2019中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出，繼續(xù)深化供銷合作社綜合改革，制定供銷合作社條例。2019年10月7日，中華全國(guó)供銷合作總社印發(fā)《關(guān)于征求〈供銷合作社條例（征求意見稿）〉意見的通知》，以推動(dòng)出臺(tái)《供銷合作社條例》。

如果不深刻理解供銷社體系的本質(zhì)，不對(duì)之進(jìn)行脫胎換骨，可以預(yù)測(cè)，這次《供銷合作社條例》或者可能是無效的，或者可能是破壞競(jìng)爭(zhēng)中性，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，嚴(yán)重削弱國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行效率。

學(xué)者依據(jù)學(xué)理分析，直言現(xiàn)行或即將實(shí)行經(jīng)濟(jì)政策中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出改進(jìn)建議與對(duì)策，這是學(xué)者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。坦承政策設(shè)計(jì)可能存在不足，并能結(jié)合具體情境改進(jìn)政策設(shè)計(jì)，這是政府的明智所在。二者相輔相成，才能有效推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化。

一、以史為鑒，供銷社體制的癥結(jié)問題

供銷合作社在共和國(guó)建立之后的次月就成立了。到1957年，供銷合作社體系已形成了一個(gè)上下連接、縱橫交錯(cuò)的高度壟斷全國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)的行政性流通網(wǎng)絡(luò)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，供銷社體系扮演著“第二商業(yè)部”的角色。

供銷社體系雖然集體所有制，但它卻是如此特殊而神秘，該系統(tǒng)的最高機(jī)構(gòu)中華全國(guó)供銷合作總社由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，行政級(jí)別是正部級(jí)。而且，連作為最高政府智庫(kù)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心都無法獲知關(guān)于供銷社體系的集體資產(chǎn)情況——國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部在2015年發(fā)表《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》一書，其中有一個(gè)關(guān)于2012年中國(guó)農(nóng)村凈資產(chǎn)估算表，但卻缺失供銷社的資產(chǎn)數(shù)據(jù)。

作為“第二商業(yè)部”的供銷社體系，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“重災(zāi)區(qū)”，正如中華全國(guó)供銷合作總社研究室的楊占科研究員所批評(píng)的——“國(guó)有企業(yè)有的毛病它有，國(guó)有企業(yè)沒有的毛病它也有，產(chǎn)權(quán)不清，體制不順，管理不嚴(yán)?！?/p>

1982年開始，供銷社體系嘗試進(jìn)行改革，其目標(biāo)是恢復(fù)供銷社的“三性”即“組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性”為基本點(diǎn)，試圖把供銷社真正辦成農(nóng)民的合作組織，從“官辦”轉(zhuǎn)為“民辦”。但在1984年中央“一號(hào)文件”要求供銷社退出市場(chǎng)壟斷、改變服務(wù)方式之后，供銷社經(jīng)營(yíng)一落千丈，出現(xiàn)大面積的虧損。

1988年時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《管理世界》上發(fā)表當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心的研究人員肖俊彥的論文《供銷社體制：歷史和改革》，肖文揭示了這種“恢復(fù)”的虛妄性。肖俊彥直截了當(dāng)?shù)刂赋觯F(xiàn)實(shí)中的供銷社從建立的那一天起，就不是什么農(nóng)民的合作社。所謂農(nóng)民的合作社，只是一段被誤解的歷史。從供銷社的政治（經(jīng)營(yíng)）地位、經(jīng)營(yíng)范圍及所控制的環(huán)節(jié)、資金來源、人事體制等方面可以看出，供銷社主要是由政府控制的，用肖俊彥的原話來講，就是“完全的國(guó)營(yíng)商業(yè)和政府職能部門的混合體制”。

