn)生新問題。因而,要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),一方面要繼續(xù)保持市場(chǎng)分割條件下促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和彌補(bǔ)各級(jí)地方政府財(cái)政收入的正效應(yīng),另一方面要從法律上明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)待遇、實(shí)踐上明確統(tǒng)一市場(chǎng)交易平臺(tái)的主體責(zé)任、健全憑證管地用地制度和協(xié)調(diào)征地與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益沖突,減少融合后的負(fù)效應(yīng)。

城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)與城鄉(xiāng)二元土地制度相適應(yīng),城鄉(xiāng)二元土地制度與城鄉(xiāng)土地所有權(quán)分設(shè)相關(guān)聯(lián)。農(nóng)村建設(shè)用地主要包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,目前的法律規(guī)定宅基地(農(nóng)村住房用地)禁止流轉(zhuǎn),集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn);城市建設(shè)用地市場(chǎng)上出讓的國(guó)有土地主要有商住用地和工業(yè)用地,城鄉(xiāng)兩個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)可供出讓的土地用途存在差異。城鄉(xiāng)土地出讓和流轉(zhuǎn)時(shí),會(huì)發(fā)揮土地作為收入來源的資產(chǎn)屬性;城鄉(xiāng)土地出讓和流轉(zhuǎn)后,會(huì)發(fā)揮土地作為要素投入的資源屬性。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割潛伏著效率損失[1],而且城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)具有健全要素市場(chǎng)、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、緩解城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張局面等多方面好處。因而,不管是中央政府還是學(xué)術(shù)界,已持續(xù)十多年倡導(dǎo)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！薄稕Q定》基本明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的內(nèi)涵和改革方向,引起了社會(huì)各界的廣泛討論。

既有關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的研究主要集中于兩個(gè)方面:一是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)討論市場(chǎng)分割導(dǎo)致的不足和市場(chǎng)統(tǒng)一帶來的改進(jìn),如鄭云峰和朱珍[2]指出城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬性無法實(shí)現(xiàn)、低效率利用等問題。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),既是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用的必然要求,也是規(guī)范土地市場(chǎng)、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的現(xiàn)實(shí)需要[3-4]。黃珂和張安錄[5]認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)相較于城市建設(shè)用地壟斷流轉(zhuǎn)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)雙軌運(yùn)行所產(chǎn)生的社會(huì)福利更高。因此,張舟、吳次芳和譚榮[6]認(rèn)為不管是從誘致性制度變遷還是強(qiáng)制性制度變遷的角度,建立“統(tǒng)一市場(chǎng)”已經(jīng)勢(shì)在必行。二是通過關(guān)鍵點(diǎn)和核心問題的分析,對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供箴言和建議。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)需要實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)已成為眾多學(xué)者的一致觀點(diǎn)[7-11],并作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)改革的核心問題。陳燕[12]對(duì)同地、同權(quán)、同價(jià)的內(nèi)涵進(jìn)行了系統(tǒng)分析,指出我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)的關(guān)鍵是破除土地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)。王歡和楊學(xué)成[13]認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)主要有五個(gè),其相對(duì)嚴(yán)重程度由高到低依次為房地產(chǎn)市場(chǎng)受沖擊的風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民權(quán)益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)、削弱國(guó)家宏觀調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)、政府管理效益受損的風(fēng)險(xiǎn)、危及國(guó)家糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已形成共識(shí),學(xué)者們從市場(chǎng)融合收益和完善統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)角度開展了諸多研究,但辯證分析市場(chǎng)分割和融合效應(yīng)的研究較為少見,而且城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩個(gè)市場(chǎng)融合后的出讓主體和出讓客體也需要進(jìn)一步理清。

基于此,本研究主要分析和解決的問題是:(1)與二元土地制度相適應(yīng)的建設(shè)用地市場(chǎng)分割有沒有好處?為什么分割的土地市場(chǎng)能夠長(zhǎng)時(shí)間存在。(2)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)融合過程中需要解決哪些關(guān)鍵問題?因?yàn)榻⒊青l(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)會(huì)有房地產(chǎn)市場(chǎng)受沖擊、農(nóng)民權(quán)益受侵害等多方面風(fēng)險(xiǎn)[13]。(3)怎樣才能更好地促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),避免風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)生?基于以上問題,本研究首先辯證分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各級(jí)地方政府財(cái)政收入的正向作用;其次,剖析城鄉(xiāng)建設(shè)用地融合過程中出讓主體和出讓客體的現(xiàn)狀和癥結(jié)所在;然后,提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)路徑;最后是簡(jiǎn)要的研究結(jié)論。

