摘要：有利益的村莊就會(huì)有鄉(xiāng)村“混混”的身影, 鄉(xiāng)村“混混”積極介入鄉(xiāng)村治理事務(wù), 型塑著基層治理生態(tài)。在富有礦藏的資源型村莊, 對(duì)資源壟斷利益的維持往往需要暴力, 鄉(xiāng)村“混混”通過滋擾和壓制來參與利益分配。在城郊村莊, 征地拆遷涉及各種重要利益, “混混”以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ), 對(duì)“釘子戶”形成壓力, 采取各種邊緣或非法手段參與利益博弈。在一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊, 自上而下的各種項(xiàng)目投入落地, 項(xiàng)目的爭取、實(shí)施、推進(jìn)過程, “混混”都可以參與其中, 分享利益?！盎旎臁苯槿豚l(xiāng)村治理, 形式上發(fā)生在市場和社會(huì)領(lǐng)域, 政府處于超然位置, 可以規(guī)避直接的責(zé)任?；鶎诱萑袒蚶谩盎旎臁眳⑴c基層治理, 源于行政體制內(nèi)上下級(jí)之間責(zé)、權(quán)、利分配不對(duì)稱背景下的“制度創(chuàng)新”需要?；鶎又卫砩鷳B(tài)的改善, 需要從多方面著力。

引言：本人曾系統(tǒng)研究過鄉(xiāng)村“混混”問題, 主要從三種視角切入討論。一是從“混混視角”探討了鄉(xiāng)村“混混”的生長與發(fā)展;二是從“治安視角”探討了基層政府的應(yīng)對(duì)及其困境;三是從“村莊視角”探討了鄉(xiāng)村“混混”與村莊生活的互動(dòng)。研究展開的主線是以熟人社會(huì)為參照系, 從“鄉(xiāng)村江湖”切入, 分析兩湖平原村莊秩序生產(chǎn)機(jī)制的變遷, 對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變遷作定性理解。 (1) 而鄉(xiāng)村“混混”與基層治理生態(tài)的關(guān)系, 包括鄉(xiāng)村“混混”在基層治理中的角色、鄉(xiāng)村“混混”對(duì)當(dāng)前基層治理的影響、鄉(xiāng)村“混混”與基層政府之間的關(guān)系等, 之前的研究僅僅在一些地方順帶提及, 并未作專門論述, 這不能不說是一大缺憾。造成此缺憾的原因, 主要有兩方面。

一是村莊類型的限制。之前的研究, 實(shí)地調(diào)研的村莊主要是中西部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)型村莊, 討論鄉(xiāng)村“混混”對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響, 也以這類村莊的案例展開。因此, 對(duì)于其他類型的村莊中, 鄉(xiāng)村“混混”的活動(dòng)、角色、影響等關(guān)注不足。而那些地域范圍內(nèi)有著豐富礦藏或其他資源的村莊, 比如各地礦區(qū)的村莊, 鄉(xiāng)村“混混”很活躍;在各地城郊農(nóng)村, 由于征地拆遷, 鄉(xiāng)村“混混”也很活躍。

二是村莊治理事務(wù)的發(fā)展。自2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅后至今, 中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了巨大變化。最為顯著的變化是國家與農(nóng)民和農(nóng)村的關(guān)系, 從過去的國家向農(nóng)民提取稅費(fèi)變?yōu)閲蚁蜣r(nóng)村輸入資源。除了糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等直接支付到農(nóng)戶賬戶之外, 大多數(shù)資源向農(nóng)村的輸入, 都是通過項(xiàng)目制實(shí)施的。在項(xiàng)目制實(shí)施過程中, 鄉(xiāng)村“混混”有各種介入的切口, 對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了顯著的影響。之前研究鄉(xiāng)村“混混”時(shí), 項(xiàng)目制實(shí)施的廣度還較為有限, 我們對(duì)相關(guān)問題的觀察深度也不夠。

本文力圖彌補(bǔ)上述缺憾, 文章將考察最近10年來的新狀況, 在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式下討論鄉(xiāng)村“混混”的角色和影響, 也通過鄉(xiāng)村“混混”來深化對(duì)基層治理生態(tài)的認(rèn)識(shí)。 (1)

在城鄉(xiāng)一體化的背景下, 雖然“混混”群體的主要生活和謀利場域在城鎮(zhèn), 但在鄉(xiāng)村區(qū)域有利益的地方, 仍然介入相關(guān)事務(wù), 對(duì)鄉(xiāng)村治理有著很大的影響。而利益較為持久、“混混”非?；钴S的有3種類型的村莊。一是村域范圍內(nèi)有豐富礦藏資源的村莊, 這些資源可以被村民承包經(jīng)營, 鄉(xiāng)村“混混”就很容易趁機(jī)介入;二是在各地城郊農(nóng)村, 由于征地拆遷事務(wù)鄉(xiāng)村干部擺不平, 鄉(xiāng)村“混混”很容易在灰色地帶被引入;三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)中有自上而下的各種項(xiàng)目投入的村莊, 項(xiàng)目的實(shí)施過程其實(shí)也是利益分享過程, 鄉(xiāng)村“混混”自然不會(huì)放過這些機(jī)會(huì)。

一、不同村莊招引“混混”介入的利益

(一) 資源型村莊的壟斷利益

資源型村莊, 是指蘊(yùn)藏有某種特定資源的村莊, 這種資源往往對(duì)村民生活構(gòu)成了較大的影響。包括煤炭、稀有金屬等礦產(chǎn)資源, 也可能包括其他資源。資源型村莊的一個(gè)顯著特征是, 資源往往屬于集體或國家。理論上, 這些資源即使不能按份分配, 村莊內(nèi)的村民也可以人人從中受益。但是, 少數(shù)人可能通過各種手段試圖占用壟斷這些利益, 這些手段包括形式合法的, 形式非法的, 以及各種灰色的手段。不管最初取得這些資源利益是合法還是非法的, 對(duì)這些資源壟斷利益的維持, 往往需要暴力, 這就為鄉(xiāng)村“混混”的介入開辟了空間。

資源型村莊的壟斷利益, 在有礦藏資源的地區(qū)表現(xiàn)得最為突出。雖然礦產(chǎn)資源在正式制度上屬于國家, 但其開采離不開村莊的土地, 國家并不能親自進(jìn)行開采, 也不一定都能開辦國有公司來開采。大多數(shù)礦藏可能達(dá)不到國有公司開采的標(biāo)準(zhǔn), 往往將開采權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營公司, 甚至承包給個(gè)體戶。具體操作的過程中, 如何發(fā)包, 如何簽訂合同, 都有巨大利益空間, 可能以較低的價(jià)格獲得開采權(quán), 同時(shí)以暴力遏制反對(duì)意見;或者以暴力為基礎(chǔ), 在整個(gè)礦產(chǎn)開采、運(yùn)輸、加工等產(chǎn)業(yè)鏈條中分一杯羹?！盎旎臁痹诖诉^程介入屬于普遍現(xiàn)象。例如, 山西呂梁白家茆村民集體通過法律手段從某公司手中收回煤礦, 通過法律成功維權(quán), 卻觸犯了當(dāng)?shù)亍敖?guī)則”, 遭到原礦方公司組織的暴力毆打。100多名“混混”沖進(jìn)山谷, 無防范的40多名村民被砍殺毆打長達(dá)1個(gè)多小時(shí), 最終重傷14人, 死亡4人。 (2)

在資源利益壟斷環(huán)節(jié), 縣鄉(xiāng)村干部往往也有所介入。由于礦藏利益大小和范圍的不同, 不同級(jí)別的干部介入的可能性也不相同。越是大的礦藏利益, 級(jí)別高的干部介入的可能性越高。較小的利益, 可能只是村干部介入。例如, 湖南婁底市公安機(jī)關(guān)在搜尋新化縣煤老板康某經(jīng)濟(jì)犯罪的證據(jù)時(shí), 在其住所意外發(fā)現(xiàn)一本私人筆記本, 上面清晰地記錄了在煤礦入股的32名新化縣國家公務(wù)人員的姓名和具體金額。 (3) 雖然這是10多年前的例子, 但從筆者調(diào)研經(jīng)驗(yàn)來看, 這種情況目前仍然存在。最近幾年, 筆者所在的團(tuán)隊(duì)到山西礦區(qū)鄉(xiāng)村調(diào)研, 當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)此都有不少反映。資源型村莊的壟斷利益在全國各類礦區(qū)都表現(xiàn)得較為突出, 山西煤礦區(qū)曾經(jīng)是極為鮮明的例子, 鄉(xiāng)村“混混”勢力從最初的打打殺殺、敲詐勒索, 演變?yōu)榕矢焦珯?quán), 向煤炭經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面滲透。

當(dāng)然, 除了礦產(chǎn)資源以外, 其實(shí)在任何地區(qū), 集體資源甚至國家資源都可能被人以各種手段侵占。例如前述的洪湖農(nóng)村, 靠近湖面的村莊中的“混混”, 私自將湖面圍起來養(yǎng)魚。由于這些湖面是村民們打魚的傳統(tǒng)水域, 圍起來后村民就不能打魚, 因此與這些“混混”產(chǎn)生沖突。大多情況下是“混混”以暴力取勝, 村民逐漸喪失傳統(tǒng)的打魚權(quán)利, 湖面的漁業(yè)利益被少數(shù)“混混”侵占。同樣, 在筆者所調(diào)研的山東某鎮(zhèn), 當(dāng)?shù)睾訛┥系纳呈彩莾r(jià)格不菲的資源, 一個(gè)大“混混”強(qiáng)占了這一資源, 壟斷了沙石的挖掘開采。同樣, 在一些有森林資源豐富的鄉(xiāng)村地區(qū), 林權(quán)在改革后也聚集到有“混混”背景的人手中。

