內(nèi)容提要: 過去 40 年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在快速增長的同時，結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，在水土資源相對短期的情況下，食物安全得到有效保障，農(nóng)民收入持續(xù)增長，農(nóng)村貧困人口顯著下降。雖然過去的成就舉世矚目，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、農(nóng)產(chǎn)品市場化改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力投入，是中國過去40 年農(nóng)業(yè)增長的四大驅(qū)動力，也是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的四大法寶。未來三十年要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，同樣需要制度創(chuàng)新、技術(shù)進步、市場化改革和生產(chǎn)力投入。
一、引 言
新中國成立后，農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了近 70 年的曲折發(fā)展過程。在取得解放初期土地改革和第一個“五年計劃”(1952—1957 年) 的成功后，我國先后經(jīng)歷了“大躍進”、人民公社化和“文化大革命”的歷史，走過了艱難而緩慢的發(fā)展過程。20 世紀 50—70 年代，農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率只有 2%。1957年農(nóng)村居民人均純收入 73 元，20 年后的 1977 年才達到 117 元，扣除同期消費品物價增長(13. 5%) 因素，實際人均純收入年均增長只有 1. 75%( 或每年增長1. 5 元) 。貧困的農(nóng)村呼喚改革，1978 年安徽鳳陽小崗村 18 位農(nóng)民冒險開展土地承包責任制是典型案例，更是窮則思變的必然。小崗村土地承包的成效得到中央肯定之后，從此中國開始了至今40 年的改革歷程。
40 年的改革與發(fā)展，深刻改變了中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌。過去 40 年，農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長 4. 6%，遠高于同期人口年均 0. 93%的增長率。雖然食物需求隨著收入提高而顯著增長，但中國只用世界 5%的淡水資源和8%的可耕地，到 2016 年還能為 18. 5%( 13.8 億) 的世界人口提供高達 95%的食物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也隨著食物需求結(jié)構(gòu)的變化而不斷優(yōu)化，在糧食生產(chǎn)增長的同時，經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)得到更快的發(fā)展。與此同時，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)不斷增長，2016年農(nóng)民工總量超過 2. 81 億人，其中外出農(nóng)民工達 1.69 億。農(nóng)村貧困人口顯著下降，中國成為首個提前實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展減貧目標(全球極度貧困人口在 1990 至 2015 年間減少一半) 的國家，中國政府還承諾在 2020 年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的全面脫貧。
雖然過去的成就舉世矚目，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。進入本世紀初以來，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓迫、國家糧食安全和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等已成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)( Lu 等，2015) 。同時，近年來農(nóng)業(yè)供給側(cè)又呈現(xiàn)突出的結(jié)構(gòu)性問題。但中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展機遇也常常會隨其面臨挑戰(zhàn)的嚴峻程度而來，每當農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展遇到困難的時候，“三農(nóng)”問題也會引起政府和社會更多的關注和得到更大的支持。例如，黨的十九大再次明確要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，同時首次提出實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。
過去 40 年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展經(jīng)歷巨變，不僅見證了改革的成就和一系列政策的利弊影響，而且也將為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展改革提供重要的經(jīng)驗與借鑒。在農(nóng)村改革40 周年之際，向?qū)崿F(xiàn)“十九大”提出的 2035 年和 2050 年兩個階段奮斗目標的道路邁進之時，回顧過去經(jīng)歷，總結(jié)經(jīng)驗教訓，展望未來趨勢，對落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題極其復雜且涉及面廣，受篇幅限制，本文僅以農(nóng)業(yè)為重點，試圖通過梳理過去40 年中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展改革來總結(jié)經(jīng)驗與教訓，并結(jié)合對農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的判斷，提出未來農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的政策建議。
二、40年的農(nóng)業(yè)發(fā)展成就
( 一) 同改革前相比，農(nóng)業(yè)增長速度大幅度提高，人均生產(chǎn)增長更加顯著
