編者按：40年前，以安徽鳳陽小崗村、肥西小井莊村為代表的農(nóng)民，自發(fā)分田到戶，由此引發(fā)全國性土地政策調(diào)整，拉開了中國改革開放的序幕。40年間，特別是黨的十八大以來，在牢牢把握好農(nóng)民與土地的關(guān)系這條鮮明主線下，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革加速落地；農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革“三塊地”改革快速推進，正持續(xù)激發(fā)農(nóng)村各類資源的巨大潛力，匯聚成助推農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展的磅礴偉力。
在四川省都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民羅安容家里，珍藏著一本紅色的證書——《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。10多年來，在羅安容眼里，這本證書是她最珍貴的寶貝，也是她作為中國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)首批持證農(nóng)民的見證。
浙江省德清縣水月清華酒店有限公司總經(jīng)理趙建龍手里也有一本3年前拿到的證書，封面上印著“中華人民共和國集體土地使用證”，它記錄的是新中國成立以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的“第一宗交易”。
兩份證書，承載著中國改革開放40年中一段厚重的歷史——農(nóng)村土地制度變革。40年前的農(nóng)村土地“大包干”，掀開了改革開放偉大進程的帷幕；40年來的農(nóng)地變革，隨著改革開放的全面深入不斷向“深水區(qū)”挺進。
土地流轉(zhuǎn)之后，大機械有了施展舞臺。安徽龍亢農(nóng)場龍亢農(nóng)業(yè)服務(wù)聯(lián)合體每年開展社會化服務(wù)面積約50萬畝。 李 峰攝
“大包干”闖出一個新局面
2018年9月23日，首個中國農(nóng)民豐收節(jié)，安徽省肥西縣山南鎮(zhèn)小井莊村里熱鬧非凡，合肥市農(nóng)民豐收節(jié)慶祝晚會在這里舉行。
66歲的小井莊村村民李祖應(yīng)說，2018年9月23日是個“大日子”。不僅是因為這天是首個中國農(nóng)民的節(jié)日，更因為40年前的同一天，小井莊村大膽地開始包產(chǎn)到戶，成為中國農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”的發(fā)源地之一。之后的第二年，李祖應(yīng)當(dāng)上了小井莊村生產(chǎn)隊隊長。
1978年以前，包括小井莊村村民在內(nèi)的大多數(shù)中國農(nóng)民，種地是唯一選擇。盡管8億人口7億人在種地，但如何“吃飽飯”卻是當(dāng)時的頭等大事。李祖應(yīng)說，山南鎮(zhèn)山多、崗多、圩田少，有7個公社900多個生產(chǎn)隊，生產(chǎn)搞“大呼隆”，一年打不出多少糧。更糟糕的是，1978年山南從春到夏，沒下過一場透雨，崗上野草都枯死了。
“到了秋季，旱情更重，人畜喝水都難。大伙既希望分田到戶，又怕挨批?！崩钭鎽?yīng)回憶說，“實在憋不住了，我就和小組另外6家一起商量，7家明組暗戶，以包到組的名義，把包的田再分到戶。后來，其他戶也跟著學(xué)，幾家一起向生產(chǎn)隊包地，然后再各種一塊，地一下子被‘借’光了?！?/p>
小井莊生產(chǎn)隊當(dāng)時有21戶、98口人，全隊153畝田地全部包到農(nóng)戶頭上。因為種的是自家的糧，大伙舍得下力氣。天還沒亮，不用吹上工哨，都下地干活了。天旱墑情不好，就大搞積肥，冬天到處拾糞。這一年秋種進度快、質(zhì)量好，第二年小麥大豐收，盡管還不是好品種，但畝產(chǎn)從200多斤一下子上到400多斤，“從來沒有過??！”李祖應(yīng)說。
幾乎就在小井莊悄悄“包地”的同時，在肥西縣北面100多公里的安徽鳳陽縣也發(fā)生了一件大事，就是后來為人熟知、被譽為“中國農(nóng)村改革發(fā)源地”的小崗村，在18位村民帶領(lǐng)下，偷偷按下“紅手印”，自愿實行包干到戶的故事。小崗村“紅手印”名聲更響，被稱為“大包干”第一聲。不過，李祖應(yīng)說，這恰是當(dāng)時農(nóng)村吃不飽飯，被逼“大包干”的真實場景。
“大包干”打破了原有的土地關(guān)系，農(nóng)民初步擁有了自主土地經(jīng)營權(quán)。但在當(dāng)時，從集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ソ?jīng)營，“茲事體大”。各種反對和質(zhì)疑的聲音也讓冒著危險干著“大包干”的農(nóng)民忐忑不安，直到得到時任安徽省委書記萬里的支持。
1979年秋收后，當(dāng)時的鳳陽縣委書記陳庭元到小崗村調(diào)查，小崗村“大包干”帶頭人嚴(yán)宏昌把他拉到自己家，細(xì)說了“包干”前后的變化。不久，一份名為《一劑必不可少的補藥》的調(diào)查報告呈送萬里。文中有一句順口溜，“千條計，萬條策，不如大包干到戶一劑藥”。萬里看后批示：報告中反映的問題很重要，有一定的代表性，要給予肯定和支持。
此后，萬里同志分別趕到小井莊村和小崗村調(diào)研，看群眾糧倉，跟群眾座談。臨走時，他對送行群眾留下一句話：“我支持你們繼續(xù)干！”
1980年5月，鄧小平同志肯定了肥西縣農(nóng)民的首創(chuàng)精神，在《關(guān)于農(nóng)村政策問題》的講話中，他指出“安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大”。這次講話也肯定了小崗村的大包干：“鳳陽花鼓中唱的那個鳳陽縣，絕大多數(shù)生產(chǎn)隊搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。有的同志擔(dān)心，這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟。我看這種擔(dān)心是不必要的?！?/p>
由人民公社體制轉(zhuǎn)為分戶經(jīng)營后，廣大農(nóng)民迅速解決溫飽問題，還有了多余的農(nóng)產(chǎn)品出售。1980年9月，中央印發(fā)文件指出，可以“包產(chǎn)到戶”，也可以“包干到戶”，并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定。這一年秋天，小崗村的糧食產(chǎn)量猛增到22.3萬多斤，村民笑逐顏開。1984年，各類分田到戶被正式定名為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。到1984年底，全國569萬個生產(chǎn)隊中99％以上實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人均糧食擁有量達(dá)到800斤。
