摘 要 ：改革開放以來，中國糧食生產重心持續(xù)北移，糧食主產區(qū)出現萎縮態(tài)勢，體現為主產區(qū)的邊界北移、數量和播面減少，糧食調出向少數省份過度集中。這種萎縮是經濟利益驅動、各主體利益沖突、支持政策乏力等多方面因素綜合作用造成的。本文通過構建“效率+公平+安全”的三維新福利觀對中國糧食主產區(qū)萎縮的福利損失進行分析，結果表明，中國糧食主產區(qū)萎縮不僅導致糧食產銷“兩極化”，加劇糧食安全風險，而且造成資源過度消耗和污染威脅、糧食生產與水資源錯配，加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡性，由此帶來經濟效率和社會公平的損失。為遏制主產區(qū)進一步萎縮態(tài)勢，更好地保障國家糧食安全，需要對糧食產銷區(qū)進行重新劃分，明確產銷區(qū)和平衡區(qū)共同保障糧食安全的責任，優(yōu)化產銷區(qū)布局，完善利益補償機制，深化糧食產銷協(xié)作，構建以主產區(qū)為主要力量、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)共同支撐的糧食安全保障新格局，確保實現國家糧食安全的底線任務。

糧食安全是關系國家戰(zhàn)略和民生的重大安全問題。改革開放以來，中國糧食生產取得了巨大成就，糧食產量自2015年以來連續(xù)8年保持在6.5億噸以上，為保障國家安全提供了堅實的物質基礎。糧食主產區(qū)是國內糧食生產的核心區(qū)域，承擔著保障國家糧食安全的重要職責。2003年12月財政部印發(fā)《關于改革和完善農業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》，正式劃定河北、河南、黑龍江、吉林、遼寧、湖北、湖南、江蘇、江西、內蒙古、山東、四川、安徽13個省級行政區(qū)為中國糧食主產區(qū)。近年來，上述13個省區(qū)作為中國的傳統(tǒng)糧食主產區(qū)，貢獻了近80%的糧食總產量。同時，我們也要注意到中國糧食供給客觀存在區(qū)域性不平衡現象，糧食生產向少數省份過度集中，產量重心持續(xù)北移。習近平總書記在2021年12月召開的中央經濟工作會議上明確指出，“過去是南糧北調，現在是北糧南調”，糧食生產地域格局發(fā)生了顯著變化。

過去通常把糧食生產向主產區(qū)集中看成是一個成績和發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢的體現。如汪希成、徐芳認為，主要糧食品種向優(yōu)勢產區(qū)集中是糧食主產區(qū)地位提升、空間布局趨于合理的表現。柴玲歡、朱會義認為，中國糧食生產區(qū)域集中化是專業(yè)化糧食產區(qū)的基礎，有助于推進中國糧食生產的地區(qū)專業(yè)化與地域分工。事實上，糧食生產向優(yōu)勢區(qū)或少數主產區(qū)集中，主產區(qū)部分省份糧食凈調出率不斷走低，本質是主產區(qū)的萎縮。糧食增產省份主要集中于長江以北地區(qū)、糧食產量重心持續(xù)快速北移潛伏著較大的可持續(xù)風險，必須采取有效措施阻止這種趨勢。進入新發(fā)展階段，多維度全面協(xié)調發(fā)展的理念要求實現全國各地區(qū)的協(xié)調發(fā)展和共同富裕，深入考察中國糧食主產區(qū)萎縮的具體表現，分析這種糧食主產區(qū)萎縮的原因及帶來的福利損失，對于更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進區(qū)域持續(xù)健康協(xié)調發(fā)展，在更高層次上保障國家糧食安全具有重要意義。