供銷社體系改革的結(jié)果是，正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊教授在早期的一篇文章里所說的——“農(nóng)民不承認(rèn)供銷社是自己的，職工不承認(rèn)供銷社是農(nóng)民的，國(guó)家不承認(rèn)供銷社是集體的?！闭憬髮W(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院黃祖輝院長(zhǎng)和他的學(xué)生徐旭初教授批評(píng)，各級(jí)科層制治理的供銷合作社普遍存在著經(jīng)營(yíng)上的“內(nèi)部人控制”問題與人事上的行政依附問題。

我們?cè)诮诎l(fā)表的一篇論文中，通過追溯供銷社資產(chǎn)積累的途徑，發(fā)現(xiàn)：供銷社體系是與統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、身份等級(jí)體制相配套的。供銷社資產(chǎn)積累不是來自于供銷社職工的勤勞和創(chuàng)新，而是來自于供銷社對(duì)農(nóng)村流通的高度壟斷特權(quán)。各級(jí)供銷合作社的集體資產(chǎn)是其所對(duì)應(yīng)的各自區(qū)域范圍之內(nèi)1984年之前的“身份農(nóng)民”所積累的，因此，供銷合作社的“集體”就是所對(duì)應(yīng)地域范圍內(nèi)的那些1984年之前的“身份農(nóng)民”，供銷合作社集體財(cái)產(chǎn)的“最終所有者”也就是這些“身份農(nóng)民”。

從建國(guó)七十年的歷史看，供銷社體系不是一個(gè)普通的民法主體，它實(shí)際上關(guān)系到億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)。所以，本次供銷社體系的改革與立法意義，在于《供銷合作社條例》能否實(shí)現(xiàn)以下三點(diǎn)——

1、不能重新賦予供銷社的特權(quán)地位，必須捍衛(wèi)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本精神即“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，各個(gè)不同的所有制個(gè)體平等競(jìng)爭(zhēng)，保證競(jìng)爭(zhēng)中性的公平市場(chǎng)環(huán)境。

2、供銷社體系的資產(chǎn)所有者是1949-1984年“身份農(nóng)民”，所以，應(yīng)當(dāng)將這些資產(chǎn)還給這些所有者及其繼承人，作為他們的養(yǎng)老基金。

3、對(duì)供銷社資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供一個(gè)可問責(zé)、可核查、可彈劾的制度。

如果不能保證以上三點(diǎn)，那么，本次供銷社體系的改革與立法的預(yù)期前景并不樂觀。

二、所有制平等，競(jìng)爭(zhēng)中性，涉及整體社會(huì)福利的問題

2015年4月2日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（后文簡(jiǎn)稱《決定》）提出，“到2020年，把供銷合作社系統(tǒng)打造成為與農(nóng)民聯(lián)結(jié)更緊密、為農(nóng)服務(wù)功能更完備、市場(chǎng)化運(yùn)行更高效的合作經(jīng)濟(jì)組織體系，成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺(tái)，切實(shí)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中更好地發(fā)揮作用。推動(dòng)供銷合作社由流通服務(wù)向全程農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)延伸、向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)拓展，加快形成綜合性、規(guī)模化、可持續(xù)的為農(nóng)服務(wù)體系，在農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供便利實(shí)惠、安全優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！?/p>

這是頂層設(shè)計(jì)中對(duì)供銷社體系的定位，也是這次《供銷合作社條例》的立法依據(jù)。在這個(gè)頂層設(shè)計(jì)中，供銷社作為“為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織”，這說明其“為農(nóng)服務(wù)”是它的責(zé)任，是它的工作宗旨，但這絕不是意味著“為農(nóng)服務(wù)”是它的壟斷性特權(quán)，只許它“為農(nóng)服務(wù)”而排斥、限制其他機(jī)構(gòu)、組織特別是市場(chǎng)主體“為農(nóng)服務(wù)”的機(jī)會(huì)。

也就是，我們必須明確強(qiáng)調(diào)，《決定》中對(duì)供銷社的定位，是供銷社對(duì)廣大農(nóng)民群眾的“工具性”價(jià)值，是作為更好服務(wù)農(nóng)民的工具；而不是反客為主，讓農(nóng)民圍著供銷社轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民成為供銷社實(shí)現(xiàn)壟斷性特權(quán)租金的工具。

