20世紀80年代，在減輕農(nóng)民負擔的背景下，法律和政策對農(nóng)民個體的權利過多強調(diào)、對集體經(jīng)濟組織的權利在一定程度上忽略甚至漠視。后來農(nóng)民個體權利的建構與保護初見成效，“三農(nóng)”問題卻并沒有得到根本解決。被虛置的集體土地所有權、幾近空殼化的集體經(jīng)濟根本無力承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務供給，無法提供農(nóng)民普遍、持續(xù)增收的動力，有些地方甚至連基本的社會保障都難以維持。集體財產(chǎn)權制度保護的缺失加劇了村民的原子化，村民的原子化與小農(nóng)社會化的張力使農(nóng)民越來越喪失合作的意愿與能力，在一些地方農(nóng)民持續(xù)、高效增收的目標幾乎徒具宣示的意義。若集體經(jīng)濟組織再失去組織合作的經(jīng)濟基礎和法權基礎，將會導致村莊治理陷入結構性混亂，直接影響新農(nóng)村建設。農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)若脫離法律權利之實現(xiàn)，其目標就將遙不可及。農(nóng)村集體經(jīng)濟主體法律權利實現(xiàn)的主要內(nèi)容是作為私權主體的集體經(jīng)濟組織所享有的農(nóng)地權利得以回歸，集體成員所享有的農(nóng)地成員權得到有效行使，以及以此為基礎重構農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度體系。

1.建構農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的主體制度。明確集體經(jīng)濟權利的行使主體，是集體經(jīng)濟得以有效實現(xiàn)的邏輯起點。農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟組織，就具體制度而言，應當真正實現(xiàn)村委會與集體經(jīng)濟組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟組織獨立的法人地位。我國《村民委員會組織法》第五條第三款規(guī)定村委會對本集體的財產(chǎn)享有管理權，但實際上在大部分地區(qū)，由于集體經(jīng)濟組織缺失，村委會代行了集體土地所有權主體的職能。集體所承載的行政負擔淡化了其私權屬性，當村集體更多地為完成行政社會性職能時，其所有者的角色就當然為公法所吞沒。如何建立務實有效的集體經(jīng)濟組織并使其行使經(jīng)濟職能，使其脫離長期以來背負的政治職能，已成為農(nóng)地立法不得不直面的問題。集體經(jīng)濟組織與村委會在實際運作中職能交叉、法律人格不清，導致農(nóng)村社會成為矛盾的多發(fā)地帶，甚至影響到農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的進一步深化，因此，對兩者準確定性、重構職能成為當務之急?！洞迕裎瘑T會組織法》修訂時應將村委會定性為村民自治、協(xié)助基層政權、監(jiān)督集體資產(chǎn)運營的組織，將其具體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去。此外，應另行制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，將集體經(jīng)濟組織定位為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的法人，使其成為真正的集體土地所有權主體。

2.對集體土地權利和農(nóng)地成員權的內(nèi)容進行充實并合理配置。我國《物權法》第59條第一款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！痹撘?guī)定雖然提出了“成員集體所有”的概念，但對成員權的法律性質和內(nèi)涵未予界定和規(guī)范?！段餀喾ā沸抻啎r應尊重和保證集體經(jīng)濟組織的土地權利實現(xiàn)，以村委會的監(jiān)督權和集體成員的成員權特別是農(nóng)地成員權來制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟組織土地權利的行使。在對村委會進行職能重構時，應賦予其監(jiān)督集體資產(chǎn)特別是集體土地資產(chǎn)運營的權利，借助現(xiàn)有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權益保障進行有效的對接，在村民自治的框架內(nèi)解決對集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權的監(jiān)督問題。在集體成員農(nóng)地成員權的制度建構中，應明確實體和程序兩個方面的權利：實體性權利包括集體土地承包經(jīng)營權、集體土地居住權、申請和使用集體建設用地的權利、征地補償款分配權，程序性權利包括參與涉及農(nóng)地的集體事務的權利（知情權、表決權和監(jiān)督權）。通過農(nóng)地成員權的建構，可以從實體和程序兩個方面構筑起對集體經(jīng)濟組織特別是其領導人員的法律制約與監(jiān)督機制。

3.對集體經(jīng)濟組織享有的集體土地所有權進行私權層面的制度完善。財產(chǎn)權對農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)極為重要。當前，土地仍是農(nóng)民集體最重要的財產(chǎn)權載體，而目前集體土地所有權權屬登記工作推行不力，確權工作滯后，難以滿足農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的意愿，更無法防御公權力對農(nóng)民土地權利的侵蝕，因此，必須加強對集體土地所有權的登記、頒證等確權工作，依法確立集體經(jīng)濟組織所享有的集體土地所有權的支配范圍。同時，在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村集體經(jīng)濟的收入渠道應當隨之變化。一些地方的農(nóng)民提出收取一定的耕地承包費、集體建設用地使用權轉讓費、一定數(shù)額的宅基地使用權轉讓費等作為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)支持，這為集體經(jīng)濟組織以集體土地所有權主體身份向集體成員收取一定的地租提供了民意基礎。筆者認為，《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》中應規(guī)定集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權主體享有所有權權能，如集體耕地的發(fā)包權，對承包地的調(diào)整、收回權，自留地（山）、宅基地的分配權，合理收取一定數(shù)額的耕地承包費和宅基地、自留地（山）使用權轉讓費等權利，以真正落實集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權主體所應當享有的私法權益。

4.完善集體土地征收制度。當前，集體土地征收制度受到一系列經(jīng)濟、社會問題的困擾，制定《集體土地征收補償條例》時應在“抑公揚私”理念的指導下，在堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、集體成員參與原則的基礎上，系統(tǒng)考量公共利益、補償標準、征收程序等內(nèi)容，規(guī)定政府應當僅依據(jù)公共利益原則對集體土地進行征收，對其他商業(yè)用地需求應通過集體建設用地使用權出讓、出租等形式予以滿足。集體建設用地作為農(nóng)民集體擁有很大使用、收益權利的土地，從一開始就有別于集體農(nóng)地經(jīng)營和國有土地經(jīng)營，其在狹小的政策空間內(nèi)支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當前，一方面，大量農(nóng)村耕地被征收，變性為國有土地；另一方面，大量集體建設用地被閑置。這種現(xiàn)象的根源在于我國城鄉(xiāng)二元土地制度結構。若積極推行土地制度的市場化改革，市場主體將會發(fā)現(xiàn)并推動實現(xiàn)集體建設用地的價值，集體建設用地的出讓、出租等流轉形式將在一定程度上使農(nóng)村建設用地資源得到更為合理的配置。我國《土地管理法》的修訂應充分考慮：積極推動集體建設用地使用權市場化、城鄉(xiāng)建設用地市場一體化進程，提高集體建設用地利用效率，實現(xiàn)集體建設用地使用權的經(jīng)濟價值。這既有利于保障集體和農(nóng)民的土地權益，限制政府通過集體土地征收而獲取不當農(nóng)地權益，又有利于通過集體建設用地使用權流轉等形式增加集體收益，為村莊公共產(chǎn)品和公共服務供給提供經(jīng)濟支持。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中州學刊

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