規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)收支行為。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)軌期，體制結(jié)構(gòu)處于不穩(wěn)定狀態(tài)。財政管理危機最直接的結(jié)果就是收支嚴(yán)重失衡，最終形成債務(wù)。從財務(wù)管理角度來說，財政管理所造成的收支嚴(yán)重失衡是鄉(xiāng)村債務(wù)形成的直接原因，只要做到了收支平衡，也就堵住了債務(wù)增長的源頭。
一是整頓鄉(xiāng)村財務(wù)管理秩序。首先，要完善財務(wù)管理制度。從加強鄉(xiāng)村財務(wù)管理入手，建立健全各項財務(wù)管理制度，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性開支，力爭收支平衡。在堅持財政“分灶吃飯”的前提下,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實施“零戶統(tǒng)管”政策, 將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金捆綁使用，遏制預(yù)算外資金部門化、單位化；嚴(yán)格執(zhí)行村級招待費零支出制度和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)招待費標(biāo)準(zhǔn)，防止發(fā)生非生產(chǎn)性消費債務(wù)；嚴(yán)把財務(wù)收支審核關(guān)，推進(jìn)“專項經(jīng)費”封閉使用制度，剎住鄉(xiāng)村自制政策濫發(fā)獎金和補助的“口子”；完善鄉(xiāng)村資產(chǎn)管理制度，健全資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、民主理財、資產(chǎn)報告等制度，逐步建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、民主監(jiān)督、管理科學(xué)”的集體資產(chǎn)管理體系。其次，要堅決剎住鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財政空轉(zhuǎn)”的歪風(fēng)。禁止上級政府向鄉(xiāng)村下達(dá)稅收指令性任務(wù)，以杜絕鄉(xiāng)村組織不得不“買稅”而完成財政收入目標(biāo)的現(xiàn)象。再次，要規(guī)范鄉(xiāng)村組織在經(jīng)濟(jì)管理中財務(wù)行為。按照逐步構(gòu)筑公共財政的要求，政府和財政必須退出經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一律不能直接興辦企業(yè)，不能為企業(yè)貸款提供擔(dān)保和抵押，村集體也不能舉債興辦企業(yè)。
二是嚴(yán)格鄉(xiāng)村財務(wù)支出管理。鄉(xiāng)村收支出現(xiàn)赤字從而形成債務(wù)的一個重要原因，就是任意突破經(jīng)常性收入限制“以支定收”。因此，必須徹底轉(zhuǎn)換觀念，堅持謹(jǐn)慎財政的原則，實行“以收定支”。要在掌握總收入的基礎(chǔ)上，合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保重點支出。即使是興辦公益、福利事業(yè)也必須堅持量力而行、量入為出的原則，有多少錢辦多少事，不能舉債進(jìn)行,確保收支有度、收支平衡。
三是強化財務(wù)預(yù)算決算約束。首先，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)決算制度。按照《預(yù)算法》的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配的各種預(yù)算內(nèi)外資金均納入預(yù)算，未經(jīng)法律程序不得突破預(yù)、決算；并按制度核撥，按制度審批，杜絕一切預(yù)算外收支活動。其次，要樹立預(yù)算的法律權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要嚴(yán)格審議年度財政預(yù)算，定期聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行情況匯報，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算、決算的控制、審查與監(jiān)督；任何支出項目，無論經(jīng)費預(yù)算多少，都要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會批準(zhǔn)，而由主要領(lǐng)導(dǎo)決定的任何重大支出項目特別是建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)視為違法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會沒有通過的支出項目，必須修改再提議，或者予以否決,從而從制度上制約“政績干部”的“政績工程”、“形象工程”、“釣魚工程”，防范和控制財政風(fēng)險；對隨意舉債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)罷免。再次，要健全村級財務(wù)預(yù)決算制度。村級的全年收支預(yù)算，要實行開支項目和標(biāo)準(zhǔn)限額，按照“量入為出、以收定支”的原則，制定年度財務(wù)預(yù)算，必須經(jīng)村民代表大會批準(zhǔn)，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核備案并形文下發(fā)，及時向群眾公布，接受監(jiān)督。年終進(jìn)行決算時，對不執(zhí)行預(yù)算的，村民代表大會有權(quán)對村委會成員啟動罷免程序。
