——以發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基層建制單元為考察對(duì)象
【摘 要】一百多年以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過了多次農(nóng)村基本建制單元的合并浪潮。因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家的自治傳統(tǒng)及合并重組法案中包含的強(qiáng)制性、民主性條款的區(qū)別，形成了多條農(nóng)村基本建制單元合并重組的道路及四種經(jīng)典合并類型：強(qiáng)制性合并、強(qiáng)制－民主性合并、自愿－民主性合并及自然性合并。每個(gè)國(guó)家在合并重組過程中都遇到了強(qiáng)大的阻力和批評(píng)，批評(píng)最多的是農(nóng)村基本建制單元的合并重組將會(huì)有損民主，削弱國(guó)家民主的基礎(chǔ)。效率與民主的爭(zhēng)議是合并重組最大的爭(zhēng)議。
【關(guān)鍵詞】合并浪潮；建制單位；強(qiáng)制性合并；強(qiáng)制－民主性合并
最近幾年中國(guó)農(nóng)村基本建制單元有兩個(gè)令人側(cè)目的案例：一是廣東清遠(yuǎn)的“下移－上構(gòu)”，將自治單元下移到自然村，承擔(dān)自治功能；將村莊重構(gòu)為片區(qū)，承擔(dān)行政和公共服務(wù)功能。二是湖南省“合村－并鎮(zhèn)”，將鄰近的村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個(gè)較大的村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。兩地農(nóng)村基本建制單元調(diào)整的方向截然相反，對(duì)此，官員、學(xué)界眾說紛紜、莫衷一是。那么，農(nóng)村基本建制單元究竟是下移、縮小，還是合并、擴(kuò)大？筆者覺得有必要將視野投向發(fā)達(dá)國(guó)家，考察其農(nóng)村基本建制單元的歷史演變與發(fā)展趨勢(shì)。本文擬通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家近100年、70年、50來的農(nóng)村基本建制單元變化的考察，研究農(nóng)村基本建制單元變遷的規(guī)律、爭(zhēng)議及對(duì)中國(guó)的啟示。
一、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元的“合并浪潮”
如果只關(guān)注最近10年或者20年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元基本沒有變化或者只有少許變化，但是如果將視距延長(zhǎng)50年、70年，甚至100年，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元發(fā)生了翻天覆地的變化，一波接一波的“合并浪潮”，此起彼伏。
（一）合并幅度比較大的歐洲國(guó)家
20世紀(jì)50年代以來，不管是規(guī)模比較大的國(guó)家如英國(guó)、德國(guó)，還是規(guī)模比較小的國(guó)家如丹麥、瑞典、挪威等，農(nóng)村基本建制單元都出現(xiàn)過合并浪潮。1950年至2007年，瑞典、保加利亞、丹表農(nóng)村基本建制單元減幅均超過了80%，分別為87%、81%和80%。英國(guó)農(nóng)村基本建制單元數(shù)量減少了79%，比利時(shí)減少了75%；德國(guó)、奧地利、挪威基本建制單元分別減少了41%、42%和42%[1]（見表1）。顯然農(nóng)村基本建制單位數(shù)量的減少是歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特征。
表1 歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的基本建制單元變化對(duì)比表[2]
（二）合并幅度比較大的亞洲國(guó)家
日本是亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)村基本建制單元在過去100多年內(nèi)也發(fā)生了巨大的變化。日本是傳統(tǒng)農(nóng)耕大國(guó)，1888年以前農(nóng)村只有村莊，沒有市、鎮(zhèn)，當(dāng)年村莊的數(shù)量為71314個(gè)。其實(shí)大部分村莊屬于只有300—500人的自然村，農(nóng)村單元極為分散。日本共有三次村莊“合并浪潮”：一是“明治大合并”。1888年基本建制單位改革，實(shí)施市町村制度，大量的自然村合并，改革后只有15820町村；二是“昭和大合并”。1953年政府以8000人為標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)將市町村減少三分之一，經(jīng)過幾年的努力，在1961年時(shí)只剩下3500個(gè)市町村，這一數(shù)據(jù)維持了很長(zhǎng)一段時(shí)間，在1990年時(shí)市町村數(shù)量為3200個(gè)；三是“平成大合并”。1990年后日本再次實(shí)施市町村合并，2007年市町村數(shù)量減少到1804個(gè)，其中町為827個(gè)、村為195個(gè)（見表2）[3]。
