——本刊專訪武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師楊華
作者 化定興
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容,黨中央對(duì)此高度重視。2019年6月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》,旨在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不過,從目前來看,仍有部分地方形式主義問題突出,鄉(xiāng)村治理存在諸多難點(diǎn)。那么,形式主義為何會(huì)在基層泛濫,鄉(xiāng)村治理中的主要痛點(diǎn)是什么,就這些問題,本刊記者(以下簡(jiǎn)稱“記”)專訪了武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師楊華(以下簡(jiǎn)稱“楊”)。
要理解鄉(xiāng)村,就要理解縣域治理的邏輯
記:您一向?qū)h域治理這塊比較感興趣,原因是什么?
楊:我們團(tuán)隊(duì)(武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心)最早是做鄉(xiāng)村治理研究工作的,采取集體駐村調(diào)研的方式來獲取信息和積累經(jīng)驗(yàn)。一般一個(gè)調(diào)研單位時(shí)間為15天到30天不等,調(diào)研方式主要是深度訪談,每個(gè)訪談的單位時(shí)間為兩到三個(gè)小時(shí)。我們?cè)谂c鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村治理中的一些重要經(jīng)驗(yàn)及問題,難以在鄉(xiāng)、村兩級(jí)層面進(jìn)行理解,而是涉及基層治理的體制機(jī)制問題。縣一級(jí)是承上啟下的結(jié)點(diǎn)層級(jí),它既是上面政策在基層的執(zhí)行者,也是基層政策的制定者,它兼具宏觀和微觀兩個(gè)方面的特性。因此,要理解鄉(xiāng)村諸問題,就要理解縣域治理的機(jī)制和邏輯,也就是要在打通縣、鄉(xiāng)、村的基礎(chǔ)上來把握農(nóng)村基層的政治社會(huì)現(xiàn)象??h域治理研究實(shí)質(zhì)上是對(duì)縣、鄉(xiāng)、村治理現(xiàn)象的研究。所以,我們現(xiàn)在做農(nóng)村基層治理調(diào)研,一般是先在村里待上一個(gè)星期左右,再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蹲點(diǎn)一段時(shí)間,然后到縣級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研;有條件的還要訪談縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)。縣域治理研究就是要在縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層級(jí)來回往復(fù),把三個(gè)層級(jí)的經(jīng)驗(yàn)貫通起來理解基層治理現(xiàn)象。
記:社會(huì)學(xué)十分注重實(shí)地調(diào)查,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查中,您感受最深的是什么?
楊:對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,最重要的資源是“人”的資源,它要在財(cái)、物、權(quán)、體制等方面的強(qiáng)約束下,把上面交辦的和下面要求的“事”給辦好,這就必須充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人力資源,其中包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身勞動(dòng)力的過度剝削。要充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源,就要靈活地在治理機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新,通過治理機(jī)制創(chuàng)新來激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事,以實(shí)現(xiàn)對(duì)“事”的有效治理。
所以,在鄉(xiāng)鎮(zhèn),一方面,面對(duì)諸多的治理事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)有抱怨,會(huì)有牢騷,埋怨責(zé)權(quán)利不匹配;但另一方面,他們又將大量自上而下和自下而上的治理事務(wù)做好了。其秘訣就在于,在治理資源有限性的條件下,通過創(chuàng)新治理機(jī)制,打破既有體制的科層設(shè)置,又整合既有體制的資源,有針對(duì)性地解決問題,實(shí)現(xiàn)治理的有效性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利匹配不全是負(fù)面效應(yīng)
記:責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則可以說是管理中的通用原則,但據(jù)您了解,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利并不匹配,主要體現(xiàn)在哪些方面?
