——?dú)v史經(jīng)驗(yàn)與理論建構(gòu)

【摘要】農(nóng)村基層治理是一個(gè)復(fù)雜的、多層次的體系，包括行政基本單元、協(xié)調(diào)和服務(wù)基本單元及自治基本單元。自治基本單元是最靠近家戶的一個(gè)單元，在歷史上自然形成，其規(guī)模受農(nóng)民參與的方便性和合作解決基本公共問題的能力約束，前者稱為“參與約束”，后者稱為“能力約束”，自治基本單元的規(guī)模就位于兩者之間。農(nóng)村基層自治基本單元的劃定可以遵循五個(gè)原則：產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近。五個(gè)原則又可以稱為“五個(gè)因素”。農(nóng)村基層治理的基本單元就由“兩大標(biāo)準(zhǔn)”和“五個(gè)因素”共同決定。

“五個(gè)因素”決定基本單元在哪里，“兩大標(biāo)準(zhǔn)”決定基本單元有多大，前者是充分條件，后者是必要條件。

【關(guān)鍵詞】中國農(nóng)村；村民自治；基本單元；“能力標(biāo)準(zhǔn)”；“參與標(biāo)準(zhǔn)”；“五個(gè)因素”

最近幾年全國各地都出現(xiàn)了將村民自治從村莊下沉到小組、村落、自然村的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表明當(dāng)前以村莊(俗稱行政村)為基本單元的村民自治已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的需求，無法實(shí)現(xiàn)村民自治的最大效能，農(nóng)民正在努力尋找更適合于自治的基本單元。為此，2015年中央一號(hào)文件也提出：“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。”其實(shí)，基層治理的單元、自治單元，自新中國成立以來一直處于調(diào)整中，也一直在爭(zhēng)論，如20世紀(jì)五六十年代提出“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，這個(gè)“隊(duì)”開始定為生產(chǎn)大隊(duì)，后來又明確為生產(chǎn)隊(duì)。這說明農(nóng)村基層自治的基本單元一直處于探索中。這就要求學(xué)界對(duì)此做出理論回答：如何確定村民自治的基本單元。本文將以村民自治的基本單元為研究對(duì)象，考察它的劃分及劃分依據(jù)、位置及其規(guī)模。

一、治理基本單元的研究進(jìn)展

學(xué)界對(duì)治理基本單元的研究成果豐碩，但對(duì)自治基本單元的研究則比較鮮見，散見于歷史學(xué)家、人類學(xué)家和政治學(xué)家著作中。對(duì)治理基本單元的論述主要有三類：一是城邦規(guī)模的論述，二是國家規(guī)模的論述，三是農(nóng)村基層治理單元的論述。

(一)城邦的治理單元和規(guī)模

對(duì)于城邦治理基本單元的研究主要是古希臘、古羅馬的學(xué)者。柏拉圖認(rèn)為，當(dāng)政者在考慮城邦規(guī)模和疆土?xí)r“不能超過最佳限度”，不能太大，也不能太小，“大到還能保持統(tǒng)治”，小到“盡一切辦法守衛(wèi)著我們的城邦”[1]。在《法律篇》中，柏拉圖將基本單元進(jìn)一步量化，不僅“應(yīng)當(dāng)足以維持一定數(shù)量的最有節(jié)制的人的生活”，還能夠“足以保護(hù)自己，反對(duì)侵略”。他認(rèn)為，5040位土地所有者是一個(gè)恰當(dāng)?shù)某前钜?guī)模[2]。柏拉圖是從基本單元的生活及防衛(wèi)的角度來考察基本單元及其規(guī)模的。

亞里士多德則拓展了城邦治理基本單元的研究，從多個(gè)角度考察基本單元的規(guī)模。從土地來看，“應(yīng)當(dāng)以足使它的居民能夠過閑暇的生活為度”；從人口來看，“足以達(dá)成自給生活需要而又是觀察所能遍及的最大數(shù)額”[3]356。亞里士多德與柏拉圖最大的區(qū)別是考慮了自治和立憲的問題：“人口太多了，雖然在物質(zhì)需要方面的確可以充分自給，但它卻難以構(gòu)成一個(gè)真正的立憲政體”[3]354?！耙话罟袢藬?shù)不能超過萬人；居民都遠(yuǎn)近相望，里閭相逢，互知其行為、能力、門望、貧富；平時(shí)集會(huì)可以朝至夕歸，戰(zhàn)時(shí)征召可以朝令夕合?！盵3]355亞里士多德提出了城邦要滿足自治的條件，必須具備互相熟悉、知根知底、集會(huì)方便、有利防衛(wèi)等四個(gè)具體條件。

(二)國家的治理單元和規(guī)模

盧梭在《社會(huì)契約論》中比較多地闡述了國家治理的邊界和規(guī)模，概括起來有三個(gè)觀點(diǎn)：一是國家規(guī)模要適度，不能逾越其“極限”——“使它既不太大以致不能很好的加以治理，也不太小以致不能維持自己”[4]59。二是國家的規(guī)模要處理好人口與土地的組合，人口和土地“這一比率就在于使土地足以供養(yǎng)其居民，而居民又恰好是土地所能夠養(yǎng)活的那么多”[4]62。三是民主只能在小國實(shí)施，“一般說來，民主政府就適宜于小國”[4]83。而且盧梭認(rèn)為，“小國在比例上要比大國更堅(jiān)強(qiáng)得多”[4]59。盧梭提出的“最佳規(guī)?！薄皹O限”“恰當(dāng)疆界”就是一個(gè)國家治理的基本范圍和規(guī)模，屬于國家治理的基本單元。盧梭的國家基本單元考慮了統(tǒng)治的需要和民主的需要。

孟德斯鳩也專門研究過規(guī)模與政府形式的關(guān)系。其一，不同的規(guī)模應(yīng)有不同的政府形式與之相對(duì)應(yīng)。“小國的自然特性宜行共和政體，稍大的國家的自然特性宜行君主政體，而大國的自然特性則宜由專制君主治理?！薄耙粋€(gè)幅員遼闊的帝國的統(tǒng)治者必須握有專制權(quán)力。”[5]149其二，共和國的規(guī)模要適度，“就性質(zhì)而言，共和國應(yīng)該幅員較小，否則它就很難存活?！逼淙?，小規(guī)模的國家宜實(shí)施民主。“在一個(gè)小共和國里，每個(gè)公民都能更多地感受和了解公共福利，與公共福利更為接近?！盵5]146－147“一個(gè)共和國，小則亡于外敵，大則毀于內(nèi)弊”[5]155。其意思是小規(guī)模的民主國家無法維持其公民的自治；雖然大型國家能確保其自治，但這種自治是掌握在統(tǒng)治者手中而不是人民手中的。孟德斯鳩研究了民主國家的規(guī)模和基本單元，結(jié)論是民主只能在“小國寡民”中實(shí)施。

與孟德斯鳩不同，密爾認(rèn)為，在面積和人口超過一個(gè)小市鎮(zhèn)的社會(huì)里，所有人參與公共事務(wù)是不可能的。因此，一個(gè)完善政府的理想類型一定是代議制政府[6]。密爾的意思是，在小規(guī)模的人口和土地的區(qū)域宜實(shí)施公民直接參與的民主制，否則就是代議制。聯(lián)邦黨人則討論了不同規(guī)模國家的民主治理形式：“在民主政體下，人民會(huì)合在一起，親自管理政府；在共和政府下，他們通過代表和代理人組織和管理政府。所以，民主政體將限于一個(gè)小小的地區(qū)，共和政體能擴(kuò)展到一個(gè)大的地區(qū)?！盵7]密爾、孟德斯鳩和聯(lián)邦黨人均認(rèn)為，民主和自治的基本單元應(yīng)該比較小，方便人們直接參與，參與是確定自治基本單元的重要標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)爾以民主單位為研究對(duì)象，考察了規(guī)模與民主的關(guān)系，并試圖抽象化和理論化。他認(rèn)為，“民主的城邦國家之所以更為優(yōu)秀，在很大程度上是因?yàn)樗映浞譂M足了公民效能和體系能力這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”[8]21。他還認(rèn)為，這兩個(gè)目標(biāo)是不可兼得的，“沒有任何一個(gè)單位或一類單位能夠最好的同時(shí)滿足這些目標(biāo)”[8]129。達(dá)爾認(rèn)為，民主單位的規(guī)模應(yīng)取決于公民效能和體系能力，在不同的組合條件下會(huì)有不同的單位規(guī)模。