一、市場(chǎng)分割的辯證觀:資源投入和資產(chǎn)效應(yīng)

眾所周知,土地與勞動(dòng)力、資本一樣可以作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投入要素之一。我國(guó)土地所有權(quán)與使用權(quán)分離,使得土地使用權(quán)特別是建設(shè)用地使用權(quán)成為有價(jià)值、可交易的商品進(jìn)入市場(chǎng),表現(xiàn)為資產(chǎn)屬性,成為土地所有者獲得收入的重要來源。資產(chǎn)屬性的存在也使得土地具有融資功能。不管是城市國(guó)有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體建設(shè)用地,所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等均出現(xiàn)分化,三權(quán)分立,分屬為不同的利益主體,進(jìn)而發(fā)揮了土地資源與土地資產(chǎn)的不同功能。由于國(guó)家所有和集體所有兩種形式在產(chǎn)權(quán)認(rèn)同上的差異,導(dǎo)致集體建設(shè)用地抵押權(quán)利不完整,集體土地所有權(quán)權(quán)能并沒有被銀行廣泛認(rèn)可,企業(yè)通過集體土地貸款融資受到影響,不能充分發(fā)揮集體土地的資產(chǎn)功能(表1)。

表1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓情況比較

實(shí)質(zhì)上,城鄉(xiāng)建設(shè)用地并無兩樣,其要素投入作用和資產(chǎn)作用應(yīng)是相同的,關(guān)鍵差異在于權(quán)利主體不同,這種權(quán)利主體差異是法律規(guī)定造成的,導(dǎo)致集體建設(shè)用地的權(quán)能屬性發(fā)揮受到限制[14]。因而,本文從城鄉(xiāng)建設(shè)用地相同的要素投入視角分析市場(chǎng)分割的正效應(yīng),從城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同的權(quán)能和資產(chǎn)屬性視角對(duì)市場(chǎng)分割進(jìn)行辯證思考。

(一)資源投入與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1. 分割的正效應(yīng)

1978—1984年,農(nóng)用地的還權(quán)賦能促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),農(nóng)民對(duì)自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收成給予了莫大關(guān)心。農(nóng)村集體建設(shè)用地的還權(quán)賦能僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)了能量的釋放,促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《土地管理法》為農(nóng)村土地資源屬性發(fā)揮即作為要素投入生產(chǎn)賦予了權(quán)利,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以使用集體建設(shè)用地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)。廣東南海、江蘇蘇州是較早開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的城市,建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展獲得了“第一桶金”。1998年《土地管理法》修訂之后,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限定,一定程度上減少了農(nóng)村發(fā)展的機(jī)遇,給城市開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匾闹?因?yàn)槠髽I(yè)使用土地必須申請(qǐng)國(guó)有土地,也就是企業(yè)必須建在城市(但給村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)辦的企業(yè)開了一個(gè)口子,可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地,但需要在符合規(guī)劃的前提下)。1998年土地管理法不僅對(duì)企業(yè)申請(qǐng)使用工業(yè)用地有了明確規(guī)定,而且對(duì)農(nóng)村居住用地(宅基地)有了“一戶一宅”的規(guī)定。即便是2005年10月1日起實(shí)施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也明確規(guī)定,通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地,不得用于商品房開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè),農(nóng)村住宅明確不能商品化。實(shí)際上,法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村可供出讓的建設(shè)用地用途進(jìn)行了明確,農(nóng)村工業(yè)用地在符合條件下可以流轉(zhuǎn),農(nóng)村住宅用地禁止流轉(zhuǎn)。