楊:通俗點(diǎn)講,責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一就是有多少權(quán)、給多少錢就辦多少事、得多少好處,而責(zé)權(quán)利不匹配則是權(quán)力小、資源少,但是責(zé)任大、事情多。理想的科層制是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、相匹配的體制,每一層級(jí)、每一科室、每一個(gè)崗位都擁有法定資源、按照法定職權(quán)辦理法定事務(wù)。中國(guó)基層治理中責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象不是出現(xiàn)在條線部門,而是下一級(jí)的黨委政府上。比如,縣級(jí)黨委政府相對(duì)于省市黨委政府而言,存在責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相對(duì)于縣級(jí)黨委政府而言,也存在責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象。如果說縣級(jí)黨委政府還可以把任務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓的話,鄉(xiāng)鎮(zhèn)則無法將大量的任務(wù)直接壓向作為自治單位的村級(jí)組織,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象在各層級(jí)黨委政府中是最嚴(yán)重的。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利不匹配有以下主要表現(xiàn)。
一是人員少。即便有的部門滿崗滿員,也往往會(huì)被縣級(jí)權(quán)勢(shì)部門抽調(diào),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活的人少。
二是經(jīng)費(fèi)少??h級(jí)黨委政府及部門只下派任務(wù),而一般不給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)配套,鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要自己籌資將任務(wù)完成。
三是權(quán)力小??h級(jí)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立明確的權(quán)力清單體系,縣級(jí)部門將任務(wù)和事務(wù)不斷地往鄉(xiāng)鎮(zhèn)下壓,但是相應(yīng)的法定權(quán)力卻還留在縣級(jí)部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想完成上級(jí)部門的任務(wù),就得在法定職權(quán)之外想別的辦法和策略。
四是雜事多。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的不僅僅是“上面千條線、下面一根針”的問題,而且每個(gè)部門的每個(gè)科室都在想方設(shè)法地創(chuàng)造雜事、制造任務(wù),以表示自己在認(rèn)真做事。這些任務(wù)最終都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實(shí)。更要命的是上面各部門的科室還在不斷地創(chuàng)立、增設(shè)。
五是政治性強(qiáng)。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門下派的任務(wù)越來越政治任務(wù)化,完不成就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記政治意識(shí)不強(qiáng)、政治站位不高,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)不得不把所有的事情都當(dāng)作重要事情要處理,責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。
當(dāng)然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利不匹配,也不全是負(fù)面消極效果。積極的效應(yīng)是充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,以最少的資源和成本,辦了最大多數(shù)的事,實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村的跨越式治理和縣域的超常規(guī)發(fā)展,同時(shí)也創(chuàng)造了諸多適應(yīng)各地的治理機(jī)制,豐富了我國(guó)基層治理的樣態(tài),活躍了基層治理。
記:責(zé)權(quán)利并不匹配的原因是什么?
楊:鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象的根源與以下兩個(gè)方面緊密相連。
一是與我國(guó)的黨政體制方面存在問題有關(guān)系。所謂黨政體制,就是黨通過自己的組織體系進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)的體制。黨的組織原則是黨員個(gè)人服從黨的組織,少數(shù)服從多數(shù),下級(jí)組織服從上級(jí)組織,全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。當(dāng)上級(jí)黨組織給下級(jí)黨組織下達(dá)任務(wù)后,下級(jí)黨組織要無條件地予以完成。下級(jí)黨組織在沒有條件完成任務(wù)的情況下,也要?jiǎng)?chuàng)造條件完成任務(wù)。在過去主要是搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、追求GDP增長(zhǎng)、完成社會(huì)改造任務(wù)的情況下,上級(jí)黨組織通過將任務(wù)“包干”給下級(jí)黨組織,進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任制管理,而不對(duì)下級(jí)黨組織完成任務(wù)的過程進(jìn)行監(jiān)控。這樣,下級(jí)黨組織就會(huì)有較大的剩余索取權(quán),因此有較強(qiáng)的主體性和主動(dòng)性。在“包干制”下,雖然上級(jí)黨組織沒有給予相應(yīng)的資源和權(quán)力,但是下級(jí)黨組織可以自己整合資源完成任務(wù),并得到上級(jí)黨組織相應(yīng)的政治獎(jiǎng)勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì),那么下級(jí)黨組織的責(zé)權(quán)利是相對(duì)匹配的。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)下達(dá)的任務(wù),如果沒有匹配相應(yīng)的資源,它即使應(yīng)付過去,也不會(huì)出太大的問題。