(三)部落治理和村落自治的基本單元

與政治學(xué)家研究的國家、城邦不同，歷史學(xué)家和人類學(xué)家則對(duì)部落、傳統(tǒng)村落的研究比較細(xì)致，考察過基層社會(huì)不同的治理單元：部落、村莊、村落、家庭及其氏族等。

吉爾茨在研究巴厘島時(shí)，認(rèn)為“村落，即德薩，是自給自足的，宇宙論層次上的基本機(jī)體單位，其自身具有封閉特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”[9]51“村莊不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的居住單位：它是一個(gè)永久性公共團(tuán)體，調(diào)整著地方社會(huì)生活中的一個(gè)非常寬廣卻又嚴(yán)重分野的領(lǐng)域?！盵9]55吉爾茨認(rèn)為，國家從未滲透進(jìn)村莊，村莊實(shí)施自治和民主，以此管理村莊的公共事務(wù)。除村莊以外，地方政治形式還有灌溉會(huì)社和廟會(huì)，三者共同構(gòu)成德薩體系，只不過灌溉會(huì)社和廟會(huì)是跨村莊的社會(huì)組織。可見，傳統(tǒng)時(shí)期的巴厘島村莊是自治的基本單元，這一單元是自然形成的。

普里查德在研究非洲東部的無國家社會(huì)的努爾人部落時(shí)認(rèn)為，村落是一個(gè)非常獨(dú)特的單位：

“村落構(gòu)成了一個(gè)社區(qū)，由共同居住地和一種親屬與姻親關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)在一起……。村落是努爾人最小的群體，它并不專門屬于某種親屬關(guān)系的性質(zhì)，而是努爾地區(qū)的政治單位?！盵10]132－133普里查德認(rèn)為，村落是自然形成的，與其他村落有明顯的區(qū)分；村落也是努爾地區(qū)最底層的單位[10]129；在村落中人們有強(qiáng)烈的認(rèn)同感；村落沒有政治組織，也沒有村落委員會(huì)，但是人們共同決策[10]203－204。另外，努爾人單個(gè)的家庭不能保證牛奶的供給，因此不是一個(gè)自給自足的單位，其經(jīng)濟(jì)單位要大于家庭[10]34。也就是說，努爾人家庭是一個(gè)生產(chǎn)單位，但不是一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)單位；村落可能還是一個(gè)具有分配功能的經(jīng)濟(jì)單位，同時(shí)是一個(gè)政治單位。

利奇通過對(duì)緬甸高地的克欽人的研究認(rèn)為，將農(nóng)民組織起來的“村寨”是治理或者自治的基本單元。一是建構(gòu)一個(gè)概念——“政治單元”，它指“任何一個(gè)獨(dú)立自主的政治單元”，也稱為“單元社會(huì)”[11]19。他認(rèn)為，雖然政治單元規(guī)模差異大、不穩(wěn)定，但是村寨仍是一個(gè)基本的政治單元。二是兩種政治形式的基本單元不同，克欽貢勞是一種民主制政治組織，其政治實(shí)體是單個(gè)的村寨?？藲J貢薩是一種貴族制政治組織，其政治實(shí)體是孟[11]65。三是克欽地區(qū)的地域組織分別為家戶、村寨、村寨群和領(lǐng)地。家戶是經(jīng)濟(jì)合作的最基本單位，共居一屋，共同在一小塊土地上耕種。村寨是房屋的集合，指住在一起且互相關(guān)聯(lián)的人群及建筑等[11]113－114。四是貢勞與貢薩體制經(jīng)常轉(zhuǎn)換，即前者可以通過村寨聯(lián)合成為貢薩，后者可以通過村寨分裂成貢勞[11]227。不管是分裂，還是聯(lián)合，最小的單元還是村寨。

巴特曾經(jīng)對(duì)巴基斯坦西北部的斯瓦特巴坦人進(jìn)行調(diào)查，對(duì)包括家庭在內(nèi)的各個(gè)單元進(jìn)行過研究，主要內(nèi)容有以下四個(gè)方面：一是從地域結(jié)構(gòu)來看，治理單元從小到大依次劃分為家庭、社、村、地方和地區(qū)[12]21。二是家庭是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單位，家庭成員在同一口鍋里吃飯，共同勞動(dòng)，收入共有。三是社是基本的單位，村莊是重要的地理參照單位。對(duì)政府來說，村并不是一個(gè)基本單位，村莊又被劃分為不同的社，社才是行政管理和政治生活的基本單位，每個(gè)社有200～500人[10]20。四是村社內(nèi)政治不平等，因?yàn)榉N族、經(jīng)濟(jì)、宗族等原因，村社內(nèi)是一種“保護(hù)—效忠”的關(guān)系?？梢姡拷彝サ膯卧缡腔鶎又卫淼幕締卧猍12]13－17。

通過上述三個(gè)層次的敘述和分析，可以得出如下結(jié)論：其一，任何治理單元都有適度的規(guī)模，這個(gè)適度的規(guī)模就是各個(gè)層次的“基本單元”，如城邦的基本單元、國家的基本單元、民主的基本單元等。其二，農(nóng)村基層治理單元很復(fù)雜，有多個(gè)層次，至少可以分為三個(gè)層次，貼近政府的單元、貼近家戶的單元以及位于兩者之間的單元，基層的自治或者直接民主的基本單元位于農(nóng)村基層社會(huì)的底部，即貼近于家戶的單元為基層自治單元。另外從四個(gè)個(gè)案來看，家戶是基本的經(jīng)濟(jì)單元，這個(gè)經(jīng)濟(jì)單元包括生產(chǎn)單元、收入單元、分配單元和消費(fèi)單元，四者統(tǒng)一于家戶經(jīng)濟(jì)單元。其三，自治的基本單元規(guī)模不大，經(jīng)濟(jì)、地理?xiàng)l件不同，規(guī)模會(huì)有差異，大致在幾十人到幾百人之間。其四，自治基本單元的特點(diǎn)是：大家彼此熟悉，相互聯(lián)系比較多，有凝聚力，有認(rèn)同感，方便民主協(xié)商議事。對(duì)于上述分析可參見表1和文后圖1(政府治理和基層治理結(jié)構(gòu)圖)。

上述結(jié)論是筆者通過對(duì)三個(gè)層次特別是對(duì)四部人類學(xué)著作的研究綜合分析而得出的，但是還有幾個(gè)問題沒有解決：一是基層自治基本單元究竟到哪兒？為什么？二是如何確定基層自治基本單元？其依據(jù)是什么？三是基層自治基本單元到底有多大？規(guī)模由哪些因素決定？這幾個(gè)問題是經(jīng)典作家沒有解決的。要解決這幾個(gè)問題，就需要學(xué)者們從理論、實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)方面展開研究，建構(gòu)農(nóng)村基層自治基本單元的依據(jù)、原則和標(biāo)準(zhǔn)。

二、基層自治基本單元的理論建構(gòu)

古今中外的學(xué)者都有一個(gè)普遍的判斷：基層社會(huì)都是人們自我管理、自我服務(wù)和自我教育的，即基層社會(huì)沒有政府管理，實(shí)施自治。其實(shí)，這個(gè)觀點(diǎn)沒有認(rèn)識(shí)到基層社會(huì)的層次性和復(fù)雜性。所謂層次性就是基層社會(huì)也可以分為多個(gè)層次；所謂復(fù)雜性就是基層社會(huì)由于各種條件、環(huán)境不同，治理單元和治理方式都會(huì)有差異?？傮w來看，基層單元至少可以分為靠近政府的基層治理單元和靠近家戶的基層自治單元，以及介于兩者之間的單元，其中后者根據(jù)各地條件可大可小。本文主要研究靠近家戶的基層自治基本單元，考察其確定依據(jù)、原則和標(biāo)準(zhǔn)。