圍繞糧食主產區(qū)的萎縮問題，已有學者從農業(yè)補貼、糧食凈調出率等方面認識到了全國糧食主產區(qū)出現萎縮的現實，并進行了一定分析。現有文獻雖然已經注意到糧食主產區(qū)的萎縮現象，但對改革開放以來中國糧食主產區(qū)萎縮的基本特征及其形成原因缺乏系統(tǒng)深入分析，有關糧食主產區(qū)萎縮帶來的福利損失分析更是一片空白。有鑒于此，本文首先在對糧食主產區(qū)、平衡區(qū)、主銷區(qū)進行重新劃分的基礎上，歸納改革開放以來中國糧食主產區(qū)萎縮的基本特征，揭示糧食主產區(qū)萎縮的主要原因，深入探討糧食主產區(qū)萎縮帶來的福利損失，最后提出相關政策措施。

一、改革開放以來中國糧食主產區(qū)萎縮態(tài)勢

2003年之前，中國政府對糧食主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)的界定處于動態(tài)調整階段。1994年，在《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》中，明確北京、天津、上海、廣東、福建、海南等為糧食主銷區(qū)。同年，在《國務院批轉財政部等部門關于糧食政策性財務掛帳停息報告的通知》中，依據1992年、1993年全國平均人均糧食產量確定了11個糧食主產省，分別為遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、湖北、湖南、四川。2001年，在《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》中，明確經濟相對比較發(fā)達的浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等地區(qū)可以放開糧食收購，同時提出糧食主產和主銷區(qū)以外的地區(qū)為糧食產銷大體平衡的?。▍^(qū)）的概念。此次糧食流通體制改革，根據各省份糧食生產和消費的總體特征，綜合考慮資源稟賦差異和糧食生產歷史傳統(tǒng)，將全國31個省(區(qū)、市)劃分為13個糧食主產區(qū)、7個糧食主銷區(qū)和11個糧食產銷平衡區(qū)。自此，主產區(qū)、主銷區(qū)和平衡區(qū)的格局正式確立并延續(xù)至今。

（一）中國糧食主產區(qū)、平衡區(qū)、主銷區(qū)變化情況

根據中國糧食主產區(qū)的確定標準，主產區(qū)的選擇不僅取決于資源稟賦、糧食產量，還取決于能否提供較多的商品糧。當前，糧食主產區(qū)一般是指土壤、氣候、技術等條件適合種植糧食作物，糧食產量高，生產具有比較優(yōu)勢，在滿足本地區(qū)糧食消費的同時還可以大量調出商品糧的區(qū)域；糧食主銷區(qū)一般指人口數量較多、資源條件薄弱，糧食產需缺口較大，需從外部調入糧食的區(qū)域；產銷平衡區(qū)是指介于上述二者之間基本能夠保持自產自銷的區(qū)域。

研究層面，學者們分別從糧食調出數量、自然條件優(yōu)勢、糧食產量等角度界定糧食主產區(qū)，確定的主產區(qū)范圍也各有差異。結合政策層面和研究層面對主產區(qū)、平衡區(qū)和主銷區(qū)的劃分標準，本研究綜合考慮糧食產量、商品量和消費量等因素，對中國糧食主產區(qū)、主銷區(qū)及產銷平衡區(qū)進行重新劃分，具體測度指標包括糧食產量、糧食調出率、糧食調入率、糧食需求量等指標。首先，糧食數量安全是硬性指標，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，把糧食綜合生產能力大于6.5億噸作為經濟社會發(fā)展的約束性指標，充分說明糧食數量安全的極端重要性。其次，商品量和消費量是劃分糧食主產區(qū)、主銷區(qū)的重要因素?？紤]到改革開放以來，隨著經濟的快速發(fā)展和流動人口急劇增長，各地區(qū)糧食生產形勢和消費形勢均發(fā)生了較大變化，使用糧食調出率和調入率指標，能夠更好反映各地區(qū)糧食生產和消費形勢的相對變化情況。結合糧食需求量的數量型指標，能夠更好區(qū)分人口數量較少、糧食需求量較低的地區(qū)，更全面地反映各功能區(qū)糧食供求變化情況。為了更好反映糧食主產區(qū)的萎縮趨勢，本研究以各地區(qū)糧食產量、調入調出量、調入調出率等測算結果為依據，結合傳統(tǒng)主產區(qū)、平衡區(qū)和主銷區(qū)的劃分格局和已有研究，提出以下劃分標準。利用1978—2021年數據，將全國31個省、自治區(qū)和直轄市劃分為三類區(qū)域：一是糧食主產區(qū)，即糧食產量大于1000萬噸且糧食調出率大于5%的地區(qū)或糧食產量大于2000萬噸且能凈調出糧食的地區(qū)；二是糧食主銷區(qū)，即糧食調入率大于40%且糧食需求量大于300萬噸的地區(qū)或糧食凈調入量大于1000萬噸的地區(qū)；三是產銷平衡區(qū)，即不存在以上兩種情況的其他地區(qū)。

