實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得明顯成效。但是，隨著生活水平和成本的上升，2020年后繼續(xù)沿用現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)的合理性將下降，貧困線標(biāo)準(zhǔn)面臨上調(diào)壓力。貧困線一旦提高，貧困人口又會(huì)重新出現(xiàn)。為此，貧困問(wèn)題的轉(zhuǎn)型性與動(dòng)態(tài)性，決定了我國(guó)的扶貧策略必須要因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化。

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得明顯成效。2016年底全國(guó)貧困人口數(shù)量約為4500萬(wàn)人，比2011年減少了約7890萬(wàn)人。如果按照每年減少1000萬(wàn)貧困人口的速度，到2020年，人均年純收入低于2300元(2010年不變價(jià)格)的絕對(duì)貧困人口將脫離貧困，但農(nóng)村貧困問(wèn)題仍不能就此終結(jié)，并面臨著新的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前農(nóng)村扶貧領(lǐng)域面臨新的挑戰(zhàn)

農(nóng)村存在長(zhǎng)期的扶貧需求。對(duì)于最后脫貧的那部分特困群體而言，即使政府完全兜底保障，收入越過(guò)貧困線之后，還是有可能因?yàn)樽陨淼拇嗳酰俅温淙胴毨?。不僅如此，隨著生活水平和成本的上升，2020年后繼續(xù)沿用現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)的合理性將下降，貧困線標(biāo)準(zhǔn)面臨上調(diào)壓力。貧困線一旦提高，貧困人口又會(huì)重新出現(xiàn)。

農(nóng)村潛存代際傳遞貧困人群。當(dāng)前，農(nóng)村一部分貧困家庭由于健康和養(yǎng)育方面的落后，已經(jīng)對(duì)4000萬(wàn)左右兒童(特別是嬰幼兒)的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，制約他們成年后的就業(yè)與生活，如果缺乏有效措施，貧困將通過(guò)代際傳遞使這些人成為2020年后新的貧困主體。

農(nóng)村貧困將呈現(xiàn)多維性。2020年后，收入高低將不再是決定貧困的唯一條件，那些收入高于貧困標(biāo)準(zhǔn)線的群體，很容易因投資機(jī)會(huì)和其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避渠道而陷入貧困。農(nóng)村貧困也將由經(jīng)濟(jì)貧困為主進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資產(chǎn)和生態(tài)等多維貧困新格局。

農(nóng)村貧困人口將向城鎮(zhèn)流動(dòng)。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展下，農(nóng)村人口大規(guī)模流出，使農(nóng)村貧困人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)成為常態(tài)化。我國(guó)的貧困問(wèn)題將由農(nóng)村貧困人口為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村貧困和城鎮(zhèn)貧困并存。

貧困新格局下我國(guó)扶貧策略的調(diào)整

扶貧目標(biāo)由積累性貧困人口向轉(zhuǎn)型性貧困人口轉(zhuǎn)變。2020年以前，我國(guó)扶貧政策以消除“積累性貧困人口”為主。2020年以后，隨著貧困格局的變化，扶貧工作的目標(biāo)群體將轉(zhuǎn)向“轉(zhuǎn)型性貧困人口”，即由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化或不可預(yù)見(jiàn)突發(fā)性災(zāi)難而導(dǎo)致的過(guò)渡性貧困或暫時(shí)性貧困人口。由于這部分群體存在向絕對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)變的可能，因此，防止脆弱群體再次落入貧困陷阱應(yīng)成為未來(lái)扶貧政策的主要導(dǎo)向。

扶貧機(jī)制由集中性向常規(guī)性轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)1980年代以來(lái)，國(guó)家采取了一系列集中式的扶貧舉措，在貧困人口比較集中、貧困形勢(shì)比較突出的背景下，有效降低了貧困人口數(shù)量。2020年以后，隨著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困由積累性、多發(fā)性向轉(zhuǎn)型性、偶發(fā)性轉(zhuǎn)變，需要建立穩(wěn)定、內(nèi)嵌的常規(guī)性扶貧機(jī)制，將扶貧工作納入政府日常職責(zé)序列中，構(gòu)成政府職責(zé)的基本組成部分。

扶貧手段由以提高收入為主轉(zhuǎn)向緩解非收入性貧困。2020年以后，雖然提高收入的扶貧手段仍可以發(fā)揮一定功效，但是貧困人口的收入增長(zhǎng)尚未達(dá)到足以走出貧困陷阱的臨界點(diǎn)。教育、醫(yī)療等方面的支出將在很大程度抵消收入增長(zhǎng)的部分，而現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障基本屬于補(bǔ)充性，達(dá)不到真正意義上的支付性保障，農(nóng)村貧困人口更容易因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因病致貧。未來(lái)扶貧政策需要著眼于緩解非收入性貧困，提高政策的“造血”功能，才能賦予貧困人口長(zhǎng)久的脫貧能力。