總而言之, 在中西部的一些地區(qū), 雖然農(nóng)村整體上不富裕, 也不靠近大城市, 但是由于土地之下有礦產(chǎn)資源, 或者土地之上有某種資源, 個(gè)別人可以將資源據(jù)為己有, 或者在資源開采過程中撈取好處, 從而成為富裕者, 而大多數(shù)人不能從資源中獲得具體利益。同時(shí), 少數(shù)人為了壓制大多數(shù)人的反對(duì)意見, 往往依賴暴力或暴力威脅。

(二) 城郊村莊的土地房產(chǎn)利益

隨著城市化的發(fā)展, 越來越多的土地被非農(nóng)使用, 非農(nóng)使用的土地價(jià)值明顯高于農(nóng)業(yè)用途的土地。城郊村莊土地資源變成了重大利益, 或是預(yù)期時(shí)間內(nèi)可以變現(xiàn)的重大利益。這種利益首先可以通過違法建設(shè)提前變現(xiàn)。由于城中村、城郊村莊靠近城市, 有需求旺盛的租賃市場存在, 違法建設(shè)的房屋可以用于居住或商業(yè)用途, 因此可以帶來巨大利益。在具有交通優(yōu)勢的近郊, 違法建設(shè)占滿了村內(nèi)的空閑地, 甚至向周邊的耕地發(fā)展, 城市道路、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃到哪里, 違法建設(shè)迅速蔓延到那里。違法建設(shè)設(shè)計(jì)簡單、成本低廉, 所帶來的租賃收益卻是巨大的。

土地房產(chǎn)利益還可以在征地拆遷過程中變現(xiàn)。相對(duì)于務(wù)農(nóng)和打工收入, 城郊農(nóng)村的征地補(bǔ)償利益巨大, 其實(shí)質(zhì)是在短期內(nèi)變現(xiàn)數(shù)十年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益。獲得這筆變現(xiàn)收益后, 城郊農(nóng)民的手頭有了大量現(xiàn)金, 就可通過建房買車來顯著改善生活, 也可用作經(jīng)商投資的前期資本。同時(shí), 土地征收必然還伴隨著拆遷。由于農(nóng)民房屋宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地, 但房屋拆遷補(bǔ)償時(shí)常常類比城市商品房的價(jià)格來補(bǔ)償農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋, 不如此農(nóng)民就可能抵制拆遷。而城郊農(nóng)村往往有大量違法建設(shè)的房屋, 農(nóng)民在拆遷中就可以獲得大量收益, “一夜暴富”成為普遍現(xiàn)象。雖然在個(gè)別情形下, 征地拆遷導(dǎo)致城郊農(nóng)民成為失地的貧困者, 但這主要發(fā)生在中西部不發(fā)達(dá)的小縣城。由于縣域財(cái)政能力有限, 支付不起很高的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用, 同時(shí)縣級(jí)政府還希望獲得投資者的青睞, 因此, 常常傾向于壓低地價(jià)來獲取競爭力, 從而導(dǎo)致城郊農(nóng)民得到的補(bǔ)償有限。盡管如此, 在大多數(shù)情形下, 征地拆遷往往意味著巨大的利益變現(xiàn)。

土地資源的變現(xiàn)和土地利益的獲得過程較為復(fù)雜, 鄉(xiāng)村干部可能從中獲得腐敗利益。我國農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制, 土地所有權(quán)歸集體, 農(nóng)民享有土地承包權(quán), 征地補(bǔ)償收益由村集體與農(nóng)民共同享有, 農(nóng)村集體在其中可以分享的比例和總額都較大。由于村級(jí)民主制度實(shí)施中面臨各種困難, 集體土地的征收過程和收益分配權(quán)往往掌握在村干部手中。在征地拆遷的巨大利益面前, 村干部可以利用權(quán)力謀取非法或灰色利益。在土地集體所有制下, 征地的所有程序幾乎都離不開村干部的同意與配合。村干部既是征地程序啟動(dòng)、進(jìn)行的關(guān)鍵人物, 也是集體所得補(bǔ)償款的管理人, 這一中介角色使其可能從中獲利。他們可能在征地談判環(huán)節(jié)屈從于基層政府的不合理安排, 或者與開發(fā)商勾結(jié), 獲取腐敗性個(gè)人利益;也可能在征地款到達(dá)集體賬戶以后, 通過貪污獲取腐敗利益。過去, 征地款被貪污在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍, 在頻繁出現(xiàn)問題后, 目前這些地方已經(jīng)制定了相應(yīng)制度, 征地程序和征地款管理較為完善, 貪污腐敗的空間變得很小。而在中西部地區(qū), 隨著城市化的擴(kuò)展, 土地利益正在凸顯, 各種管理措施卻不夠健全, 因此, 這種腐敗仍然存在, 甚至一定程度上較為普遍。

無論是農(nóng)民從違法建設(shè)獲得利益, 在征地拆遷中獲得利益, 還是村干部獲得灰色利益, 都處在一個(gè)博弈過程中。其中, 基層政府、開發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民以及其他相關(guān)主體, 圍繞著土地和房屋利益展開激烈的博弈。正是這種博弈的存在, 使得“混混”有了介入其中參與分享利益的空間。例如, 咸寧郊區(qū)違法建設(shè)的控制, 由于城管控違力度不夠、效果不好, 政府干脆將控制違法建設(shè)的任務(wù)“承包”給當(dāng)?shù)亍盎旎臁蓖跄辰M建的公司。之后, 違法建設(shè)基本得到控制, 王某以及依附在他周圍的“混混”從中獲取了豐厚的收益。

(三) 農(nóng)業(yè)型村莊的項(xiàng)目利益

迄今為止, 從事農(nóng)業(yè)耕種的村莊在中國仍然占據(jù)絕大多數(shù), 分布在廣大中西部地區(qū)。這些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民生活并不富裕, 村莊內(nèi)部分化也不很明顯, 大部分農(nóng)民家庭的收入都是由務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩部分組成。農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工的同時(shí), 繼續(xù)在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本生產(chǎn)生活資料。農(nóng)民作為“能動(dòng)的主體”嵌入中國式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計(jì)模式。 (1) 農(nóng)民家庭占有的土地“人均一畝三分、戶均不過十畝”, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入較為有限, 一般只能維持日用;而外出務(wù)工雖然可以得到相對(duì)更多的收入, 但也只能擁有有限的儲(chǔ)蓄。這些中西部村莊, 集體往往沒有什么資源, 農(nóng)民擁有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 并不能通過非農(nóng)使用兌現(xiàn)為利益。與資源型村莊、城郊村莊相比, 這些中西部農(nóng)業(yè)型村莊的利益極為稀薄。如果沒有政策因素的介入, 這些村莊幾乎無法激活利益而成為鄉(xiāng)村“混混”的關(guān)注點(diǎn)。

項(xiàng)目制的實(shí)施, 已經(jīng)成為向中西部農(nóng)村輸入利益, 重新激活鄉(xiāng)村“混混”關(guān)注點(diǎn)的政策因素。項(xiàng)目制是具有統(tǒng)攝力的國家治理模式, (2) 目前越來越多地被用在各級(jí)政府各行各業(yè)中, “項(xiàng)目進(jìn)村”也越來越成為中西部農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。國家涉農(nóng)資源以項(xiàng)目的形式投入到具體村莊中, 典型的如“村村通”公路工程、水利設(shè)施工程等。當(dāng)前各類涉農(nóng)資源的項(xiàng)目制實(shí)施中, 存在一種向個(gè)別村莊集中的趨勢, 即在縣鄉(xiāng)范圍內(nèi), 各種項(xiàng)目都向少數(shù)幾個(gè)典型村莊或明星村莊集中。這背后有很多原因。例如, 這些村莊的干部基礎(chǔ)好, 有能力將項(xiàng)目實(shí)施落地;群眾基礎(chǔ)好, 項(xiàng)目實(shí)施不至于遭到各種阻礙和牽扯;在前期已經(jīng)投入項(xiàng)目資源的村莊繼續(xù)投入, 更容易見到效果, 凸顯項(xiàng)目成效。

此外, 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在農(nóng)村建立聯(lián)系點(diǎn), 比如精準(zhǔn)扶貧對(duì)口點(diǎn)、鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)、土地制度改革試驗(yàn)點(diǎn)等, 更是吸引了大量的項(xiàng)目資源投入。這一方面固然由于領(lǐng)導(dǎo)干部有能力投入更多資源在聯(lián)系點(diǎn)上, 而更重要的原因在于:領(lǐng)導(dǎo)干部需要在聯(lián)系點(diǎn)中看到“舊貌換新顏”, 以突顯聯(lián)系點(diǎn)工作成效。 (3) 即使在中西部農(nóng)村地區(qū), 在三五年內(nèi), 一個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)可以獲得千萬元的項(xiàng)目投入, 市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)可以得到幾百萬元的項(xiàng)目投入, 縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)也能獲得上百萬元的項(xiàng)目的投入。

這些項(xiàng)目資源的投入, 在村莊中就是巨大的利益, 自然可以吸引鄉(xiāng)村“混混”的關(guān)注和介入。無論是項(xiàng)目指標(biāo)的爭取, 還是項(xiàng)目的實(shí)施落地, 都存在著巨大的利益空間。項(xiàng)目指標(biāo)是有限的, 如何能爭取到這個(gè)指標(biāo), 本身需要經(jīng)營, 背后牽涉到利益的輸入和輸出, “混混”就可以涉入其中。同時(shí), 項(xiàng)目在實(shí)施過程中可能遇到各種問題, 尤其是項(xiàng)目的實(shí)施可能面臨“釘子戶”和公共品供給困境, “混混”也可能從治理過程中謀利。特別是在項(xiàng)目資源投入集中的村莊, “混混”更容易盤踞其中, 形成穩(wěn)定的利益結(jié)構(gòu)。