如果“為農(nóng)服務(wù)”是專指供銷社的業(yè)務(wù)特權(quán)（比如《供銷合作社條例（征求意見稿）》第七條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定促進(jìn)和保障供銷合作社改革發(fā)展的政策措施，對(duì)供銷合作事業(yè)發(fā)展進(jìn)行扶持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”第二十一條“縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與、實(shí)行民主管理的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織，統(tǒng)籌縣域內(nèi)供銷合作社資源，組織實(shí)施基層供銷合作社建設(shè)和改造，規(guī)劃建設(shè)面向農(nóng)民的生產(chǎn)生活經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，建設(shè)縣域范圍內(nèi)服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的綜合平臺(tái)?！保?，或是指供銷社獲得特別的政府政策支持（比如《關(guān)于〈供銷合作社條例（征求意見稿）〉的說明》中“開展為農(nóng)服務(wù)予以財(cái)政支持、經(jīng)營(yíng)服務(wù)設(shè)施用地支持等”，《供銷合作社條例（征求意見稿）》第二十七條“地方人民政府應(yīng)當(dāng)將供銷合作社經(jīng)營(yíng)服務(wù)設(shè)施用地納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，并符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求?！迸c第二十八條“財(cái)政支持供銷合作社開展為農(nóng)服務(wù)。供銷合作社從事為農(nóng)服務(wù)按規(guī)定享受國(guó)家和地方規(guī)定的優(yōu)惠政策?！保┑睦碛?，那么，這樣的“為農(nóng)服務(wù)”有可能會(huì)異化為租金叢生的特權(quán)，這樣的供銷社可能是破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的類政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。這樣的供銷社是違背初心的，是不可能真正為農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村服務(wù)的。這也是違背法治原則的，因?yàn)榉ㄖ蔚淖谥际窃诜苫蛘咭?guī)則面前，所有個(gè)體、各種所有制都是平等的，誰(shuí)也沒有法外特權(quán)。只有使供銷社與其它農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)，才能促使供銷社更好地“為農(nóng)服務(wù)”。這樣，我們才能實(shí)現(xiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》中供銷社改革的宗旨，即公平與效率。

如果《供銷合作社條例》賦予供銷社特權(quán)地位，不能讓各個(gè)不同的所有制個(gè)體平等競(jìng)爭(zhēng)，不能實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性，那么，必然會(huì)破壞公平的市場(chǎng)環(huán)境，在宏觀上，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本精神即“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”無從落實(shí)；在微觀上，就沒有考核供銷社運(yùn)營(yíng)效率的公正財(cái)務(wù)指標(biāo)。

三、所有權(quán)與收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題

供銷社集體資產(chǎn)其實(shí)是1984年之前身份農(nóng)民的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。各級(jí)供銷社集體資產(chǎn)的所有者是其所對(duì)應(yīng)的區(qū)域范圍之內(nèi)1984年之前全體身份農(nóng)民。如果供銷社集體資產(chǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代身份農(nóng)民的儲(chǔ)蓄，那么，供銷社集體資產(chǎn)就應(yīng)該轉(zhuǎn)為他們的養(yǎng)老基金。比如，一個(gè)1950年出生的“身份農(nóng)民”，到2010年時(shí)已經(jīng)60周歲，已是退休年齡。那么，他理應(yīng)享受他年青時(shí)“通過”供銷社所積累下的“儲(chǔ)蓄”。

將供銷社集體資產(chǎn)量化到每一個(gè)身份農(nóng)民及其繼承者個(gè)人身上，是將集體資產(chǎn)的權(quán)益與責(zé)任落實(shí)到位。通過養(yǎng)老金的形式，1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者就成為各級(jí)供銷社集體資產(chǎn)的真正的、唯一的產(chǎn)權(quán)主體，集體資產(chǎn)的創(chuàng)造者真正掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)。