改革以來農(nóng)業(yè)增長速度是改革前的 1 倍多。農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率從1952—1978 年的 2. 2%提高到 1978—2016年的 4. 5%( 見表 1 的第一行) 。增長速度最快的時期發(fā)生在改革初期( 1978—1984 年) ，農(nóng)業(yè) GDP 年均增長高達6. 9%; 自 20 世紀 80 年代中期以來，年均增速基本保持在 4%左右( 見表 1) ; 雖然近年來整體經(jīng)濟增速減緩，但是最近國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明，2017年的農(nóng)業(yè) GDP 增速也達到 3. 9%。過去 40 年，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值也以年均 5. 4%的速度增長( 見表 1 第二行)。農(nóng)業(yè)在數(shù)十年內(nèi)以如此高的速度增長，這是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的奇跡。
得益于人口增長速度的下降，人均生產(chǎn)水平增長更顯著。1952—1978 年農(nóng)業(yè)GDP 年均增長速度( 2. 2%) 僅略高于于人口增長速度(2. 0%) ( 見表 1) ，人均農(nóng)產(chǎn)品供給水平基本沒有多大變化。改革以來的40 年，人均農(nóng)產(chǎn)品供給的年均增長速度達 3. 5%( 4. 5%～1.0%) ( 見表 1) 。
( 二) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)就業(yè)更加充分
土地密集型的糧棉油糖作物生產(chǎn)顯著增長。1978—2016 年，糧食生產(chǎn)年均增長 2. 1%，明顯高于同期的人口年均增長速度( 1.0%) ，人均糧食占有量逐年提高。棉花、油料和糖料作物產(chǎn)量也顯著增長，雖然在不同時期增幅有所波動，但在1978—2016 年的年均增長率分別達到 3. 8%、6.4%和 5. 3%(見表 1 最后一列) 。糧棉油糖生產(chǎn)的增長，解決了中國人的溫飽問題。
勞動密集型的高價值農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量以更快的速度增長。水果生產(chǎn)增長尤為顯著，1978—2016 年的年均增長達 11. 5%，是所有農(nóng)作物中增長最快的( 見表 1) ; 同期，蔬菜面積也以年均 5. 2%的速度顯著增長; 如果加上單產(chǎn)和質(zhì)量的提高，其產(chǎn)值增長更快。畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)在20 世紀 80 年代經(jīng)歷了快速增長后，于 90 年代以來保持較平穩(wěn)的增長，1978—2007 年，豬牛羊肉和家禽年均增長達6%( 見表 1) 。同期，水產(chǎn)品生產(chǎn)增長更加迅速，年均增長速度超過7%。
勞動密集型高價值農(nóng)業(yè)的發(fā)展促進了農(nóng)民的充分就業(yè)與農(nóng)業(yè)增收。在改革前“以糧為綱”的年代，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)就業(yè)極不充分，農(nóng)村存在大量的季節(jié)性剩余勞動力;改革初期，雖然大宗農(nóng)產(chǎn)品( 如糧棉油糖等) 發(fā)展在某種程度上也提高了農(nóng)民一年中的勞動天數(shù)，但真正顯著提升農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動時間的是勞動密集的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)擴張，這些產(chǎn)品主要包括蔬菜水果、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品。在非農(nóng)就業(yè)機會有限的80 年代和 90 年代，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上有效勞動時間的提高，不但增加了農(nóng)民收入，同時對社會穩(wěn)定和傳承農(nóng)民的勤勞美德也發(fā)揮了重要作用。
( 三) 提高了城鄉(xiāng)居民食物消費水平，改善了食物消費結(jié)構(gòu)
國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是滿足中國城鄉(xiāng)居民消費需求不斷增長的主要來源。人口增長、城鄉(xiāng)居民收入提高和城鎮(zhèn)化發(fā)展對食物消費總量和消費結(jié)構(gòu)提出更高的需求; 至 20 世紀末，特別是國家還需要農(nóng)業(yè)出口創(chuàng)匯時期，如果沒有國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速增長和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鄉(xiāng)居民食物消費的需求是無法有效得到滿足的。
加入世貿(mào)后，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易加速增長影響國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，同時也進一步改善了城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)。過去 40 年，農(nóng)產(chǎn)品的進出口變化主要是朝著有利于發(fā)揮我國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢的方向發(fā)展。一方面，耕地相對密集型的農(nóng)產(chǎn)品( 如糧棉油糖) 凈出口不斷下降或凈進口不斷上升; 同時，高價值的勞動相對密集型的農(nóng)產(chǎn)品( 如園藝產(chǎn)品和水畜產(chǎn)品) 凈出口不斷增長。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易增長和結(jié)構(gòu)變化在促進農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮、農(nóng)業(yè)資源高效利用及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時，也滿足了國內(nèi)消費者的需求和改善了消費結(jié)構(gòu)。
( 四) 農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，促進了農(nóng)民增收和農(nóng)村減貧