逼出來的“大包干”，很快就基本解決了農(nóng)民的吃飯問題，但也很快迎來了農(nóng)民與土地承包關(guān)系的穩(wěn)定問題。一方面，改革之初，沒有明確集體土地向農(nóng)戶發(fā)包的期限，承包農(nóng)戶出現(xiàn)短期行為。另一方面，由于農(nóng)村集體人口每年都有變動，許多地方不得不隔幾年就重新調(diào)整承包地，使承包關(guān)系不穩(wěn)定。為解決村組內(nèi)部因人口增減頻繁調(diào)地帶來的負(fù)面效應(yīng)，1987年中央設(shè)立了農(nóng)村改革試驗區(qū)，在貴州省湄潭縣，試點“增人不增地、減人不減地”的土地制度。
中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員邵夏珍說，從1993年起，國家一系列文件法規(guī)先后出臺，對“增人不增地、減人不減地”予以明確。按照這一原則，除非自愿放棄，家庭已無人或全部遷出，否則村集體不可收回承包地?！斑@就保持了土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定?！鄙巯恼湔f。
記者旁白：大包干是“逼”出來的。一個“逼”字，生動而深刻地描述了包干到戶的大膽決絕，也折射出農(nóng)村土地制度改革的無比艱辛?！扒l計，萬條策，不如大包干到戶一劑藥”。生產(chǎn)關(guān)系中，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的調(diào)整，一下子就釋放了強大的生產(chǎn)力，也在無意間撬動了中國改革開放的巨輪。
浙江德清農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點，莫干山鎮(zhèn)塔莎杜朵精品民宿主人領(lǐng)到了房屋產(chǎn)權(quán)證書。 （資料圖片）
“三權(quán)分置”順時順勢
土地承包過程中，許多地方通過水旱、肥瘦、遠(yuǎn)近搭配，顧及了承包地公平，但也由此出現(xiàn)承包土地細(xì)碎化，影響生產(chǎn)效率的弊端。據(jù)統(tǒng)計，本世紀(jì)初，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊。原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文認(rèn)為，改革開放初期實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了農(nóng)村土地“分”的問題，現(xiàn)在要適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要，必須解決好“統(tǒng)”的問題。這樣，土地承包“分”之后，“統(tǒng)”的問題逐漸浮出水面。
2010年，山東省高青縣茹窯村農(nóng)民第一次聽到了“土地流轉(zhuǎn)”這個詞。直到上世紀(jì)末，位于黃河岸邊的茹窯村還是當(dāng)?shù)赜忻母F村，全村32戶，只有350畝耕地，人均不到3畝地，村里小伙子找對象都難。隨著“打工潮”和城鎮(zhèn)化興起，村民陸續(xù)進城務(wù)工，每月能賺兩三千元，種地一年還不如打工一個月。人均3畝地，種著沒勁，荒著可惜。很多年輕人索性把地留給老人耕種或者白讓給鄉(xiāng)鄰種，甚至干脆拋荒。
那一年，見多識廣的村黨支部書記茹會已經(jīng)零星了解到其他地方的一些土地流轉(zhuǎn)辦法，就按照村里的情況琢磨了三個“點子”：一是將農(nóng)戶手中的零散土地集中流轉(zhuǎn)給合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，種糧種菜、旅游開發(fā)都可以，每年按約定付給農(nóng)民土地租金，經(jīng)營好壞與農(nóng)民無關(guān)。二是村里成立合作社，為農(nóng)戶提供統(tǒng)一的技術(shù)和銷售，土地仍由農(nóng)民自己耕種，風(fēng)險自擔(dān)。三是以村委會名義成立合作社，農(nóng)民以土地流轉(zhuǎn)入社，實行集約化管理，通過“底金+分紅”的方式向村民分配收益。
經(jīng)過多次協(xié)商，32戶村民最終全部自愿土地流轉(zhuǎn)，成立興茹糧食專業(yè)合作社，全村耕地統(tǒng)一入社經(jīng)營，每畝土地每年按1000元租金為底金，同時每畝地折合成一股，盈利部分的30%按股分給村民，70%作為村集體經(jīng)濟收入，用于公益事業(yè)和改善生產(chǎn)。
土地流轉(zhuǎn)使部分村民可以放心外出打工，也讓分散的承包地得以實行集約化經(jīng)營。興茹合作社重新將農(nóng)田進行規(guī)劃修整，將原先的溝邊地沿開墾出來，增加了耕地面積。同時大型機械設(shè)備也派上用場，播種、灌溉、噴防、收割等成本隨之下降。據(jù)測算，與之前散戶耕種相比，一畝地就可節(jié)省肥料40元、機械費80元。規(guī)模上來后，合作社也有了話語權(quán)，在品種選擇和無公害種植上步伐更快。村民的收入也跟著水漲船高，尤其是沒有勞動力的家庭，土地流轉(zhuǎn)后種地不用擔(dān)心，合作社成了看得見的“靠山”。
與茹窯村的土地流轉(zhuǎn)方式不同，江西安義縣鼎湖鎮(zhèn)種糧大戶凌繼河，直接與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，從開始時的幾百畝，現(xiàn)在已經(jīng)流轉(zhuǎn)了1萬多畝連片土地。在湖南寧鄉(xiāng)大成橋鎮(zhèn)鵲山村，則是村民統(tǒng)一把土地流轉(zhuǎn)到村里，組建土地合作社，合作社再統(tǒng)一將土地對外租賃。合作社采取“基本分紅+二次分紅”的收益分配方式，基本分紅按人口分配，有田有人的每畝每年300元，“有人無田”和“有田無人”的每畝每年150元，基本分紅之外的部分再按入股比例“二次分紅”。這一方式被稱為“鵲山模式”。
山東高青縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站站長韓鳳云認(rèn)為，不同的流轉(zhuǎn)方式與模式，符合各地農(nóng)村實際，有的解決了零星地塊不便耕作的難題，有的解決了有地?zé)o人種、有人無地種的難題，有的解決了個體種地效益低的難題，但都有利于形成規(guī)模化產(chǎn)業(yè)鏈條，提升了農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)。
在各地土地流轉(zhuǎn)實踐基礎(chǔ)上，2014年10月，中央審議通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。這是事關(guān)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的重要“節(jié)點性”文件。中央農(nóng)辦副主任韓俊說，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口離開農(nóng)村，原來家家戶戶種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。這樣，實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，就成為引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。