而且，在市民法的立法理念層面，供銷社真正所有者作為自然人的價(jià)值具有終極性，供銷社集體資產(chǎn)只是這些真正所有者的生產(chǎn)生活的便利工具；供銷社真正所有者作為自然人在自然法上是先于供銷社集體財(cái)產(chǎn)存在的，是作為供銷社集體財(cái)產(chǎn)的目的而存在的。之所以創(chuàng)設(shè)供銷社這一集體組織，旨在用其所長(zhǎng)，讓供銷社為其真正所有者謀取利益和福利，而不是相反。

沒有落實(shí)所有權(quán)與收益權(quán)于1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者的供銷社，很可能會(huì)成為一個(gè)打著“合作”名義而行套取政策租金之實(shí)、剝奪真正所有者、損害整體社會(huì)福利的壟斷性機(jī)構(gòu)。

但遺憾的是，《供銷合作社條例（征求意見稿）》中，沒有一條是關(guān)于供銷社資產(chǎn)所有權(quán)與收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)的。如果沒有使1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者這些真正的所有者受益的供銷社，這樣的供銷社，其實(shí)就是由內(nèi)部經(jīng)營(yíng)層所控制的經(jīng)濟(jì)組織。也就是，沒有落實(shí)所有權(quán)與收益權(quán)于真正所有者身上的供銷社立法是既沒有效率，又沒有公平的。

不僅如此，《供銷合作社條例（征求意見稿）》還在虛化1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者作為真正所有者的法律地位，而在第二十九條中以“供銷合作社理事會(huì)”來僭越真正所有者，這只會(huì)導(dǎo)致供銷社的進(jìn)一步行政附屬化。

四、問責(zé)權(quán)與彈劾權(quán)問題

正如耶魯法學(xué)院漢斯曼教授在《企業(yè)所有權(quán)論》一書中所說，產(chǎn)權(quán)有兩個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是收益權(quán)，另一是控制權(quán)。問責(zé)權(quán)與彈劾權(quán)是作為保障供銷社的所有權(quán)與收益權(quán)的必要威懾與保證。

參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)利益相關(guān)者（農(nóng)村基層政府、農(nóng)民、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工）對(duì)存量資產(chǎn)折股量化以改革企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的做法（韓俊和譚秋成，1997），改革者應(yīng)當(dāng)將供銷社集體資產(chǎn)量化到作為產(chǎn)權(quán)主體的每一個(gè)“身份農(nóng)民”及其繼承者個(gè)人身上。這是將供銷社集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)益與責(zé)任落實(shí)到真正所有者身上的一條切實(shí)可行的改革途徑。每個(gè)人是最關(guān)心自己的資產(chǎn)，特別是資產(chǎn)的收益，必然會(huì)運(yùn)用好他們手中的問責(zé)權(quán)與彈劾權(quán)，有動(dòng)力有激勵(lì)監(jiān)督供銷社經(jīng)營(yíng)層的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與日常工作績(jī)效。

而如果一個(gè)志在套取特惠政策租金的供銷社組織，那它們必是本級(jí)政府的行政附屬物，必會(huì)重復(fù)徐旭初和黃祖輝所描述的治理困境——即經(jīng)營(yíng)上的“內(nèi)部人控制”問題與人事上的行政依附問題。

我們細(xì)讀《供銷合作社條例（征求意見稿）》，沒有一條是關(guān)于供銷社經(jīng)營(yíng)層進(jìn)行考核、問責(zé)、彈劾、更替的條例。在這樣的《供銷合作社條例》庇護(hù)下的供銷社體系，與其說是一份公器，不如說是供銷社內(nèi)部控制者的私人地盤。

而且，關(guān)于供銷社經(jīng)營(yíng)層進(jìn)行考核、問責(zé)、彈劾、更替之類有效約束條款的缺失，將使供銷社運(yùn)營(yíng)面臨嚴(yán)重的“委托-代理問題”，將導(dǎo)致諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗里德曼教授所揭示的資源配置低效率境況——“花別人的錢，辦自己的事，只講效果，不講節(jié)約；花別人的錢辦別人的事，既不講效果，又不講節(jié)約?！?/p>