二、“混混”介入鄉(xiāng)村治理的機(jī)制

(一) 資源型村莊:“混混”的滋擾與壓制

在資源型村莊中, 資源名義上屬于集體或國家, 但實(shí)際利益被少數(shù)人合法或不合法地占有。在村務(wù)民主狀態(tài)下, 這種占有必然會(huì)遭到村民的反對(duì)。占有資源利益者要遏制村民們的反對(duì), 往往需要以暴力或暴力威脅作為后盾。如通過對(duì)反對(duì)和有異議的村民進(jìn)行暴力毆打, 阻止他們發(fā)聲, 進(jìn)而以暴力威脅遏制更多的反對(duì)者和異議意見。換言之, 資源型村莊中的利益占有, 是需要以鄉(xiāng)村“混混”的暴力為后盾的, 鄉(xiāng)村“混混”是村莊中壓制異議的必備力量。當(dāng)前鄉(xiāng)村中, 人際關(guān)系的原子化已經(jīng)是普遍趨勢, 村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)越來越低, 村民團(tuán)結(jié)起來抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力極為薄弱, 鄉(xiāng)村“混混”的壓制性力量在村莊內(nèi)部頗為有效。當(dāng)鄉(xiāng)村“混混”在村莊內(nèi)使用暴力時(shí), 能夠給普通村民造成很大的心理壓力, 以至于他們不再敢有公開異議。

鄉(xiāng)村“混混”可能以兩種形式參與壓制村民。第一, 占有資源的人自己并不是“混混”, 而與“混混”結(jié)盟, 依賴“混混”來保護(hù)其已經(jīng)占有的資源。在很多地方, 企業(yè)家周圍總是聚集著不少“混混”, 就是這個(gè)道理。礦產(chǎn)資源的開采往往伴隨著爭奪, 開采者之間, 或開采者與當(dāng)?shù)卮迕裰g都會(huì)存在爭奪, 因此企業(yè)家需要“混混”為其“保駕護(hù)航”。在任何礦區(qū), 幾乎都是如此, 開發(fā)礦產(chǎn)的企業(yè)家都需要與當(dāng)?shù)亍盎旎臁本S持較好的關(guān)系, 或者自己團(tuán)結(jié)一群“混混”來對(duì)付當(dāng)?shù)厝?。在我們調(diào)研的山西某地, 礦產(chǎn)資源最早由當(dāng)?shù)亍盎旎臁眳⑴c分享利益, 這些“混混”逐漸發(fā)展為黑社會(huì)性質(zhì)的組織, 后來在“嚴(yán)打”中受到重創(chuàng)。之后, 迅速占領(lǐng)其空間的則是來自東北的“混混”, 礦主們?nèi)匀恍枰@些“混混”來“保護(hù)”, 并讓他們分享利益。第二, “混混”直接去占有相關(guān)資源。在我們?cè){(diào)研的山東某鎮(zhèn), 當(dāng)?shù)睾訛┥系纳呈莾r(jià)格不菲的資源, 一個(gè)“混混”直接強(qiáng)占了這一資源。為了維護(hù)其開采秩序, 他周圍團(tuán)結(jié)了一群“混混”進(jìn)行協(xié)助。由于這個(gè)“混混”占有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的利益, 對(duì)同村村民還挺友好, 并不在村內(nèi)損害大家利益, 后來還被選為村支書。在洪湖農(nóng)村, 占有湖面利益的也是“混混”, 他們通過暴力占有公共的水面資源, 也通過暴力和暴力威懾來維持這種利益。

在資源型村莊, 是否可能“混混”不介入利益呢?可能性似乎不大。如果資源型村莊的資源完全是在民主、合法的條件下經(jīng)營的, 一個(gè)企業(yè)家合法獲得經(jīng)營權(quán), 鄉(xiāng)村“混混”沒有利益空間, 在企業(yè)家合法經(jīng)營過程中, “混混”就會(huì)出來滋擾。這種滋擾不一定多嚴(yán)重, 但會(huì)大大影響企業(yè)經(jīng)營的效益。比如, “混混”在路上攔住運(yùn)送礦產(chǎn)的汽車, 以其壓壞了路面為由要求賠償, 阻礙企業(yè)資源外出線路的通暢。這只是一種民事或治安糾紛, 警察并不能把“混混”怎么樣。如果“混混”多滋擾幾次, 企業(yè)的效率就沒法保證, 客戶很快就會(huì)外流。為了避免更大的損失, 企業(yè)家就只好與“混混”分享利益;為了企業(yè)經(jīng)營的安全, 企業(yè)家的最佳策略便是養(yǎng)著一群“混混”。由于“混混”在礦產(chǎn)的開采、運(yùn)輸、加工等一切環(huán)節(jié)都可能為企業(yè)經(jīng)營制造障礙, 因此其利益也必然廣布在這些環(huán)節(jié)。對(duì)基層政府而言, 由于無法有效阻止“混混”的滋擾, 很難為企業(yè)家的經(jīng)營提供良好的環(huán)境, 因此也不會(huì)反對(duì)企業(yè)家借助社會(huì)勢力、鄉(xiāng)村“混混”來應(yīng)對(duì)可能的滋擾。只要這些“混混”不鬧出“大事”來, 基層政府就可以容忍, 資源經(jīng)營的秩序可以得到基本保證, 政府的稅收也有所保證。

在某些鄉(xiāng)村地區(qū), 如果覬覦礦產(chǎn)資源的企業(yè)家或“混混”較多, 分成幾派, 就可能造成互相滋擾的局面。其中一派獲得礦產(chǎn)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán), 雖然有“混混”為其經(jīng)營保駕護(hù)航, 但另一派還是可能動(dòng)用“混混”的力量進(jìn)行滋擾。這種情形下, 爭奪就可能十分激烈, 各種黑社會(huì)性質(zhì)的打打殺殺的案件就可能出現(xiàn)。通常, “混混”對(duì)一般村民的暴力和暴力威脅, 可以有效阻止他們的民主訴求和利益訴求。然而, 在同樣有“混混”背景的企業(yè)家面前, 這種威脅的作用較為有限, 鄉(xiāng)村“混混”的暴力就會(huì)向更高層次發(fā)展。正因此, 在山西等煤礦地區(qū), 經(jīng)常可以見到較為暴烈的黑社會(huì)組織之間的較量, 并產(chǎn)生一些惡性事件。而且, 由于這些利益中, 各級(jí)干部可能有所介入, 事實(shí)上形成了政府官員、企業(yè)家、“混混”結(jié)盟的狀態(tài), “混混”仗著這種結(jié)盟狀態(tài)往往更加大膽, 使用暴力時(shí)更加肆無忌憚?！盎旎臁币坏┡矢缴瞎珯?quán), 向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的滲透更為深入, 動(dòng)用暴力保護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)也就更為猖狂。

(二) 城郊村莊:“混混”介入利益博弈

城郊村莊屬于利益密集地帶, 土地上承載著巨大的利益, 可以體現(xiàn)在違法建設(shè)中, 也可以體現(xiàn)在征地拆遷中。基層政府、開發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民以及其他相關(guān)主體, 都可能分享土地和房屋相關(guān)利益。這些利益都在博弈中獲得, 灰色利益更是需要經(jīng)過博弈獲得。正是由于博弈的廣泛存在, “混混”才有參與分享的空間。例如, 前述咸寧市馬鎮(zhèn)對(duì)違法建設(shè)的控制, 在具體操作層面, 就借助了“混混”的力量。

在馬鎮(zhèn), 違法建設(shè)控制一直是難點(diǎn), 違建有失控的跡象, 控違處于不力狀態(tài)。2014年, 為了應(yīng)對(duì)控違需要, 鎮(zhèn)政府專門成立了由5個(gè)人組成的執(zhí)法中隊(duì), 但是效果不明顯, 后又以每人2500元/月的工資從村里聘請(qǐng)10個(gè)工作人員。這些人員每天定時(shí)到村里面去巡查, 發(fā)現(xiàn)違建立即制止, 制止不聽就向上匯報(bào), 讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織強(qiáng)拆。這樣的措施剛開始很有效, 但不久效果越來越差。原因是這些聘用的巡查工作人員, 架不住關(guān)系和人情, 私自收取或主動(dòng)向村民索取財(cái)物, 使控違工作難以繼續(xù)。于是, 鎮(zhèn)政府遣散了這些隊(duì)員, 每年以60萬元的價(jià)格將控違工作承包給王某組織的拆遷公司, 隊(duì)員基本都是由當(dāng)?shù)氐男　盎旎臁苯M成。

在控違中, 小“混混”組成的拆遷隊(duì)伍比之前的執(zhí)法中隊(duì)有著巨大的優(yōu)勢。盡管執(zhí)法中隊(duì)也會(huì)蹲點(diǎn), 會(huì)為“控違”巡邏、宣傳、制止, 但一碰到具體矛盾, 就難以施展拳腳。農(nóng)村一套框架結(jié)構(gòu)的三層樓房, 費(fèi)用在30萬上下, 違法建設(shè)房子往往需要農(nóng)民投入全家多年積蓄, 執(zhí)法中隊(duì)要去強(qiáng)拆, 農(nóng)民必然激烈對(duì)抗, 拆違的難度可想而知。而這些“混混”以暴力為后盾的說理, 比政府干部有效得多。在“控違”一線, 政府干部苦口婆心的說理常常無濟(jì)于事, 而稍一強(qiáng)硬動(dòng)用手段, 村民就會(huì)耍賴、上fang、喝農(nóng)藥。這使政府干部陷入兩難, 不嚴(yán)格控違可能被“一票否決”, 嚴(yán)格控違又可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定, 最后還是“一票否決”。而“混混”出馬就不同了, 他們不需要跟村民講那么多理, 也不怕村民鬧, 在強(qiáng)拆時(shí)沒有那么多心理壓力, 只要不出人命, 他們就敢硬來, 相反村民很畏懼他們的暴力威脅。