二是與執(zhí)法部門事權(quán)下放有關(guān)。執(zhí)法部門本身并不能直接給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù),但是它們可以以上級(jí)黨委政府的名義壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從調(diào)查來看,執(zhí)法部門下壓任務(wù)的方式包括以下內(nèi)容。其一是將部門的行政事務(wù)塞進(jìn)縣級(jí)黨委政府的紅頭文件,從而轉(zhuǎn)化為縣級(jí)黨委政府下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務(wù),自己從法律、政策的執(zhí)行者搖身一變成為針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查者和考核者。其二是以屬地管理的名義將任務(wù)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓。其三是通過分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)施壓,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不重視分管領(lǐng)導(dǎo)所分管的事務(wù)。其四是將部門事務(wù)提高到政治的高度給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓。其五是通過微信工作群的方式,不定期地對(duì)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作進(jìn)行督促、排名,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為了面子,也要對(duì)縣級(jí)部門的事情予以重視。這樣一來,上級(jí)部門的分內(nèi)事情就變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的重要的政治任務(wù),但是上級(jí)部門又沒有下達(dá)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)及其他執(zhí)法資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能頭懸“達(dá)摩克利斯劍”去干活,通過管理的方式而不是執(zhí)法的方式來完成任務(wù)。
形式主義的根源在官僚主義
記:一些基層形式主義泛濫,是否很大一部分原因是由于任務(wù)多、精力少?
楊:形式主義泛濫的原因很多,主要有以下幾個(gè)方面:
一是上面的任務(wù)越來越多,也越來越重要。所有部門、科室的任務(wù)都標(biāo)榜“很重要”,所有部門、科室都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有“生殺予奪”的檢查考核權(quán),所有的檢查考核都實(shí)行“頂格管理”,而不考慮下面的實(shí)際情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有能力完成所有“重要”事務(wù)的時(shí)候,在很多方面就只能以形式主義來應(yīng)付之。
二是上面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范化管理越來越嚴(yán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主的空間越來越小。自主空間并不是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不講規(guī)矩,而是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)自身的情況來靈活地完成上面的任務(wù),充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主體性。一旦對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的手腳束縛死了,他們的主體性就發(fā)揮不出來,他們?cè)谕瓿扇蝿?wù)的過程中也就沒有成就感和獲得感,最終就變成了機(jī)械地為完成任務(wù)而完成任務(wù)。
三是基層治理形式從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變。結(jié)果管理只看結(jié)果,不看過程,通過結(jié)果的量化評(píng)比來激勵(lì)下級(jí)黨委政府。這是典型的發(fā)包式管理方式,能夠發(fā)揮承包方的主體性、積極性和創(chuàng)造性。
過程管理則是通過對(duì)過程的監(jiān)控來達(dá)到預(yù)期效果,需要對(duì)過程進(jìn)行量化批評(píng)來激發(fā)下級(jí)按照上級(jí)的要求完成任務(wù)。過程的量化主要是通過留痕的方式來體現(xiàn)。最典型的過程管理是在黨建領(lǐng)域。黨建的結(jié)果是難以量化評(píng)比的,但是可以通過對(duì)黨建過程進(jìn)行量化評(píng)比。比如交了多少表格、搞了多少次活動(dòng)、活動(dòng)形式有沒有創(chuàng)新、檢查了多少次、有沒有按照清單準(zhǔn)備材料等。上級(jí)檢查下級(jí)黨建看材料,下級(jí)應(yīng)付上級(jí)檢查就成了做材料。搞活動(dòng)本身只需要花半天時(shí)間,但是為了將活動(dòng)做成材料就得用兩三天時(shí)間,包括活動(dòng)前有預(yù)案,活動(dòng)中有簽到、有材料、有影像,活動(dòng)后有總結(jié)等。
過程管理是典型的包攬式管理,它表現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)完成任務(wù)過程的“全景式”監(jiān)控,下級(jí)自主發(fā)揮的空間小。下級(jí)就可能通過形式主義來應(yīng)對(duì)上級(jí)的過程監(jiān)控,比如通過“做材料”而不是“做實(shí)事”來對(duì)付上級(jí)的過程檢查考核。
記:如何才能解決您在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的這些問題?