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定增長和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)改善，提高了農(nóng)民收入。1978 年改革以來，中國農(nóng)村居民人均純收入從 1978 年的 133. 6 元增加到2017 年的 13432 元，扣除價格因素，實際增長了 15倍多，年均增長 7. 4%。在農(nóng)村居民人均純收入中，雖然農(nóng)業(yè)收入占比從1978 年的 80%降低到 2016 年的 26. 4%，但從農(nóng)業(yè)獲得的純收入則從 1978 年的 107 元提高到 2016 年的3270 元，扣除價格因素后實際增長了接近 4 倍，年均增長4. 3%，為農(nóng)民收入的穩(wěn)定提高起到了重要作用。當然，中國農(nóng)村居民收入在不斷提升的同時，城鎮(zhèn)居民收入的增長更快，城鄉(xiāng)收入差距也出現(xiàn)了擴大趨勢。
農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的提高，對農(nóng)村減貧起到重要的作用。農(nóng)業(yè)增長最快時期是在 1978—1984年，這個時期的農(nóng)業(yè) GDP 年均增長達 6. 9%( 見表 1) ，農(nóng)民收入增長的 65%來自農(nóng)業(yè)增收。同期也是農(nóng)村貧困人口下降最快的時期，按照1978 年農(nóng)村貧困標準，6 年內(nèi)農(nóng)村貧困人口下降了一半左右，從1978年的 2. 5 億人( 占農(nóng)村人口的 30. 7%) 下降到 1984 年的 1. 28 億人( 占15. 1%) ( 國家統(tǒng)計局，2017) 。
三、農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要驅(qū)動力和改革經(jīng)驗
過去 40 年，中國如何在農(nóng)業(yè)水土資源相當短缺的情況下，農(nóng)業(yè)保持年均 4.5%的快速增長以滿足不斷增長的國內(nèi)食物需求并大幅度地減少農(nóng)村貧困人口? 針對這些問題，幾十年來國內(nèi)外學者做了大量研究。根據(jù)筆者的研究結(jié)果，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要驅(qū)動力是:農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、農(nóng)產(chǎn)品市場化改革和農(nóng)業(yè)投入增長，稱之為“四大驅(qū)動力”，這也是中國 40 年農(nóng)業(yè)發(fā)展改革最成功的經(jīng)驗。
( 一) 農(nóng)村制度創(chuàng)新
中國改革是從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始的。改革廢除了“人民公社”制度，建立以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，簡稱為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”。在不改變土地村集體所有制的前提下，按照農(nóng)戶人口、勞動力數(shù)量，將土地分給農(nóng)戶自主經(jīng)營。這項土地制度改革使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營模式從生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊為單位轉(zhuǎn)向以農(nóng)戶為單位。1978年底開始的這項改革迅速地在各省推開，到 1984 年全國有99%的農(nóng)戶實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制( Lin，1992) 。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，是改革初期( 1978—1984 年) 農(nóng)業(yè)增長的重要驅(qū)動力。許多研究都表明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制因為賦予了農(nóng)民對生產(chǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力(McMillan 等，1989; Lin，1992;Huang 等，1996) 。例如，Lin( 1992) 的研究表明，在改革初期的農(nóng)業(yè)增長中，大約有一半增長是來自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施。筆者的研究也發(fā)現(xiàn)，除了技術(shù)進步和農(nóng)民加大生產(chǎn)投入外，在改革初期的糧食生產(chǎn)增長中，大約有35%的糧食單產(chǎn)增長是來自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，它從如下 3 個方面影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn):生產(chǎn)積極性、投入效率和技術(shù)采用成本，即雖然生產(chǎn)責任制提高了農(nóng)戶新技術(shù)采用的成本，但它顯著提高了生產(chǎn)效益和資源配置效益，從而促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(Huang 等，1996) 。
20 世紀 90 年代以來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的不斷完善，對農(nóng)業(yè)增長繼續(xù)發(fā)揮促進的作用。例如，針對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性存在的問題，國家逐漸推進農(nóng)地制度的改革完善。土地承包期從第一輪的15 年延長到第二輪的 30 年; 進入第二輪土地承包期后，承包權(quán)的穩(wěn)定性得到顯著提高( 冀縣卿等，2013); 筆者的研究還表明，承包權(quán)的穩(wěn)定性促進了農(nóng)戶對農(nóng)地的長期投資( 黃季焜等，2012;Gao 等，2012) 和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高(Deininger 等，2014) 。最近中央又提出農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”以及第二輪土地承包到期后再延長三十年的土地制度安排，預計這些政策還將在促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高方面產(chǎn)生積極的影響。