在馬村附近的里鋪村, 過去鎮(zhèn)上執(zhí)法中隊(duì)巡邏發(fā)現(xiàn)違建, 派了兩個(gè)隊(duì)員下去做工作, 房主拿起斧頭就要砍他們。后來鎮(zhèn)里把王某的拆遷隊(duì)伍請(qǐng)過去拆違, 有個(gè)“混混”到達(dá)控違地點(diǎn)后, 上去就拿著磚頭要跟拿著斧頭的房主打架, 當(dāng)場就把房主震住, 這戶拆違才算有了進(jìn)展?！盎旎臁辈挥弥v理, 拆違工作更有效。

與控違類似, 征地拆遷也會(huì)遇到類似的問題。從制度上講, 征地拆遷只是土地一級(jí)開發(fā)、二級(jí)市場出讓中的一個(gè)具體環(huán)節(jié)。但事實(shí)上, 大多數(shù)征地, 都是政府和開發(fā)商看中具體地塊后, 由政府負(fù)責(zé)征收、拆遷, 然后將地塊交給開發(fā)商。只有采取這種方法, 才更能吸引開發(fā)商。這種模式下, 開發(fā)一塊土地, 在開發(fā)商投產(chǎn)產(chǎn)生效益之前, 政府要預(yù)支巨大的成本, 用于基礎(chǔ)設(shè)施投入、征地補(bǔ)償費(fèi)用等。如果征地拆遷遇到“釘子戶”, 政府在開發(fā)商投入之前就會(huì)產(chǎn)生大量成本, 這種開發(fā)運(yùn)作模式在征地開發(fā)環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)。如果政府不能按計(jì)劃完成征地拆遷任務(wù), 就可能導(dǎo)致對(duì)招商企業(yè)的違約賠償, 嚴(yán)重的可能導(dǎo)致招商企業(yè)放棄項(xiàng)目。如此, 地方政府的前期努力都將付諸東流, 前期支付的巨大成本無法收回, 也不能按預(yù)期獲得稅收收入。所以在土地開發(fā)過程中, 盡快交付土地, 才可以使政府在與開發(fā)商的博弈中占據(jù)有利位置。因此, 如何對(duì)付“釘子戶”就非常重要, “混混”在其中也有著不可替代的作用。

在時(shí)間緊迫有限而不可能與農(nóng)民不斷協(xié)商下去的情形下, 政府可能采取強(qiáng)制拆遷措施。從理論和制度上說, 強(qiáng)制措施的采用應(yīng)當(dāng)合法, 經(jīng)過司法程序。但司法對(duì)強(qiáng)制拆遷有著嚴(yán)格的實(shí)體和程序要求, 具體操作起來費(fèi)時(shí)費(fèi)力, 而且司法系統(tǒng)面對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn), 支持強(qiáng)制拆遷也頗為謹(jǐn)慎。 (1) 這種情形就為“混混”的介入開辟了空間。在征地拆遷中, 地方政府動(dòng)用“混混”來推動(dòng)拆遷順利進(jìn)行, 幾乎成了一種常態(tài)手段。政府可以利用“混混”, 開發(fā)商也可以利用“混混”, 從而出現(xiàn)“暴力市場化”的趨勢。 (2) 在湖北某市, 外來的開發(fā)商因無法與個(gè)別“釘子戶”達(dá)成協(xié)議, 一塊地好幾年都不能投入開發(fā), 最后開發(fā)商找到當(dāng)?shù)匾粋€(gè)“混混”團(tuán)體, 許諾將開發(fā)項(xiàng)目的股份讓渡給他們, 換取他們對(duì)項(xiàng)目開發(fā)障礙的清除。對(duì)此, 這個(gè)“混混”團(tuán)體有經(jīng)營夜總會(huì), 應(yīng)對(duì)暴力騷擾的經(jīng)驗(yàn), 對(duì)付“釘子戶”也是“輕車熟駕”。

“混混”可以以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ), 采取各種邊緣或非法手段進(jìn)行強(qiáng)制拆遷?！盎旎臁币部梢杂酶鞣N直接或間接的暴力方式, 恐嚇、逼迫拆遷戶撤離房屋, 接受拆遷方案。例如, 在江西某縣, 針對(duì)某老年拒遷戶, “混混”連續(xù)數(shù)個(gè)晚上深夜到老人房子外面播放恐怖音樂, 老人最終不堪騷擾而同意搬遷。再如, 在湖北某縣, 有“混混”特意買來多條無毒的蛇, 隔三差五放一條蛇到某拆遷“釘子戶”家中, 拆遷戶最終也因害怕而搬離房屋。在湖北某市, “混混”開辦的拆遷公司, 用挖掘機(jī)在拆遷戶的墻角處慢慢挖, “挖得人膽戰(zhàn)心驚”, 從而同意拆除房子。當(dāng)然, 對(duì)于大部分人而言, 根本不需要“混混”想這些奇特的辦法, 在言語上的威脅常常就可以奏效。

在城郊村莊, “混混”可以介入土地和房屋利益的博弈, 主要原因當(dāng)然是政府的容忍。而政府之所以容忍, 是因?yàn)椤盎旎臁笨梢栽谝恍┓矫嫫鸬健捌嫘А? 它是政府自身所做不到的。因?yàn)檎仨氈v政治原則, 需要依法行政, 社會(huì)輿論和群眾可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。政府強(qiáng)制措施的運(yùn)用必須合法, 還必須合理, 受到法律和政黨倫理的約束。 (1) 不合法、不合理的強(qiáng)制措施必然遭遇抵制, 即使合法合理的強(qiáng)制措施遭遇抵制, 政府有時(shí)都無能為力。而對(duì)于“混混”的暴力和暴力手段, 雖然不合法也不合理, 但農(nóng)民往往敢怒不敢言, 即使敢言常常也搜集不到法律所要求的證據(jù)。而且, 敢言的成本是很高的, 很容易遭到“混混”的報(bào)復(fù)。農(nóng)民也不可能用對(duì)政府的要求去要求“混混”, 常常只能忍氣吞聲。

目前, 在城郊村莊的征地拆遷實(shí)踐中, 地方政府常常采用“行政包干制”, 將諸如土地丈量、土地補(bǔ)償價(jià)格核算、土地邊界和權(quán)屬糾紛處理等事項(xiàng)和權(quán)力交給村委會(huì), 自己則盡量避免直接面對(duì)被征地農(nóng)戶, 從而使農(nóng)民與基層政府的一些博弈轉(zhuǎn)移到村莊內(nèi)部, 農(nóng)民通過與村委會(huì)的討價(jià)還價(jià), 可能提高自己這部分補(bǔ)償價(jià)格。這種行政包干的模式, 也導(dǎo)致了農(nóng)民與村委會(huì)爭議和矛盾的常態(tài)化。 (2) 農(nóng)民只有在不斷的博弈中才能防止利益被侵害, 也只有如此才可能獲得更多的利益。土地征收中村民與村委會(huì)常態(tài)化矛盾的存在, 其化解需要村委會(huì)有特殊的能力, 村干部必須能有效遏制村民的過高訴求, 使得爭議可控。在一些發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū), 市場利益密集, 村干部可以以各種利益和機(jī)會(huì)來牽制農(nóng)民。 (3) 但在中西部城郊農(nóng)村, 村干部可以用的手段并不多, “混混”的暴力是其中的一種優(yōu)質(zhì)選擇。因此, 在城郊農(nóng)村地區(qū), 村干部也很容易與“混混”實(shí)現(xiàn)結(jié)盟, 或者本身就由有“混混”背景的人來充當(dāng)。

(三) 農(nóng)業(yè)型村莊:“混混”分享項(xiàng)目利益

農(nóng)業(yè)型村莊的集體資源往往較為有限, 這正是國家資源需要投入的地方。國家資源的投入越來越依賴于項(xiàng)目制方式, 項(xiàng)目投入是巨大的利益, 可以吸引“混混”的介入。而且, 項(xiàng)目實(shí)施過程中往往有許多問題, “混混”在解決這些問題中有優(yōu)勢。國家涉農(nóng)資金以項(xiàng)目制形式輸入到村莊社會(huì), 在項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目工程的實(shí)施這兩個(gè)層面, 鄉(xiāng)村“混混”都有作為的空間, 因此存在謀利的空間。作為國家資源向鄉(xiāng)村輸入的一種方式, 項(xiàng)目制首先遇到的是輸入方與需求方如何對(duì)接的問題。不同層級(jí)的政府部門有各種各樣的項(xiàng)目可以下鄉(xiāng), 但選擇在哪個(gè)村莊落地, 以及在如何確保在村莊中落地, 則需要信息, 需要對(duì)接渠道。與很多村干部相比, “混混”的交往范圍很廣, 可能成為項(xiàng)目發(fā)包方與需求方的中介和對(duì)接渠道。同時(shí), 一個(gè)村莊拿到項(xiàng)目, 如何確保項(xiàng)目能真正落地, 需要有效動(dòng)員各種力量應(yīng)對(duì)“釘子戶”, 跨越實(shí)施過程中的各種障礙。鄉(xiāng)村“混混”有其特效之處, 可能成為確保項(xiàng)目落地的力量。