五、余論

“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)=社會(huì)主義+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)=社會(huì)公平+市場(chǎng)效率”（董輔礽，1998）。為了踐行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宗旨，需要將原有的各級(jí)供銷合作社的集體資產(chǎn)歸還給真正的所有者，即其所對(duì)應(yīng)的各自區(qū)域范圍之內(nèi)的1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者——即所謂的“分級(jí)所有”，以之注入他們的養(yǎng)老金賬戶，這也可以縮小城市居民與農(nóng)村居民在養(yǎng)老社會(huì)保障方面的鴻溝，并體現(xiàn)社會(huì)主義制度的公正公平優(yōu)勢(shì)。

原有的供銷合作社體系是與統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，以及剝奪個(gè)人遷移、就業(yè)、擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)權(quán)力的嚴(yán)格戶籍體制相配套的。供銷合作社的集體資產(chǎn)積累是來自于供銷合作社對(duì)農(nóng)村流通的高度壟斷特權(quán)，所以，各級(jí)供銷合作社的集體資產(chǎn)是由其所對(duì)應(yīng)的各自區(qū)域范圍之內(nèi)1984年之前的“身份農(nóng)民”所創(chuàng)造的。而《供銷合作社條例（征求意見稿）》在大篇幅高談闊論其“為農(nóng)服務(wù)根本宗旨”的時(shí)候，而對(duì)其所掌控的、由1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造的供銷合作社巨額集體資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何歸還、如何注入真正所有者的養(yǎng)老金賬戶，卻是只字未提，似乎這些集體資產(chǎn)與1984年之前的全體身份農(nóng)民是無關(guān)的。

在將各級(jí)原有的供銷合作社的集體資產(chǎn)歸還給真正的所有者、撤銷原有供銷合作社體系的同時(shí)，發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的農(nóng)村供銷合作社，因?yàn)樵械墓╀N合作社體系是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。這新舊兩個(gè)供銷合作社體系，在法律地位上是相互獨(dú)立的，在產(chǎn)權(quán)上也沒有繼承關(guān)系。按照國(guó)際合作社原則，來組建新的農(nóng)村供銷合作社，新農(nóng)村供銷合作社獨(dú)立于各級(jí)政府部門。這既可以吸取先進(jìn)國(guó)家?guī)装倌甑氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)，也可以落實(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的基本精神。這樣，可以在制度上，保證各個(gè)不同的所有制個(gè)體平等競(jìng)爭(zhēng)，保障競(jìng)爭(zhēng)中性的公平市場(chǎng)環(huán)境，提升資源配置效率。

如果所有權(quán)在技術(shù)上無法立即還給真正的所有者，即各級(jí)供銷合作社所對(duì)應(yīng)的各自區(qū)域范圍之內(nèi)的1984年之前的全體身份農(nóng)民及其繼承者，那么退而求其次，必須立即對(duì)供銷合作社集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，提供一個(gè)可問責(zé)、可核查、可彈劾的制度，并將供銷合作社集體資產(chǎn)的增值部分注入真正所有者的養(yǎng)老金賬戶。這也是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)治理的必然要求。當(dāng)然，這個(gè)可問責(zé)、可核查、可彈劾的制度，對(duì)于將來的新的農(nóng)村供銷合作社經(jīng)營(yíng)層也是同樣適用的。

各級(jí)供銷合作社是“集體所有制”，顯然這個(gè)“集體”是農(nóng)民，但我們需要辨析兩種“農(nóng)民”概念的不同含義：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)民是“身份農(nóng)民”，而21世紀(jì)的農(nóng)民基本上是“職業(yè)農(nóng)民”，在東部沿海地區(qū)，有些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者本身就是城鎮(zhèn)居民。也就是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)民與21世紀(jì)的農(nóng)民，是兩個(gè)不同的“集體”。當(dāng)我們說“集體所有制”時(shí)，如果不辨析“集體”的邊界，那么，就會(huì)“集體”的話語(yǔ)黑箱里，而使得我們?cè)O(shè)置規(guī)則導(dǎo)致了不公平與低效率。