四是規(guī)范舉債程序和舉債行為。對鄉(xiāng)政府和村委會舉債的權(quán)限、用途、審批程序等做出具體規(guī)定，建立舉債審批和登記備案制度。從制度上有效防止舉債行為，建立財、稅、庫、銀相連接的財政運行信息監(jiān)測、反饋系統(tǒng)，使政府和財政部門能準(zhǔn)確及時掌握收入征管和資金調(diào)度動態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題，及時采取防范措施，預(yù)防新的債務(wù)發(fā)生。要采取一些必要的措施，禁止以任何名義向金融機構(gòu)申請貸款彌補收支缺口，禁止采取由施工企業(yè)墊資等手段上項目，禁止向非金融機構(gòu)和個人借貸，禁止高息借貸。凡違反規(guī)定形成新債務(wù)的，要按照“誰借債、誰簽字、誰償還”的原則，追究簽字人和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
完善鄉(xiāng)村財務(wù)的監(jiān)督機制。權(quán)力缺乏有效的約束造成隨意舉債，是鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因之一。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織、尤其是“一把手”不僅可以在不受任何約束的條件下任意決定支出項目，而且可以把債務(wù)甩給財政而不承擔(dān)任何責(zé)任，甚至有不少的地方還可以向鄉(xiāng)村干部職工和民眾攤派債款。因此，解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，必須從限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織、尤其是“一把手”權(quán)力入手，建立完善的鄉(xiāng)村財務(wù)監(jiān)督機制。
一是堅持民主決策的原則。目前還沒有對鄉(xiāng)村特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)進(jìn)行法律規(guī)范，誰也不能明確地界定鄉(xiāng)村應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么。盡管鄉(xiāng)村可用財力非常有限，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足，嚴(yán)峻的現(xiàn)狀迫使鄉(xiāng)村要有所為而有所不為。農(nóng)民最迫切需要做什么和怎樣去做，鄉(xiāng)村只明確財政資金數(shù)額，其余由農(nóng)民自己決定，從而使鄉(xiāng)村有限的財力發(fā)揮出最大的財政效應(yīng)和社會效應(yīng)。因此，要全面落實政務(wù)公開、村務(wù)公開等民主管理制度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、村民代表大會議事規(guī)則，重大財務(wù)開支必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、村民大會或村民代表大會討論通過，使鄉(xiāng)村財務(wù)民主決策走上規(guī)范化、制度化的軌道。
二是實行鄉(xiāng)村財務(wù)公開制度。最好的監(jiān)督是民主監(jiān)督，而吸引公眾參與民主監(jiān)督的熱情和前提條件是財務(wù)收支公開透明。目前，鄉(xiāng)村財務(wù)得不到有效的監(jiān)督，究其根本原因，在于財務(wù)收支暗箱操作；也正是由于缺乏透明度，基本上架空了現(xiàn)行農(nóng)村基層的民主管理和民主監(jiān)督制度。應(yīng)按照建立公共財政體制的要求，對鄉(xiāng)村特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財政收入的方式和數(shù)量、財政支出的去向和規(guī)模，都必須有透明度和公開化的制度安排。在近期內(nèi)，主要是要明確鄉(xiāng)村在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的具體責(zé)任，公布財政收支的項目和結(jié)構(gòu)，利用互聯(lián)網(wǎng)等有效平臺定期進(jìn)行發(fā)布。由于鄉(xiāng)村財務(wù)收支及時公開，充分發(fā)揮了群眾在聚財、管財、用財方面的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督作用，確保了鄉(xiāng)村財務(wù)收支的安全和合理使用?！?
三是完善財務(wù)審查審批制度。建立對鄉(xiāng)村財務(wù)收支行為的定期審計、離任審計、隨機審計的約束機制，主要審查議財務(wù)的決策程序是否合法、財務(wù)收支范圍是否合理、財務(wù)收支標(biāo)準(zhǔn)是否超限、財務(wù)收支管理是否符合的規(guī)定；對群眾意見較大、反映較強烈的，進(jìn)行重點審計，防止任前政績變成離任后的債務(wù)包袱。要逐步建立“村財民理鄉(xiāng)監(jiān)管”和“鄉(xiāng)財民理縣監(jiān)管”的鄉(xiāng)村財務(wù)管理制度，村年度財務(wù)收支必須由村班子集體審定，民主理財小組審核，報村民代表大會審查和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審計；鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財務(wù)收支必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體審定，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審核通過，報縣級人民政府進(jìn)行年度審計?！?