在深化農(nóng)地制度改革的同時，中國也在不斷地推進一系列其他農(nóng)村制度改革。在穩(wěn)定農(nóng)地制度的基礎上，推進了戶籍制度改革以促進農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)和在區(qū)域間的流動，推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革與基層政府轉(zhuǎn)型等制度創(chuàng)新以提升鄉(xiāng)村治理能力; 同時，在農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度創(chuàng)新和農(nóng)村信貸的制度改革等方面也做了不少努力。這些制度創(chuàng)新與改革都在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面產(chǎn)生了或多或少的積極影響( 黃季焜等，2008) 。
但是，中國的農(nóng)村制度還需繼續(xù)創(chuàng)新和改革。農(nóng)村土地制度還將是未來農(nóng)村改革的重點，建立土地和勞動力等城鄉(xiāng)一體化的要素市場還需要不斷的制度創(chuàng)新和改革，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的作用還沒有得到有效發(fā)揮，農(nóng)村農(nóng)民貸款難問題還缺乏有效的制度安排。
( 二) 農(nóng)業(yè)技術(shù)進步
過去 40 年，我國農(nóng)業(yè)科技( 科研和技術(shù)推廣)體系在改革中得到不斷完善和發(fā)展，取得了一系列成就，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高發(fā)揮極其重要的作用。下面分別簡要介紹和評價農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣改革及其成效。
農(nóng)業(yè)研發(fā)經(jīng)歷了如下 4 個發(fā)展與改革階段: ( 1) 1978—1985 年的迅速恢復與發(fā)展時期。在這個時期，全國農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)由 1979 年的597 家發(fā)展到 1985 年的 1428 家，農(nóng)業(yè)科研人員由 1979 年的 2. 2 萬人發(fā)展到 1985 年的 10. 2 萬人。(2) 1986—1998 年的商業(yè)化和撥款方式改革時期。這時期，科研部門開始從事經(jīng)營創(chuàng)收活動，同時政府也對科研項目撥款方式從原來的計劃分配制改為競爭制。在競爭的壓力下，科研人員由 1985 年的 10. 2 萬人減少到 1996 年的 6. 5 萬人。(3) 1999—2006 年的科研單位轉(zhuǎn)制和企業(yè)投資萌芽時期。農(nóng)業(yè)科研單位被要求分別轉(zhuǎn)制為社會公益類、科技服務類和技術(shù)開發(fā)類3 種類型，通過改革試圖形成一支精干、高效與機制靈活的科研隊伍，并建立以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系，但改革受到很大阻力最終沒有被完全推進。(4) 2007 年以來的農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系建設時期。在此時期，建立了 50 個產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新體系，并顯著加大了農(nóng)業(yè)科研投入，目前我國農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)擁有研究人員6. 8 萬人。
農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革經(jīng)歷了如下 5 個時期: ( 1)1978—1988 年機構(gòu)和隊伍迅速發(fā)展時期。到 20 世紀80 年代末，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農(nóng)技站，農(nóng)技推廣人員達到 45 萬人。(2) 1989—1993 年的商業(yè)化和“三權(quán)”調(diào)整時期。受財政負擔的影響，這時期在推進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣商業(yè)化的同時，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站的人、財、物管理權(quán)( “三權(quán)”) 在 1989—1992 年由縣下放到鄉(xiāng)(基層推廣人員降到 30 萬) 。( 3) 1993—2000 年“三權(quán)”上收( 人員擴大到 106 萬)。( 4) 2001—2003 年“三權(quán)”再次下放( 人員減少到84. 9 萬) 。( 5) 2004 年以來，分離公共推廣部門的商業(yè)活動和“三權(quán)”上收及各地多種改革模式不斷推進，在編的農(nóng)技人員穩(wěn)定在 70 多萬。
雖然農(nóng)業(yè)科技發(fā)展改革進程相當艱辛，但也取得了顯著的成就。首先，我國建立了龐大的、學科分類齊全的公共農(nóng)業(yè)科研體系，為加速國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新提供了技術(shù)保障。其次，建立了國家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，覆蓋全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為加速農(nóng)業(yè)技術(shù)采用提供了基層技術(shù)服務的體系保障。第三，農(nóng)業(yè)科技運行機制得到了改善，特別是以工資制度和績效評價改革為核心，提高了科研人員的收入水平和科研積極性。第四，政府投入不斷增加為農(nóng)業(yè)科技進步提供了資金保障。根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，政府對農(nóng)業(yè)的科技投入( S＆T) ，從 1978 年的7. 2 億元增加到 2000 年的 50 億元，并迅速提高到 2015 年的 550 多億元; 其中農(nóng)業(yè)的研發(fā)投入( R＆D)，也從 1978 年的 1. 4 億元逐漸增加到 2000 年的 24 億元，之后快速增長到2015 年的 260 億元左右。同時，在過去 10 多年，吸引了大批企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技的投資，為科技創(chuàng)新注入了新的生命力。