(一)基層自治基本單元的概念及規(guī)模

基層自治的基本單元，是相對(duì)于地方治理的行政基本單元、服務(wù)基本單元的一個(gè)概念，是指適合于人們自治的最小單元。這個(gè)單元既不能太小，太小沒有能力應(yīng)對(duì)公共事務(wù)；也不能太大，太大無法自治?；締卧摹盎尽笔恰皠倓傔_(dá)到”“剛好符合”的意思，不是“最適合的單元”。

要把握這個(gè)概念，必須弄清“基本”這個(gè)詞。首先可以從單元的縱向鏈條來理解：其一，自上而下來理解。從政府治理來看，基層治理有若干層級(jí)，如緬甸高地克欽人有領(lǐng)地—村寨群—村寨三個(gè)層級(jí)；巴基斯坦的斯瓦特巴人有地方—村—社三個(gè)層級(jí)；東非努爾人有部落—第一裂變支—第二裂變支—第三裂變支—村落等層級(jí)；傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—自然村(或小組、屯、灣、沖)等。自治基本單元一定是基層各個(gè)層次中最底層的一個(gè)公共性單元，如克欽人的村寨、努爾人的村落、中國的自然村、斯瓦特巴人的社。高于底層的單元也可以自治，如村莊、部落，但它不是基本單元，而是基層單元。其二，自下而上來理解，基本單元一定是若干個(gè)家戶自然組成的一個(gè)公共性單元，在這個(gè)公共性單元中人們可以協(xié)商解決一些公共性問題?！盎尽币c解決村莊中基本的公共問題有關(guān)，或者說“基本”的邊界要受基本公共問題約束。自下而上地理解，基本單元就是家戶不能解決、一些家戶聯(lián)合起來解決生產(chǎn)生活中的基本公共問題的“最小單元”。對(duì)此我們做基本的界定：農(nóng)村基層自治的基本單元就是貼近家戶的最底層的公共單元，它是農(nóng)戶聯(lián)合而成的最小公共單元，即最底層的最小單元。

農(nóng)村基層自治基本單元還有三個(gè)特點(diǎn)：一是自然形成。自治的基本單元是人們?cè)谏a(chǎn)、生活及相互交往中自然形成的一種單元，人為劃分的單元不是自治的基本單元，如中國按照保甲制度劃分的保和甲、解放初期中國劃分的“行政村”等。在現(xiàn)實(shí)中，這些人為的單元可能會(huì)與自然形成的單元正好一致。二是基本單元還內(nèi)含一個(gè)基本要求，它是一個(gè)能夠自我解決基本公共問題的單元。這個(gè)基本的公共問題就是人們?cè)谏a(chǎn)生活中，家戶解決不了的公共問題。①對(duì)于這類公共問題，有很多單元可以解決，但是基本單元是能夠解決公共問題的最小單元，如果再小就不能解決公共問題了，再大也就不是基本單元了。三是基本單元采用協(xié)商、民主的方式達(dá)成共識(shí)，即所有人能夠直接參與決策達(dá)成共識(shí)的單元。如果人多，就不適合直接參與，只能間接參與，因而它是能夠讓所有人直接參與且參與效果良好的最大單元。

結(jié)合對(duì)自治基本單元概念和特點(diǎn)的分析，可以進(jìn)一步刻畫農(nóng)村基層自治的基本單元：一是基本單元是農(nóng)民能夠直接參與的最大單元，如文后圖2的D。二是基本單元是從上至下能夠解決公共問題的最小單元，如文后圖2的H?；締卧囊?guī)模是處于直接參與的最大單元D和解決公共問題的最小單元H之間。簡(jiǎn)言之，基層自治的基本單元位于靠近家戶的公共單元，它是人們?cè)谏a(chǎn)、生活、交往中長期磨合而自然形成的。

(二)基層自治基本單元?jiǎng)澏ǖ脑瓌t和依據(jù)雖然確定了基層自治基本單元的概念、位置

和規(guī)模，但是比較抽象，只是一個(gè)理論上的大致界定。而現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的，地區(qū)之間差異也很大，自然形成的單元也是由在具體不同的條件下各種不同的因素形成的，因此尚需進(jìn)一步確定劃定農(nóng)村基層自治基本單元的原則和依據(jù)。某一單元確定為基本單元，就肯定有區(qū)別于其他單元的獨(dú)特因素。這些因素使該單元的人們彼此熟悉、相互認(rèn)同、相互依賴、愿意共事，從而形成聯(lián)系緊密的共同體。根據(jù)前期研究和實(shí)踐考察，基層自治基本單元的劃定可以依據(jù)五個(gè)原則。

1．產(chǎn)權(quán)相同。如果一個(gè)聯(lián)合群體共享、共占某塊土地、草原、森林、水源，即這一產(chǎn)權(quán)為群體共享、共占，如努爾人的牧場(chǎng)、俄羅斯的村社土地、中國農(nóng)村集體土地以及緬甸克欽人的山地都是整個(gè)群體共同占有、共同使用，這些資源可能會(huì)分配給家戶使用，但是所有權(quán)屬于這個(gè)聯(lián)合的群體。共同占有產(chǎn)權(quán)的群體，對(duì)外具有排他性，對(duì)內(nèi)利益相關(guān)，群體內(nèi)聚。因此，具有共同產(chǎn)權(quán)的群體自然就以產(chǎn)權(quán)為紐帶形成利益共同體。這一共同體可以劃為自治的基本單元，當(dāng)然共同體的規(guī)模還要符合“參與規(guī)模最大化”和“能力規(guī)模最小”的約束條件。

2．利益相關(guān)。共同產(chǎn)權(quán)是劃定自治基本單元的重要依據(jù)，但是在有些地方基本單元的形成可能與產(chǎn)權(quán)沒有關(guān)系，如山區(qū)有些地方同飲一處泉水；有些地方共享一條道路；還有些地方有著相同的產(chǎn)業(yè)，如努爾人都養(yǎng)牛；還有地方經(jīng)濟(jì)上互助，如努爾人僅靠家戶在災(zāi)害年景無法生存，就得依靠村落的幫助。中國傳統(tǒng)時(shí)期的水稻生產(chǎn)，農(nóng)忙時(shí)期家戶之間都要合作。這樣人們?cè)谏a(chǎn)、生活上就有經(jīng)濟(jì)往來，從而有了利益的關(guān)聯(lián)。利益的相關(guān)性將人們聯(lián)結(jié)在一起，而將沒有相關(guān)性的人們排斥在外，從而形成了一個(gè)以利益為紐帶的經(jīng)濟(jì)共同體[13]。這一共同體可能比較大，也可能比較小，所以當(dāng)符合“參與規(guī)模最大化”和“能力規(guī)模最小化”的兩個(gè)條件時(shí)，就可以認(rèn)定為自治的基本單元。

3．血緣相連。福山認(rèn)為，現(xiàn)代政治的現(xiàn)代性程度與去“家族化”的程度緊密相關(guān)，家族化程度越低，政治現(xiàn)代化程度越高[14]。但是基層社會(huì)的家族作用一直存在而且有一定的影響。從人類學(xué)經(jīng)典著作來看，血緣特別是血緣最近的群體容易形成共同體，如努爾人的部落第三裂變支以下的村落就是血緣相連的幾代人形成，中國廣東、福建省的自然村基本上就是單姓宗族構(gòu)成的，緬甸高地的克欽人也是因族而居、因族而聚。因此，血緣相近的群體因?yàn)檠壍募~帶從而構(gòu)成血緣共同體。血緣共同體很多，有些規(guī)模也很大，甚至達(dá)到幾個(gè)村、幾個(gè)鄉(xiāng)。這些血緣性共同體如果恰好滿足“參與規(guī)模最大化”和“能力規(guī)模最小化”的條件，則可認(rèn)定為自治的基本單元，如果比較大則需要按照上述標(biāo)準(zhǔn)再劃小。

4．文化相通。文化也是形成共同體的重要因素，如共同的信仰、共同的祭祀、共同的習(xí)俗，以及共同的通婚圈，均可以形成具有排他性的群體。具有共同信仰的群體可大可小，大的可以是國家，小的可以是自然村，并不是所有的信仰群體、信仰共同體都是自治的基本單元，只有同時(shí)滿足“參與規(guī)模最大化”和“能力規(guī)模最小化”且貼近家戶的小共同體才是自治的基本單元。很有意思的是，從四大人類學(xué)經(jīng)典著作的研究來看，相同的信仰和習(xí)俗可以作為基本單位的劃定標(biāo)準(zhǔn)，但它并不是基本的政治組織，難以形成共同的政治行動(dòng)。