表2 日本基層建制單元變化對(duì)比表[4]
日本農(nóng)村基本建制單元合并出現(xiàn)了三個(gè)變化：一是農(nóng)村基本建制單元大幅減少。二是農(nóng)村基本建制單元按照規(guī)模和建設(shè)目標(biāo)出現(xiàn)了層級(jí)化，即如果村莊規(guī)模擴(kuò)大可以申請(qǐng)為町（町就是規(guī)模比較大的村），當(dāng)町達(dá)到一定規(guī)模后可以申請(qǐng)為市[5]。三是日本的村、町在減少，市在增多，即村町逐漸變成市，人口流向市區(qū)。
（三）合并幅度不太大的美國(guó)
美國(guó)農(nóng)村基本建制單元有些復(fù)雜，有些州的基本建制單元是縣，有些是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，有些又是市，還有些是村。除此之外，還有地方政府分支機(jī)構(gòu)學(xué)區(qū)，以及為特定目標(biāo)而設(shè)立的特別區(qū)。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)力比較大；學(xué)區(qū)自治權(quán)力比較??；特別區(qū)具有半自治性質(zhì)。這幾類基層建制單元相互交叉、相互覆蓋。從比較視角來看，美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似于中國(guó)的村莊，規(guī)模并不是特別大。過去70年美國(guó)的基本建制單元發(fā)生了一些變化，1932年到1987年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了16.45%；學(xué)區(qū)減少了88.53%；自治市的數(shù)量增加了16.8%（見表3）
表3 美國(guó)基本建制單元變化對(duì)比表[6]
總體來看，美國(guó)農(nóng)村基本建制單元減幅差異比較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量有一定幅度下降，下降幅度幾乎就是自治市增長(zhǎng)的幅度。地方政府的派出機(jī)構(gòu)學(xué)區(qū)數(shù)量大幅下降，特別區(qū)先是下降，最近反而大量增加。所以，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看美國(guó)基本建制單元出現(xiàn)了一定的合并趨勢(shì)，從學(xué)區(qū)來看合并幅度比較大，但是從特別區(qū)來看卻增加了，所以美國(guó)農(nóng)村基本建制單位有合并，但是沒有浪潮，各類基本建制單元變動(dòng)差異比較大。
（四）變化幅度比較小甚至小幅增長(zhǎng)的國(guó)家
歐美日的農(nóng)村基本建制單元都出現(xiàn)較大程度或者一定程度的合并重組，但并非所有國(guó)家都是如此。1950年至2007年法國(guó)市鎮(zhèn)數(shù)量只減少了5%。意大利、匈牙利農(nóng)村基本建制單元反而增加了，分別增長(zhǎng)了4%和5%（見表4）。
表4 基層建制單元變化幅度較小的國(guó)家[7]
從上面的分析，我們可以對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家過去100年、70年、50年來農(nóng)村基本建制單元數(shù)量的變化得出如下結(jié)論：一是大量的小規(guī)模自然村、村莊或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量成倍的減少，合并浪潮此起彼伏，特別是英國(guó)、日本、北歐洲諸國(guó)合并幅度更大，合并速度快；二是留存下來的農(nóng)村基本建制單元的規(guī)模（包括人口和面積）相對(duì)比較大；三是在農(nóng)村基本建制單元數(shù)量減少的同時(shí)，自治市、市鎮(zhèn)的數(shù)量在增多。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元的“合并道路”
歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家基本建制單元出現(xiàn)了“合并浪潮”“重組浪潮”，但是合并重組的方式、方法并不相同。概括起來有如下幾條道路：
（一）日本合并道路：立法先行、行政主導(dǎo)、間接民主