農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為中國農(nóng)業(yè)增長起到極其重要的作用。研究表明，即使在改革初期(1978—1984 年) ，技術(shù)進步對水稻單產(chǎn)增長的貢獻也接近40%，而在 1985—1990 年，水稻單產(chǎn)的增長幾乎都來自技術(shù)進步( Huang 等，1996) 。對主要農(nóng)產(chǎn)品全要素生產(chǎn)率(TFP) 增長的研究也表明，1985—2004 年，各種農(nóng)產(chǎn)品TFP 年均增長率都達 3%左右，棉花更高達 4. 2%( 見圖 1) 。在國際上，一個國家有 2%的長期TFP 增長率就已經(jīng)是非常了不起的; 進一步研究表明，這時期的TFP 增長主要來自技術(shù)進步( Jin 等，2010) 。棉花 TFP 增長率最高，是因為棉花從 1997 年開始比其他農(nóng)作物多采用了一項技術(shù)，那就是轉(zhuǎn)基因技術(shù)( Huang 等，2002)。另外，筆者對水果和蔬菜的全要素生產(chǎn)率也做了研究，得出的結(jié)論是一樣的，即技術(shù)進步是這些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力增長的主要驅(qū)動力。
但農(nóng)業(yè)科技體制改革是一項未盡的改革事業(yè)，目前的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣體制和激勵機制還未能充分發(fā)揮創(chuàng)新潛力。國家公共部門主導的農(nóng)業(yè)科研體系還難以充分滿足農(nóng)民對技術(shù)的需求; 公共農(nóng)業(yè)科研單位的公益性和商業(yè)性研究的職能還比較混亂，影響了大型企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的積極性; 農(nóng)業(yè)科研投資強度還有待進一步提高。與此同時，基層農(nóng)技推廣體系也面臨不少挑戰(zhàn)，特別是基層農(nóng)技推廣體制和激勵機制還有待進一步的創(chuàng)新，技術(shù)推廣人力建設和推廣能力也有待提升。要建立國家公共和私有企業(yè)相輔相成的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，并逐漸使企業(yè)成為未來中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的主體，改革還將任重道遠。
( 三) 農(nóng)產(chǎn)品市場化改革
中國改革是從農(nóng)村土地制度創(chuàng)新開始的，市場改革也是從農(nóng)業(yè)開始的。改革從農(nóng)村走向城市，從農(nóng)業(yè)到工業(yè)和服務業(yè)，采用的是漸進性的改革模式。即使在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，市場改革也是先易后難，逐漸推開。在改革初期，并沒有廢除計劃經(jīng)濟體制，而是把市場當作對計劃經(jīng)濟體制的補充，在改革中后期，才逐漸退出國家購銷和國家定價的市場體系。
在農(nóng)產(chǎn)品種類方面，改革是從農(nóng)副食品開始逐漸推向具有戰(zhàn)略意義的大宗農(nóng)產(chǎn)品。改革剛開始時，只允許蔬菜、水果、水產(chǎn)品和部分畜產(chǎn)品等在本地范圍內(nèi)進行市場交易; 到 20 世紀 80 年代中期才逐步放松了市場交易的地域限制，當時的農(nóng)村市場仍然以當?shù)氐闹芷谛在s集市場為主。20世紀 80 年代中期以后，市場化改革分階段地推向粗糧、主要畜產(chǎn)品、糖料、油料、大豆、棉花和三大主糧(水稻、小麥和玉米) ，并從 20 世紀 90 年代初開始加速了農(nóng)產(chǎn)品的市場化改革進程。
對糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品，國家采用雙軌制的市場化改革模式。這里以糧食為例，因為其市場化經(jīng)歷了相當長的改革歷程。我國于 1985 年廢除了統(tǒng)購制度，啟動糧食收購雙軌制改革，改革的主要內(nèi)容是: 在逐漸降低國家的定購量和提高國家議購量的同時，不斷提高國家收購糧食的議購價，來促進糧食市場發(fā)育和農(nóng)民增收。1990年超過 30%的糧食由私人經(jīng)營，其余的糧食交易由半商業(yè)化的國有糧食企業(yè)執(zhí)行(Rozelle 等，2000) 。但隨著糧食產(chǎn)量不斷提高并于1996 年突破 5 億噸后，糧價開始下降、國家?guī)齑鎰≡?，為保護農(nóng)民利益，政府于1998 年出臺了一項頗有爭議的糧食流通體制改革: 按保護價敞開收購農(nóng)民余糧、糧食收儲企業(yè)實行順價銷售糧食、糧食收購資金實行封閉運行的“三項政策”。但政策執(zhí)行 3 年后因困難重重就開始放松，并于2004 年正式退出，最終糧食完成了市場化改革。
以上市場化改革對建立全國一體化市場產(chǎn)生多大的影響? 在這方面，筆者做過多項研究，這里以水稻、玉米和大豆為例。研究表明，1989—1995年只有不到 30%的區(qū)域糧食市場是整合的，或大部分的市場是分割的;但到 21 世紀初，幾乎百分之百的國內(nèi)不同地區(qū)的糧食市場趨于整合，市場運行效率顯著提高(Huang 等，2004; Huang 等，2006) 。對糧食以外的其他農(nóng)產(chǎn)品，因為改革比較順利、改革期間干預少，更早地建立了全國一體化的市場。
農(nóng)產(chǎn)品市場改革對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收起到重要的作用。這些作用總結(jié)起來，有如下 3 方面: 首先，市場化改革提高了農(nóng)業(yè)資源的配置效益，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，提高了農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力;其次，市場化改革降低了農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格，促進了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入; 第三，市場化改革降低了市場的交易成本，提高了農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的價格，促進了農(nóng)民擴大生產(chǎn)的積極性，增加了農(nóng)民收入。