建立債務(wù)責(zé)任追究制。地方政府的績效考評大多沒有涉及到鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)的任用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資也與鄉(xiāng)村債務(wù)沒有直接的聯(lián)系，導(dǎo)致各級政府明顯缺乏壓力，而且債務(wù)數(shù)額越大的地方壓力越小。例如，在政績工程的利益驅(qū)動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，用行政命令調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而負(fù)債不承擔(dān)任何責(zé)任和風(fēng)險。在責(zé)任追究上的缺位，不僅使責(zé)任主體——鄉(xiāng)村組織在鄉(xiāng)村債務(wù)治理上的主體缺位，而且致使鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部在有限的任職內(nèi)，還會花費更多的人力、物力、財力來打造政績工程，鄉(xiāng)村債務(wù)就自然成為政績利益驅(qū)動下的必然產(chǎn)物。為此，國務(wù)院曾專門發(fā)文，明確規(guī)定對形成新債的要追究當(dāng)事人的責(zé)任。一些地方也相繼出臺了措施，如湖南省建立了層層“消赤減債”目標(biāo)責(zé)任制，明確規(guī)定從2003年起，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一律不允許出現(xiàn)新的赤字。這些措施雖較為有效地遏制或緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)狀況的進(jìn)一步惡化，但由于沒有具體可操作的責(zé)任追究制度，也就難以落到實處，鄉(xiāng)村債務(wù)仍然在不斷增長。因此，杜絕新債的關(guān)鍵，是要劃定期限，鎖定舊債，明確責(zé)任，建立新債約束機制，進(jìn)行責(zé)任追究。
一是建立債務(wù)考核制度。要把鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的增減作為考核鄉(xiāng)村干部任期工作目標(biāo)和工作實績的重要內(nèi)容，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期化解舊債考核制度和新債責(zé)任追究制度，把鄉(xiāng)村債務(wù)的增減程度，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，作為考核考核的重要指標(biāo)。在制度層面上，實行“一把手”責(zé)任制和“一票否決”的有效領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，來糾正“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，樹立“減債就是增收、還債就是政績”的發(fā)展觀和政績觀。根據(jù)考核制度和考核指標(biāo)，對任職期間的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為其能否繼續(xù)使用、推薦為選舉候選人以及升遷的主要依據(jù)，對任期內(nèi)債務(wù)大量增加的干部堅決不予使用；對任職期內(nèi)積極化解債務(wù)，債務(wù)明顯下降的干部應(yīng)優(yōu)先考慮使用?！?
二是強化紀(jì)檢監(jiān)察職能。盡管為了加強鄉(xiāng)村財務(wù)管理，大多都實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和“村財鄉(xiāng)管村用”的管理制度，但大多都流于形式，只能是一種過渡時期的辦法，更重要的是要逐步建立鄉(xiāng)村財務(wù)管理的糾錯機制，作為杜絕鄉(xiāng)村經(jīng)費支出膨脹不可或缺的手段。因此，紀(jì)檢、監(jiān)察部門要履行法定職能，對搞基礎(chǔ)建設(shè)的舉債、購置豪華辦公設(shè)施和小汽車的舉債、以辦公益事業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)為名的形象工程和政績工程的舉債，列入監(jiān)督檢查工作的重點。
三是嚴(yán)格責(zé)任追究到位。嚴(yán)格按照考核制度和考核指標(biāo)，建立對政府部門、政府領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)責(zé)任人的鄉(xiāng)村債務(wù)責(zé)任追究辦法。對于任職期間不能按要求化解舊債或違反規(guī)章制度發(fā)生新債的，在所舉新債未還清前，主要負(fù)責(zé)人不能提拔重用，不能異地任職，在規(guī)定期限內(nèi)仍然無法完成化償任務(wù)或還清新增債務(wù)的，應(yīng)予以免職；而且要對黨政“一把手”和責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，依照有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨政紀(jì)處分和法律制裁，確?；馀f債的同時杜絕新債的發(fā)生，形成遏制新債的制度“高壓線”。(陳文勝/湖南省社科院新農(nóng)村建設(shè)研究中心)
來源：《中國發(fā)展觀察》 2007年09期
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