在國家資源持續(xù)向農(nóng)村輸入的背景下, “混混”因?yàn)榭梢詮闹蟹窒砝? 介入村莊事務(wù)積極性一直較高, (4) 對(duì)鄉(xiāng)村治理也產(chǎn)生了較大影響。有學(xué)者將“混混”進(jìn)入涉農(nóng)項(xiàng)目分為三種行動(dòng)類型, 即經(jīng)營村莊、經(jīng)營項(xiàng)目、“灰色代理”, 并認(rèn)為鄉(xiāng)村“混混”分別導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)固化、資源輸入渠道阻塞、鄉(xiāng)村治理空間萎縮等政治社會(huì)后果。 (5) 這表明, 項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村“混混”的利益介入, 其實(shí)就是對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入。鄉(xiāng)村“混混”之所以能夠介入項(xiàng)目利益, 是因?yàn)閲遗c鄉(xiāng)村社會(huì)連接紐帶、溝通渠道已經(jīng)出現(xiàn)了問題, 這本身就是治理問題。在筆者看來, 李祖佩所論的三種類型, 其實(shí)是“混混”在不同階段對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入。

第一, 在項(xiàng)目實(shí)施的階段, 幫助基層政府或村委會(huì)治理“釘子戶”。自上而下的各種項(xiàng)目, 大多是為了改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施, 改良生產(chǎn)條件, 便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是這些項(xiàng)目在特定村莊落地, 就必須與或多或少的農(nóng)戶打交道, 要占地、拆遷、損害青苗, 或者只是借道通過、占地堆放材料。這些過程中難免損害一些農(nóng)民的利益, 受害者得到一些補(bǔ)償是合理的。問題是, 就有人獅子大開口, 要求大大超出合理范圍的補(bǔ)償。一旦滿足這種訴求, 這些要價(jià)成功的“釘子戶”就成了英雄, 其他人就可能攀比。項(xiàng)目施工單位由于無法這樣滿足“釘子戶”的要求, 常常推延項(xiàng)目進(jìn)度, 甚至無法實(shí)施項(xiàng)目。本來國家項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)是惠民, 按道理農(nóng)民應(yīng)該歡迎, 但經(jīng)“釘子戶”一折騰, 就變成了農(nóng)民阻礙項(xiàng)目落地, 惠民工程無法實(shí)現(xiàn)贏得民心的初衷。在此背景下, “混混”如果運(yùn)用灰色手段幫助基層政府或村委會(huì), 用暴力威脅“釘子戶”就范, 可以推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展, 提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。這與“混混”協(xié)助基層政府或村委會(huì), 在征地拆遷中治理“釘子戶”的邏輯是一致的。

第二, 直接從基層政府那里承包項(xiàng)目, 并村莊中推進(jìn)落實(shí)。如果鄉(xiāng)村干部不能親自治理“釘子戶”, 擺平一些矛盾, 將項(xiàng)目承包給“混混”, 似乎就是不錯(cuò)的選擇。項(xiàng)目制剛開始實(shí)施時(shí), 在一些地方, “混混”依靠霸氣找基層政府或村委會(huì)強(qiáng)行要求承包工程項(xiàng)目, 而發(fā)包人常常懼于與之沖突而選擇屈從;或者依賴于同政府官員之間的良好關(guān)系, 承包到政府的各種工程項(xiàng)目。到后來, 由于逐漸發(fā)現(xiàn)一些村干部“無能”, 基層政府甚至更愿意將項(xiàng)目直接承包給“混混”, 因?yàn)椤盎旎臁备軘[平“釘子戶”。這些“混混”并不一定親自施工, 而是將工程轉(zhuǎn)包, 空手牟利。一些地方的項(xiàng)目工程, 根本無法按照正常的招標(biāo)、投標(biāo)程序發(fā)包。盡管如此, 由于“混混”承包項(xiàng)目, 更容易推進(jìn)落實(shí), 還是有相當(dāng)優(yōu)勢的。例如, 在某市兩個(gè)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 同樣的農(nóng)田水利項(xiàng)目, 不同推進(jìn)方式效果明顯不同。由政府直接推進(jìn)的項(xiàng)目效果明顯不好, 主要是一些村干部不積極協(xié)助, 遇到矛盾不敢頂著上, 對(duì)水利項(xiàng)目占地農(nóng)戶漫天要價(jià)的行為不敢抵制。而在另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 項(xiàng)目直接承包給“混混”, 推進(jìn)很快。因?yàn)橐坏┯龅阶枇? “混混”出面就很容易解決, 村民都比較給面子。如果不給面子, 必然受到威脅, 甚至被打。

第三, 充任村干部, 強(qiáng)力推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施落地。在資源下鄉(xiāng)的背景下, 基層政府有打造示范村的動(dòng)力, 傾向于將資源往一兩個(gè)典型村莊投入, 因?yàn)檫@種投入效果看得見。成為典型村需要很多條件, 其中之一就是項(xiàng)目在這些村莊中必須能夠?qū)嵤┞涞? 這就需要強(qiáng)有力的村干部, 能夠遏制項(xiàng)目實(shí)施過程中的“釘子戶”。而在當(dāng)前農(nóng)村, 各種項(xiàng)目的實(shí)施都需要村民配合, 很容易遭遇“釘子戶”困境, 項(xiàng)目實(shí)施難度很大。很多村干部因此對(duì)爭取項(xiàng)目消極無為, 并不積極爭取。在此背景下, “混混”則可能成為積極有為的村干部。他們積極爭取項(xiàng)目, 積極將項(xiàng)目實(shí)施落地, 并在項(xiàng)目實(shí)施過程中謀取利益。這樣的村干部對(duì)各種項(xiàng)目的經(jīng)營, 成就了一個(gè)有別于稅費(fèi)時(shí)代后期“鄉(xiāng)村利益共同體”的“新鄉(xiāng)村利益共同體”。 (1) “混混”出身的村干部, 在基層政府打造示范村的策略下, 通過經(jīng)營各種下鄉(xiāng)的項(xiàng)目, 不斷吞噬自上而下的國家資源。這些有“混混”背景的村干部在打造示范村的過程中, 遵循的是“掌握村級(jí)權(quán)力———擺平村內(nèi)糾紛———引進(jìn)項(xiàng)目指標(biāo)———獲取利益空間”的行動(dòng)邏輯。 (2) 他們將村莊作為一個(gè)經(jīng)營對(duì)象, 將各種自上而下的項(xiàng)目實(shí)施作為謀利的環(huán)節(jié)。

第四, 利用社會(huì)關(guān)系, 充任項(xiàng)目落戶的介紹人。涉農(nóng)項(xiàng)目指標(biāo)的分配, 同樣存在著巨大的利益空間。項(xiàng)目指標(biāo)是有限的, 如何能爭取到這個(gè)指標(biāo), 本身需要經(jīng)營, 背后牽涉到利益的輸入和輸出, “混混”就可以涉入其中?！盎旎臁迸c農(nóng)民的很大不同, 就是游離在不同的社會(huì)群體之中, 他們對(duì)政界能“混臉熟”, 在商界也能知曉一二, 可以掌握農(nóng)民和村干部所不掌握的很多信息。依賴這些信息, “混混”可以扮演縣市政府部門與村莊之間的涉農(nóng)項(xiàng)目中介者, 利用項(xiàng)目信息傳遞、項(xiàng)目工程承包來獲益。越是較高級(jí)別的政府部門發(fā)包的項(xiàng)目, 項(xiàng)目決策層與村莊之間的距離越大, 越不容易把握基層的實(shí)際情況, 越是難以有效接收成千上萬村莊的具體需求信息的反饋。鄉(xiāng)村“混混”與縣市政府部門領(lǐng)導(dǎo)混得臉熟, 對(duì)村莊情況又較為了解, 他們就可以成為中介, 利用自己積累的各種關(guān)系, 為村莊爭取各種項(xiàng)目資源?！盎旎臁笨赡茏约簩?shí)施項(xiàng)目, 也可能將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包他人。咸寧市的陳某就是如此, 他因有一個(gè)在政府工作的哥哥而與很多政府官員混得臉熟, 常常有項(xiàng)目信息和渠道, 他經(jīng)常向熟悉的政府部門推薦項(xiàng)目落地的村莊, 幫助一些村莊申請(qǐng)合適的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目大多在申請(qǐng)時(shí)就約定時(shí)由他來負(fù)責(zé)實(shí)施, 而一些他不具備實(shí)施能力的項(xiàng)目則轉(zhuǎn)包給其他公司。無論是政府部門還是村干部或者受讓承包期項(xiàng)目的人, 都能“理解”他從中賺取中介利益。

三、“混混”介入鄉(xiāng)村治理的空間:權(quán)、責(zé)、利結(jié)構(gòu)

在所有類型的村莊中, “混混”介入鄉(xiāng)村治理, 基層政府幾乎都是容忍、利用的態(tài)度。在資源型村莊, “混混”或與“混混”關(guān)聯(lián)在一起的村干部、企業(yè)家等, 以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ), 占有和經(jīng)營礦產(chǎn)資源, 獲得壟斷利益, 壓制反對(duì)和異議。不與“混混”結(jié)盟的企業(yè)家, 由于無法有效阻止“混混”的滋擾而很難安寧地經(jīng)營?；鶎诱?yàn)閼?yīng)對(duì)“混混”滋擾的成本太高, 難以為企業(yè)家經(jīng)營提供良好環(huán)境, 只要不出危害社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件, 就對(duì)此保持容忍態(tài)度。在城郊村莊, 為了應(yīng)對(duì)征地拆遷中的“釘子戶”, 基層政府也愿意將難辦事務(wù)轉(zhuǎn)包給有“混混”背景的公司。同樣, 村一級(jí)中有“混混”背景或與“混混”結(jié)盟的村干部, 更能遏制村民的過高訴求, 從而使征地拆遷中的爭議可控, 進(jìn)而有效推進(jìn)征地拆遷的順利進(jìn)行。在農(nóng)業(yè)型村莊, 資源項(xiàng)目的投入, 也面臨類似于征地拆遷中的“釘子戶”問題。因此, “混混”也以被村委會(huì)利用或以充任村干部的方式介入基層治理過程, 用暴力威脅“釘子戶”就范。由于可以推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展, 提高項(xiàng)目運(yùn)行效率, 基層政府對(duì)此是樂觀其成的。