雖然農(nóng)產(chǎn)品對外開放稍遲于國內(nèi)市場改革，但中國農(nóng)業(yè)對外開放步伐是相當快的。農(nóng)產(chǎn)品對外開放主要體現(xiàn)在如下兩個方面: 放寬農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易的準入條件和許可證，降低農(nóng)產(chǎn)品進口關稅。在減少國營貿(mào)易商控制進出口的同時，逐漸削減農(nóng)產(chǎn)品進口關稅。農(nóng)產(chǎn)品進口平均稅率從1992 年的 42%下降到 1998 年的 24%和 2001 年的21%; 2001 年加入 WTO 后，又降到 11%。加入 WTO 后，中國還承諾取消對農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼。
農(nóng)業(yè)對外開放使中國農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸同國際市場整合起來。筆者的研究表明，在市場改革前期，例如在 20 世紀 90 年代之前，許多農(nóng)產(chǎn)品的名義保護率( 即同等質(zhì)量情況下，國內(nèi)外價差百分比) 要么為 30%～80%，要么是－60%到－20%。但是隨著市場化改革的推進，到本世紀初( 2002—2005 年) 國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場已基本上跟國際市場接軌，農(nóng)產(chǎn)品價格差異最高不超過 20%( Huang 等，2008)。以上改革對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了積極影響，同時也改善了農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易結(jié)構(gòu)。例如，一方面，勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品出口不斷增長，這相當于我國“出口”的勞動力在上升; 另一方面，土地密集型產(chǎn)品進口不斷增長，這相當于我國“進口”短缺的水土資源在不斷增加。
中國農(nóng)產(chǎn)品市場的漸進式改革模式在國內(nèi)外市場化改革中都有重要的借鑒價值。首先，農(nóng)產(chǎn)品市場改革的成功，對推進我國工業(yè)和服務業(yè)市場的漸進式改革起到借鑒的作用。其次，中國的市場化改革與前蘇聯(lián)等國家的改革模式不同，這些國家奉行的是激進式的改革快速實現(xiàn)市場的自由化，但他們都付出了沉重的代價。第三，中國農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場改革和對外開放，對其他發(fā)展中國家的市場化改革和對外開放也有重要的借鑒價值。
( 四) 農(nóng)業(yè)投入增長
過去 40 年，政府和農(nóng)民不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入也是中國農(nóng)業(yè)保持較快增長的重要驅(qū)動力。在政府投入中，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮最重要作用的是農(nóng)業(yè)基礎設施建設和科技投入，這些投入提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。長期以來，農(nóng)業(yè)基礎設施(特別是農(nóng)田水利) 建設一直是國家財政支農(nóng)的最大支出項目，耕地灌溉面積從1978 年的 4496. 5 萬公頃，增加到 2016 年的 6714. 1 萬公頃( 國家統(tǒng)計局，2017)，對提高土地生產(chǎn)力起到重要的作用。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入也顯著增長，例如化肥的使用量從 1978 年的 884 萬噸，提高到 2016 年的5984 萬噸，對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)起到極其重要的作用。因為農(nóng)業(yè)投入對農(nóng)業(yè)增長的促進作用是顯而易見的，受文章篇幅限制，這里就不展開具體的分析和討論。
四、新時期面臨的挑戰(zhàn)、發(fā)展改革經(jīng)驗和未來農(nóng)業(yè)展望
( 一) 應對新時期面臨的挑戰(zhàn)、政策演變和改革經(jīng)驗
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展從 21 世紀初以來進入了新的階段，過去長期積累下來的一些問題日益嚴重。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的諸多問題中，確保農(nóng)民增收、糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是21 世紀初以來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。首先，雖然 40 年來農(nóng)民收入不斷增長，但在多數(shù)時期城鎮(zhèn)居民收入增長更快，城鄉(xiāng)居民收入的差距不斷擴大，到2003 年城鄉(xiāng)居民收入之比首次超過 3 倍，并在之后幾年逐年上升(國家統(tǒng)計局，2017) ，如何加快農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距，成為2004 年以來中央農(nóng)村工作的重點。其次，中國曾經(jīng)是食物的凈出口國，但自 2004 年開始中國從食物凈出口國變成凈進口國，而且進口增長開始顯著快于出口增長，到 2015 年食物自給率降到94. 5%( Huang 等，2017) ，糧食安全問題再次引起政府的高度關注(韓俊，2015) ，也成為 21 世紀初以來農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一大挑戰(zhàn) 。第三，過去幾十年農(nóng)業(yè)持續(xù)的快速增長是以犧牲環(huán)境資源為代價，許多農(nóng)區(qū)都出現(xiàn)地下水下降、土壤肥力衰退、農(nóng)業(yè)面源污染加重、生態(tài)和環(huán)境壓力日益嚴峻等現(xiàn)象(Zhang 等，2013; Lu 等，2015) ，到了 21 世紀初，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題已再也無法回避了。
為應對以上挑戰(zhàn)，從 2004 年開始中央出臺了一系列強有力的政策措施。最能體現(xiàn)中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展關注的是中央“一號文件”從 2004 年開始重新聚焦“三農(nóng)”問題，一系列重大惠農(nóng)惠民政策出臺。在保障糧食安全和農(nóng)民增收方面，最主要政策包括如下 4 個方面:( 1) 2004 年在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅; ( 2) 2004 年啟動了農(nóng)業(yè)直接補貼，之后補貼逐年增加(見圖 2) ; ( 3) 2004 年開始啟動大宗農(nóng)產(chǎn)品的托市政策，包括2004 年啟動的水稻和小麥的最低收購價政策、2008 年啟動的玉米、大豆和油菜籽的臨時收儲政策，2011年和 2012 年分別啟動的棉花和食糖臨時收儲政策; ( 4)21 世紀初以來政府加大了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入，特別是農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)的科技投入。