如果集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利歸屬村集體,或者由村民代表大會(huì)2/3以上村民同意才可流轉(zhuǎn),那么這種還權(quán)做法有利于把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益留在村集體,也有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益已經(jīng)成為發(fā)達(dá)地區(qū)推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造稅收和增加農(nóng)民收入、完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑,發(fā)達(dá)地區(qū)政府不僅不愿意打破這種均衡,而且試圖釋放更多的土地價(jià)值。如蘇州市委辦公室于2014年發(fā)文(蘇委辦發(fā)[2014]64號(hào))鼓勵(lì)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)行“一村兩樓宇”建設(shè),“兩樓宇”用途分別為社區(qū)服務(wù)用房和增加集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)性收入的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)。其中,為社區(qū)服務(wù)用房的留用地,可以行政劃撥方式供地;資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)用房的留用地,以協(xié)議出讓方式供地。文件同時(shí)規(guī)定,“對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織盤活的非農(nóng)建設(shè)用地,置換后全部安排給原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織,更多分享土地資源增值收益”。如果能把村民獲取收益的權(quán)利與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的決策權(quán)耦合在一起,則更能有效提高集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益和利用效率,因?yàn)檗r(nóng)民會(huì)以“主人翁”的心態(tài)去參與決策,就像關(guān)心家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后自己的種田收成一樣,這樣會(huì)更有利于村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

如果農(nóng)民能夠進(jìn)入使用集體土地的企業(yè)工作,獲得企業(yè)提供的就業(yè)崗位,則會(huì)更加關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況,因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)狀況會(huì)與自己的務(wù)工收入相關(guān)。與此同時(shí),農(nóng)民還可以將自己多余的房子出租給外來務(wù)工人員獲得租金收入。這樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入來源多元化,且來自財(cái)產(chǎn)性收入的總額和比重不斷增加。據(jù)調(diào)查,北京市懷柔區(qū)某村通過出租形式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地,租金收入達(dá)2 000萬元,昌平區(qū)某村通過以地入股形式流轉(zhuǎn)一宗集體土地,2013年獲得收益300萬元[15],集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織增收的重要渠道。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且有利于農(nóng)民收入增加和收入來源多元化。

2. 分割的辯證思考

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割一定程度上保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的低競(jìng)爭(zhēng)性和鄉(xiāng)村集體主導(dǎo)性,保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,避免與實(shí)力強(qiáng)勁的國(guó)企或外資競(jìng)爭(zhēng),對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是一種保護(hù),但囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多是小微企業(yè),通過集體建設(shè)用地抵押貸款獲取的額度并不高[16],集體建設(shè)用地更多地發(fā)揮了土地自身的要素投入功能,其資產(chǎn)甚至財(cái)產(chǎn)功能尚未完全釋放。如果能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià),充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的資產(chǎn)功能,可以獲得兩個(gè)方面的正效應(yīng):一是農(nóng)村建設(shè)用地能賣出更高的價(jià)格,如果出讓金歸屬農(nóng)村集體并應(yīng)用于農(nóng)村發(fā)展,則有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;二是當(dāng)用地企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程或盈利能力出現(xiàn)問題需要較多資金時(shí),可以通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押獲得貸款,則一定程度上能夠幫助企業(yè)渡過難關(guān),減少因企業(yè)倒閉而引起的土地閑置。實(shí)際上,如果以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo),而且要發(fā)揮農(nóng)村集體主觀能動(dòng)性的話,則需要進(jìn)一步釋放集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值和抵押融資功能,換得農(nóng)村更好的發(fā)展。

(二)資產(chǎn)效應(yīng)與各級(jí)政府收入

1. 分割的正效應(yīng)

理論上,現(xiàn)階段農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后所獲得的收益沒有明確的分配機(jī)制,收益劃分缺乏理論依據(jù),也缺乏全國(guó)性的法律規(guī)范與統(tǒng)一指導(dǎo)。實(shí)踐上,直接的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益(租金收益)基本與中央和省一級(jí)政府無關(guān),它們不參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配,有些市縣政府會(huì)分享部分租金收益,即來自集體建設(shè)用地的土地財(cái)政收入,但分享比例一般不高于30%,有些市縣政府并不從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中分享收益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分享的主體,有些甚至拿到增值收益的全部,農(nóng)民獲得的收益大多是參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)給予的補(bǔ)償。全國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看,市縣政府較少從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中分成,法律與權(quán)屬上不應(yīng)該,現(xiàn)實(shí)中不需要,因?yàn)橛袊?guó)有土地出讓金作為市縣政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政“入不敷出”的保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政依然是“哭爹叫娘”的狀態(tài),其不愿意放棄從集體土地獲得收益的權(quán)力,所以很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)利收歸到自己手中,統(tǒng)一出讓。村集體實(shí)際也不愿意讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收出讓權(quán),但村集體囿于是一級(jí)準(zhǔn)政府,只能服從上級(jí)政府的決定。從各級(jí)政府財(cái)政收入角度看,現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場(chǎng)滿足了市縣政府的土地財(cái)政需求,也滿足了發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村集體對(duì)發(fā)展資金和社會(huì)福利資金的需要。