日本是所有發(fā)達(dá)國(guó)家中基本建制單元合并數(shù)量最多、合并力度最大的國(guó)家，能夠大規(guī)模、大力度持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村基本建制單元的合并與日本選擇的合并方式不無關(guān)系。
1.立法規(guī)范合并。日本推進(jìn)農(nóng)村基本建制單元合并非常重視立法。除了早期“明治合并”主要是采取行政力量強(qiáng)制實(shí)施外，戰(zhàn)后日本農(nóng)村基本建制單元的合并都是先立法，再合并。在立法中，規(guī)定合并的時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)，再以行政力量推動(dòng)完成?！罢押秃喜ⅰ痹?953年制訂了《町村合并促進(jìn)法》，1956年制訂了《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》，限期大力推進(jìn)市町村合并。1965年制訂了《市町村合并特例法》，要求10年限期實(shí)施合并。最近的“平成合并”修訂和出臺(tái)“合并三法”：《市町村合并特例法修訂》《合并新法》和《地方自治修訂》[8]。
2.行政推動(dòng)合并。日本基本建制單元合并主要依賴行政力量的持續(xù)推進(jìn)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日本內(nèi)閣根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展及時(shí)推進(jìn)農(nóng)村基本建制單元的調(diào)整。內(nèi)閣提出合并立法或者修訂合并法律，在法律中明確要求總務(wù)大臣、都道府縣的責(zé)任并限期完成。日本的合并法律中明確規(guī)定了行政“強(qiáng)制條款”。在實(shí)際合并過程中，總務(wù)大臣負(fù)責(zé)確定基本方針，都道府提出合并構(gòu)想[9]。所以，日本農(nóng)村基本建制單元的合并，處處可以看到行政推動(dòng)的“影子”，看到“行政推力”。
3.間接民主決定合并。雖然立法和行政推動(dòng)合并，但是在具體推進(jìn)合并過程中還是嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。首先由議員或者議長(zhǎng)提出合并意向；其次有合并意愿的町村先成立合并協(xié)議會(huì)，由其中一村的議長(zhǎng)或者議員擔(dān)任合并協(xié)議會(huì)的會(huì)長(zhǎng)；其次，從相關(guān)町村的議員、職員選任委員，商量合并方案，然后由各町村的議會(huì)（具有議員、議長(zhǎng)資格的人）表決通過方案；最后，再向都道府廳報(bào)告，都道府廳再向總務(wù)大臣報(bào)告，批準(zhǔn)之后才可以合并。[10]
從日本農(nóng)村基本建制單元合并的制度和程序來看，最后兩次合并可以概括為：立法規(guī)范、行政推動(dòng)和間接民主三個(gè)環(huán)節(jié)共同完成。
（二）美國(guó)合并道路：立法先行、地方提議、民主選擇
美國(guó)農(nóng)村基本建制單元比較復(fù)雜，有自治市、自治鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特別區(qū)。自治市和鎮(zhèn)是“獨(dú)立法人”，具有自治憲章，自治權(quán)力很大；特別區(qū)根據(jù)特殊需求建立，具有準(zhǔn)自治性質(zhì)；學(xué)區(qū)屬于州政府的分支機(jī)構(gòu)，自治程度最低。[11]因此不同單位的合并重組差異比較大。
1.自治市、鎮(zhèn)的合并。首先是州立法機(jī)關(guān)立法；其次制定合并的一般程序；最后通過公民投票來選擇。如果州立法機(jī)關(guān)通過特別立法來對(duì)待合并重組，則一項(xiàng)法規(guī)就可以實(shí)現(xiàn)合并和重組，不需要公民投票即可實(shí)施。當(dāng)然州立法機(jī)關(guān)的立法程序嚴(yán)格依照規(guī)定和程序進(jìn)行[12]。從美國(guó)自治市、鎮(zhèn)的合并來看，州立法機(jī)關(guān)很少使用特別立法來強(qiáng)制推行基本建制單元的合并重組，必須經(jīng)過合并單位公民投票表決，所以鎮(zhèn)或鄉(xiāng)合并重組難度大，合并速度比較慢。
2.學(xué)區(qū)的合并。學(xué)區(qū)合并也由州立法機(jī)構(gòu)立法，并成立一個(gè)全州范圍的學(xué)區(qū)重組委員會(huì)，由該委員會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)全州學(xué)區(qū)的重組計(jì)劃。學(xué)區(qū)重組也需要公民投票決定。隨著教師協(xié)會(huì)和其他專業(yè)教育者的支持，學(xué)區(qū)重組較容易實(shí)現(xiàn)。因此，學(xué)區(qū)單位的合并速度快，規(guī)模大。