其實(shí), 基層政府一般不會(huì)與“混混”維持親密的關(guān)系, 而往往保持一定的距離。政府不會(huì)直接雇傭“混混”為其辦事, 這與20世紀(jì)90年代有很大不同。20世紀(jì)90年代, 城鎮(zhèn)區(qū)域衛(wèi)生費(fèi)收取、治安聯(lián)防事務(wù)等, 基層政府可能直接雇傭“混混”辦事, 那時(shí)的征地拆遷也有政府直接雇傭“混混”解決難辦事務(wù)的。但是, 目前, 這種情況幾乎不存在。“混混”介入了基層治理, 并不是以政府雇員的身份介入的?；鶎又卫頎可娴秸?、市場、社會(huì)等不同層面和環(huán)節(jié), “混混”出現(xiàn)在市場或社會(huì)環(huán)節(jié)?！盎旎臁背洚?dāng)村干部, 這屬于自治的范圍;村干部或企業(yè)家聘用“混混”做事, 也屬于社會(huì)事務(wù);政府以外包的形式, 將業(yè)務(wù)承包給“混混”或有“混混”背景的企業(yè)家, 這屬于市場行為和事務(wù)。總之, 政府容忍或利用“混混”, 在形式上發(fā)生在市場和社會(huì)領(lǐng)域。

基層政府如此處理與“混混”的關(guān)系, 實(shí)際上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)樹立了防火墻, 某種意義上也是政府的一種非正式制度安排。需要“混混”參與治理過程, 處理難辦事項(xiàng), 但是“混混”可能帶來很多問題和風(fēng)險(xiǎn), 因此就需要非常謹(jǐn)慎。在市場或社會(huì)環(huán)節(jié)讓“混混”介入, 有助于完成治理任務(wù), 提高治理績效, 一旦出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件, 政府又處于較為超然的位置, 不會(huì)直接被卷進(jìn)事件中, 從而可以規(guī)避直接的責(zé)任。這種模式是基層政府對(duì)社會(huì)勢力的一種利用, 也是一種非正式的制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新根源于行政體制內(nèi)部各層級(jí)之間責(zé)、權(quán)、利的不對(duì)稱分配。也就是說, 由于行政體制內(nèi)部上下級(jí)之間的責(zé)、權(quán)、利分配不對(duì)稱, 基層政府被迫進(jìn)行創(chuàng)新, 容忍或利用“混混”在市場或社會(huì)領(lǐng)域參與基層治理。

在中國的行政系統(tǒng)內(nèi), 權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象普遍存在。最近10多年, 筆者在各地調(diào)研, 基層干部無不抱怨權(quán)小責(zé)大, 在不同的基層政府部門, 不同的歷史時(shí)期, 差不多都是如此。取消農(nóng)業(yè)稅之前, 收取稅費(fèi)是農(nóng)村工作的重中之重, 而隨著稅費(fèi)征收困難的不斷增加, 足額收取稅費(fèi)成為農(nóng)村工作中的難中之難。那時(shí)全國的工業(yè)化程度還不高, 大多數(shù)地區(qū)的縣域財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi), 公務(wù)員、教師的工資都需要農(nóng)業(yè)稅費(fèi)支付。縣鄉(xiāng)政府為了能夠足額收取稅費(fèi), 對(duì)鄉(xiāng)村干部下達(dá)任務(wù)完成時(shí)間表, 不能按期完成稅費(fèi)任務(wù)就會(huì)受到處分。鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民好好做說服工作, 效果并不明顯。為了能夠完成任務(wù), 各地鄉(xiāng)村干部采取一切措施, 尤其是強(qiáng)制措施, 包括強(qiáng)行扣押農(nóng)民財(cái)物、限制農(nóng)民人身自由等。但是, 強(qiáng)制措施可能引發(fā)農(nóng)民的抵抗、自殺或群體性事件。而一旦出現(xiàn)農(nóng)民自殺或群體性事件, 相關(guān)干部就會(huì)受到處分和追責(zé)。因此, 對(duì)于鄉(xiāng)村干部而言, 既要完成稅費(fèi)收取任務(wù), 又不能發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的事件。要完成稅費(fèi)收取任務(wù), 就很難不用強(qiáng)制性措施, 而用強(qiáng)制性措施, 就可能發(fā)生惡性事件, 影響社會(huì)穩(wěn)定。按此要求, 既要完成稅費(fèi)任務(wù), 又要群眾滿意, 還不能發(fā)生惡性事件, 因此強(qiáng)制手段的使用并不具備合法性?；鶎诱煤戏ㄊ侄螞]法完成“既要、又要、還不能”的任務(wù), 必然會(huì)抱怨權(quán)小責(zé)大。 (1) 事實(shí)上也是如此。

取消農(nóng)業(yè)稅后, 項(xiàng)目制成為基層治理的一種重要方式。對(duì)于很多村莊而言, 如果村干部不想有所作為, 不承接自上而下的項(xiàng)目落地, 他們僅僅應(yīng)付日常事務(wù)就可以了;如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不想有所作為, 也不會(huì)為轄區(qū)爭取項(xiàng)目, 基層政權(quán)因此可能成為“懸浮型政權(quán)”。 (2) 但是, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)安于維持現(xiàn)狀, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)爭取各種項(xiàng)目落地轄區(qū), 既改善轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況, 為農(nóng)民和農(nóng)村造福, 也在項(xiàng)目落地過程中謀取政績。在項(xiàng)目制成為基層治理重要方式的背景下, 爭取到自上而下的各類項(xiàng)目, 助力農(nóng)民致富, 改變鄉(xiāng)村面貌, 已經(jīng)成為基層政府謀取政績的重要方式, 也成為考評(píng)基層政府政績績效的重要視角和方式。尤其是, 基層政府領(lǐng)導(dǎo)愿意將來自不同部門的各種項(xiàng)目堆砌在少數(shù)村莊中, 讓這些村莊成為對(duì)上匯報(bào)、對(duì)外展示的窗口和“看點(diǎn)”, 辦成成效凸顯的“扶貧幫困點(diǎn)”“新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)”“農(nóng)田水利改造示范點(diǎn)”等。

在項(xiàng)目制治理模式下, 自上而下的各種項(xiàng)目資源, 會(huì)面臨一個(gè)如何能夠落地的問題。項(xiàng)目要落地, 必然遇到具體的人和事, 而能否以及如何擺平人和事, 就很關(guān)鍵。任何一個(gè)項(xiàng)目落地, 可能都有人受益有人受損, 即使所有人都受益, 但受益可能不均等, 受損的或受益較小的人就可能阻撓項(xiàng)目的實(shí)施, 或者在項(xiàng)目實(shí)施過程中“獅子大開口”, 漫天要求利益補(bǔ)償。因此, 不同的村干部對(duì)待項(xiàng)目就會(huì)有不同的態(tài)度。有些村干部沒有能力擺平, 可能就不去爭取各種項(xiàng)目, 而只是維持村莊日常運(yùn)轉(zhuǎn), 而有些村干部則可能借用鄉(xiāng)村“混混”及各種社會(huì)勢力來擺平人和事。能夠擺平這類人和事的村干部, 必然與政府干部的關(guān)系越來越密切, 他們可能在項(xiàng)目實(shí)施過程中獲得利益, 還可能在其他方面謀取利益。由于項(xiàng)目的實(shí)施可以帶來不少利益, 以及圍繞著項(xiàng)目的實(shí)施村干部可以與政府干部結(jié)成更親密的關(guān)系, 鄉(xiāng)村“混混”因此對(duì)做村干部產(chǎn)生濃厚興趣。于是, 他們可以通過合法或賄選的方式參與村干部的選舉競爭。由于他們可以給村莊和村民帶來看得見的項(xiàng)目利益, 很容易獲得村民支持, 之前那些“無為”的村干部就逐漸退出村莊政治舞臺(tái), 村莊政治逐漸完成更新?lián)Q代。村莊政治圍繞項(xiàng)目的爭取和實(shí)施展開, 能爭取到項(xiàng)目且能將項(xiàng)目順利實(shí)施落地的村干部得到贊揚(yáng), 他們可能有“混混”背景, 或正是依賴“混混”進(jìn)行治理的。

在城郊村莊, 情況較為類似。城郊村莊面臨的是各類開發(fā)項(xiàng)目的落地, 其關(guān)鍵是土地征收和房屋拆遷, 背后是農(nóng)民與村集體、開發(fā)商、基層政府之間的利益博弈。利益博弈以一些農(nóng)民成為拆遷“釘子戶”為表現(xiàn)形式。如何治理“釘子戶”, 按期完成拆遷任務(wù), 這對(duì)開發(fā)項(xiàng)目落地至關(guān)重要?；鶎诱虼藭?huì)采取各種措施, 可能將拆遷任務(wù)承包給拆遷公司, 而這些公司往往是“混混”群體開辦的, 他們以利益誘導(dǎo)和暴力威脅的形式迫使“釘子戶”就范。基層政府也可能將征地拆遷的一些難辦的附屬任務(wù)以“包干制”的形式承包給村委會(huì), 包括土地丈量、土地附屬物補(bǔ)償定價(jià)等。而村委會(huì)能夠在這類普遍存在爭議的事務(wù)中有效抑制“釘子戶”的過高訴求, 也只能依賴暴力和暴力威脅, 也許村干部自己就是“混混”或有“混混”背景, 也許村干部身邊聚集有一群“混混”, 會(huì)對(duì)特別難纏的“釘子戶”采取特別手段?？傊? “混混”的暴力威脅是基層政府和村干部應(yīng)對(duì)征地拆遷中難辦事務(wù)的一種常用手段, 它可能出現(xiàn)在不同環(huán)節(jié), 以不同的形式表現(xiàn)出來。