目前各級(jí)政府財(cái)政收入來源現(xiàn)狀是:“自下而上”政府財(cái)源越來越依靠稅收(如所得稅和增值稅),“自上而下”政府財(cái)源越來越依靠土地(及其房屋),尤其是依靠土地的資產(chǎn)屬性發(fā)揮。地方政府尤其是市縣鄉(xiāng)村均對(duì)土地財(cái)政有不同程度的依賴,土地成為市以下地方政府財(cái)政行為的落腳點(diǎn)。全國(guó)多地推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“萬頃良田建設(shè)”“宅基地?fù)Q房”“村莊整理”等政策措施逐漸演變?yōu)榈胤秸统杀菊加棉r(nóng)村土地(包括農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地)、獲取大量城市和工業(yè)建設(shè)用地,賺取巨額土地出讓收益的過程[17]。城市土地出讓收益快速增長(zhǎng)為市縣政府帶來豐厚的預(yù)算外財(cái)政源泉,農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓為鄉(xiāng)村財(cái)政提供了必要的支持和補(bǔ)充,集體建設(shè)用地(廠房)流轉(zhuǎn)成為村集體的重要收入來源。由此,各級(jí)政府均有獲得財(cái)政收入(包括預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外)的來源和渠道,固化了1994年分稅制后的財(cái)政分成模式。當(dāng)然,這種模式需要有城鎮(zhèn)土地有償使用制度、土地征收制度和土地出讓制度作為支撐。

2. 分割的辯證思考

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割使得各級(jí)政府包括村集體均有相應(yīng)的土地財(cái)政收入,能夠?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村村民福利資金提供支撐。統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建會(huì)減少土地“剪刀差”帶給城市的收益,也會(huì)直接影響城市市縣政府土地財(cái)政策略的實(shí)施。因?yàn)榧w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)對(duì)城市土地市場(chǎng)供應(yīng)和收入模式產(chǎn)生沖擊和重要影響[18]。

進(jìn)一步地,市縣政府獲得的土地出讓金更多地來自城市商住用地,而非工業(yè)用地,更不是市政公用設(shè)施用地。盡管城市工業(yè)用地已經(jīng)納入招拍掛等市場(chǎng)化出讓范疇,但一直以來工業(yè)用地價(jià)格漲幅不大,而且地方政府變相補(bǔ)貼工業(yè)用地價(jià)格,市縣政府一般不會(huì)從工業(yè)用地出讓“賺錢”,工業(yè)用地的作用更多地體現(xiàn)在招商引資和拉動(dòng)就業(yè)等方面。集體建設(shè)用地更多地是出讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用者,因此地方政府不愿意打破現(xiàn)在的局面,只要集體建設(shè)用地上的企業(yè)正常運(yùn)行,就能給地方政府帶來企業(yè)所得稅等稅收上的收益,所以市縣政府是鼓勵(lì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的,而且市縣政府也不愿意轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量減少,企業(yè)數(shù)量減少會(huì)影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按照目前法律規(guī)定,農(nóng)村住宅用地(宅基地)不會(huì)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中出現(xiàn),受到嚴(yán)格限制,如果集體建設(shè)用地可用于房地產(chǎn)開發(fā),那么就意味著小產(chǎn)權(quán)房將會(huì)合法,市縣政府土地財(cái)政將會(huì)受到?jīng)_擊。因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)中土地出讓客體的用途區(qū)分顯得重要而必要。