這種錯(cuò)誤在《供銷合作社條例（征求意見稿）》的一些條文中有體現(xiàn)。比如，第二十三條“供銷合作社及其經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”，按照《供銷合作社條例（征求意見稿）》的立法本意，應(yīng)該是公益性的，而將1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造積累的供銷合作社集體資產(chǎn)，進(jìn)行公益性的使用于“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”——1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造的、共同擁有的供銷合作社集體資產(chǎn)去幫助21世紀(jì)“職業(yè)農(nóng)民”——這二者在集合的邊界上明顯是與不一致的，這是將A集合的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移使用于另一個(gè)B集合。既然是公益性的使用，那么，B集合對(duì)于A集合資產(chǎn)的使用費(fèi)一定是低于市場(chǎng)價(jià)格的，這樣，A集合資產(chǎn)就被低效率的配置。所以，這種做法是明顯的產(chǎn)權(quán)錯(cuò)位與資源錯(cuò)配。其結(jié)果是既不公平也沒有效率。如果供銷合作社“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”的做法是市場(chǎng)性的，那么，將這一以市場(chǎng)為手段來配置資源的做法，寫進(jìn)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于供銷合作社的行政條例，則是不符合行政條例“公共利益”的立法原理。

作為共產(chǎn)主義實(shí)踐典型與集體所有制運(yùn)作典范的華西村，在給村民的集體資產(chǎn)分紅的上，對(duì)2001年并村擴(kuò)張之后的周邊村村民與原先的中心村村民是進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的，周邊村村民不能和中心村村民同等分享華西村的集體資產(chǎn)增益部分。按照華西村黨委副書記孫海燕的說法——“華西村的發(fā)展是當(dāng)初苦干得來的，剛剛并進(jìn)來的村民，如果也能一下子就和老村民享受一樣的待遇，是不是對(duì)老的創(chuàng)業(yè)者太不公平了？”也就是，按照大家公認(rèn)的集體所有制運(yùn)作典范實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)來看，《供銷合作社條例（征求意見稿）》將1984年之前的全體身份農(nóng)民創(chuàng)造積累的供銷合作社集體資產(chǎn)，進(jìn)行公益性的使用于“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方式和手段，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”，是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

這是旨在“規(guī)范供銷合作社組織和行為，將供銷合作社改革發(fā)展納入法治軌道”的《供銷合作社條例（征求意見稿）》不應(yīng)該犯的錯(cuò)誤。因?yàn)榉ㄖ蔚那疤崾歉拍畹拿麑?shí)相副，法律概念的內(nèi)涵與外延清晰，是法治的良性軌道，否則法治也就無以落實(shí)到日常運(yùn)作狀態(tài)，無法進(jìn)入每一個(gè)普通人的身體力行之中，即法治失去可以行駛的軌道；如果不辨別清晰，那么法律或政策的初衷對(duì)象與實(shí)際作用對(duì)象很可能并不是相同的一群人。具體到《供銷合作社條例（征求意見稿）》，對(duì)（“集體所有制”的）“集體”邊界與“農(nóng)民”及其所對(duì)應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任的外延、內(nèi)涵，都沒有清晰界定，則無法實(shí)現(xiàn)供銷社合作社立法初衷，供銷社合作社集體資產(chǎn)的配置問題達(dá)到法治的目的。

總之，如果供銷社立法無法解決以上三個(gè)問題，那這個(gè)《供銷合作社條例》必是一個(gè)失敗的行政條例。這里的失敗，不是它的盈利不高，而是它剝奪人民的福利，損害國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體資源配置效率。

作者注：文章的初稿得到了李文溥、余智、文貫中、黨國(guó)英、韓朝華、趙農(nóng)、朱海就、雷艷紅、王孜弘等前輩同仁的評(píng)論與建議，在此表示感謝。

作者系浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授

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