當前主流的糧食消費需求量測算方法包括定額統(tǒng)計法、流向統(tǒng)計法及消費統(tǒng)計法等。定額統(tǒng)計法根據人均年消費量與人口總數的乘積計算，但忽視了人均年消費量隨著經濟發(fā)展會發(fā)生變化，容易造成失真；流向統(tǒng)計法是通過糧食產量扣除凈出口和庫存變化量得出糧食需求量數據；消費統(tǒng)計法則是通過分別計算口糧需求、飼料需求、工業(yè)需求、留種需求和損耗等計算糧食總需求量。流向統(tǒng)計法與消費統(tǒng)計法所計算的自給率結果大體上相近，能客觀地反映中國真實的自給率情況。由于肉糧轉化比、留種量等無統(tǒng)一標準，這將會對結果的準確度產生影響。綜合考慮，本研究采用流向統(tǒng)計法間接推求糧食需求量。以各年度全國人均糧食需求量作為產需平衡點計算各地區(qū)糧食年度余缺量，全國人均糧食需求量=糧食需求量/全國年末總人口數，各地區(qū)糧食調出數量=本地糧食產量-全國人均糧食需求量×年末常住人口數。同戶籍人口數相比，年末常住人口數同時包含流動人口，當前流動人口作為全國或地區(qū)經濟貢獻的重要組成部分，直接對當年的糧食需求數量產生影響，故用年末常住人口數作為測算指標。產量大于需求量時，各地區(qū)糧食需求量=本地糧食產量-本地糧食調出量，糧食調出率=調出數量/糧食產量×100%；產量小于需求量時，各地區(qū)糧食需求量=本地糧食產量+糧食調入量，糧食調入率=調入數量/糧食需求量×100%；糧食自給率=糧食產量/糧食需求量；自給率+調入率=1，結果如表1所示。

從表1可以看出，改革開放以來，中國糧食生產的區(qū)域格局變化明顯。主產區(qū)數量總體上呈下降趨勢，糧食主產區(qū)在1998—2003年達到11個，到2016—2021年僅有6個，且糧食調出率大于10%、糧食調出量大于500萬噸的規(guī)模糧食調出地區(qū)只剩黑龍江、吉林、內蒙古、河南和安徽5個省區(qū)。產銷平衡區(qū)的數量也越來越少，從1980—1985年的20個下降至2016—2021年的14個。同時，主銷區(qū)的數量越來越多，從1980—1985年的2個增加至2016—2021年的11個，糧食調入率大于70%的規(guī)模糧食調入地區(qū)包括北京、上海、浙江、廣東、福建、海南和天津。部分傳統(tǒng)糧食主產區(qū)糧食調出能力持續(xù)降低，江蘇、湖南、江西、湖北、浙江、四川在20世紀80年代還是糧食調出省份，目前已轉變?yōu)榧Z食調入省份，2016—2021年，江蘇、四川糧食調入率已超過20%，呈現出向主銷區(qū)轉變的跡象，浙江已轉變成糧食調入率超過80%的主銷區(qū)。