3.特別區(qū)的合并。特別區(qū)是為了特定目標(biāo)，解決特定需求的單位。州立法機(jī)關(guān)立法后，公民可以自己創(chuàng)制特別區(qū)。隨著公民需求越來越多，美國(guó)的特別區(qū)單位不僅沒有減少，反而快速增長(zhǎng)[13]。地方市民可以根據(jù)公民創(chuàng)制權(quán)和公民投票程序來創(chuàng)建新的政府單位。另外擴(kuò)大疆界、更多的單位合并都必須經(jīng)過社區(qū)同意和各自轄區(qū)公民公投中多數(shù)人的同意[14]。
從美國(guó)基本建制單元合并重組來看，總體的程序是：議員提出，州議會(huì)立法，合并建制單元公民投票決定，最后實(shí)施合并或重組?；蛘吖裉嶙h或基本單元提議，公民投票決定。美國(guó)基本建制單元合并重組，與日本有差異，雖然有立法，但是民主是一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)，而且法律并沒有授予行政部門強(qiáng)制實(shí)施的權(quán)力。因此有大量的重組失敗案例，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的重組難度、阻力大，速度比較慢。
（三）德國(guó)、北歐合并道路：先行立法，行政強(qiáng)制
在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，德國(guó)也存在農(nóng)村基本建制單元規(guī)模過小、財(cái)力不足、工業(yè)發(fā)展跨躍基本建制單元等問題，因此各州由州政府或者州議會(huì)成立專門委員會(huì)研究合并基本建制單元問題。德國(guó)憲法授權(quán)州政府有決定基本建制單元的權(quán)限。因此，在合并重組基本建制單元時(shí)主要由州議會(huì)立法，州政府強(qiáng)制推行。當(dāng)然在強(qiáng)制推動(dòng)合并重組時(shí)，也會(huì)以“規(guī)勸”或者財(cái)政刺激方式誘導(dǎo)、引導(dǎo)合并。
雖然德國(guó)行政部門有法律支撐，也有各種行政手段配合使用，但是德國(guó)基本建制單元的合并依然受到強(qiáng)大的抵制。按照法律規(guī)定，基本建制單元如果不滿意合并方案，可以向憲法法院甚至聯(lián)邦法院上訴，但是法院只審查州議會(huì)、行政部門的程序合法性問題，不審核合并與否問題。也就是說，對(duì)于合并與否，基本建制單元沒有討價(jià)還價(jià)的空間，也沒有民主程序選擇的機(jī)會(huì)[15]。因此，德國(guó)基本建制單元的合并是一種強(qiáng)制性合并，這種合并道路雖然遇到地方、公民的強(qiáng)烈的抵制，但是合并成效依然顯著。
北歐國(guó)家也是行政和立法強(qiáng)制，如挪威就成立了一個(gè)基本建制單元委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)提出合并重組方案，議會(huì)立法，然后實(shí)施合并重組。只要委員會(huì)的決議沒有變，基本建制單元反對(duì)也能夠?qū)嵤┖喜⒅亟M。瑞典有兩輪合并浪潮，第一輪由議會(huì)制訂措施實(shí)施合并，合并速度比較快；第二輪合并采取漸進(jìn)和自愿的辦法，速度比較慢。[16]
（四）英國(guó)合并道路：立法先行，行政主導(dǎo)
在發(fā)達(dá)國(guó)家中，英國(guó)農(nóng)村基本建制單元的合并重組速度快，合并規(guī)模大，這與他們的合并重組方式的選擇緊密相關(guān)。首先，議會(huì)立法，頒布《地方政府法》及其他相關(guān)法案；其次，議會(huì)立法成立地方政府區(qū)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)英格蘭地方政府地區(qū)的邊界、選舉和結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查。地方政府區(qū)劃委員會(huì)獨(dú)立于政府和政黨，直接對(duì)下議院議長(zhǎng)委員會(huì)負(fù)責(zé)。[17]
英國(guó)基本建制單元合并重組的程序：首先，由地方政府或者議會(huì)提出申請(qǐng)；其次，地方政府區(qū)劃委員會(huì)根據(jù)意見進(jìn)行評(píng)審，然后向國(guó)會(huì)提出立法建議；再次，國(guó)會(huì)裁定并將裁定意見發(fā)給地方政府區(qū)劃委員會(huì)執(zhí)行。地方政府區(qū)劃委員會(huì)有義務(wù)進(jìn)行復(fù)審；最后，由地方政府或議會(huì)執(zhí)行合并或重組方案。[18]
英國(guó)基本建制單元的合并重組是先立法，然后由行政部門執(zhí)行。立法是一次性的，當(dāng)然議會(huì)要根據(jù)情況進(jìn)行修訂。雖然英國(guó)基本建制單位的合并既有自上而下的程序，也有自下而上的程序，但是沒有公民參與和投票的程序，雖然合并重組的力度比較大，但是依然能夠迅速推進(jìn)。