文件的出臺推進了土地流轉(zhuǎn)。到2016年初，全國土地流轉(zhuǎn)比例已達(dá)三分之一。不過，期間出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象。一些地方片面追求流轉(zhuǎn)比例，強迫農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)；有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，導(dǎo)致“非糧化”“非農(nóng)化”問題突出；一些村集體對外流轉(zhuǎn)土地時，少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利的現(xiàn)象時有發(fā)生。
2016年7月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范》，對土地流轉(zhuǎn)市場運行提出要求，尤其是集體對外流轉(zhuǎn)土地以及工商資本下鄉(xiāng)等情況進行了明確。時任原農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇解釋說，按照文件，集體在組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶通過家庭承包方式取得的經(jīng)營權(quán)時，要有書面委托書；未發(fā)包集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，要提供三分之二以上村民代表簽署同意流轉(zhuǎn)土地的書面證明。
不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》正式發(fā)布。《意見》提出，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。這是中央文件首次明確提出農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”政策。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦表示，“三權(quán)分置”創(chuàng)造性地處理了變與不變的關(guān)系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系的不變，來適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素的流動、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，既沒有回到人民公社“歸大堆”的老路，也沒有否定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更充滿活力。
記者旁白：“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，先有農(nóng)村基層的積極探索，再有中央頂層設(shè)計的明確規(guī)范，順應(yīng)了農(nóng)民想保留承包權(quán)、又想流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。
土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社帶來發(fā)展機遇。今年，山東高青縣興茹合作社小麥大豐收。 經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 喬金亮攝
“確權(quán)頒證”穩(wěn)定人地關(guān)系
土地流轉(zhuǎn)要流得動、轉(zhuǎn)得開，有一項重要的基礎(chǔ)性工作要做，那便是確權(quán)頒證。而承包土地確權(quán)登記頒證，先要解決幾個問題。一是農(nóng)戶承包土地實際面積到底是多少？得摸清楚。二是農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)出去后，能不能按合同按期收回，擁有的占有權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)，有沒有相應(yīng)的處置權(quán)，心里要有底。三是承租人需要明晰的權(quán)能界定，不然也不敢放心租地。
按照中央要求，2009年，原農(nóng)業(yè)部開始組織試點；2013年，確定105個縣市區(qū)為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點地區(qū)，探索建立頒證管理辦法、登記工作規(guī)程；2014年，山東、四川、安徽等3省開展整省試點；2015年，江蘇、江西、湖北等9省份展開整省份試點，其他省份結(jié)合實際，擴大以縣為單位的整體試點。確權(quán)登記所需資金由中央財政和各級財政承擔(dān)，不從農(nóng)民口袋里拿一分錢。為此，中央財政按照每畝10元的標(biāo)準(zhǔn)，安排了181.4億元專項補助。2018年底，全國將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)。
四川省都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村是我國首個完成土地確權(quán)的村莊。2008年3月30日，鶴鳴村村民羅安容和其他幾十個農(nóng)戶一起領(lǐng)到了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。羅安容家有3畝6分地，領(lǐng)證后，她保留了一小半地自己種些糧食和苗木，另外兩畝地流轉(zhuǎn)給一家苗圃基地，每年可以收到近4000元租金。她的丈夫則帶著裝修隊在附近搞裝修。鶴鳴村黨支部書記劉文祥說，目前鶴鳴村80%以上的農(nóng)民外出或在本村就業(yè)，人均收入達(dá)到萬元左右。
江西省永豐縣是農(nóng)業(yè)縣，縣農(nóng)業(yè)局局長周彧對土地確權(quán)這段經(jīng)歷記憶深刻。他說，過去承包地由于測量手段等條件局限，存在面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不全等問題，許多農(nóng)民心里不踏實，總擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后自己的權(quán)益無法保障。而土地確權(quán)登記頒證，就是把農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、位置等信息載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，保護農(nóng)民對承包土地的權(quán)益。
