——基于河南省部分古鎮(zhèn)、古村落的考察

編者按:古城古鎮(zhèn)古村立法保護必須要考慮古村落保護中共同面臨的問題，特別是對執(zhí)行主體不明、權(quán)責不清、公眾參與度低等現(xiàn)象要予以重視。事實上，對古城古鎮(zhèn)古村的保護，基層政府是關(guān)鍵，法律制度是保障，然而，真正意義上要推動傳統(tǒng)村落的活態(tài)化發(fā)展，還是要調(diào)動廣大群眾，尤其是原住居民的主觀能動性。這方面云南沙溪古鎮(zhèn)是一個正面的例子。

《中華人民共和國文物保護法》從1982年11月公布實施至2017年7月，分別在1991年、2002年、2007年，2013年、2015年進行了修改和修訂，共有八章八十條，主要涉及文物保護的目的、范圍、機構(gòu)、權(quán)屬、法律責任等等。從形式層面來看，幾乎覆蓋文物保護的所有工作。一方面反映了文物所具有的歷史文化價值以及發(fā)展現(xiàn)狀；另一方面體現(xiàn)了國家對文物保護以及文物保護工作的重視。但是在對古鎮(zhèn)、古村落發(fā)展現(xiàn)狀進行深入考察之后，筆者發(fā)現(xiàn)無論是對文物的保護，還是對傳統(tǒng)文化的傳承并未達到預(yù)期的目的和效果，甚至很多情況與立法初衷背道而馳。究其原因，主要是涉及各方利益問題，在制度層面，也有法律、政策本身制定和實施的問題；在實踐層面，有政府工作的問題、村落本身的特殊性、村民的認知問題；在社會層面，城鎮(zhèn)化、商業(yè)化、市場化、網(wǎng)絡(luò)信息化給古鎮(zhèn)、古村落帶來的沖擊等等共同導(dǎo)致了形式層面完善的法律無法取得實質(zhì)性的效果，所以筆者在本文中將通過對上述現(xiàn)象的具體分析來思考古城古鎮(zhèn)古村落立法保護所面臨的問題。

一、村落保護存在的常態(tài)化問題

1.商業(yè)化、信息網(wǎng)絡(luò)化對知識產(chǎn)權(quán)的直接侵犯。禹州市的神垕古鎮(zhèn)主要是以鈞瓷作為依托發(fā)展起來的，鈞瓷生產(chǎn)不僅僅促進了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，通過對鈞瓷制作的不斷創(chuàng)新，鈞瓷已發(fā)展為古鎮(zhèn)文化傳承的直接載體。但在考察中發(fā)現(xiàn)，古鎮(zhèn)的發(fā)展水平總體還是很落后，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整個鎮(zhèn)子的規(guī)劃、交通設(shè)施都不是很完善。盡管從1996年古鎮(zhèn)的鈞瓷就進入了國際化領(lǐng)域，但所產(chǎn)生的負面影響是鈞瓷的兩級分化嚴重，高端產(chǎn)品無法取得大眾消費，低端產(chǎn)品的市場也因殘次品的存在受到嚴重影響。盡管商業(yè)化和網(wǎng)絡(luò)化為其宣傳和銷售提供了便利，但鈞瓷產(chǎn)業(yè)并沒有在當?shù)匕l(fā)展成支柱型產(chǎn)業(yè)。在鈞瓷的制作中，已經(jīng)從傳統(tǒng)的造型、釉色到文化創(chuàng)新，如名為“中國夢”的一件鈞瓷產(chǎn)品，上面是天壇，中間是類似于地球的球體，兩邊是寓意人不斷向上攀爬的造型，底座是寓意四通八達的一個造型，該件瓷器被作為禮物贈予了印度。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的傳播，各種創(chuàng)意產(chǎn)品的造型在未被權(quán)利人公布時就已經(jīng)出現(xiàn)仿制品，這嚴重的影響了鈞瓷工藝者的創(chuàng)新動力，對知識產(chǎn)權(quán)造成了直接侵犯。