（五）法國(guó)合并道路：議會(huì)立法，行政協(xié)商，民主決定
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，法國(guó)農(nóng)村基本建制單元的合并重組比較獨(dú)特，有很多條件和“門檻”。從合并和重組程序來看，首先，議會(huì)立法，制訂《市鎮(zhèn)合并與重組法》；其次，選舉產(chǎn)生專門的咨詢委員會(huì)，由省議會(huì)主席、4名議員和10位代表性市鎮(zhèn)長(zhǎng)組成；再次，市鎮(zhèn)或者行政部門提出合并方案；第四，公民投票決定，至少有四分之一的選民參與投票，且絕大多數(shù)贊成票通過，才可以實(shí)施合并。如果一個(gè)村一半以上的選民參與投票且三分之二的選票反對(duì)合并，則不能強(qiáng)制合并；第五，咨詢委員會(huì)審核合并和重組方案，并征求有關(guān)省議員和市長(zhǎng)們意見；最后，省政府頒布合并法令實(shí)施。[19]
雖然法國(guó)對(duì)農(nóng)村基本建制單元合并重組有立法，但是合并重組的程序最多、“門檻”最多，特別是要經(jīng)過合并重組建制單元的公民投票表決。因此法國(guó)農(nóng)村基本建制單元的合并重組難度最大，速度最慢。
總體來看，發(fā)達(dá)國(guó)家五條合并重組的道路就是三個(gè)路徑：一是強(qiáng)制推行路徑，如日本的行政主導(dǎo)、英國(guó)的行政強(qiáng)制等。這種強(qiáng)制合并重組，不太考慮基本建制單元的訴求，也不太考慮轄區(qū)居民的需求。二是強(qiáng)制推行，但是給予引導(dǎo)、規(guī)勸或者財(cái)政補(bǔ)貼等，如德國(guó)的行政“規(guī)勸”、財(cái)政“誘導(dǎo)”等，會(huì)受理合并重組建制單位和居民的一定訴求。三是民主選擇，不管是立法、行政推動(dòng)，最后都需要合并重組基本建制單元公民投票決定，在美國(guó)公民主動(dòng)投票也可以創(chuàng)制、合并或者撤銷基本建制單元。在法國(guó)不管是簡(jiǎn)單的市鎮(zhèn)合并，還是“聯(lián)合市鎮(zhèn)共同體”均需要經(jīng)過公民投票決定。
發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施農(nóng)村基本建設(shè)單位合并重組過程中，有兩個(gè)必備的程序：一是立法先行；二是程序合法。影響合并重組速度主要有兩個(gè)因素：一是合并法案中是否含有“強(qiáng)制條款”。如果含有強(qiáng)制條款，合并重組的速度就比較快。二是合并重組是否需要經(jīng)過公民投票決定。如果有公民投票決定的條款則速度比較慢。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基層建制合并的原因與民主爭(zhēng)議
過去100年、70年、50年以來大部分的發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元發(fā)生了深刻的變化，當(dāng)然也有少數(shù)國(guó)家只有少許的變化，甚至沒有變化。那么發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元發(fā)生變化的根本原因是什么？爭(zhēng)議是什么？決定合并重組規(guī)模、速度的決定性因素是什么？本部分將探討這三個(gè)問題。
（一）農(nóng)村基本建制合并重組的根本原因
發(fā)達(dá)國(guó)家要合并重組的原因很多，但是歸結(jié)起來就是三個(gè)原因：首先是農(nóng)村基本建制單元人口減少。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致了農(nóng)村基本建制單元的人口大量減少，用中國(guó)話語(yǔ)講就是出現(xiàn)了“空心化”，村莊不是村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次是公共設(shè)施建設(shè)的代價(jià)相當(dāng)大。為了幾戶或者十幾戶居民要建設(shè)電網(wǎng)、水網(wǎng)、路網(wǎng)、油汽網(wǎng)，代價(jià)太大，建設(shè)和服務(wù)得不償失。最后是公共服務(wù)供給成本太高。公共行政、公共服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)需要一定的規(guī)模，為“空心化”的基本建制單元提供公共服務(wù)和設(shè)施，沒有規(guī)模效應(yīng)，成本越來越高，效率越來越低。另外，在現(xiàn)實(shí)中，很多公共設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)都跨農(nóng)村基本建制單元實(shí)施、布局，無論從哪個(gè)視角來看，農(nóng)村基本建制單元都已經(jīng)無法作為基本的組織存在、運(yùn)行和服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用瘢夜褚笙硎芨哔|(zhì)量的公共設(shè)施和高水平的公共服務(wù)，只能撤并、重組農(nóng)村基本建制單元。