二、市場(chǎng)融合的辯證思考:關(guān)鍵點(diǎn)解析

市場(chǎng)分割雖然存在正效應(yīng),但又如其他學(xué)者所指出的存在不少負(fù)效應(yīng),但本研究認(rèn)為在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)時(shí),不僅要保持原有的正效應(yīng),而且要減少原有的負(fù)效應(yīng),做到帕累托改進(jìn),避免市場(chǎng)融合過程中“按下葫蘆浮起瓢”,產(chǎn)生出新的問題。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“三同”,即同地同權(quán)同價(jià)。市場(chǎng)融合統(tǒng)一需要實(shí)現(xiàn)城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地在同一個(gè)市場(chǎng)中交易,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元土地的一元化市場(chǎng)。要實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià),可以采取農(nóng)村集體土地出讓參照城市國(guó)有土地公開交易的程序和辦法進(jìn)行,在出讓用途、出讓年限等條件上作出相應(yīng)設(shè)定,消除二元土地制度、不同性質(zhì)土地權(quán)利之間的差別。與此同時(shí),賦予農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、融資和抵押等權(quán)能,釋放集體土地的資產(chǎn)功能,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。當(dāng)然,為保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地的有序供給,地方政府應(yīng)通過土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃等手段對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)的總量和結(jié)構(gòu)狀況進(jìn)行調(diào)節(jié)、監(jiān)督和管理。

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下,城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)將實(shí)現(xiàn)國(guó)家和集體雙重所有權(quán)主體供地,而集體又可分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和村民小組,因而供地主體呈現(xiàn)多元化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)融合后,出讓主體呈現(xiàn)多元化,因而不同出讓主體的角色定位需要厘清;市場(chǎng)融合后,農(nóng)村集體土地出讓客體的加入會(huì)對(duì)城市土地出讓帶來怎么樣的影響?需要對(duì)出讓客體尤其是不同用途間的差異進(jìn)行分析。因此,在把握同地同權(quán)同價(jià)這一市場(chǎng)融合關(guān)鍵點(diǎn)之外,還需要對(duì)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)客體進(jìn)行理性剖析,以更好地服務(wù)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)融合。

(一)市場(chǎng)主體:各級(jí)政府和集體經(jīng)濟(jì)組織在土地出讓時(shí)的角色定位

我國(guó)法律規(guī)定,城市土地屬國(guó)家所有,城市建設(shè)用地出讓主體非常明確。國(guó)有土地使用權(quán)出讓由市、縣人民政府負(fù)責(zé),由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。因而,集體建設(shè)用地出讓主體成為討論的重點(diǎn)。對(duì)于集體土地,我國(guó)實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度,各集體土地所有權(quán)之間是相互排斥的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體不包括村集體,村集體不包括村民小組,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體不包括村民小組。集體土地所有權(quán)是否可以在不同農(nóng)民集體之間發(fā)生移轉(zhuǎn),法律法規(guī)并沒有具體的規(guī)定。

理論上,集體建設(shè)用地出讓應(yīng)由集體土地所有權(quán)人(集體經(jīng)濟(jì)組織)來實(shí)施。實(shí)踐上,多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[19],村集體異化為村委會(huì),負(fù)責(zé)與企業(yè)談判并簽訂協(xié)議,也有少數(shù)城市(如常熟),構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)出讓平臺(tái),由城市土地管理部門具體負(fù)責(zé),實(shí)行“兩種產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一市場(chǎng)”的運(yùn)行模式。法律上,村委會(huì)為村民自治組織,但實(shí)際上是一個(gè)利益團(tuán)體,甚至是政府的代表,村民處于弱勢(shì)地位,參與流轉(zhuǎn)決策程度低。村民只是在是否與村集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)簽訂承包地流轉(zhuǎn)合同時(shí)起作用,而在集體土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)時(shí)并沒有決策權(quán)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比,村委會(huì)起決策主導(dǎo)權(quán)時(shí),村民的參與(決策)度相對(duì)較高,有利于保護(hù)村民土地權(quán)益。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了雙重角色,既代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體也代表一級(jí)政府。按照目前的法律規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用村、組集體所有的土地,依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償和安置的,土地所有權(quán)轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。現(xiàn)實(shí)中,與村集體和村民小組相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體擁有的土地較少,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“權(quán)力優(yōu)勢(shì)”,可以通過給農(nóng)民“類征地”補(bǔ)償把集體建設(shè)用地所有權(quán)上收。權(quán)利上收后的出讓主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)質(zhì)也是我國(guó)一級(jí)政府,那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地就歸政府所有了。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望從土地獲得更多收益,必然會(huì)通過“類征地”的方式把村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)集體所有,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出讓集體建設(shè)用地的局面。如此反復(fù),最終可能會(huì)形成城市國(guó)有土地由市縣政府代表國(guó)務(wù)院出讓,農(nóng)村集體土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表集體出讓,所有土地均由政府出讓。因而,城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)兩類土地出讓主體的確定是市場(chǎng)融合面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題。