無論是項(xiàng)目制在村莊的落地實(shí)施, 還是城郊村的開發(fā)項(xiàng)目落地, 背后都是類似的治理“釘子戶”問題, 基層政府的態(tài)度也是類似的。對(duì)基層政府而言, “混混”暴力和暴力威脅的運(yùn)用都不是直接的, 卻是他們所知曉的。盡管不是每一個(gè)細(xì)節(jié)基層政府都知曉, 但作為一種現(xiàn)象和手段, 基層政府干部是心知肚明的?；鶎诱刹恳仓? 這些手段的運(yùn)用并不合法, 但只要不出大事, 他們都“睜一只眼閉一只眼”, 選擇性失明, 他們更關(guān)注的是難辦的人和事的解決。只要還想謀求發(fā)展, 基層政府就處在一個(gè)責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局中。對(duì)于基層政府而言, 既要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 (在具體場景中表現(xiàn)為項(xiàng)目落地實(shí)施) , 又要農(nóng)民滿意 (至少不直接抓住政府的把柄) , 還不能出影響社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件?；鶎诱鎸?duì)“既要、又要、還不能”的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu), 權(quán)小責(zé)大, 很難通過合法手段完成任務(wù), 因此只能在灰色地帶想辦法, “混混”力量的利用就是其中非常重要的辦法。這種利用不能是直接雇傭, 否則就直接違背了依法行政原則, 也違背了黨的政治原則。將“混混”的力量置于參與治理的市場或社會(huì)環(huán)節(jié), 可以回避上述問題。如此, 在面對(duì)問題時(shí)更為有效, 因?yàn)槊鎸?duì)“混混”, 農(nóng)民并沒有強(qiáng)烈的講理講法的預(yù)期;也更為安全, 因?yàn)榭梢砸?guī)避“混混”處理事情不妥時(shí)帶來的直接風(fēng)險(xiǎn)。

至此可以說, 責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的結(jié)構(gòu), 正是“混混”可以介入基層治理的空間。而這種責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的結(jié)構(gòu), 是以體制壓力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的。無論是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府, 還是同級(jí)政府對(duì)政府部門, 或者上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門, 都是以體制壓力為基礎(chǔ)的。在農(nóng)村的項(xiàng)目制實(shí)施中, 項(xiàng)目的申請(qǐng)、實(shí)施、績效考察, 都是按照項(xiàng)目發(fā)包方所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的, 項(xiàng)目落地的具體情況和困境常常被忽視, 不被納入考核標(biāo)準(zhǔn)的具體因素。城郊村莊的征地拆遷工作, 按照階段以數(shù)量化方式分解任務(wù), 并進(jìn)行考評(píng)。上級(jí)要求下級(jí)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù), 并根據(jù)任務(wù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。任務(wù)的分配是硬性的, 是必須完成的。而是否能夠完成, 以及采取何種手段、耗費(fèi)何種資源去完成, 上級(jí)不管。同時(shí), 上級(jí)還要求在任務(wù)完成過程中要讓群眾滿意, 不能有危害社會(huì)穩(wěn)定的惡性事件發(fā)生。

如此, 在行政體制內(nèi)部, 上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分就是不對(duì)稱的, 上級(jí)權(quán)大責(zé)小, 下級(jí)責(zé)大權(quán)小。同時(shí), 行政體制內(nèi), 上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分, 往往缺乏清晰的法定依據(jù)。上級(jí)向下級(jí)分配事務(wù), 主要依靠行政體系內(nèi)的優(yōu)勢地位, 依靠對(duì)下級(jí)官員晉升、工資獎(jiǎng)金發(fā)放的控制權(quán), 并不同時(shí)分配相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán), 導(dǎo)致權(quán)力上移、責(zé)任下移, 權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)分配不對(duì)稱的局面因此形成。從行政的一般原理來說, 每一個(gè)行政層級(jí)乃至每位行政人員的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對(duì)等的, 這樣行政系統(tǒng)才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)并提高效率;公務(wù)人員的權(quán)力和職責(zé)是明確的, 這樣才能有明確預(yù)期, 調(diào)動(dòng)積極性。因?yàn)樨?zé)任是權(quán)力的伴生物, 用責(zé)任約束權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力制約的基本形式。如果權(quán)力的規(guī)定是具體明確的, 那么責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)清晰具體;反之, 責(zé)任是具體的, 權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是明確的。顯然, 從科層制的預(yù)設(shè)來看, 目前中國行政體制內(nèi)上下級(jí)之間權(quán)責(zé)不對(duì)等分配的格局, 并非一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。然而, 這種看似不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)不但在中國長期存在, 還似乎較好地完成了各種自上而下的各種任務(wù)。

在基層治理研究領(lǐng)域, 不少學(xué)者曾描述或解釋責(zé)權(quán)不對(duì)等問題。有學(xué)者認(rèn)為, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的機(jī)理在于, 干部晉升和激勵(lì)機(jī)制促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通過權(quán)力與責(zé)任的再分配, 緩解了上級(jí)的壓力, 而上下級(jí)政府利益的一致性, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可以通過“變通”“抵制”等行為來有選擇地執(zhí)行上級(jí)指令。 (1) 有學(xué)者認(rèn)為, 中國行政系統(tǒng)的責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等, 是治理轉(zhuǎn)型時(shí)期國家采取的解決信息不對(duì)稱和治理制度化不足的辦法, 上級(jí)政府通過責(zé)、權(quán)、利的不對(duì)稱分配來“逼迫”下級(jí)政府創(chuàng)造性的解決問題, 這構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的支持性機(jī)制。 (2) 這些研究證實(shí)了行政系統(tǒng)內(nèi)權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)狀, 并論及了這種現(xiàn)狀下行政主體的應(yīng)對(duì)模式。就本文涉及的主題而言, 也可以說, 正是在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配下, 行政主體激發(fā)了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略, “混混”才較為普遍地參與到了治理過程中來。

在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局下, 行政體系中越到基層, 責(zé)任越大, 權(quán)力越小, 利益越少。而正是這種格局迫使基層政府創(chuàng)造性地想辦法, 正所謂進(jìn)行體制、機(jī)制的創(chuàng)新。讓“混混”參與到治理過程中來, 正是一種創(chuàng)新。在項(xiàng)目制落地過程中, 基層政府不直接面對(duì)項(xiàng)目利益分配不均衡的現(xiàn)狀;在征地拆遷的某些環(huán)節(jié), 基層政府將容易產(chǎn)生爭議的事務(wù)委托給村干部或公司企業(yè)?；鶎诱司幽缓? 通過包干制讓村干部沖在一線, 或者通過外包制讓公司沖在一線, 明知這些公司和村干部依賴“混混”進(jìn)行治理而不干涉?；鶎诱枰氖墙鉀Q治理過程中的具體問題, 完成具體任務(wù), 而對(duì)“混混”的利用則構(gòu)成了一種制度創(chuàng)新。當(dāng)然, 這一過程的制度創(chuàng)新遠(yuǎn)不止這些, 還包括將一些事務(wù)外包給公司企業(yè), 對(duì)村委會(huì)運(yùn)用包干制等。正是通過這些制度創(chuàng)新, 調(diào)動(dòng)了更廣泛的社會(huì)主體的積極性。當(dāng)然, 同時(shí)就賦予了相關(guān)主體一定的利益索取權(quán), 他們會(huì)在灰色地帶謀取利益, 公司、村干部、“混混”都是如此。

在某種意義上, 責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局, 是中國在快速發(fā)展時(shí)期采取的一種行政體制內(nèi)部上下級(jí)之間關(guān)系的相當(dāng)有效的模式。在快速發(fā)展時(shí)期, 按照常規(guī)的行政管理體制, 很難應(yīng)對(duì)下級(jí)政府的慵懶問題。由于上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱, 下級(jí)政府到底多大程度上按照上級(jí)的意圖開展工作, 這是很難測評(píng)的。下級(jí)可以找各種理由來搪塞上級(jí), 夸大執(zhí)行的困難;上級(jí)無法鑒定其真?zhèn)? 或者鑒定起來成本太高。責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配, 其實(shí)就是一種只問結(jié)果、不問過程的策略, 這對(duì)于上級(jí)政府來說是最為簡單易行的策略。在這種策略下, 下級(jí)政府的積極性被調(diào)動(dòng)起來, 想各種辦法謀求發(fā)展, 而一旦出現(xiàn)問題, 承擔(dān)責(zé)任的就是下級(jí)政府和官員。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期, 許多因素決定了規(guī)范的、合法的手段往往作用不大, 而需要在灰色地帶想辦法。各種自上而下的政策設(shè)計(jì)、發(fā)展任務(wù), 都要在基層一線中面對(duì)群眾, 而群眾不是鐵板一塊的, 是分化甚至分裂的, 不同群體有著各自不同的利益。如何將這些分化的利益彌合起來, 讓他們從整體上服務(wù)于自上而下的任務(wù), 這對(duì)基層政府構(gòu)成了挑戰(zhàn)和壓力。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn), 很難依賴既有的規(guī)則, 而必須在邊緣地帶想辦法, 在灰色地帶動(dòng)用各種手段。而且, 在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中, 所要解決的事務(wù)所能采取的措施和手段, 往往偏離法律和社會(huì)規(guī)范的要求, 只能在邊緣地帶和灰色地帶想辦法。這個(gè)過程中, 很多所謂體制、制度、機(jī)制的創(chuàng)新, 其實(shí)可能是一個(gè)用合法表述來掩蓋的灰色手段。例如用承包制、包干制, 形式上是制度創(chuàng)新, 實(shí)質(zhì)可能是在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上的對(duì)“混混”的利用。在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)稱分配的格局下, 一旦出現(xiàn)惡性事件, 下級(jí)政府和干部承擔(dān)責(zé)任的概率越是高, 因?yàn)樯霞?jí)可以將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)。因此, 基層政府就會(huì)在制度創(chuàng)新中, 更多地關(guān)注責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)主體的分散和轉(zhuǎn)移。