5．地域相近。地域包括地形條件、生態(tài)條件，也是形成共同體的一個(gè)重要因素，如同時(shí)住在山坳的家戶、同時(shí)居住在山頂?shù)霓r(nóng)家，或者同時(shí)圍繞著一個(gè)池塘的群體，或者散居在湖邊的農(nóng)民，他們面臨著共同的地形、共同的地理?xiàng)l件，從而有著共同的外部條件和外部條件所塑造的共同的氣質(zhì)和特性。這些共同的外部條件和內(nèi)在特質(zhì)使人們相互認(rèn)同、彼此相通，從而構(gòu)成地域共同體，為劃定自治的基本單元?jiǎng)?chuàng)造了地域條件。

如果將“能力規(guī)模最小”和“參與規(guī)模最大”稱為“兩大標(biāo)準(zhǔn)”，即能力標(biāo)準(zhǔn)和參與標(biāo)準(zhǔn)，那么產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近則可以稱為“五個(gè)要素”?！拔鍌€(gè)要素”中的某一個(gè)或者某幾個(gè)可以形成共同體，但這些共同體可能比較大，也可能比較小，還需要將“兩大標(biāo)準(zhǔn)”加進(jìn)來考察，才能夠共同確定基層自治的基本單元?？梢?，“五個(gè)要素”是自治基本單元的必要條件，“兩大標(biāo)準(zhǔn)”是自治基本單元形成的充分條件，僅有“五個(gè)要素”只能確定為共同體，無法確定是否為自治的基本單元；僅有“兩大標(biāo)準(zhǔn)”，只知道是基本單元，沒有辦法知道這個(gè)基本單元是如何形成的；當(dāng)然沒有“兩大標(biāo)準(zhǔn)”根本就無法確定自治的基本單元(參見文后圖3)。因此，“五個(gè)要素”和“兩大標(biāo)準(zhǔn)”共同決定基層自治的基本單元，或者說農(nóng)村基層自治的基本單位是“兩大標(biāo)準(zhǔn)”和“五個(gè)要素”的函數(shù)。簡(jiǎn)單地說，“五個(gè)要素”確定是否是共同體，“兩大標(biāo)準(zhǔn)”則確定“基本”在哪里、“基本”有多大。

(三)自治單元與行政單元、經(jīng)濟(jì)單元

農(nóng)村基層社會(huì)有不同層次的單元，自治基本單元只是其中一個(gè)層次組織。我們要弄清楚的是自治的基本單元與其他基本單元的關(guān)系，以及自治基本單元在基層治理諸多單元中的地位和作用。從縱向關(guān)系來看，如果包括家戶，農(nóng)村基層治理的層次主要有四個(gè)。

第一層次，家戶層次與經(jīng)濟(jì)基本單元。家戶是一個(gè)能夠獨(dú)立進(jìn)行生產(chǎn)和生活的經(jīng)濟(jì)單元，經(jīng)濟(jì)單元又可以分為生產(chǎn)單元、生活單元、消費(fèi)單元和分配單元。生產(chǎn)單元、生活單元和分配單元必須一致，否則就會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不等、激勵(lì)不夠的現(xiàn)象，如農(nóng)村人民公社時(shí)期。

第二層次，社組寨層次與自治基本單元。家戶層次向上就是社、組、寨等自然形成的共同體，俗稱為自然村。前面已經(jīng)專題研究，這一層次靠近家戶、適合自治，是自治的基本單元。

第三層次，社組寨聯(lián)合與協(xié)調(diào)、服務(wù)基本單元。若干個(gè)社構(gòu)成聯(lián)合社，若干寨構(gòu)成聯(lián)合寨，若干個(gè)村落構(gòu)成村莊，若干個(gè)自然村構(gòu)成村莊。這一層次上連政府，下連各個(gè)自治基本單元。其中間地位決定了其治理方式，既有上級(jí)交辦的任務(wù)，也有家戶委托的事件。前者采取行政的治理方式，后者采取代表制的協(xié)商方式。這個(gè)層次是一個(gè)起承轉(zhuǎn)合的層次，是協(xié)調(diào)和服務(wù)的基本單元。

第四個(gè)層次，縣級(jí)政府以下和村莊以上的單元，或者說靠近地方政府的單元。這個(gè)層級(jí)從古至今都是一個(gè)行政的層級(jí)，主要的功能是行政管理，包括管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)，具有管理功能和服務(wù)功能，是行政的基本單元。

從文后圖1可以清晰地看到，基層治理主要有四個(gè)層級(jí)，行政單元、協(xié)調(diào)和服務(wù)單元、自治單元和經(jīng)濟(jì)單元。自治單元是貼近家戶的一個(gè)單元，以民主的方式協(xié)商解決問題。行政單元是貼近政府的一個(gè)單元，以行政的方式來管理和服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)。家戶是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單元，負(fù)責(zé)生產(chǎn)、生活、消費(fèi)和分配，以及以家戶為單元的政治行動(dòng)。村莊位于基層治理的中間層次，承接政府的行政事務(wù)，也解決村莊內(nèi)部的公共事宜，前者用行政手段解決，后者用協(xié)商的方式解決。

三、中國農(nóng)村村民自治基本單元的歷史演進(jìn)

中國有句俗話：皇權(quán)不下縣，縣以下為自治。大體而言，此話有一定的道理，但是皇權(quán)也滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，而且鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)多層次、多形式的復(fù)雜社會(huì)，并非“自治”可以簡(jiǎn)單地解釋和概括。與其他國家相比，中國基層治理和自治基本單元有相同的地方，也有自己的獨(dú)特性。

(一)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理及基本單元

在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會(huì)，官方有三套治理體系：第一套體系是保甲制。保甲制的主要功能是治安控制，包括治安、偵察和舉報(bào)等職能。清朝規(guī)定，10戶為一牌，設(shè)牌頭；10牌為1甲，設(shè)甲長或甲頭；10甲為一保，設(shè)保長或保正，綜理全保事務(wù)[15]39。第二套體系是里甲制。它是以征稅為目標(biāo)的基層組織體系，每10戶為一甲，設(shè)甲長；每10甲為一里，設(shè)里長。也有變化，每11甲為一里，即110戶為一里[15]43。第三套體系是鄉(xiāng)約制。鄉(xiāng)約主要由耆老來執(zhí)行，進(jìn)行《圣諭廣訓(xùn)》的講座，耆老與村社的官方事務(wù)無關(guān)，充當(dāng)一種敬耆德的象征[16]11。

除了傳統(tǒng)的官方治安、賦稅、宣講三個(gè)體系外，還有一個(gè)自然形成的傳統(tǒng)鄉(xiāng)—村體系。鄉(xiāng)是由村組成，非自然形成，而是古代政府設(shè)置的一個(gè)行政單位。在清代已經(jīng)不是行政單位，但仍然允許其存在，是一個(gè)村際合作或組織單元，屬于半官方組織[15]13。村莊是自然形成的，俗稱自然村，它是中國鄉(xiāng)村社區(qū)生活的基本單元，由若干個(gè)家庭在長期生產(chǎn)生活中逐漸聯(lián)結(jié)而成。在一個(gè)特定地區(qū)，村莊的數(shù)量、大小、組織程度和個(gè)別村莊社區(qū)活動(dòng)的數(shù)量，視當(dāng)?shù)厝丝诿芏?、地區(qū)大小，特別是當(dāng)?shù)氐牡乩砗徒?jīng)濟(jì)條件的不同而有別[15]11。村莊規(guī)模從幾十戶到幾百戶不等。

在實(shí)踐中，行政體系與傳統(tǒng)體系相互交錯(cuò)，相互借用、相互替用或者交叉使用，使得中國的基層治理體系愈加多樣、層級(jí)愈加復(fù)雜。在實(shí)踐中，基層治理形成了多類的五級(jí)體系、四級(jí)體系、三級(jí)體系和二級(jí)治理體系(參見表2)。從最貼近家戶的基本單元來看，分別是甲、院、村(自然村)、鋪、莊，最普遍的是甲和村(自然村)，少數(shù)地區(qū)還有保、里。自治基本單元的人口規(guī)模從10戶到100多戶不等。