周彧說，按照政策，承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，不是推倒重來，不得借機違法調(diào)整和收回承包地。除了頒發(fā)權(quán)證給農(nóng)戶以外，還要將承包土地的各項信息記載在登記簿里，供人查閱?！斑@種管理類似城里居民的房產(chǎn)證”，把權(quán)證的編號一輸入系統(tǒng)就能調(diào)出承包農(nóng)戶的全部信息，地塊大小、準(zhǔn)確位置和家庭共有人等，一目了然。
不過，確權(quán)登記說起來容易，做起來難。一方面，農(nóng)民看到新的權(quán)屬證書管用，有的還可以抵押融資，對確權(quán)工作的要求也隨之更高了。另一方面，農(nóng)村改革不斷深化，確權(quán)頒證登記中出現(xiàn)了一些新情況。山東省農(nóng)業(yè)廳負(fù)責(zé)人說，山東土地確權(quán)登記進入后期時，一大難點就是“城中村”“城郊村”“園區(qū)村”的土地確權(quán)。比如，對于城郊村，能不能確權(quán)確股不確地？
對此，中央政策充分尊重了農(nóng)民的主體地位和意愿。2014年，中央一號文件提出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。2015年，中央一號文件進一步提出，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。這一改動，既體現(xiàn)了對地方土地確權(quán)實踐的尊重，也對一些地方實踐發(fā)出了糾偏指令。比如，個別地方理解偏差，一些明明可以確地的試點，也紛紛籌劃確股，該實測的土地不實測，該清晰的地界被模糊，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。
中國社科院農(nóng)村所研究員李國祥認(rèn)為，“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”的要求很有針對性。因為有一些農(nóng)村，比如華西村、南街村等，改革開放后就一直沒有把土地分田到戶，仍采取集體經(jīng)營的方式，此時確地到各家各戶，顯然沒有必要；還有一些已經(jīng)劃入城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的農(nóng)村，剩余土地很少，這種情況也不便確地。按照文件，是否實行確權(quán)確股不確地，要由省級人民政府相關(guān)部門做出決定。
土地確權(quán)登記摸清了承包地家底。自2014年部署開展整省試點以來，截至2017年12月底，31個省區(qū)市均開展了承包地確權(quán)工作，共涉及2747個縣級單位、3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬個行政村；承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上。
記者旁白：確權(quán)頒證，從法律上穩(wěn)定了農(nóng)民與土地的關(guān)系。我國農(nóng)村人口多，在農(nóng)民進城就業(yè)沒有足夠穩(wěn)定性的時候，需要從法律上保留他的承包地。也要看到，進城農(nóng)民退出承包地，是個足夠長的歷史過程，對此要有足夠的歷史耐心。
“三塊地”試點步入深水區(qū)
農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革不斷推進的同時，另一場大戲——農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革三項改革試點，俗稱“三塊地”改革試點，也拉開了大幕。
2018年6月，自然資源部對外公布，我國農(nóng)村土地制度改革完成階段性目標(biāo)任務(wù)。支撐這一結(jié)論的，是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點，分別取得了試點范圍不斷擴大、試點內(nèi)容更加豐富、試點成效積極可觀等系列進展。自然資源部政策法規(guī)司司長魏莉華分析說，這表明自2015年3月啟動的農(nóng)村土地三項改革試點，已經(jīng)形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的政策性、實踐性成果。
為什么要進行“三塊地”改革？四川省成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村黨支部書記高德敏深有體會。戰(zhàn)旗村當(dāng)年辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的時候建有磚廠、鑄造廠等小企業(yè)，后來廠子垮了，留下的地閑在那兒，無法耕種，不能出售，最多時有六七十畝，村民看著心疼。郫都區(qū)“三塊地”試點啟動后，戰(zhàn)旗村把那些舊廠房拆除、土地修整后，調(diào)整入市，搞創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地和農(nóng)耕體驗園，荒地變成寶地，村里有了收入，經(jīng)營主體有了落腳地。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英認(rèn)為，像上述這種屬于村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地，按照現(xiàn)有法律，村集體是不能自主入市的，如果要入市交易，必須通過政府征收、變更為國有土地之后才行。因為我國實行的是城鄉(xiāng)二元土地制度。
按照《憲法》，我國確立了城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制并存的兩套土地所有制架構(gòu)。這一架構(gòu)，形成了城鄉(xiāng)土地分屬兩套不同的法律規(guī)制，分別是2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》和1986年頒布的《土地管理法》。這兩套法律，對城鄉(xiāng)土地規(guī)定了不同的權(quán)利體系和配置方式，并由此形成了不同的土地經(jīng)營體系、運作模式和利益分配格局，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地價格上的巨大差異，源頭也在這里?！眲⑹赜⒄f。
自然資源部土地利用司司長鄭凌志認(rèn)為，這種城市和農(nóng)村不同的土地制度格局，維護了土地公有制基礎(chǔ)，在保護農(nóng)民土地權(quán)益、保護耕地、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)用地中發(fā)揮了作用。不過，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深化，這套土地管理制度的局限性越來越明顯，引發(fā)的矛盾和問題將越來越多。