(二)市場(chǎng)客體:工業(yè)用地和住宅用地在城鄉(xiāng)間的差異分析

目前,集體建設(shè)用地尤其是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)有三種方式:一是通過征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地之后通過城市建設(shè)用地市場(chǎng)出讓,二是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)土地“身份”的轉(zhuǎn)變,三是集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)給用地企業(yè)[6]。土地征收是城市建設(shè)用地供給增加、“鄉(xiāng)—城”土地此消彼長(zhǎng)的主要合法途徑。土地征收實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地的過程,為國(guó)有土地有償出讓奠定基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)不斷的可持續(xù)。雖然城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割伴隨著同地不同權(quán)、同地不同價(jià)等問題,引起集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬性發(fā)揮不完全,但地方政府可以通過土地征收實(shí)現(xiàn)集體土地到國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而保證城市土地的持續(xù)供應(yīng)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割的情況下,不管是通過土地征收增加城市國(guó)有土地供給,還是通過公開市場(chǎng)出讓土地均是市縣政府壟斷的,因此不會(huì)對(duì)城市土地市場(chǎng)產(chǎn)生不利影響。

城市建設(shè)用地使用經(jīng)歷了無償劃撥、協(xié)議出讓再到公開市場(chǎng)出讓的變化歷程,價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在城市建設(shè)用地市場(chǎng)中廣泛發(fā)揮作用。集體建設(shè)用地目前也經(jīng)歷了無償使用到協(xié)議出讓過程,如果能夠?qū)崿F(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地一樣在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上公開出讓,用地者可以直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地。這樣,工業(yè)用地供給方將由以國(guó)有土地為主轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有和集體土地雙重供應(yīng)。雖然集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將起到補(bǔ)充城市建設(shè)用地供給不足的問題,但會(huì)對(duì)城市建設(shè)用地市場(chǎng)帶來不利影響,因?yàn)閮煞N渠道供地必然會(huì)形成一定程度的競(jìng)爭(zhēng),這種競(jìng)爭(zhēng)更多地體現(xiàn)在城鄉(xiāng)工業(yè)用地上,表現(xiàn)在招商引資的城鄉(xiāng)競(jìng)爭(zhēng)。如果嚴(yán)格禁止集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),開發(fā)商不能通過集體建設(shè)用地市場(chǎng)取得住宅用地使用權(quán),則不會(huì)對(duì)市縣政府城市土地財(cái)政產(chǎn)生影響,因?yàn)樯套∮玫爻鲎屖鞘锌h政府獲取土地出讓金的關(guān)鍵來源。分割情況下國(guó)有土地在招商引資和土地財(cái)政上均具有優(yōu)勢(shì),融合之后,引資將會(huì)受到挑戰(zhàn),如果允許集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),那么城市土地財(cái)政也會(huì)受到影響。因此,在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)時(shí)需要考慮地方政府財(cái)源的穩(wěn)定性和持續(xù)性,賦予地方政府尤其是基層政府更多的與事權(quán)相匹配的稅權(quán)[20]。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建路徑

土地是財(cái)富之母,既是資源,又是資產(chǎn)。不僅要發(fā)揮其要素投入作用,而且要發(fā)揮其資產(chǎn)效應(yīng)。因此,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),必須以土地資源屬性和資產(chǎn)屬性充分發(fā)揮為基礎(chǔ),避免城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利差異導(dǎo)致資產(chǎn)屬性的不完全。一方面要繼續(xù)保持市場(chǎng)分割條件下促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和彌補(bǔ)各級(jí)地方政府財(cái)政收入的正效應(yīng),另一方面要從法律上明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)待遇,實(shí)踐上明確統(tǒng)一市場(chǎng)交易平臺(tái)的主體責(zé)任,健全憑證管地用地制度和協(xié)調(diào)征地與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益沖突,避免出現(xiàn)市場(chǎng)融合后的負(fù)效應(yīng)。

(一)賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)待遇,以土地促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