傳統(tǒng)中國除了官方的行政治理體系、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村體系外，在南方特別是東南沿海還有宗族組織。這類組織以血緣為紐帶，形成宗族共同體。這些共同體與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體系和里甲、保甲行政體系摻雜在一起。一個(gè)村落可能就是由一個(gè)宗族組成，也可能有幾個(gè)宗族，還有可能幾個(gè)村莊都是一個(gè)宗族組成[17]。在實(shí)踐中，行政組織與自然村組織混用，國家還經(jīng)常借用宗族組織來強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理和監(jiān)控[15]42，379。另外，除了宗族組織外，鄉(xiāng)村社會(huì)還有宗教組織、水利組織等功能性社會(huì)組織，這些功能性組織與國家的行政體系、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系重疊交錯(cuò)，共同維護(hù)著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)自治體系多而復(fù)雜，但是可以得到幾個(gè)基本結(jié)論：一是靠近家戶的組織是自治的基本單元，這個(gè)基本單元要么是甲、要么是自然村或者與自然村相類的如鋪、莊等單元。二是國家經(jīng)常借用傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理體系、宗族組織、宗教組織等社會(huì)組織進(jìn)行治理，特別是行政體系難以達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)更是如此。三是國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)干預(yù)不多，從國家層面來說，除了稅賦和危及國家的秩序外，其他均由鄉(xiāng)村社會(huì)自主管理，具有自治的成分；從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來看，則鮮有民主的成分，一般的農(nóng)民參與不充分，治理基本由宗族長老、鄉(xiāng)村士紳等精英主導(dǎo)[16]11。四是家戶是一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)單元，包括產(chǎn)權(quán)單元、生產(chǎn)單位、核算單位等，在參與鄉(xiāng)村事務(wù)過程中，它還是一個(gè)政治行動(dòng)單元。

(二)民國時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)的治理及基本單元隨著民族國家的建立，民國政府不僅推行縣政官僚化，而且促進(jìn)縣級(jí)以下行政體系正規(guī)化(參見表3)，主要有以下三項(xiàng)舉措。

推行“區(qū)”制。早在清末時(shí)期，有些地方就在推行“區(qū)”制，主要是在較大的鄉(xiāng)、保所在地的村鎮(zhèn)設(shè)立區(qū)公所。民國初年，“區(qū)”為一級(jí)自治組織，袁士凱憲制改革后，“區(qū)”成為政府一級(jí)組織，受縣政府控制。區(qū)設(shè)區(qū)長，下轄數(shù)名屬員和一隊(duì)警察。1912年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治法》頒布后，“區(qū)”的權(quán)力為“鄉(xiāng)制”所削弱。1928年后，國民政府推進(jìn)區(qū)級(jí)組織正規(guī)化，擬定區(qū)為自治組織，1933年其成為縣級(jí)政權(quán)的分支機(jī)構(gòu)。區(qū)的職能很多，但主要職責(zé)是征收賦稅[18]?？梢姡瑓^(qū)是基層社會(huì)靠近政府的一個(gè)層級(jí)單位，具有一定的行政職能。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。1929年頒布、1930年實(shí)施的《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》規(guī)定，凡100戶以上的村落，組成一個(gè)行政單位“鄉(xiāng)”(100戶以上的市鎮(zhèn)組成一個(gè)鎮(zhèn))。不滿100戶的村聯(lián)合組成一個(gè)鄉(xiāng)。鄉(xiāng)進(jìn)一步分為若干閭，每25戶為一閭，5戶為一鄰。鄉(xiāng)有“鄉(xiāng)民大會(huì)”，選舉和罷免鄉(xiāng)長，設(shè)立鄉(xiāng)公所，所有閭長為鄉(xiāng)公所成員。鄉(xiāng)是最基層社會(huì)的一級(jí)行政組織，實(shí)際上其就是原來的自然村。很多地方人們稱鄉(xiāng)長為“村正”或者“村長”。鄉(xiāng)長的職責(zé)比較多，修橋、補(bǔ)路、教育、戶口登記等，但賦稅征收仍然是重要職責(zé)。在鄉(xiāng)制下，賦稅由閭長催征，閭長由納稅人輪流擔(dān)任[19]。閭鄰制對(duì)鄉(xiāng)紳體制沖擊比較大，鄉(xiāng)紳的精英地位逐漸改變。

推行保甲制度。1934年民國政府在全國推行保甲制，“保甲之編組，以戶為單位，戶設(shè)戶長，十戶為甲，甲設(shè)甲長，十甲為保，保設(shè)保長”。

1937年以《保甲條例》為全稱頒行[20]25。該條例明確規(guī)定，村莊負(fù)責(zé)實(shí)施保甲制度。保甲制度的主要功能是統(tǒng)計(jì)人口、報(bào)告村民的活動(dòng)、動(dòng)員村莊自衛(wèi)等。在推行保甲制度之前，原來村莊有村長、村副和村公所。保甲制以后，村公所利用保甲制進(jìn)行鄉(xiāng)村治理[21]。民國政府的改革只涉及鄉(xiāng)村組織，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度沒有觸及，而且在村莊也只有職能的分合、轉(zhuǎn)換及治理主體的變化，對(duì)家戶經(jīng)濟(jì)的影響不大。因此，家庭仍然是一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)單元和村務(wù)參與的政治單元。

通過上述梳理可以得出四個(gè)結(jié)論：一是在民國政府時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)設(shè)置了區(qū)、村、閭、鄰四級(jí)行政體系；以行政為目標(biāo)的區(qū)—鄉(xiāng)(村)體系和以治安為目標(biāo)的?！左w制相互兼用和借用。二是民國政府仍然以靠近家戶的組織——自然村(或鄉(xiāng))為治理的基本單元；對(duì)農(nóng)民來說，自然村是自治的基本單元。從華北地區(qū)來看，自然村的規(guī)模約為三五百人，民國政府在基本單元的選擇上比較尊重歷史和習(xí)俗。三是明確規(guī)定縣政以下實(shí)施自治，用民主的方式進(jìn)行管理。這只是法律上的要求，而實(shí)踐中，與法律的要求還是有較大的差距。四是民國政府的改革沒有涉及家戶，家戶依然是自給自足的一個(gè)經(jīng)濟(jì)單元，也是參與國家和鄉(xiāng)村事務(wù)的政治行動(dòng)單元。

民國政府農(nóng)村基層治理體系存在的最大問題是：隨著國家政權(quán)下沉，村莊的行政和自治不分、政務(wù)和村務(wù)不分、對(duì)上的職能明顯強(qiáng)于對(duì)下的職能，內(nèi)生性農(nóng)村基層治理制度以及精英主導(dǎo)農(nóng)村治理模式逐漸改變，農(nóng)村基層治理制度的外生性、鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的工具化特點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)。這一特點(diǎn)在新中國成立后體現(xiàn)得更加明顯。

(三)新中國成立后農(nóng)村基層的治理及基本單元

新中國成立以后，農(nóng)村基層治理體系變化更大(參見表4)，大體可以分為以下四個(gè)階段。

第一個(gè)階段，沿襲傳統(tǒng)時(shí)期。1952年政務(wù)院六次會(huì)議出臺(tái)了一系列文件，對(duì)農(nóng)村基層的治理體系進(jìn)行規(guī)范，形成了區(qū)—行政村—自然村、區(qū)公所—鄉(xiāng)—村、鄉(xiāng)—村等體系，并于1953年建立了完全意義上的黨政組織系統(tǒng)，設(shè)立了村人民代表會(huì)議和人民政府，從而形成了村級(jí)政權(quán)。在中國歷史上這是第一次將村納入政府行政管理體系。

1954年憲法取消區(qū)級(jí)、村級(jí)政府，明確鄉(xiāng)為五級(jí)政府中的最后一級(jí)政府[22]332－333。村莊退出國家行政序列，這以后開啟了另一個(gè)劇烈的農(nóng)村組織化過程。