四、基層治理生態(tài)的改善

“混混”介入鄉(xiāng)村治理秩序, 最終會(huì)使國家治理目標(biāo)受到?jīng)_擊。在農(nóng)村調(diào)查時(shí), 農(nóng)民都說:中央政策越來越好, 基層官員仍然很壞。這說明, “混混”介入鄉(xiāng)村治理所造成的政治認(rèn)同和政府合法性沖擊僅僅局限于國家基層。國家高層 (尤其是中央) 在農(nóng)民心中的合法性并沒有動(dòng)搖, 這也是中國農(nóng)村可能達(dá)到善治的最大政治資源。目前國家通過資源下鄉(xiāng)、釋放農(nóng)村固有資源的方式來改善農(nóng)民生活、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序, 其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是非常好的。但如何找到與農(nóng)村社會(huì)對(duì)接的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和政治原則, 則是一個(gè)非常重大的問題。因此, 對(duì)“混混”的治理頗為重要。

2018年1月, 中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》指出, 針對(duì)當(dāng)前涉黑涉惡問題, 切實(shí)把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來, 把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來, 把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來, 既有力打擊震懾黑惡勢力犯罪, 又有效鏟除黑惡勢力滋生土壤, 形成長效機(jī)制。要堅(jiān)持依法嚴(yán)懲、打早打小、除惡務(wù)盡, 始終保持對(duì)各類黑惡勢力違法犯罪的嚴(yán)打高壓態(tài)勢。同時(shí)指出, 政法各機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確政策法律界限, 既堅(jiān)持嚴(yán)厲打擊各類黑惡勢力違法犯罪, 又堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦案, 確保辦案質(zhì)量和辦案效率的統(tǒng)一。政法機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革, 切實(shí)把好案件事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān), 確保把每一起案件都辦成鐵案。 (1)

中共中央、國務(wù)院“掃黑除惡”的決心不可謂不大, 但在針對(duì)“混混”時(shí), 其效果很難高估。中央的精神是既要嚴(yán)厲打擊, 又要嚴(yán)格遵守法律。但在現(xiàn)實(shí)中, “混混”的絕大多數(shù)活動(dòng), 尚不屬于黑惡, 而是處于灰色地帶。即使在“混混”組成的“江湖”中, 也存在分化和分層。處于頂層的“混混”已經(jīng)企業(yè)家化, 他們是“鄉(xiāng)村江湖”的最大獲益者, 是鄉(xiāng)村治理中最大的分利者, 但是他們往往并不直接采取黑惡性質(zhì)的暴力手段, 更不會(huì)親自采取暴力手段, 大多只是以暴力為后盾的威脅。因此, 在嚴(yán)格辦案, 強(qiáng)調(diào)事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)的法律精神下, “掃黑除惡”是很難觸及其根本的。

從“混混”的現(xiàn)狀來看, “江湖”是“繁榮”的, “有活力”的, “有吸引力”的。這正表明社會(huì)有不健康之處, 因此需要分析原因, 尋找對(duì)策。問題至少存在于以下三個(gè)方面, 對(duì)策也應(yīng)該從這些方面著手。

第一, “江湖”對(duì)身在其中的“混混”提供了一條社會(huì)階層上升的途徑。很多“混混”文化水平有限, 家庭情況不好, 缺乏經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本, 在正常社會(huì)渠道下, 很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)階層的上升, 在“江湖”中混世之后, 可以將混世經(jīng)歷進(jìn)行兌換, 從而謀取非法利益, 過上中產(chǎn)階層甚至資本階層的“幸福生活”。針對(duì)這一問題, 政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過各種辦法, 拓寬正常社會(huì)中的健康渠道, 為更多的人提供社會(huì)上升空間, 讓更多的人有動(dòng)力通過社會(huì)健康渠道來實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)和上升。

第二, 學(xué)校教育對(duì)“江湖”的發(fā)展提供了推動(dòng)力和源源不斷的人力資源供給?；诮虒W(xué)秩序的考慮, 學(xué)校在教育和管理中不但不盡力挽留、幫助、拯救那些不良少年, 反而通過各種辦法將他們盡早推向“江湖”, 促使不良少年更早成為“混混”。教育系統(tǒng)的這種傾向也是“被逼”的。社會(huì)輿論和行政問責(zé)制度構(gòu)成了學(xué)校教育的逼迫性力量, 它們強(qiáng)加給學(xué)校和教師太多的責(zé)任, 而給予了太少的權(quán)利, 使得教育淪為無效的說教, 在應(yīng)對(duì)不良少年時(shí)毫無力度和成效。學(xué)校和教師承擔(dān)了太多不該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn), 將不良少年推出校門成為了規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)最好的辦法。針對(duì)這一問題, 需要政府重建正確的教育觀念和輿論環(huán)境, 客觀看待權(quán)利、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn), 讓社會(huì)和大眾接受權(quán)責(zé)一致的觀念, 讓學(xué)?；謴?fù)教育的本來面貌, 賦予學(xué)校和教師更為平衡的權(quán)利和責(zé)任。

第三, 市場和社會(huì)中存在諸多未能有效納入法治范圍的利益結(jié)構(gòu)。“江湖”之所以繁榮, 是因?yàn)椤盎旎臁痹谄渲锌梢灾\取大量非法利益, 而這些利益往往就是法治不及之處。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 帶來了整個(gè)社會(huì)利益總量的膨脹, 也導(dǎo)致法治不及之處和盲點(diǎn)。立法對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的規(guī)范不健全, 受國家能力限制的司法和執(zhí)法不力, 這些都是其具體表現(xiàn)形式, 也正是“混混”謀取利益的灰色地帶。針對(duì)這些問題, 需要提高法治的效度, 消除法治盲點(diǎn), 應(yīng)當(dāng)完善立法, 盡量將所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益納入法治范圍, 強(qiáng)化國家能力, 完善司法和執(zhí)法系統(tǒng), 提高司法能力和執(zhí)法能力, 讓灰色利益和非法利益無處可遁。

此外, 站在鄉(xiāng)村治理的角度, 也需要努力建設(shè)對(duì)“混混”的“防火墻”, 從根本上改善治理生態(tài), 具體可從以下幾個(gè)方面著手。

第一, 加強(qiáng)村莊抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力。具體可以通過完善落實(shí)村民自治制度、強(qiáng)化村干部的責(zé)任, 并加強(qiáng)村莊公共生活、強(qiáng)化村莊凝聚力來實(shí)現(xiàn)。不同凝聚力的村莊對(duì)“混混”的抵制能力明顯有所差異。 (2) “混混”雖然不怕單個(gè)的村民, 但對(duì)村干部和有正義感的村莊精英卻有所顧忌, 對(duì)團(tuán)結(jié)起來的村民也有畏懼。他們的賴皮性格、冷處放箭的作風(fēng)也讓村干部和村莊精英防不勝防。因此, 村干部和村莊精英在對(duì)付鄉(xiāng)村“混混”時(shí), 就非常需要村民們齊心協(xié)力, 這樣可以構(gòu)成對(duì)“混混”的威懾。完善村民自治制度、強(qiáng)化村干部的責(zé)任, 不但可以監(jiān)督村干部不與“混混”勾結(jié), 還可以促使他們帶頭抵制進(jìn)村的“混混”;而加強(qiáng)村莊公共生活, 強(qiáng)化村莊凝聚力, 則會(huì)為村干部和村莊精英抵制“混混”提供必要的群眾基礎(chǔ)。

第二, 杜絕基層政府對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的利用。對(duì)于在鄉(xiāng)村治理過程中利用鄉(xiāng)村“混混”的基層政府和官員, 應(yīng)當(dāng)予以重罰。只有這樣, 才能排斥鄉(xiāng)村“混混”對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入和干擾, 遏制其從鄉(xiāng)村治理中謀利。具體可以通過落實(shí)政務(wù)公開、加強(qiáng)行政監(jiān)督、完善黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府和官員實(shí)施有效監(jiān)督。這樣可以遏制基層政府的自利性, 防止基層政府和官員在鄉(xiāng)村治理過程中對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的利用。李昌平先生曾說, 他20世紀(jì)80年代任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時(shí), 最怕老黨員和老干部, 他們敢于當(dāng)面批評(píng), 連一個(gè)村支書都敢高調(diào)批評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。由于那時(shí)黨內(nèi)民主氣氛好, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事非常謹(jǐn)慎?？梢? 加強(qiáng)民主和監(jiān)督, 是可以有效約束基層政府和干部的?；鶎诱凸賳T受到嚴(yán)格監(jiān)督, 在治理中利用鄉(xiāng)村“混混”的行為會(huì)遭到嚴(yán)厲懲罰, 對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的“戰(zhàn)略性容忍”就喪失了空間, 鄉(xiāng)村“混混”對(duì)鄉(xiāng)村治理的介入就喪失了制度性空間。

第三, 加緊對(duì)鄉(xiāng)村“混混”的治理和打擊。具體可以從信息機(jī)制的優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的強(qiáng)化、加強(qiáng)對(duì)治理者的監(jiān)督等多方面切入, 建立高效有力、權(quán)責(zé)明晰的治理體系。這一點(diǎn), 筆者之前的研究已有所涉及, (1) 此處不贅述。

從以上幾點(diǎn)出發(fā), 逐漸找到與農(nóng)村社會(huì)對(duì)接的鄉(xiāng)村治理機(jī)制和政治原則, 鄉(xiāng)村社會(huì)才能達(dá)到善治, 鄉(xiāng)村治理才能在政治正義的高度上有效進(jìn)行, 黨和政府的政治合法性才會(huì)完整, 基層治理生態(tài)才可能走入良性軌道。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：思想戰(zhàn)線 2018年05期

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