矛盾是多方面的。土地二元管制結(jié)構(gòu)，在實踐中農(nóng)地轉(zhuǎn)用又演化為“規(guī)劃管制、用途管制、所有制管制”三重管制格局。計劃經(jīng)濟時期，土地不值錢，政府征地時還相應(yīng)解決農(nóng)村人口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等需求，因此基本沒有或很少有征地矛盾。改革開放后，地方政府“征地”熱情高漲，三重管制格局事實上主要服從于各地的規(guī)劃管制。于是各地爭相擴充城鎮(zhèn)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃，而農(nóng)地集體所有制，即使是經(jīng)營性建設(shè)用地，也只能由地方政府征收轉(zhuǎn)為國有后，再轉(zhuǎn)讓給其他市場主體。加上在先征收、后轉(zhuǎn)讓過程中，利益價差巨大，使得地方政府“賣地”勁頭十足。
從上世紀(jì)90年代后期開始，征占耕地的勢頭和數(shù)量越來越猛，且持續(xù)近20年。據(jù)統(tǒng)計，至2013年，全國12個省區(qū)市建設(shè)用地總量已接近國務(wù)院批準(zhǔn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)數(shù)。但是，農(nóng)地快速國有化、土地快速城鎮(zhèn)化并沒有為人口城鎮(zhèn)化做好準(zhǔn)備。1990年至2000年，中國土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71倍，2000年到2010年間，兩者速度差距進一步擴大到1.85倍?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”本來是無數(shù)農(nóng)民長期的向往，但片面發(fā)展的土地城鎮(zhèn)化，卻造成了“要地不要人”。
集體建設(shè)用地市場失去合法入市通道。土地“大包干”以前，集體建設(shè)用地主要是農(nóng)民宅基地和少量社隊公用地，基本上生產(chǎn)小隊或大隊同意就行。“大包干”以后，農(nóng)民建房和社隊企業(yè)用地同樣如此，公社辦企業(yè)大多只需大隊同意就行，農(nóng)村建設(shè)用地呈現(xiàn)自發(fā)狀態(tài)。1998年新修訂的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須實行征地；建設(shè)需要用地，必須使用國有土地。這一規(guī)定規(guī)范了建設(shè)用地市場，但沒有給集體建設(shè)用地進入市場留下通道。
由于建設(shè)用地指標(biāo)管制，各地從省市到縣市通常優(yōu)先考慮省市用地，許多縣市能分配到的建設(shè)用地指標(biāo)僅三五百畝左右。農(nóng)民集體需要發(fā)展，沒有用地指標(biāo)，不得不冒險將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很多就是這一類。另一方面，法律不允許集體建設(shè)用地抵押，不能納入規(guī)劃，又制約了集體建設(shè)用地投入水平和產(chǎn)業(yè)水平。因為投資項目都必須是自有資金，投資者要么不敢投，要么沒有本錢投；農(nóng)民集體私下出租集體建設(shè)用地，或者蓋廠房出租，難以形成上檔次的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶，導(dǎo)致集體建設(shè)用地整體水平散小低亂。
浙江德清縣的施學(xué)年就經(jīng)歷了這一困境與變遷。56歲的施學(xué)年早在1996年就辦廠搞鋼琴配件，開始他租用村里的廠房，3年后村里收回廠房，他又去鄰村租廠房。再3年，廠房失火，不得不搬回原村，租舊廠房繼續(xù)干。多年來，他一直想自己買塊地建廠，但國有土地起拍就是幾十上百畝，買不起，集體土地又不能買賣，租的廠房也不敢投入，只能將就干。就這樣他苦苦熬著，直到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，總算稱心如愿。
宅基地問題同樣不少。在土地改革和農(nóng)業(yè)合作社時期，我國農(nóng)村宅基地屬于私有，集體化時期改為宅基地集體所有、房屋農(nóng)民所有。改革開放后，形成宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)的基本特征，并大體穩(wěn)定為宅基地?zé)o償取得、一戶一宅、面積法定、不得轉(zhuǎn)讓等一套基本制度?，F(xiàn)在居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民，基本上都是如此，孩子分家獨立可以無償?shù)玫秸?，但房子無人住了，既難以退出，退出時也沒有相應(yīng)補償，只能閑著。
原自然資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼認(rèn)為，隨著形勢變化，有的地方已無法實現(xiàn)“一戶一宅”，比如一些高度城鎮(zhèn)化的地區(qū)，已經(jīng)沒地了。而同時，一些地方一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房又普遍存在，像一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和城鎮(zhèn)周邊，農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上加高加層，基本都超過規(guī)定宅基地面積，很多農(nóng)民工回村蓋房直接就占用承包地。有的地方空心村、閑置地又大量存在。抽樣調(diào)查顯示，一戶多宅農(nóng)戶占比在18%至40%，超標(biāo)占比在60%以上，2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少1.6億人，農(nóng)村住宅用地反倒增加3045萬畝，大約20%農(nóng)村住房長年無人居住。
記者旁白：“三塊地”改革試點，涉及土地管理體制機制，是農(nóng)村改革向縱深發(fā)展的重要一步。敢于邁開這一步，彰顯黨中央深入推進改革的決心和勇氣。開弓沒有回頭箭，如果說當(dāng)年土地大包干拉開改革開放的序幕，那么今天，農(nóng)村改革依然走在改革前沿。
“試點”試出底線邊框
“三塊地”改革，在新時代踏上新征程。魏莉華回憶，現(xiàn)行《土地管理法》是1986年頒布的，先后經(jīng)過1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第二次修正，形成了以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度。“不過，現(xiàn)行土地管理制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題已經(jīng)凸顯，改革勢在必行?！?/p>
2014年底，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，部署在全國33個縣開展農(nóng)村土地制度改革三項試點。