2.行政管理部門的權(quán)責脫節(jié)。盡管筆者考察的神垕古鎮(zhèn)、臨灃寨、賒店鎮(zhèn)、荊紫關(guān)鎮(zhèn)各有特色，如臨灃寨主要體現(xiàn)生態(tài)文化的傳承和保護，賒店鎮(zhèn)走商業(yè)化、市場化路線，但都涉及保護單位的權(quán)責不一致。有權(quán)無責，有責無權(quán)導(dǎo)致的直接結(jié)果就是保護工作流于形式。在古村落的保護中，臨灃寨設(shè)立了臨時保護工作組，荊紫關(guān)鎮(zhèn)有荊紫關(guān)文物管理所，但在向工作人員以及村民了解后發(fā)現(xiàn)，無論是工作組還是管理所，都是隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接管轄，無論是資金的分配、人事的調(diào)動、工作的安排還是責任的承擔，最直接的管理機關(guān)就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。在臨灃寨和賒店鎮(zhèn)，在沒有資金撥付前，村民對古村落的修繕還是很積極的，但是隨著政策的變化，國家資金的到位，為了私人利益，無論是政府，還是村民，都以利益的爭奪為首。鄉(xiāng)政府的不作為，使得村落保護工作組的工作無法進行。在荊紫關(guān)鎮(zhèn)也面臨同樣的問題，國家撥付的資金被層層截留，真正用于文物保護的資金只能滿足簡單的修補工作，根本無法應(yīng)對復(fù)雜的修復(fù)工程。一線的文物保護工作者沒有發(fā)言權(quán)，政府制定的修復(fù)方案不僅不能完成文物的原始修復(fù)，出現(xiàn)問題承擔責任的還是一線工作者，權(quán)責的脫節(jié)所帶來的直接后果就是文物的保護性破壞。

3.政府信息不公開，不透明，政府公信力低。在和古村落村民的交談中發(fā)現(xiàn)，村民對于涉及村落保護的政策、法律都沒有一個初步的認識，表現(xiàn)最為明顯的是，凡是涉及古村落宅院的權(quán)屬問題，村民都表示不確定。如在神垕古鎮(zhèn)，政府意圖通過簽訂協(xié)議使其本職工作成為獲取利益的籌碼，即國家修繕的國家就必須享有一定的使用權(quán)。在旅游公司一名工作人員與村民的交談中發(fā)現(xiàn)，同意修繕，就得讓渡一部分權(quán)利，不同意修繕，就讓村民無法進行修繕前的正常的生產(chǎn)、經(jīng)營活動。如果涉及村民重大利益的信息及時的公開，全面的宣傳、講解，明確對古村落的維護修繕工作是政府的義務(wù)而非權(quán)力的前提下，才能使得村落保護工作有序、穩(wěn)定的進行。

4.村落保護的公眾參與度低。古村落保護，盡管涉及各方主體，但直接利益主體是生活在此的原住民以及外來定居的村民，而在實際的立法、政策的制定、資源的分配和利益的協(xié)調(diào)中，最容易被忽視的就是村落保護的核心――村民。村民本身在權(quán)力面前屬于弱勢群體，但又是村落保護的主體，對村落的保護最有發(fā)言權(quán)。然而，無論在臨灃寨的保護中，還是賒店鎮(zhèn)的發(fā)展中，原住民參與的比例都較低，政府在決定實施村落修繕工作之前，并沒有召開相應(yīng)的村民大會或者村民小組會議來征求意見或者對政府的決定進行全面的宣傳、解讀。所以村民只有在利益受到實質(zhì)性損害后才理解政府行為的目的，但在強大的公權(quán)力面前，弱勢群體的聲音始終是被掩蓋的。