（二）農(nóng)村基本建制單位合并的核心爭(zhēng)議
從發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元合并重組過程來看，最大的爭(zhēng)議就是效率和民主的問題：究竟是要效率還是要民主，究竟是要自治還是要行政。這一對(duì)矛盾可以分為四大民主爭(zhēng)議：
規(guī)模對(duì)民主的侵蝕。公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)需要一定的規(guī)模，才會(huì)有效率。但是有人認(rèn)為，規(guī)模會(huì)侵蝕民主。規(guī)模大的基本建制單元不能再實(shí)施直接民主，只能實(shí)施代表民主，即代議制。代議制使公民無法直接參與基本建制單元的管理，而且代議制使人們難以找到自己的代表。基本建制單元的擴(kuò)大和代議制使政府和議員遠(yuǎn)離人們，無法及時(shí)回應(yīng)公民的需求。
專業(yè)對(duì)民主的侵蝕。大規(guī)模的行政、良好的公共服務(wù)都需要一定的專業(yè)人員，需要職業(yè)化的人員，而專業(yè)化和職業(yè)化會(huì)排斥議員、排斥公民，導(dǎo)致“專業(yè)壟斷”“職業(yè)傲慢”。因此行政和效率所要求的專業(yè)化、職業(yè)化會(huì)排斥、擠壓民主，甚至替代民主。
等級(jí)對(duì)民主的侵蝕。農(nóng)村基本建制單元規(guī)模的擴(kuò)大、專業(yè)化、職業(yè)化及效率導(dǎo)向都會(huì)產(chǎn)生行政、專業(yè)等級(jí)，從而形成等級(jí)制度。等級(jí)制度則是“民主的天敵”。因此，行政化、專業(yè)化、職業(yè)化形成的等級(jí)及等級(jí)制度會(huì)侵蝕民主。
集權(quán)對(duì)民主的侵蝕。農(nóng)村基本建制單元的擴(kuò)大，必然會(huì)導(dǎo)致建制單元或者在某些服務(wù)和功能上的集權(quán)。集權(quán)在本質(zhì)上是排斥公民參與，排斥公民協(xié)商，排斥公民自治和參與民主的。因此農(nóng)村基本建制單位的合并導(dǎo)致的集權(quán)同樣會(huì)侵蝕民主。
另外，基本建制單元規(guī)模擴(kuò)大后，透明度會(huì)降低，責(zé)任難以明確，監(jiān)督更加困難，這些都會(huì)損害民主。從上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基本建制單元的合并重組最大的爭(zhēng)議是對(duì)民主侵蝕的擔(dān)憂，擔(dān)心民主虛化和自治弱化，從而削弱國(guó)家民主的基礎(chǔ)。
（三）農(nóng)村基本建制合并規(guī)模和速度的決定因素
對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元合并重組的規(guī)模和速度，國(guó)外有不少學(xué)者進(jìn)行過研究，但是國(guó)內(nèi)研究非常少，高秉雄教授曾經(jīng)對(duì)此進(jìn)行研究。他認(rèn)為，合并重組的速度與國(guó)家形式有關(guān)，英國(guó)合并速度快，德國(guó)速度慢，這與英國(guó)是單一制國(guó)家，德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家有關(guān)系[20]。但是筆者研究發(fā)現(xiàn)北歐一些聯(lián)邦制國(guó)家的合并速度也非常快，力度大。顯然國(guó)家形式可以在一定程度上解釋合并重組的速度，但是不能完全解釋，我們還需要尋找其他解釋因素。
1.國(guó)家強(qiáng)制性條款
發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施基本建制單元的合并重組時(shí)，有很多因素會(huì)影響合并重組的速度、規(guī)模，但最核心的還是強(qiáng)制性條款。不管是行政推動(dòng)，還是立法推動(dòng)，發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施合并和重組都會(huì)立法。雖然都有立法，但是法案中是否有強(qiáng)制性條款是關(guān)鍵區(qū)別。如果包含強(qiáng)制性條款，則不管是否基本建制單元、公民同意與否都得實(shí)施，如日本、德國(guó)、英國(guó)等。所以，國(guó)家強(qiáng)制性條款是決定基本建制單元合并重組的關(guān)鍵因素。