楊:針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利不匹配問題,解決之道不是不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去承擔(dān)上級(jí)部門下發(fā)的任務(wù),而是上級(jí)部門的相關(guān)執(zhí)法資源要能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所調(diào)配,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是責(zé)任主體,也是權(quán)力主體。這涉及條塊關(guān)系的調(diào)整問題。要解決這個(gè)問題,在不同地區(qū)有不同的辦法。
在江浙沿海地區(qū),通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的方式來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的條塊矛盾。由于江浙沿海地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),企事業(yè)單位眾多,農(nóng)民市民化程度高,大量外來人口擁入,縣級(jí)部門有下沉的壓力。通過縣級(jí)部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn),擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些部門的調(diào)配權(quán)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以解決諸多需要各執(zhí)法部門配合的治理事務(wù)。
在北京平谷區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務(wù)越來越重,需要調(diào)配縣級(jí)部門進(jìn)行綜合執(zhí)法的次數(shù)也越來越多,但是又還沒有達(dá)到縣級(jí)部門完全下沉的地步。因此,平谷區(qū)就通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)道”的機(jī)制創(chuàng)新,將整合區(qū)級(jí)部門下鄉(xiāng)執(zhí)法的權(quán)限交給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣只要街鄉(xiāng)在治理過程中遇到需要上級(jí)職能部門配合的事情,就可以啟動(dòng)“吹哨”機(jī)制,被“吹哨”的部門就得在既定的時(shí)間內(nèi)趕往鄉(xiāng)鎮(zhèn)“報(bào)道”。
在湖南新邵縣,針對(duì)縣級(jí)不同的重點(diǎn)任務(wù),采用“重點(diǎn)線”的機(jī)制,將分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門、城關(guān)鎮(zhèn)等單位納入不同的“重點(diǎn)線”,這樣就能夠很好地整合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、部門職權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的資源,在責(zé)權(quán)利匹配條件下有針對(duì)性地解決問題。比如“棚戶區(qū)改造”重點(diǎn)線,由縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥,縣棚改辦、建設(shè)局、城管局、發(fā)改局、財(cái)政局、國(guó)土局、城關(guān)鎮(zhèn)等單位派駐人員參與。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式主義的根源在上面的官僚主義。歸結(jié)起來,有兩點(diǎn)值得進(jìn)一步討論:第一點(diǎn)是上面下達(dá)的每項(xiàng)任務(wù)都很重要,都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)花十分的精力去做。這說明上面的官僚主義不注重下面的實(shí)際情況,亂下任務(wù),亂定指標(biāo),完不成亂扣帽子,出了問題加碼問責(zé)。第二點(diǎn)是上面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)的檢查考核只看形式不重實(shí)效。上面既要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干活,又不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主體性發(fā)揮不出來。而上面只有通過不斷強(qiáng)化過程監(jiān)控來敦促鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干活,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部變成了上級(jí)完成任務(wù)過程中的沒血沒肉沒感情的機(jī)器人。他們機(jī)械地按照上級(jí)指定的操作步驟完成任務(wù),這個(gè)過程就必定沒有創(chuàng)造性,沒有成就感,變得枯燥乏味,形式主義就必然發(fā)生。所以,要根治基層的形式主義,就必須從治理上面的官僚主義入手。
★個(gè)人簡(jiǎn)介:楊華,武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員,博士生導(dǎo)師,中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員,主要從事農(nóng)村階層分化、農(nóng)民自殺與縣鄉(xiāng)治理研究。在核心刊物發(fā)表論文100余篇。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《清風(fēng)》雜志118期

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