二、村落保護立法的主要面向

1.成立村落保護直屬領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門。通過上述問題可以發(fā)現(xiàn)，古村落保護的基層執(zhí)行機構(gòu)存在的主要問題是級別低、權(quán)限小、責任大。所以就需要法律統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)立村落保護專門、直屬領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門。如將隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的村落保護工作組劃歸縣政府或者更高級別的部門直接進行資金的撥付、人員的配置以及工作的指導(dǎo)。只要實現(xiàn)了管理部門的獨立，才能更好的貫徹政策的實施以及保護工作的推進。

2.建立村落保護工作的公眾參與機制。作為村落保護的直接關(guān)系主體，應(yīng)在政策、法律制定之前舉行聽證。不具備聽證條件的，也應(yīng)該成立專門的工作組和村民談話，讓其表達自己的訴求。參與的方式是多種多樣的，也可以借助信息網(wǎng)路，建立專門的網(wǎng)絡(luò)通道，讓立法者直接了解村民的意見。在具體立法時，草案制定者中有村民代表的名額，這樣通過立法者與村民直接或者間接的溝通，使得雙方對村落保護都有了一個明確的認知，才能在村落保護的立法和實施過程中避免很多問題。當然村落保護中公眾參與機制的建立也是科學(xué)立法和民主立法的前提。

3.完善村落保護的監(jiān)督體系。一項政府工作的成效并不是做了就可以直接看出效果的，法律或者政策實施的效果需要一個持續(xù)的過程。這就需要完善的事后監(jiān)督體系，在村落保護問題上因監(jiān)督不力做的面子工作給古村落、文物造成的破壞遠遠大于保護前造成的損害，如在荊紫關(guān)鎮(zhèn)，管理部門醉心于利益的獲取而招標了不合格的工程隊。如2013年動用一百萬修復(fù)的“法海寺”，在2015年農(nóng)歷五月十三和2016年陰歷六月十六不到兩年時間就坍塌了兩次。這種面子工程從招標到施工再到工程的驗收，都是因為缺乏有力的監(jiān)督才出現(xiàn)這樣的后果。所以說完善的監(jiān)督體系是規(guī)范權(quán)力有效運行的有力武器，也是村落保護立法需要著重解決的問題。

4.協(xié)調(diào)好村落保護中的三方關(guān)系。在村落保護的工作中，主要涉及三方關(guān)系的協(xié)調(diào)，一是官與官，二是民與民，三是民與官。前兩種關(guān)系是內(nèi)部關(guān)系，官與官只是涉及村落保護的政府各部門之間的管理權(quán)限，工作職責，權(quán)責歸屬等問題。民與民之間主要涉及各自不同的利益訴求。內(nèi)部關(guān)系的矛盾和沖突通過法律的強制和政策的引導(dǎo)，容易形成內(nèi)部利益的妥協(xié)和協(xié)調(diào)。如部門責任推諉現(xiàn)象可以通過立法明確具體責任的直接承擔者，村民的不同需求也可以有一個彈性的規(guī)定。但是后一種關(guān)系是一種外部關(guān)系，是不同利益階層的的關(guān)系，雙方屬于不平等的地位，很容易導(dǎo)致公權(quán)力對私權(quán)利的侵犯，如在神垕古鎮(zhèn)，村落修繕后，公權(quán)力強行獲取的使用權(quán)；在賒店鎮(zhèn)，作為原住民，進入相關(guān)古建筑參觀沒有任何的優(yōu)惠，盡管對老年人和學(xué)生有優(yōu)惠，但還是侵犯了多數(shù)人的利益。作為原住民，應(yīng)該享有自己權(quán)利讓渡后所形成的共享性成果，這種現(xiàn)象在古村落的發(fā)展中比比皆是?；谏鲜鲈?，只有通過體現(xiàn)人民意志的法律以及權(quán)威性的政策來協(xié)調(diào)這三種關(guān)系，才能使得古城古鎮(zhèn)古村落的保護不會流于形式，從而實現(xiàn)精神和物質(zhì)的全面保護和發(fā)展。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中南大學(xué)中國村落文化研究中心 微信公眾號

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