第二個(gè)階段，基本單元擴(kuò)大時(shí)期。土改工作結(jié)束后，國家開始鼓勵(lì)農(nóng)民互助合作。1953年中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，大力推進(jìn)初級(jí)合作社。初級(jí)合作社與自然村基本吻合。農(nóng)民以土地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料加入合作社，實(shí)行按勞計(jì)酬和按股分紅的原則。家庭不再是生產(chǎn)單位，但仍是產(chǎn)權(quán)單位、消費(fèi)單位。

1955年，國家將初級(jí)合作社合并為高級(jí)合作社。高級(jí)合作社與規(guī)模較大的自然村吻合，或者由若干小自然村合并而成。高級(jí)合作社為生產(chǎn)、核算的基本單位，取消了家庭的產(chǎn)權(quán)單位地位，但家庭還是消費(fèi)單位。

1958年4月中共中央發(fā)出《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟罚珖_展了一場(chǎng)以“小社”并“大社”的運(yùn)動(dòng)。1958年，通過《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的問題的決議》，根據(jù)決議，人民公社“一般以一鄉(xiāng)一社，兩千戶左右為合適”，“實(shí)行政社合一”的管理體制。1958年12月通過《關(guān)于人民公社問題的決議》，人民公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度，分為公社管理委員會(huì)、管理區(qū)(或生產(chǎn)大隊(duì))、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)[20]31－32。另外，還有不少地方開始探索人民公社大食堂制度，湖北京山“農(nóng)忙食堂”、河北徐水的“公共食堂”等，《人民日?qǐng)?bào)》《內(nèi)部參考》等也贊揚(yáng)、推薦人民公社食堂制度。1958年，北戴河會(huì)議后人民公社食堂制度迅速向全國推廣[23]。

農(nóng)村人民公社制度將全國農(nóng)民都整合到行政體系中，基層基本治理單元從村莊上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在農(nóng)村人民公社體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基本的核算單位，生產(chǎn)大隊(duì)是生產(chǎn)單元，生產(chǎn)小隊(duì)是作業(yè)單位。表面上看是三級(jí)管理體制，其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基本的核算單位，生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)只是具有執(zhí)行功能的生產(chǎn)作業(yè)單位，實(shí)質(zhì)上就是一級(jí)管理體系。1958年，農(nóng)村基層治理體系就從新中國成立初期的三級(jí)管理體系演變?yōu)橐患?jí)管理體系，生產(chǎn)、生活、消費(fèi)、核算、政治組織均由農(nóng)村人民公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)。家庭的消費(fèi)單位也被取消了，家庭僅限于生物學(xué)意義的“生命生產(chǎn)單元”，即只有生殖功能。雖然農(nóng)村人民公社要求實(shí)施民主管理，但在強(qiáng)大的行政壓力和龐大的管理單元下，民主只是一種文本要求和政治表達(dá)，沒有真正實(shí)現(xiàn)。

第三個(gè)階段，基本單元縮小時(shí)期。不合實(shí)際的農(nóng)村人民公社及刮“五風(fēng)”，將整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)推到了崩潰的邊緣，因而國家對(duì)農(nóng)村基層治理體系開始進(jìn)行調(diào)整，首先撤銷了公社食堂，恢復(fù)了家庭的生活、消費(fèi)功能，家庭變成了一個(gè)生活單元。1960年11月，中共中央發(fā)出了關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信，要求縮小治理的基本單位，基本原則是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”?！瓣?duì)”是指生產(chǎn)大隊(duì)，即明確生產(chǎn)大隊(duì)為公社的基本核算單位，將治理的基本單元從人民公社縮小到生產(chǎn)大隊(duì)。1962年2月的《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》進(jìn)一步調(diào)小、調(diào)低核算單元，將生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位，建議以20～30戶為宜。9月的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》再次明確生產(chǎn)隊(duì)為公社的基本核算單位。這一規(guī)定一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代初期。至此，農(nóng)村基層治理體系再次回歸到公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)管理體系，其中生產(chǎn)隊(duì)是核算的基本單元、自治的基本單元，家庭為生活、消費(fèi)單元。

第四個(gè)階段，基本單元功能調(diào)整時(shí)期。雖然自治的基本單元調(diào)整到生產(chǎn)小隊(duì)，即小的自然村這一層級(jí)，但生產(chǎn)隊(duì)依然是生產(chǎn)單位，生產(chǎn)單位與農(nóng)民傳統(tǒng)的家戶習(xí)慣和家戶經(jīng)濟(jì)理性依然不一致。1978年，各地開始探索“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。這一改革得到國家認(rèn)可，1980年的中共中央75號(hào)文件，1982年的中央“一號(hào)文件”將此規(guī)范為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。家庭承包責(zé)任制將生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)功能還給了家庭，家庭再次成為一個(gè)比較完整的經(jīng)濟(jì)單元，具有了生產(chǎn)、經(jīng)營、收入、分配、消費(fèi)功能，生產(chǎn)單元與核算單位、消費(fèi)單位一致。家庭承包經(jīng)營使人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)的功能迅速弱化。1982年，新憲法明確由村民委員會(huì)管理農(nóng)村基層事務(wù)。1983年，中共中央和國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，宣告農(nóng)村人民公社體制的終結(jié)[20]34，36。

1987年，全國人大常委會(huì)通過《村民委員會(huì)組織法》，在農(nóng)村實(shí)行村民自治，規(guī)定“村民委員會(huì)”一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。按照《村民委員會(huì)組織法》，中國農(nóng)村基層實(shí)行鄉(xiāng)—村兩級(jí)管理體系。雖然各個(gè)村莊根據(jù)聚居情況還設(shè)立村民小組，但是村民小組并沒有法定地位，只是信息交換的一個(gè)中轉(zhuǎn)站。

這一政策規(guī)定比較靈活，但在政策執(zhí)行過程中存在三個(gè)大問題：第一，自然村是一個(gè)很抽象的概念，也是一個(gè)沒有標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)的概念，現(xiàn)實(shí)中難以操作，給予地方很多自主裁量權(quán)，導(dǎo)致村民委員會(huì)規(guī)模大小不一、五花八門。第二，簡(jiǎn)單地一一對(duì)應(yīng)。很多地區(qū)將自然村等同于生產(chǎn)大隊(duì)，簡(jiǎn)單地將生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，沒有將比較大的自然村進(jìn)行拆分，導(dǎo)致以大自然村為單位的村民委員會(huì)規(guī)模較大，村民自治難以實(shí)施。第三，沒有考慮歷史合并原因。在合作化時(shí)期，很多生產(chǎn)大隊(duì)是由高級(jí)合作社轉(zhuǎn)換過來的，而有些地區(qū)的高級(jí)合作社由多個(gè)自然村合并而成。這類生產(chǎn)大隊(duì)直接轉(zhuǎn)為村民委員會(huì)，一是村莊規(guī)模比較大，二是土地所有權(quán)在自然村，生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)在家庭，法定治理權(quán)又在村委會(huì)，所有權(quán)單元、生產(chǎn)單元、治理單元存在嚴(yán)重的不對(duì)稱，導(dǎo)致土地糾紛不斷，如烏坎的村組、村民沖突就是產(chǎn)權(quán)單元、生產(chǎn)單元與治理單元不一致而導(dǎo)致的[24]。

家庭承包責(zé)任制改革在農(nóng)村基層治理方面有兩個(gè)重大的貢獻(xiàn)：其一，家庭回歸為較為完整的經(jīng)濟(jì)單元，生產(chǎn)、生活、消費(fèi)和分配單元一致，解決了生產(chǎn)的激勵(lì)問題。其二，一部分規(guī)模比較小的村莊的基本單元回歸到自然村，使自治的基本單元實(shí)至名歸。由于改革操作過程中的問題，現(xiàn)實(shí)中仍然有很大一部分規(guī)模比較大的村莊，其基本單元在“行政村”“生產(chǎn)大隊(duì)”這一層級(jí)，沒有真正下移到靠近農(nóng)民的“自然單元”。因此，農(nóng)村基層治理體制面臨著進(jìn)一步向下調(diào)整的壓力和動(dòng)力?？傮w而言，20世紀(jì)80年代的改革對(duì)于規(guī)模比較小的村莊如北方地區(qū)，鄉(xiāng)—村兩級(jí)治理體系已經(jīng)能夠滿足其需求，但是在長江流域、東南沿海、西南地區(qū)則有著自治基本單元回歸自然村、重構(gòu)三級(jí)治理體系的強(qiáng)大需求。