青海省湟源縣有幸成為試點。湟源縣馬場臺村坐落在海拔3000米的山區(qū)，居住分散，引水通電修路都很費事，有的村民一戶多宅，多數(shù)老宅空著。試點開始后，村里通過規(guī)劃，利用惠農(nóng)資金引導(dǎo)“一戶一宅”集中居住，騰退出的舊房能得到一定補償，以前破舊雜亂的舊村莊變成了整齊有序、錯落有致的美麗新村。村民謝全福說，“原來散居在偏僻的山溝里，看個病要跑很遠(yuǎn)的路?，F(xiàn)在，我們每家宅基地雖然小了近一半，但騰退的地，可以搞畜牧養(yǎng)殖業(yè)，還帶活鄉(xiāng)村旅游”。
試點啟動后，魏莉華相繼深入像湟源縣這樣的試點地區(qū)調(diào)研。她說，她每到一地都要強調(diào)中央政策要求，防止走偏試歪。改革試點改什么、試什么，不是大破大立，更不是推倒重來，而是穩(wěn)中求進，重點解決與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)、不相匹配的問題?？紤]到改革的復(fù)雜性，試點期間，按照全國人大通過的決定，試點地區(qū)暫停實施《土地管理法》有關(guān)條款，并對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。
作為具體負(fù)責(zé)部門，原國土資源部對改革基本目標(biāo)和方向做了進一步明確。對征地改革，董祚繼認(rèn)為，由于現(xiàn)行法律規(guī)定土地征收是城市建設(shè)用地的唯一途徑，各項建設(shè)需要用地的，都必須依法申請使用國有土地，即要么使用國有存量土地，要么征收農(nóng)民集體土地，這就明顯超出了“公益目的”范圍，導(dǎo)致征地邊界不清、范圍不斷擴大。因此，征地改革要圍繞“程序規(guī)范、補償合理、保障多元”的目標(biāo)，探索公益性用地目錄，建立征地負(fù)面清單，縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模，并進一步優(yōu)化和規(guī)范征地程序，改革征地補償標(biāo)準(zhǔn)。同時要改變“重實體、輕程序”的征地模式，建立聽證制度，杜絕不透明、不公平問題。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，矛盾多集中在能否同等入市、同權(quán)同價等環(huán)節(jié)。因此，要按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)，探索集體土地與國有土地同等權(quán)利、平等保護，找到符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓等入市途徑與方式，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。要注意的是，入市范圍試點，目前限定在存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，同時入市地塊不得用于商品房開發(fā)。調(diào)查表明，至2013年底，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積約4200萬畝，如果允許村莊閑散地等調(diào)整進來，入市總潛力可達(dá)1億畝以上，可滿足30年以上經(jīng)營性開發(fā)。
宅基地改革的重點，一是保障農(nóng)民宅基地的取得權(quán)。對當(dāng)前一些地方已經(jīng)無法實現(xiàn)一戶一宅的，采取措施在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，實行相對集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式落實“戶有所居”。二是改革宅基地審批制度。將宅基地審批權(quán)限下放到縣、鄉(xiāng)，方便農(nóng)民依法取得宅基地。三是探索宅基地自愿有償退出機制，鼓勵進城居住農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)。
“三塊地”改革涉及我國基本土地制度，中央對改革試點確立了四條底線，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損。“無論怎么改，不能突破底線，否則改革就失去了意義?！蔽豪蛉A說。
記者旁白：“三塊地”試點改革的一個重要原則，是底線思維。改革要明確底線在哪里，不能突破，其他該修法的就修法，該停止的就停止，這也為其他領(lǐng)域改革提供了借鑒。
2018年8月11日，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第二師二十九團職工在《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國有農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)證》證書上簽字按手印。 杜炳勛攝
敢于堅持敢于突破
“三塊地”改革試點，全國33個縣市，浙江德清縣成為一顆“新星”。
德清地處長三角腹地，早在2000年，原國土管理部主導(dǎo)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點就選擇了德清所屬的浙江湖州等9個地市，目的在于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地產(chǎn)權(quán)。不過，那次試點未獲全國人大授權(quán)，頂層設(shè)計不明確，改革并不徹底。2005年，隨著試點熱情逐漸冷卻，德清已經(jīng)流轉(zhuǎn)的800多宗集體土地，后來又走土地征收的“老路子”進行消化。
黨的十八大召開后，德清再次出發(fā)，改革加快推進。2013年底，德清成為浙江省唯一的城鄉(xiāng)體制綜合改革試點縣，試點的核心就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革等內(nèi)容。2014年春，德清“集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”改革方案上報浙江省國土廳。方案剛報上去，原國土資源部傳來消息，要啟動農(nóng)村土地制度改革試點，于是省國土廳按原國土部要求將德清作為全國改革試點縣上報。2015年3月，德清縣作為浙江省唯一的試點縣，從原國土資源部領(lǐng)受“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點”的改革任務(wù)，并帶回了頂層設(shè)計的具體要求。
邱芳榮，德清縣國土資源局副局長，當(dāng)?shù)厝朔Q其為“第一個吃螃蟹”的“土改專家”。邱芳榮告訴經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)記者，領(lǐng)到任務(wù)后，他們花了大量時間走村入戶，“與村干部、小組長、農(nóng)民聊天懇談”。這一聊，他們從農(nóng)民普遍關(guān)心的幾個問題中，受到了啟發(fā)，探索出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實施路徑。