由于集體建設(shè)用地權(quán)利得不到認(rèn)可,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行抵押獲得貸款的可能性降低,可以獲得的抵押貸款數(shù)量降低,集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值得不到完整體現(xiàn)。那么會(huì)導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)萎縮,企業(yè)不再愿意拿集體建設(shè)用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)減少自然會(huì)影響到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不利于縮小城鄉(xiāng)收入差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此需要在法律上承認(rèn)集體建設(shè)用地的價(jià)值,修改《土地管理法》相關(guān)法律條款,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”[21],賦予農(nóng)村集體土地使用權(quán)與城市國(guó)有土地使用權(quán)同樣的產(chǎn)權(quán)權(quán)能,即具有相同的使用、收益以及處分的權(quán)能,建立城鄉(xiāng)相對(duì)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)體系[22]。這樣有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得銀行授信和貸款融資,可以更好地促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大,更有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。適度扶持農(nóng)村集體建設(shè)用地上的企業(yè)發(fā)展與經(jīng)營(yíng),確保持續(xù)穩(wěn)定收入,以保證農(nóng)民能夠每年分享土地上帶來的收益。

因此,在符合規(guī)劃和用途管制前提下,賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的待遇,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股和抵押。不僅發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源要素投入功能,而且充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的資產(chǎn)和收益功能,實(shí)現(xiàn)土地撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用。

(二)明確政府間收益分配規(guī)則,構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓收益動(dòng)態(tài)分配機(jī)制

首先,必須明確城市土地出讓收益歸城市政府所有,農(nóng)村土地出讓收益歸農(nóng)村集體所有,讓集體成員共同參與、民主決策收益如何分配。不能因?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建,而導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓收益的統(tǒng)一、分配的模糊。在收益分配明確的前提下,嚴(yán)格區(qū)分市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體三級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán),嚴(yán)禁將市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給村集體,不能因?yàn)榇寮w收入的增加而增加村集體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

其次,通過建立土地出讓收益動(dòng)態(tài)分配機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展建設(shè)與民生保障的矛盾。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完善的前提下,政府和集體應(yīng)該分享較多的城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓收益,以緩解地方政府和村集體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供基本公共服務(wù)面臨的財(cái)政困境,讓市民或村民享受間接的土地出讓收益,分配給市民或村民的土地出讓直接收益相對(duì)少些。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施完善以后,地方政府的職能由“硬公共品”供給為主轉(zhuǎn)向以“軟公共品”供給為主時(shí),可以分配給市民或村民相對(duì)較多的土地出讓直接收益。即地方政府分配的直接收益比例逐漸減小,市民或村民分配的直接收益比例逐漸增加。

(三)規(guī)范出讓主體職責(zé),建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一的市場(chǎng)交易平臺(tái)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一市場(chǎng)”的運(yùn)作形式,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓參照城市國(guó)有土地出讓管理,中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),市縣政府具體負(fù)責(zé)規(guī)范集體建設(shè)用地市場(chǎng),為集體建設(shè)用地提供招標(biāo)、拍賣和掛牌等交易平臺(tái),并收取相應(yīng)稅費(fèi)。

集體建設(shè)用地出讓主體上移,以市縣政府為主體,不以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或村集體為出讓主體,減少出讓主體多元帶來的矛盾,但集體建設(shè)用地由原集體土地所有權(quán)人作為出讓人簽訂使用權(quán)出讓合同;對(duì)出讓用途而言,現(xiàn)階段集體建設(shè)用地應(yīng)該以工業(yè)用地為主,嚴(yán)格禁止宅基地進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)流轉(zhuǎn);集體建設(shè)用地出讓收益劃歸集體所有,由集體成員代表大會(huì)決定收益分配方式,主要用于緩解鄉(xiāng)村債務(wù)、促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民福利。

(四)健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地憑證管地用地制度,做好市場(chǎng)管理基礎(chǔ)依據(jù)

健全憑證管地用地制度,凡是擬被征收的農(nóng)村集體所有土地,在辦理征地手續(xù)之前,必須完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記,在征地拆遷時(shí),要依據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證或農(nóng)村集體土地使用證進(jìn)行補(bǔ)償。開展集體建設(shè)用地使用權(quán)排查,有證、無證分類管理,凡是擬進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán),必須經(jīng)過確權(quán)登記[23],做到產(chǎn)權(quán)明晰、沒有糾紛,沒有經(jīng)過確權(quán)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn)。對(duì)于已經(jīng)在集體建設(shè)用地設(shè)立工廠的企業(yè),要求必須辦理集體建設(shè)用地使用證,最終全部納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦證過渡期政策,為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)管理奠定基礎(chǔ)。(1)對(duì)于企業(yè)效益好的,等待合同到期,交由城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)出讓(但如企業(yè)要求繼續(xù)使用,可以由城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)以協(xié)議方式出讓給該企業(yè))。(2)對(duì)于企業(yè)效益不好的,可以退地,根據(jù)剩余使用年限補(bǔ)償企業(yè)后,企業(yè)所使用土地進(jìn)入建設(shè)用地儲(chǔ)備中心[24],交由城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。如果不退地,即便轉(zhuǎn)給其他企業(yè),也不能超過剩余使用年限。