扶貧路徑由以解決農(nóng)村貧困為主向城鄉(xiāng)兼顧減貧轉(zhuǎn)變。由于城鄉(xiāng)分割的管理體制，我國(guó)在城市和農(nóng)村采取了不同的扶貧策略。城市扶貧主要依靠社會(huì)保障機(jī)制，農(nóng)村扶貧則長(zhǎng)期依靠非制度化的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。2020年后，城鄉(xiāng)二元扶貧格局難以有效瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的流動(dòng)貧困人口，從而無(wú)法應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的貧困問(wèn)題。化解這一難題的關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系，特別是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障體系的對(duì)接，使農(nóng)村扶貧走上制度化軌道，并在城鄉(xiāng)兼顧的扶貧機(jī)制中將游離于城市和農(nóng)村的貧困人口納入扶貧體系。

新時(shí)期我國(guó)扶貧策略要點(diǎn)前瞻

制定新時(shí)期扶貧階段性戰(zhàn)略。貧困問(wèn)題的轉(zhuǎn)型性與動(dòng)態(tài)性，決定了我國(guó)扶貧策略的轉(zhuǎn)變和形成，也將是一個(gè)緩慢和不斷調(diào)整的過(guò)程，需要根據(jù)減貧實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，分三個(gè)階段制定。第一階段，即脫貧成果鞏固期，以延續(xù)原有的扶貧政策為主，進(jìn)一步夯實(shí)脫貧成果，完全解決生存貧困;第二階段，扶貧新戰(zhàn)略確立期，制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)和減貧機(jī)制，形成國(guó)家減貧的制度基礎(chǔ)，基本解決發(fā)展貧困;第三階段，扶貧新戰(zhàn)略穩(wěn)定推進(jìn)期，完善國(guó)家減貧政策制度化建設(shè)，重點(diǎn)解決可持續(xù)發(fā)展貧困。

設(shè)立整合資源的扶貧職能機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，涉及扶貧的各個(gè)領(lǐng)域分散在不同的政府部門(mén)，各部門(mén)按各自規(guī)劃分配使用扶貧資源，政策目標(biāo)和資源投放方向互不相同，“撒胡椒面”現(xiàn)象依然存在。這種扶貧資源的碎片化管理體制與扶貧工作要求整體性推進(jìn)之間的矛盾日益突出，需要通過(guò)設(shè)立中央到地方垂直管理的扶貧與社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，整合優(yōu)化扶貧職能，制定科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的扶貧綜合治理規(guī)劃。

塑造和提升應(yīng)對(duì)致貧風(fēng)險(xiǎn)的能力。城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)不均衡，正在成為農(nóng)村貧困的主要原因，農(nóng)村社會(huì)保障往往不足以抵御風(fēng)險(xiǎn)，需要針對(duì)這一貧困發(fā)生機(jī)制，尋求更有效的返貧策略。應(yīng)將扶貧關(guān)口前移，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)均等化服務(wù)，清除戶籍歧視的制度安排，將更多資源投入到提升農(nóng)村教育和健康水平方面。應(yīng)把提高人的素質(zhì)作為脫貧減貧的治本之策，提高貧困個(gè)體自身獲取收入、預(yù)防和應(yīng)對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力，而不是在其陷入貧困之后再進(jìn)行扶持和救助。

形成貧困綜合長(zhǎng)效治理方式。新的貧困需要新的治理方式。建議2020年后，國(guó)家層面不再出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各省(自治區(qū)、直轄市)自主確定城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適時(shí)調(diào)整?？砂凑帐杖氲慕^對(duì)水平或收入水平，將一定比例的群體視為收入貧困人口。此外，還應(yīng)廣泛結(jié)合如“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力、四看讀書(shū)郎”等非收入指標(biāo)，將貧困識(shí)別逐步擴(kuò)展到能力、發(fā)展、文化和環(huán)境層面。山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)仍將是扶貧的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)繼續(xù)把貧困自然村落作為消除“貧困死角”的綜合治理單元，而針對(duì)每一個(gè)貧困家庭采取針對(duì)性的幫扶措施，將成為未來(lái)扶貧工作的重要內(nèi)容。積極開(kāi)發(fā)減貧“新動(dòng)能”，通過(guò)釋放生態(tài)紅利，增加貧困人口物質(zhì)、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的財(cái)富存量，同時(shí)通過(guò)制度創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)扶貧體制融合，在城鄉(xiāng)間統(tǒng)一分配和使用扶貧資源。最后，要樹(shù)立全社會(huì)對(duì)公益扶貧的信心，打造扶貧公益品牌，使社會(huì)扶貧成為國(guó)家扶貧體系重要補(bǔ)充。

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