誰是入市主體？農(nóng)民問，農(nóng)村的地可以“賣”了，是村里自己“賣”還是政府“賣”？邱芳榮說，過去只有國土局能“賣地”，現(xiàn)在農(nóng)民和農(nóng)民集體“賣地”，要有章法。德清縣擬出了“自主入市、委托入市、合作入市”3種不同入市方案。原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市；屬于村集體所有的土地，由村級股份經(jīng)濟合作社實施入市。這一點，德清已具備條件。早在2013年，德清就完成集體產(chǎn)權(quán)量化入股，全縣106個村都成立了股份經(jīng)濟合作組織，33萬農(nóng)民成為股東。村民小組的土地，由村民小組統(tǒng)一價格后委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。
哪些地可以入市？改革試點前，農(nóng)民集體、農(nóng)戶個人法外租賃土地現(xiàn)象很多，當(dāng)年“村村點火戶戶冒煙”辦企業(yè)，其實就是建設(shè)用地想怎么用就怎么用?，F(xiàn)在法律允許入市了，不能再搞“低小散”。為此，德清提出了規(guī)劃管控“一張圖”，就是原來的土地、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護四個規(guī)劃融合編織，規(guī)定哪些地能入市。符合四個規(guī)劃的建設(shè)用地才能入市，叫“多規(guī)合一”。
按照“多規(guī)合一”，德清縣摸底調(diào)查出1881宗、10691畝存量用地，“但這些地不一定都可以作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市?！睂Σ环稀岸嘁?guī)合一”的經(jīng)營性建設(shè)用地怎么辦？比如，有的因為土地規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍；有的集體建設(shè)用地零散，不具備入市條件。邱芳榮說，有多種入市方式，比如通過跨村整合零星分散存量建設(shè)用地，以異地調(diào)整入市方式來解決現(xiàn)實中的用地矛盾，使不同區(qū)位的集體經(jīng)濟組織可以共享改革紅利。
如何入市？德清的做法是，必須有相應(yīng)規(guī)則。比如，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓年限就應(yīng)當(dāng)參照國有建設(shè)用地出讓年限，有利于建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。于是，德清確立了與國有土地統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一地價體系、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一登記管理、統(tǒng)一服務(wù)監(jiān)管“五統(tǒng)一”制度。按照這一制度，德清已實現(xiàn)入市180宗，完成了全國第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易和全國第一筆抵押貸款。
錢怎么分配？德清的原則是，入市資金分配既要讓老百姓得利，也要促進集體經(jīng)濟發(fā)展。“平衡好國家、集體和個人這三者的利益?！钡虑蹇h農(nóng)經(jīng)站站長周偉國說，集體土地和國有土地享有同等價格同等權(quán)利時，也要履行相應(yīng)義務(wù)。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調(diào)節(jié)金，主要用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治等支出，收取比例按土地成交價款的16%至48%不等，目前完成的180宗地，實際征收最低16%，最高32%。
村集體內(nèi)部，集體土地有的為村民小組所有，有的為鎮(zhèn)、村集體所有，所有權(quán)不同，利益分配方案也不同。村民小組所有的，土地出讓金由村民小組直接分配，可以分到每家每戶，小組按12%提取公益金。鎮(zhèn)、村集體所有的土地，不能以現(xiàn)金形式直接分給個人，可以用于公共事務(wù)建設(shè)或者追加量化股權(quán)，也可以用來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，有收益了再進行分紅，防止分光吃盡。洛社鎮(zhèn)東衡村是有名的富裕村，2014年就成立了土地股份經(jīng)濟合作社，全村3000人都是股東，開始每股只有680元，通過土地入市追加量化股權(quán)，如今每股近3000元。
記者旁白：德清試點的價值，既在于他們按照頂層設(shè)計大膽探索，還在于他們在探索中發(fā)揚求真務(wù)實精神，從實際出發(fā)，抓住重點，敢于突破，也敢于堅持。如果不敢突破，改革就失去意義；如果不敢堅持，改革就會失去方向。這也是當(dāng)前推進改革的重要原則。
一本證書換來一片新天地
作為試點改革中第一份《中華人民共和國集體土地使用證》的主人，趙建龍并沒有想到，這份證件會使他成為名人。
在德清莫干山鎮(zhèn)南路村，造型古樸別致的醉清風(fēng)度假酒店里，記者見到了趙建龍。趙建龍是莫干山人，過去一直在外做酒店生意。2013年，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，他花100多萬元買下了南路村山腳下的一幢舊廠房，準(zhǔn)備建酒店。但買下房子之后，項目推進卻“卡殼”了。
“舊廠房是老的鎮(zhèn)辦企業(yè)，效益不好倒閉了，加上不符合當(dāng)?shù)赝七M旅游業(yè)、‘退二進三’的規(guī)劃，一直閑在那里?！壁w建龍說，他本想直接把舊廠房改造成民宿酒店，但土地權(quán)在鎮(zhèn)里，屬于工業(yè)用地，辦不了證。要變?yōu)樯虡I(yè)用地，就要先征收為國有土地再拍賣，而且規(guī)模小，還要上面批，手續(xù)繁瑣，短時間難搞定。拖到2015年初，德清縣國土局告訴他：別急，德清可能要成“試點縣”了。
2015年3月，德清縣國土局傳出消息，那塊地符合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件，可以探索“敲下入市第一槌”。這樣，當(dāng)年8月，趙建龍以總價307萬元拍下該地塊，完成德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市第一宗交易。8月15日，趙建龍拿到證件。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，居住用地使用年限70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游用地40年，為與國有建設(shè)用地銜接，這塊地的使用證年限為40年。憑著這份證件，當(dāng)月26日，他接到農(nóng)業(yè)銀行德清支行的電話，可以抵押貸款。一塊原本陷入“死穴”的廢地改換門庭，迎來又一春。