以上許多政策對農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民增收起到了積極的作用。首先，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了破紀錄的“十二連增”，糧食產(chǎn)量年均增長率從2000—2005 年的 1%提高到 2005—2016 年 2%以上( 見表 1)。其次，農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值在扣除物價增長因素后，2005 年以來年均實際增長保持在4. 5%左右( 見表1) 。第三，城鄉(xiāng)居民人均純收入比率在2009 年達到頂峰( 3. 3∶1) 后，從 2010 年開始出現(xiàn)了下降趨勢，到 2017 年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比降到 2.7∶1( 國家統(tǒng)計局，2018) 。
但巨額的農(nóng)業(yè)補貼并沒有對農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生顯著的影響。農(nóng)業(yè) 4 項補貼( 糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機補貼) 在 2012 年達到近 1700 億元(見圖 2) ; 補貼增加了農(nóng)民收入，但我國有 2 億多農(nóng)戶，平均每戶拿到的補貼還不到 700 元，對農(nóng)民增收的影響甚微。因為大部分農(nóng)業(yè)補貼是基于農(nóng)戶原來的承包地面積發(fā)放的，與實際生產(chǎn)“脫鉤”，所以對糧食生產(chǎn)沒有產(chǎn)生影響( 黃季焜等，2011)。同時，1700 億元也是巨大的財政負擔，影響了國家對農(nóng)業(yè)其他領域的投入增長。
對大宗農(nóng)產(chǎn)品托市政策的實際效果更有不少爭議。托市政策在促進農(nóng)民增收的同時，也產(chǎn)生了不少問題，最突出的是玉米臨時收儲政策帶來的一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題( 黃季焜，2018) : ( 1) 雖然促進了玉米生產(chǎn)，但玉米面積擴大，減少了大豆等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn);( 2) 玉米國內(nèi)外價格出現(xiàn)了嚴重的倒掛現(xiàn)象，到 2015 年國內(nèi)外玉米差價最高時達到40%多( 見圖 3) ，影響了畜牧業(yè)和玉米加工業(yè)等下游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn);( 3) 玉米庫存劇增，2015 年底玉米庫存超過當年的玉米產(chǎn)量;( 4) 出現(xiàn)了玉米替代品 ( 高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等)進口的劇增局面，2015 年這些替代品進口總量達 4000 萬噸左右。雖然玉米政策導致供給側(cè)一系列問題是典型案例，但所有其他實施了托市政策的糧油棉糖農(nóng)產(chǎn)品在過去一段時期內(nèi)也或多或少產(chǎn)生了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題。
近年來農(nóng)業(yè)開始了新一輪改革，已初見成效。在農(nóng)業(yè)補貼方面，在經(jīng)歷了 2012—2014年的基本保持總量不變的時期后，2015 年開始調(diào)減四項補貼，把部分補貼支出轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和提高生產(chǎn)力方面的投入，2016年把除農(nóng)機補貼以外的其他三項補貼合并為綜合支持補貼( 見圖2) 。在農(nóng)產(chǎn)品市場政策方面，從 2014 年開始，政府取消了大豆臨時收儲政策，在經(jīng)歷了短暫的目標價格政策后，最終于2017 年取消了大豆目標價格政策; 而油菜籽和食糖的臨時收儲政策則先后于2014 年和 2015 年被取消。在玉米方面，政府于2016 年實施了“價補分離”的市場化改革，改革效果立竿見影: 玉米價格迅速下降，生產(chǎn)開始回落，國內(nèi)外玉米價差縮小(見圖 3) ，所有玉米替代品的進口迅速下降;
2017年玉米、玉米替代品和玉米的所有下游產(chǎn)業(yè)都進入了正常的市場運行環(huán)境。從之前的市場干預到近幾年的市場改革，我國走過了一段彎路，這一經(jīng)歷再次驗證了本文前面提到的觀點，即市場化改革是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵和重要驅(qū)動力。
在促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，近年來政府做出巨大努力。在水資源方面，加大了水利基礎設施建設等供給側(cè)投入，推進了水價與水市場構(gòu)建等需求側(cè)的改革。在耕地資源方面，提出“藏糧于地”發(fā)展思路，實施了基本農(nóng)田保護，加大了農(nóng)田保護性耕作等投入力度。在科技方面，提出“藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略，加大了科技投入水平。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境方面，實施了2020 年前化肥施用零增長計劃，推進了農(nóng)村環(huán)境建設和農(nóng)村生態(tài)建設。這些政策和措施無疑將對中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極促進的作用。
( 二) 未來農(nóng)業(yè)發(fā)展展望
中國農(nóng)業(yè)將進入新階段，雖然需要始終關注國家食物安全，但中國未來食物自給率基本能夠保持較高的、可接受的安全水平。最近多項預測研究都表明，雖然糧棉油糖肉奶進口逐漸增長的格局在未來 10 年難以改變，但除個別農(nóng)產(chǎn)品外，中國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的自給率都將保持較高的水平( 中國農(nóng)業(yè)科學院，2016;Huang 等，2017; OECD－FAO，2016; USDA，2016) 。