2.對(duì)民主與自治的尊重
從合并重組速度快、規(guī)模大的國(guó)家來看，強(qiáng)制性條款是最關(guān)鍵的影響因素，但是從合并重組速度慢、規(guī)模小的國(guó)家來看，則是對(duì)自治和民主的尊重，如果法案規(guī)定，合并重組要尊重基本建制單元、公民的意見，要通過投票來決定。這一條款會(huì)影響合并重組速度。特別是對(duì)民主、自治極為重視的法國(guó)、美國(guó)體現(xiàn)得最為充分。法、美兩國(guó)均將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)視為民主、自由的基石。這種民主、自治的傳統(tǒng)和資源也會(huì)影響合并和重組的速度、規(guī)模。
公民民主選擇又分為兩種：一是公民投票決定，如美國(guó)和法國(guó)。二是合并單位的議會(huì)投票決定，如日本需要合并單位議會(huì)投票決定。前者是直接民主，對(duì)合并重組的速度會(huì)形成重大的影響；后者是間接民主，對(duì)合并重組的速度有一定的影響，但是影響不大。
3.建制單元的財(cái)政狀況
澳大利亞的學(xué)者認(rèn)為，基本建制單元的自治率或者財(cái)政狀況會(huì)影響合并重組的速度和規(guī)模。如果財(cái)政狀況差，無法保障轄區(qū)居民的基本公共需求，基本建制單元和居民可能有較高的合并重組愿望。[21]顯然如果公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)全部由基本建制單元提供或者部分提供，財(cái)政狀況肯定會(huì)影響居民享受的服務(wù)，進(jìn)而影響建制單元和居民對(duì)合并重組的積極性。但是如果公共支出不由建制單元承擔(dān)則另當(dāng)別論。
4.強(qiáng)制性、民主性和合并類型
財(cái)政狀況對(duì)合并、重組的影響相當(dāng)關(guān)鍵，但并不是所有的公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)都由基本建制單元供給，大部分甚至全部公共服務(wù)、公共設(shè)施的建設(shè)是由上級(jí)政府提供的。在此我們只考察國(guó)家強(qiáng)制性條款和民主性條款對(duì)合并、重組的影響及進(jìn)行類型學(xué)分析。
從上圖可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制性和民主性兩個(gè)因素可以構(gòu)成四種經(jīng)典合并重組類型：強(qiáng)制性合并、強(qiáng)制－民主性合并、自愿－民主性合并和自治性合并。根據(jù)兩個(gè)變量，我們可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施合并的類型：英國(guó)和北歐國(guó)家屬于強(qiáng)制性合并；美國(guó)、法國(guó)屬性自治－民主性合并；日本屬于強(qiáng)制－民主型合并中的間接民主類型。按照強(qiáng)制性和民主性標(biāo)準(zhǔn)，所有國(guó)家基本建制單元的合并重組均可以在此圖找到自己的位置。
四、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元“合并浪潮”的啟示
（一）農(nóng)村基本建制單元合并不可避免
通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村基本建制單元合并重組的考察，可以得出一個(gè)基本的結(jié)論，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，特別是公民對(duì)高質(zhì)量公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)，村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市鎮(zhèn)等基本建制單元合并不可避免。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所決定的，不以人的目標(biāo)為轉(zhuǎn)移。但是合并重組不能以降低成本、純粹追求行政、服務(wù)效率為目標(biāo)，而應(yīng)以提升治理能力和公民滿意度為目標(biāo)。對(duì)于中國(guó)來說，不是要不要合并重組的問題，而是要前瞻性地研究如何合并及超越合并的問題：一是研究和選擇合并重組時(shí)點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。二是研究和選擇合并重組的路徑和方式。三是發(fā)達(dá)國(guó)家合并重組的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。四是尋找超越簡(jiǎn)單合并重組的道路和方式。
（二）合并重組要先立法、后實(shí)施