四、中國農(nóng)村村民自治基本單元的新選擇

2005年以來，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及國家惠農(nóng)政策、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)力度的加大，農(nóng)民對(duì)參與決策、參與自治的需求強(qiáng)烈，農(nóng)民期待知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是，現(xiàn)有的條件卻無法滿足農(nóng)民參與的需求：一是不少村莊規(guī)模過大，農(nóng)民無法參與、無力參與；二是治理單元與產(chǎn)權(quán)所有、調(diào)整單元不一致。這些導(dǎo)致村小組與村莊的沖突、村莊與村民的沖突不斷加大，村民自治“形式化”“村干部化”。為了解決阻礙村民自治的兩大問題，有些地方開始探索將村民自治單元下移到村民小組。比較典型的有湖北秭歸的村落自治、廣東清遠(yuǎn)的自然村自治、四川都江堰的院落自治。

(一)湖北秭歸的村落自治

湖北秭歸屬于大山區(qū)，山高路遠(yuǎn)人稀，一個(gè)村莊幾千人，幾十平方公里。農(nóng)民開玩笑說本村人“講話容易，握手難”。農(nóng)民要去村莊辦事、開會(huì)，需要一二個(gè)小時(shí)甚至半天。家庭承包責(zé)任制后，村莊對(duì)農(nóng)民再也沒有吸引力，加之各個(gè)小組之間的農(nóng)民非同宗同祖，彼此交往不多，互不熟悉，村民自治難以在規(guī)模較大且沒有利益關(guān)聯(lián)的陌生人中實(shí)施，基本流于形式，村民自治變成了村干部自治，村莊治理變成了村莊管理。為了解決這個(gè)問題，秭歸縣根據(jù)利益相關(guān)、產(chǎn)業(yè)相同、習(xí)俗相近等標(biāo)準(zhǔn)將居住相對(duì)集中的農(nóng)民劃為一個(gè)村落，作為自治的基本單元，讓農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育。村落大體規(guī)模為30～50戶，一二百人左右。村落規(guī)模不大，農(nóng)民互相熟悉，需求相同，利益相近，具有強(qiáng)烈的認(rèn)同感和凝聚力。在村落中，農(nóng)民方便議事、決事以及有利于共同解決村落面對(duì)的公共問題，自治成效比較好。秭歸縣通過將自治基本單元從村莊下移到村落，建立了鄉(xiāng)—村—村落三級(jí)治理體系，其中，靠近農(nóng)民的村落為自治的基本單位，實(shí)施成效比較好，這樣，自治真正地運(yùn)轉(zhuǎn)了起來。

(二)廣東清遠(yuǎn)的自然村自治

廣東清遠(yuǎn)既有丘陵、也有低山，地理?xiàng)l件不太好?，F(xiàn)在的村民委員會(huì)由農(nóng)村人民公社時(shí)期的管理區(qū)直接轉(zhuǎn)換。村莊規(guī)模少的上千人，多的幾千人，甚至上萬人。村莊面積大，一個(gè)村莊又分成若干個(gè)聚居區(qū)，一個(gè)聚居區(qū)就是一個(gè)自然村、一個(gè)宗族。宗族有共同的祠堂、共同的祖墳、共同的祭祀活動(dòng)，甚至還有公田、公山。村莊的土地所有權(quán)在自然村，但是法定的治理權(quán)在村莊，兩者不統(tǒng)一，矛盾較大。正因?yàn)槿绱?，清遠(yuǎn)的村民自治根本難以實(shí)施，村莊也難以指揮自然村。雖然村莊自治難以實(shí)現(xiàn)，但是以宗族為主的各個(gè)自然村卻能夠開展各種各樣的祭祀活動(dòng)、建設(shè)活動(dòng)。有鑒于此，清遠(yuǎn)市干脆將村委會(huì)、黨支部同時(shí)下調(diào)到自然村，將自治村變成新的村委會(huì)?，F(xiàn)有村莊變成一個(gè)片區(qū)，承擔(dān)整個(gè)片區(qū)的公共服務(wù)職能。村委會(huì)下沉到自然村后，清遠(yuǎn)進(jìn)行了土地整治，將所有農(nóng)戶的承包地合并整理，然后抽簽再分配。由于自然村鄉(xiāng)親有威望，村落有凝聚力，土地歸并整治再承包的過程很順利，村民自治的效能很高。清遠(yuǎn)依據(jù)產(chǎn)權(quán)相同、血緣相連(宗族)、集中居住、規(guī)模適度劃分基本自治單元，每個(gè)村約200～300人。清遠(yuǎn)通過改革，將過去的鄉(xiāng)—村兩級(jí)管理體系變成了鄉(xiāng)—片—村的三級(jí)管理體系，片區(qū)承擔(dān)政府的公共服務(wù)職能，村莊承擔(dān)自治功能，即村務(wù)與政務(wù)分離?？拷r(nóng)民的村(自然村)是自治的基本單元，處于中間位置的片區(qū)則成為專門的行政、服務(wù)單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是行政功能。

(三)四川都江堰的院落自治

四川省都江堰屬于成都平原，自然條件、生態(tài)環(huán)境都比較好。現(xiàn)有的村民委員會(huì)由農(nóng)村人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)換而來。生產(chǎn)大隊(duì)源于合作化時(shí)期的高級(jí)合作社，而高級(jí)合作社則是由自然形成的多個(gè)院落合并構(gòu)成。村莊規(guī)模一般在一兩千人之間。雖然都江堰的村莊大部分在平原地帶，但是各個(gè)院落相距較遠(yuǎn)，農(nóng)民彼此之間沒有更多的交往和利益關(guān)聯(lián)。村民自治因規(guī)模、距離和利益而流于形式。2008年都江堰利用汶川大地震后的災(zāi)后重建機(jī)會(huì)，以院落為單位重新建構(gòu)自治組織：一方面，重建時(shí)以院落為單元來重建；另一方面，將相對(duì)集中的院落劃分為自治組織。都江堰按照居住集中、規(guī)模適度、產(chǎn)權(quán)相同、方便自治的原則來確定院落。以院落為自治的基本單元，每個(gè)院落有300～500人。院落以理事會(huì)的方式進(jìn)行民主管理，村民以家庭為單位參與院落的公共事務(wù)。都江堰通過將自治下移到院落，建立了鄉(xiāng)—村—院落的三級(jí)治理體系。

三個(gè)地方的治理體系改革有五個(gè)共同特點(diǎn)：一是村莊治理體系從鄉(xiāng)—村兩級(jí)變?yōu)猷l(xiāng)—村(片區(qū))—院落、村落、自然村三級(jí)體系。二是規(guī)模比較大的村莊被劃分為更小的單位作為自治的基本單元，規(guī)模是在山區(qū)100～200人，在丘陵為200～300人，在平原為300～500人。三是自治基本單元主要承擔(dān)自治功能，行政或服務(wù)功能留在上一個(gè)層級(jí)，即貼近農(nóng)民的層級(jí)組織承擔(dān)自治功能，遠(yuǎn)離農(nóng)民的層級(jí)組織承擔(dān)行政和服務(wù)功能。四是在自治的基本單元實(shí)施村民自治，主要解決農(nóng)戶不能解決的公共問題。五是自治基本單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、文化相近、血緣相連、產(chǎn)業(yè)相同、地域相近等。