表2為不同時期三個區(qū)域平均糧食調出率、調入率和自給率變化情況。糧食主產區(qū)糧食調出率從1980—1985年的14.75%上升至2016—2021年的40.25%，提高了25.5個百分點；產銷平衡區(qū)糧食調入率先下降后提高，在1998—2003年達到13.04%的最低值，2016—2021年增加至20.32%，提升了7.28個百分點，同期糧食自給率從87.73%下降至79.68%；主銷區(qū)糧食調入率從1980—1985年的46.64%提高至2016—2021年的71.88%，增加了25.24個百分點，糧食自給率也出現同幅度下降?？梢钥闯?，改革開放以來，主產區(qū)平均糧食調出率以及產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)平均糧食調入率整體上均呈上升趨勢，產銷平衡區(qū)及主銷區(qū)糧食自給率整體上呈下降趨勢，說明糧食生產越來越集中于少數幾個省份，產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食生產能力逐步下滑。

（二）糧食主產區(qū)萎縮特征

根據改革開放以來中國糧食主產區(qū)、平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食調入調出率、糧食自給率變化情況，結合各省區(qū)市歷年糧食產量和種植面積變化趨勢，可以歸納出中國糧食主產區(qū)萎縮的基本特征。具體體現在以下四個方面。

一是糧食主產區(qū)的邊界呈現北移趨勢。中國糧食生產區(qū)域由南方持續(xù)向北方轉移，主產區(qū)邊界逐步北移。東南沿海地區(qū)的江蘇和浙江、西南地區(qū)的四川、長江中游的江西、湖南和湖北等省份在1980—1985年還屬于糧食主產區(qū)，到2016—2021年均已成為糧食調入省份，其中浙江已經成為糧食主銷區(qū)，糧食調入率高達83.32%。當前中國糧食主產區(qū)主要集中在東北和黃淮海地區(qū)，糧食主產區(qū)邊界呈現出明顯的北移趨勢。

二是糧食主產區(qū)數量、播面雙雙減少。2016—2021年，中國只有6個地區(qū)為糧食主產區(qū)，與改革開放初期相比數量明顯下降。伴隨而來的就是主產區(qū)糧食播種面積的萎縮，1998年主產區(qū)糧食播種面積達到70304.9千公頃，占當年全國糧食播種面積的61.79%，到2021年主產區(qū)糧食播種面積下降為47610.44千公頃，僅占全國糧食播種面積的40.47%。這種情況的出現與各地區(qū)糧食播種面積的增長格局密切相關?？傮w上看，一些由主產區(qū)跌入平衡區(qū)甚至主銷區(qū)的省份，其糧食播種面積大都出現了不同程度的下降，而新進入和穩(wěn)定在主產區(qū)的省份，其糧食播種面積大多保持穩(wěn)定增長。例如，在1990—2021年期間，全國糧食播種面積增長了3.67%，而浙江下降了69.18%，四川下降了35.31%，湖南、湖北等下降幅度在10%左右，江蘇下降幅度超過10%，山東、江西的增速低于全國平均水平；但黑龍江糧食播種面積增長了96.11%，內蒙古為77.68%，吉林為62.26%，新疆為29.21%，安徽、河南的增速也超過15%。

三是糧食調出逐漸向少數省份過度集中。1980—1985年，糧食調出率在5%以上的省份有9個，其中吉林、江蘇2個省份調出率超過20%，有4個省份糧食調出率在10%～20%之間，有3個省份糧食調出率在5%～10%之間，糧食調出率分布較為均衡。到2016—2021年，糧食調出率在5%以上的省份減少到6個，其中，黑龍江、吉林和內蒙古等三個地區(qū)的糧食調出率均達到60%以上，糧食調出數量達到10414.48萬噸，占同期糧食總調出量的85.26%，說明全國14個產銷平衡區(qū)和11個主銷區(qū)的糧食產需缺口有80%以上都由這3個省區(qū)貢獻的糧食作為補充，呈現出糧食調出向這幾個省區(qū)過度集中的現象。這也是中國糧食主產區(qū)萎縮態(tài)勢的一種體現。