合并重組基本建制單元是一件涉及面相當(dāng)廣、涉及利益相當(dāng)大的一件工作，一定要謹(jǐn)慎，依法、依規(guī)、依程序推進(jìn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家來看，應(yīng)先立法，后實(shí)施，特別是合并重組的各項(xiàng)制度、措施和程序要與憲法和法律一致，具有合法性。各地在合并重組時(shí)要依法、依規(guī)、依程序合并，要合理、及時(shí)地解決基本建制單元和公民的合理訴求，切忌簡(jiǎn)單粗暴求，切忌追求速度，切忌采取運(yùn)動(dòng)方式。
（三）合并重組要注重選擇方式
合并重組的路徑和方式會(huì)影響合并的速度、規(guī)模、成效及社會(huì)的穩(wěn)定問題。關(guān)鍵要處理好強(qiáng)制和自愿的關(guān)系。人們對(duì)自己熟悉的建制單元會(huì)依戀、不舍，這是一種正常的心理現(xiàn)象，我們必須尊重。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到不合并就會(huì)影響人們的生活，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)本身的發(fā)展。這時(shí)要堅(jiān)決合并，但是合并時(shí)仍然可以注意工作方法?？梢圆扇?qiáng)制性要求和自愿性選擇相結(jié)合的方式，而不是簡(jiǎn)單的、粗暴的行政命令。
（四）合并重組要處理好行政與自治的關(guān)系
基本建制單位合并重組最大的影響是公民參與、公民自治和基層民主。對(duì)于中國(guó)而言更是如此，千百年來中國(guó)的村莊都是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。建議在合并重組過程時(shí)要尊重農(nóng)民自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣。一是對(duì)于國(guó)家無力、無法提供的公共服務(wù)，要盡量允許和鼓勵(lì)農(nóng)民自我供給、自我服務(wù)；二是沒有必要合并重組的村莊堅(jiān)決不合并重組；三是行政和服務(wù)可以合并，但是各村莊的集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)不能簡(jiǎn)單地合并，不能“歸大堆”，要么采取股份制方式，要么“政經(jīng)分離”，實(shí)施“行政合并，經(jīng)濟(jì)分治”。
（五）合并重組要處理好行政與民主的關(guān)系
合并重組后基本建制單元規(guī)模大了，離公民遠(yuǎn)了，專業(yè)性強(qiáng)了，但還是要建立相應(yīng)民主機(jī)制，保障公民的民主參與。一是公共服務(wù)的需求要通過民主方式獲取，根據(jù)民主的方式來提供。二是擴(kuò)大后的單位應(yīng)建立多種民主參與機(jī)制，包括管理機(jī)制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，避免陷入“地方政府腐敗陷阱”。三是積極尋找間接民主的方式、方法，化解直接民主后“不民主”的擔(dān)憂。四是可以實(shí)施“項(xiàng)目式民主”“工程式民主”等多元參與民主。
（六）超越合并尋找新的重組方式
對(duì)于自治傳統(tǒng)悠久、自治資源比較多的地區(qū)，合并重組難度大，阻力大，可以超越合并，尋找新重組方式。一是尋找超越合并重組的路徑。法國(guó)建立“市鎮(zhèn)聯(lián)合體”，即在保留各個(gè)市鎮(zhèn)“法人地位”基礎(chǔ)上，建立新的行政委員會(huì)；法國(guó)還實(shí)施“新市鎮(zhèn)”，取消原有市鎮(zhèn)的“法人資格”，但還是保留相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)。法國(guó)通過這兩種方式，既滿足公民的自治、民主需求，又解決行政效率問題。[22]在澳大利亞也探索過“虛擬市政委員會(huì)”的方式來滿足效率與民主、行政與自治的需求。[23]其實(shí)，廣東清遠(yuǎn)的“下移－改造”兩分法的改革就是一種兼顧式的改革和重組。二是因地制宜地確定合并重組選擇。如果小規(guī)模的建制單元服務(wù)質(zhì)量好，民主參與也好，這樣的單位可以不必強(qiáng)制合并重組。因此，各地可以根據(jù)自己的自治傳統(tǒng)、資源條件及效率需求探索超越合并重組的新路徑、新方法。
注釋：略
作者簡(jiǎn)介：鄧大才，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師、青年長(zhǎng)江學(xué)者
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第1期
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