值得深思的是，三個(gè)地方在自治單元下移時(shí)有些利用了村民小組，有些則沒有利用村民小組，如秭歸取消了村民小組，而是以小組內(nèi)部的各個(gè)村落為基本單元；都江堰則把小組和村莊之間聚落在一起的農(nóng)民稱之為院落，一個(gè)院落可能包括幾個(gè)小組；廣東清遠(yuǎn)則是自治單元下調(diào)到自然村，自然村大多與村民小組一致。三個(gè)地區(qū)并沒有統(tǒng)一地下調(diào)到村民小組，說明了村民小組并不是一個(gè)自然形成的單元，而是為了方便管理設(shè)置的一個(gè)單元，自治單元只能根據(jù)五個(gè)原則選擇自然形成的農(nóng)民聚落。三個(gè)地方的改革其實(shí)是對(duì)農(nóng)村人民公社體制的進(jìn)一步調(diào)整，將基層的基本單元回歸到靠近農(nóng)民的層級(jí)組織，特別是將多個(gè)自然村合并而成的村莊進(jìn)一步拆分，將自治單元下移到自然村，使自治單元與自然形成的自然單元一致，使自治單元與產(chǎn)權(quán)所有單元一致。在下移的過程中沒有統(tǒng)一下調(diào)到村民小組，而是根據(jù)農(nóng)民凝聚的條件因地制宜地選擇。

五、基本結(jié)論和進(jìn)一步討論

(一)基層治理的基本單元類型多樣

對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村基層社會(huì)，不管是馬克思還是韋伯都認(rèn)為，基層社會(huì)是同質(zhì)的，沒有大的區(qū)別，特別是基層治理，要么是專制的，要么是民主的。其實(shí)，農(nóng)村基層社會(huì)并非同質(zhì)的，各地的差異很大，基層的治理也不能簡(jiǎn)單地是專制的，或者是民主的，或者是自治的。即使東非的部落或者緬甸高地的克欽人，也都是分層級(jí)的。國家社會(huì)如傳統(tǒng)中國，國家有賦稅需求，所以有里甲制；國家有治安需求，所以有保甲制。在無國家的部落社會(huì)如東非，在村落之上也有共同御敵的部落或者部落聯(lián)盟。從中國地方基層治理最近的探索來看，基層治理有不同類型的基本單元。從國家視角來看，有行政基本單元；從農(nóng)民視角來看，有自治的基本單元；自治的基本單元太小，行政的基本單元太大，因而在行政基本單元與自治基本單元之間，一定還會(huì)有一個(gè)兼具行政和自治的單元，可以稱之為協(xié)調(diào)服務(wù)單元，如都江堰、秭歸的村莊，清遠(yuǎn)的片區(qū)。所以，不能將農(nóng)村基層治理視為統(tǒng)一的、同質(zhì)的，農(nóng)村基層治理也應(yīng)該分層次，總體來說，有行政的基本單元(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、協(xié)調(diào)服務(wù)的基本單元(村莊)及自治的基本單元(自然村)。

(二)自治的基本單元的位置和規(guī)模

從人類學(xué)的經(jīng)典研究、中國歷史及當(dāng)前改革探索來看，農(nóng)村基層自治的基本單元一定是靠近家戶的群體性組織，這個(gè)組織與農(nóng)民直接打交道，不需要再經(jīng)過其他的群體銜接。自治基本單元的規(guī)模取決于兩個(gè)條件：一是農(nóng)民參與自治組織的最大規(guī)模，二是農(nóng)民合作解決公共問題的最小規(guī)模。兩個(gè)規(guī)模決定了自治基本單元的規(guī)模。從歷史上看，靠近農(nóng)民的單元在幾十戶到上百戶之間。從當(dāng)前對(duì)自治基本單元的探索來看，地處山區(qū)的秭歸在一二百人左右，地處丘陵與山區(qū)的清遠(yuǎn)在二三百人左右，地處平原的都江堰約三五百人左右。在這個(gè)規(guī)模范圍內(nèi)能夠滿足兩個(gè)條件：農(nóng)民能夠直接參與基本單元的公共事務(wù)；農(nóng)民能夠合作解決公共問題。因此，自治基本單元的“兩大標(biāo)準(zhǔn)”還從內(nèi)在制約著基本單元的規(guī)模。

(三)自治基本單元?jiǎng)澏ǖ脑瓌t和依據(jù)

“兩大標(biāo)準(zhǔn)”只是內(nèi)在制約，或者說是一個(gè)“事后經(jīng)驗(yàn)計(jì)算”的理論結(jié)果。對(duì)于農(nóng)民和政府來說，如何選擇基本單元呢？從人類學(xué)經(jīng)典敘述、中國的歷史及當(dāng)前的改革探索來看，自治基本單元是自然形成的村落、院落、屯、自然村等。人們要么有相同的產(chǎn)權(quán)，要么有共有的牧場(chǎng)，要么有共有祠堂，前者如東非的部落，后者如廣東的清遠(yuǎn)；或者人們之間有很強(qiáng)的利益相關(guān)性，如共享一條河、一條路等，如湖北的秭歸；或者血緣相連、文化相同，如廣東的清遠(yuǎn)、蕉嶺，緬甸的克欽人；也有地域相近的，如湖北的秭歸、印尼的巴厘島人?？梢娀締卧倪x擇不是隨意選擇的，否則就會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治系統(tǒng)導(dǎo)致重大損失，影響治理成效，如農(nóng)村人民公社時(shí)期的集體化；或者會(huì)導(dǎo)致重大的沖突，如烏坎事件。自治基本單元只能根據(jù)產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相近、地域相同來確定自然形成的群體，同時(shí)還必須滿足“參與標(biāo)準(zhǔn)”和“能力標(biāo)準(zhǔn)”。表面上看，基本單元的選擇、劃定比較簡(jiǎn)單，但人類通過幾千年探索甚至付出了重大的犧牲才領(lǐng)悟到：在人類自然形成的群體、聚落中用“五個(gè)因素”來選擇，以“兩大標(biāo)準(zhǔn)”來劃定村民自治的基本單元。當(dāng)然，在非自然形成的群體中，如新型農(nóng)村社區(qū)、城郊社區(qū)等依然可以用“五個(gè)因素”和“兩大標(biāo)準(zhǔn)”來確定自治基本單元，前者為充分條件，后者是必要條件。

(四)中國農(nóng)村基層治理發(fā)展的基本趨勢(shì)

從傳統(tǒng)時(shí)期到現(xiàn)代國家，中國農(nóng)村基層治理及其體系發(fā)生了巨大的變化。

1．從多線治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向單線治理結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)帝國時(shí)期甚至在民國政府時(shí)期都曾經(jīng)有過多線治理體系，如以賦稅為目標(biāo)的里甲制度，以治安為目標(biāo)的保甲制度，以宣講為目標(biāo)的鄉(xiāng)約制度，還有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村體系；除此之外還有其他的宗族組織、宗教組織，以及水利會(huì)社、灌溉會(huì)社、廟會(huì)等功能性社會(huì)組織。但是，在民國時(shí)期只有行政體系和保甲體系。新中國成立后只有國家規(guī)定的區(qū)、鄉(xiāng)、村及與之共生的黨的各級(jí)組織。可以發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村基層治理體系從多線轉(zhuǎn)向單線。

2．從多層級(jí)轉(zhuǎn)向較少的層級(jí)。在晚清時(shí)期，基層治理有的地方多達(dá)五個(gè)層級(jí)，如福建就存在鄉(xiāng)—里—都—圖—保，還有很多鄉(xiāng)—里—村—甲等四級(jí)體系，民國政府也是區(qū)—鄉(xiāng)—閭—鄰四級(jí)體系。新中國成立后開始設(shè)立區(qū)—鄉(xiāng)—村三級(jí)體系，后來逐步縮小為農(nóng)村人民公社一級(jí)治理體系。最后，又不斷地增多和下移，變成人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)管理體系。改革開放后，由于村民小組沒有法律地位，中國農(nóng)村基層治理實(shí)際上變成了鄉(xiāng)—村兩個(gè)層級(jí)。兩個(gè)層級(jí)的治理體系并不適合于中國農(nóng)村基層，因此不少地方在探索三級(jí)治理層級(jí)，將自治單元下沉，形成鄉(xiāng)—村—組(自然村)的治理格局。從中國來看，農(nóng)村基層的三級(jí)治理體系比較符合中國的實(shí)際，靠近農(nóng)民的為自治基本單元，靠近地方政府的為行政基本單元，處在兩者之間的為協(xié)調(diào)服務(wù)基本單元。

注釋：

①這里要注意，這個(gè)公共問題是生產(chǎn)、生活中的基本問題，而不是如水利設(shè)施、大型公路和橋梁建設(shè)等大型公共建設(shè)，前者基本單元可以解決，后者需要國家、政府來供給。

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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2016年第4期

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