筆者的預測也得出如下幾個主要結(jié)論( 黃季焜等，2018) 。首先，中國在未來 15 年，食物自給率將從現(xiàn)在的 95%下降到 2030 年的 90%～91%，下降 4～5 個百分點。增加進口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型農(nóng)產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品進口增長是完全處于北美、南美和東歐等目前我國主要貿(mào)易伙伴的生產(chǎn)和出口能力之內(nèi)。其次，因為口糧需求將呈現(xiàn)下降趨勢，未來15 年中國的大米和小麥能保持基本自給，但飼料糧需求將繼續(xù)超過生產(chǎn)，進口將不斷增長，增加飼料糧進口有利于國內(nèi)畜牧業(yè)的發(fā)展和畜產(chǎn)品的供給安全。第三，消費者對畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果和食品質(zhì)量安全的需求將顯著增長，國家與社會對農(nóng)業(yè)的多功能需求(如生態(tài)、景觀、旅游、文化等) 也將成為農(nóng)業(yè)新的增長點，高價值農(nóng)產(chǎn)品和多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展是未來農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民農(nóng)業(yè)增收的主要增長源。第四，如果2030 年有 10%的食物凈進口，其隱含的虛擬水凈進口將相當于目前我國灌溉水總用量的35% ～40%，其隱含的虛擬土地凈進口將相當于目前全國耕地面積的49%( Ali 等，2017) 。
五、總結(jié)和建議
中國農(nóng)業(yè) 40 年的改革和發(fā)展，突顯了改革的成就和政策的影響。1978 年開始的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村土地制度改革，啟動了中國農(nóng)村 40 年的改革，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高了土地和勞動生產(chǎn)率，改革中后期的許多農(nóng)村制度創(chuàng)新，也都提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和促進了農(nóng)民增收;農(nóng)業(yè)科技發(fā)展與改革顯著促進了農(nóng)業(yè)技術(shù)進步和農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的穩(wěn)步增長; 市場改革和對外開放為農(nóng)產(chǎn)品市場化建立了堅實的基礎，提高了資源配置效益，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加了農(nóng)民收入;農(nóng)村基礎設施建設等投入的不斷增長，顯著改善了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。雖然 40 年農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展不是一帆風順的，部分時期也走過一些彎路，但中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的成就是舉世矚目的。中國 40 年的農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革證明，農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、農(nóng)產(chǎn)品市場化改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力投入，是中國農(nóng)業(yè)增長的四大驅(qū)動力，也是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的四大法寶。
中國農(nóng)業(yè)在向?qū)崿F(xiàn)“十九大”提出的2035 年和 2050 年兩階段奮斗目標邁進之時，未來 30年農(nóng)業(yè)如何改革與發(fā)展? 實際上，在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展路徑方面，中央已經(jīng)做出了總體部署，提出近期要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把實施鄉(xiāng)村振興列入建設中國特色社會主義強國的重大戰(zhàn)略。但如何更好地推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，如何有效地落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，可能不能再像過去一樣，摸著石頭過河。過去40 年農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的成功經(jīng)驗，也包括一些時期走過的彎路，都將是未來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展改革難以估價的法寶。目前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關鍵問題是要處理好政府和市場的關系，理清市場和政府各自不可替代但又相輔相成的作用，讓市場更好地發(fā)揮配置資源的作用，政府的主要職能是改善市場環(huán)境、彌補市場失靈和提供公共品，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競爭力并促進農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。在農(nóng)產(chǎn)品方面，因為水土資源有限，要在全球背景下解決中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和食物安全問題，農(nóng)業(yè)發(fā)展要有所為有所不為，要把提升高值高效農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力、食品安全和培育這些產(chǎn)品的市場作為未來國家支農(nóng)的重點。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)學術(shù) 微信公眾號
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