洛舍鎮(zhèn)東衡村則走的是土地“調(diào)整入市”試點。東衡村過去是個礦業(yè)村，最多時全村有18個石礦，2009年全部礦山關(guān)閉，留下近4000畝廢棄礦坑。2011年浙江省農(nóng)村土地綜合整治試點，東衡村共復(fù)墾出1700畝耕地。東衡村黨總支書記章順龍回憶，土地整治增加了耕地，但還有很多廢棄礦坑無法復(fù)原為耕地，加上從上世紀(jì)80年代末就有許多企業(yè)在此辦廠，但不是合法用地，屬于私搭濫建。
土地改革試點為東衡村帶來了機遇。邱芳榮介紹，調(diào)整入市的三個關(guān)鍵點，就是“地從哪來、到哪里去、怎么用”。如何把握這“三個關(guān)鍵”？東衡村零星整治的土地很多，但許多整治地屬非存量建設(shè)用地，不能用來辦工廠，不過東衡村靠近城區(qū)，符合“多規(guī)合一”要求。這樣，包括東衡村在內(nèi)的其他村通過關(guān)閉小礦山、小化工等不合規(guī)企業(yè)，復(fù)墾土地獲得建設(shè)用地指標(biāo)，然后集中調(diào)整到東衡村眾創(chuàng)園入市，共同獲得收益。
2016年5月10日，東衡村占地700畝的“鋼琴小鎮(zhèn)”眾創(chuàng)園作為首家調(diào)整入市試驗地，第一期69畝建設(shè)用地在縣招拍掛平臺公開入市。6月8日，14個地塊正式成交，總面積68.56畝，土地用途均為工業(yè)用地，土地使用權(quán)出讓年限為50年，成交總價1462.6萬元，平均每畝21.33萬元。當(dāng)天拍賣完畢，村里就收到八成土地出讓金，繳納了16%的土地收益調(diào)節(jié)金，其他資金都劃入東衡村股份經(jīng)濟合作社。不僅村集體有了穩(wěn)定的發(fā)展資金，企業(yè)再也不必違法違規(guī)用地?！翱梢宰非蟾匈|(zhì)量的發(fā)展了?！闭马橗堈f。
入市試點的成功，為德清贏得了更多機會。2015年德清啟動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點時，還沒有加入征地和宅基地改革試點。2016年9月，中央深改辦部署將農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴大到33個試點地區(qū)。當(dāng)月，原國土資源部召開統(tǒng)籌會議進行落實，德清與其他試點縣隨即開始征地改革試點方案調(diào)研。2016年11月，德清起草制定的《德清縣土地征收管理實施辦法》得到原國土資源部批復(fù)同意，征地改革試點正式啟動。2017年11月，德清縣按照中央深改辦部署，開始宅基地制度改革試點。
趙偉春是德清縣國土資源局統(tǒng)一征地事務(wù)所所長，自1999年就一直在國土局從事征地工作。在他的記憶中，改革開放以來德清征地經(jīng)歷了4個階段。第一階段，“拍板”階段，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拍板征地，農(nóng)民就可以改吃商品糧，征地矛盾小；第二階段，依法征收階段，隨著經(jīng)濟發(fā)展，土地升值，征地開始有法可循，但補償標(biāo)準(zhǔn)不高；第三階段，統(tǒng)一征地階段，從以前征地價格有級差，統(tǒng)一到每畝地3.9萬元；第四階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，被征地農(nóng)民的社會保障等越來越健全。
現(xiàn)在，德清在征地范圍上，采取了項目目錄制，將國防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、衛(wèi)、體育和其他公共事業(yè)和政府性工程用地列入征地范圍；將土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地納入征收范圍；其余用地不再征收，經(jīng)批準(zhǔn)后，按集體經(jīng)營性建設(shè)用地由農(nóng)民集體入市。據(jù)統(tǒng)計，縮小征地范圍后，德清縣土地征收面積同口徑比2015年同期減少12%左右。
宅基地改革試點，主要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。德清在33個試點縣中率先出臺了基于“三權(quán)分置”下的《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》。同時，德清還通過厘清“一戶一宅”、保障“戶戶有宅”、管好“宅宅法定”、創(chuàng)新“顯化物權(quán)”，既保障居民房屋財產(chǎn)權(quán)，也逐漸讓“一戶多宅”等現(xiàn)象退出。
蝶來三舍是莫干山勞嶺村一家連鎖民宿店。店經(jīng)理聶興中告訴記者，這家民宿店每年4.5萬元租金，以“20+10”的租賃合同租了30年，租金5年一付，戶主是村里的三兄弟，三兄弟的宅基地已辦了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)合一的不動產(chǎn)權(quán)證?！艾F(xiàn)在三兄弟進城居住謀生，村里老宅出租，日子可好了?！眲趲X村委會干部陳國欣說，村里400戶人家，利用住宅改建的民宿就有80家，其中村民自辦60家，外地人辦的20家，“以往居住偏僻、條件稍差的農(nóng)戶最早受益于‘洋家樂’?！?/p>
2017年4月24日，原國土部主持的“三塊地”改革現(xiàn)場會在德清召開，來自全國33個試點地區(qū)的國土部門代表聚集德清，實地交流，肯定了德清在統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革方面的經(jīng)驗和做法。據(jù)統(tǒng)計，至2018年6月底，全國33個試點地區(qū)已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元；共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝。
記者旁白：改革總會有困難，“三塊地”改革試點同樣如此。但開弓沒有回頭箭，既然已經(jīng)明確了目標(biāo)方向，只要下定決心、堅定不移，就沒有過不了的艱難險阻。
結(jié) 語
習(xí)近平總書記指出，深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。
從改革開放之初的農(nóng)村土地“大包干”，到黨的十八大以來農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、“三塊地”改革試點展開，“三農(nóng)”工作始終深刻地把握土地改革這一主線，在中央頂層設(shè)計指導(dǎo)下，實事求是、不斷探索、逐步深入，推動新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出扎實步伐。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟日報2018-12-05
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