(五)協(xié)調(diào)征地與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益沖突,穩(wěn)定村集體和村民收益預(yù)期

征地是導(dǎo)致“鄉(xiāng)—城”土地此消彼長(zhǎng)的重要途徑。城鄉(xiāng)接合部是土地征收的重點(diǎn)區(qū)域,也是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的高發(fā)地,因而成為征地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)矛盾最突出的區(qū)域。發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)接合部有很多已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,業(yè)已成為村集體和村民持續(xù)的、源源不斷的收入來源。如果征地補(bǔ)償所得不能與集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益相比,影響被征地農(nóng)民的收益,則會(huì)引起政府與農(nóng)民之間的征地沖突,因而重點(diǎn)是解決好農(nóng)民的補(bǔ)償安置問題[25]。實(shí)際上,如果征地后的增值收益集體經(jīng)濟(jì)組織不能分享,至少不能獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益那么多,有些村集體也不愿意被征地,樂于自己與企業(yè)簽訂協(xié)議方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地。

實(shí)際上,矛盾的關(guān)鍵不是征地,也不是城鄉(xiāng)建設(shè)用地要不要通過統(tǒng)一市場(chǎng)出讓,而是收益如何分配問題。因而,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的同時(shí),應(yīng)該縮小征地范圍,減少征地補(bǔ)償與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益之間的矛盾。如果征地,要給農(nóng)民多元、合理、規(guī)范的保障,避免因土地征收收益不能與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益相匹配,引起農(nóng)民不滿,給村集體和村民一個(gè)好的預(yù)期。同時(shí),要不斷吸取2015年初全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面的地方探索和基層經(jīng)驗(yàn),為頂層設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

四、簡(jiǎn)要的研究結(jié)論

本文通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)“分割效應(yīng)”和“融合關(guān)鍵”的辯證思考提出完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的路徑,認(rèn)為統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建既要維持正效應(yīng)也要減少負(fù)效應(yīng)。

首先,市場(chǎng)分割為城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)揮資源和資產(chǎn)屬性提供了不同的渠道。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割具有促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善市縣鄉(xiāng)村預(yù)算內(nèi)財(cái)政“入不敷出”窘境的正效應(yīng),但也潛伏著效率損失等負(fù)效應(yīng)。由于集體建設(shè)用地權(quán)利不完整,不僅集體建設(shè)用地的價(jià)值未能完全釋放,而且在抵押市場(chǎng)上不能得到銀行的認(rèn)可,授信受到影響,不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過土地抵押貸款獲得融資。

其次,市場(chǎng)融合要以保持分割時(shí)的正效應(yīng),減少分割時(shí)的負(fù)效應(yīng)為原則,做到帕累托改進(jìn),避免市場(chǎng)融合后導(dǎo)致“按下葫蘆浮起瓢”,產(chǎn)生新的問題。因而,需要厘清市場(chǎng)主體、市場(chǎng)客體和收益分享等市場(chǎng)融合的關(guān)鍵問題。

最后,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建,不僅要發(fā)揮土地的要素投入作用,而且要充分發(fā)揮土地的資產(chǎn)效應(yīng)和財(cái)富效應(yīng),避免城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利差異導(dǎo)致資產(chǎn)屬性的不完全。一方面要繼續(xù)保持市場(chǎng)分割條件下促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和彌補(bǔ)各級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算收入的正效應(yīng),另一方面要從法律上明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)待遇,實(shí)踐上明確統(tǒng)一市場(chǎng)交易平臺(tái)的主體責(zé)任,明確主體間的“權(quán)”“責(zé)”“利”,健全憑證管地用地制度和協(xié)調(diào)征地與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益沖突,避免出現(xiàn)市場(chǎng)融合后的負(fù)效應(yīng)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年03期

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