四是新世紀以來主產區(qū)萎縮態(tài)勢更為嚴重。從主產區(qū)數量來看，20世紀八九十年代，盡管江西、浙江由主產區(qū)轉入了平衡區(qū)，但山東、河北、內蒙古由平衡區(qū)轉入主產區(qū)，糧食主產區(qū)數量穩(wěn)中有增。在此基礎上，1998—2003年，河南由平衡區(qū)轉入主產區(qū)，糧食主產區(qū)數量達到11個。進入新世紀以來，2004—2009年的糧食主產區(qū)的數量較1998—2003年減少了3個，2016—2021年進一步減少至6個。這期間，江蘇、湖南、湖北、四川、山東相繼從主產區(qū)轉入平衡區(qū)，僅有新疆從平衡區(qū)轉入主產區(qū)。從主產區(qū)播種面積來看，自改革開放初期到20世紀末，主產區(qū)糧食播種面積從1980年占全國播種面積的44.31%增加至2000年的61.74%，增加了17.43個百分點。而進入21世紀以來，2021年主產區(qū)糧食播種面積占比較2000年下降了21.26個百分點，說明20世紀八九十年代糧食主產區(qū)數量、播面保持穩(wěn)中有增，主產區(qū)呈現萎縮態(tài)勢主要是進入新世紀以來出現的現象。

二、糧食主產區(qū)萎縮的原因分析

為保護好地方重農抓糧和糧食生產者種糧“兩個積極性”，中央政府制定實施了一系列惠農政策，逐步構建了以農業(yè)支持保護補貼、最低收購價和目標價格支持為主的農業(yè)補貼政策體系，明確提出要從統(tǒng)籌產銷布局、保障生產能力等方面，建立多層次、長期穩(wěn)定的主產區(qū)利益補償機制。這些政策在保障國內糧食供給、抑制主要農產品價格大幅度波動、促進農民收入持續(xù)增長方面取得了一定成效，但主產區(qū)萎縮、主銷區(qū)自給率下降的勢頭并未得到根本改變。

（一）利益驅動是糧食主產區(qū)萎縮的根本原因

種糧比較收益低下、糧食對財政貢獻小，導致部分農民、地方政府等相關主體種糧抓糧積極性不高，這是糧食主產區(qū)萎縮的根本原因。

一是種糧比較收益較低。從21世紀初到2014年，糧食生產成本一直快速上漲，近年來大體趨于穩(wěn)定，但居高不下。2011年以來，全國糧食每畝凈利潤總體呈下降趨勢，由2011年的250.76元下降至2021年的116.82元，其中在2016—2019年甚至為負值。從糧食和主要經濟作物的成本利潤率來看，2001—2003年，糧食成本利潤率低于蔬菜、水果、棉花、油料等，僅較甘蔗等作物存在優(yōu)勢；2004—2012年，糧食成本利潤率大幅提高，但整體上仍低于水果、蔬菜、油料等作物；2016—2018年，糧食成本利潤率已降為負值，低于除棉花外的油料、甘蔗、烤煙、蔬菜、水果等多數經濟作物，糧食比較收益降低；2019—2021年，糧食成本利潤率有所提升，3年平均達到3.85%，但仍大幅低于蔬菜、水果、油料、甘蔗等經濟作物。同時，糧食和油料、棉花、甘蔗、烤煙、蔬菜、水果等經濟作物成本利潤率總體上均呈下降趨勢，農業(yè)整體比較收益降低，對穩(wěn)定農業(yè)生產、增加農民收入極為不利。農業(yè)經營凈收入占農村居民可支配收入（純收入）的比重不斷下降，從2001年的36.49%下降到2021年的16.96%，而同期工資性收入占比不斷提高，從32.62%提高到42.04%，農戶種糧積極性下降，部分糧食主產區(qū)農地流轉“非糧化”趨勢明顯，糧食主產區(qū)耕地撂荒現象普遍存在，成為國家糧食安全不可輕視的潛在威脅。

二是地方政府重農抓糧積極性不足。糧食生產具有弱質性、低財政經濟增長貢獻和弱政績凸顯性等特征。糧食主產區(qū)承載著保障國家糧食安全的重任，因糧食生產比重大、任務重，其人均財政收入通常處于較低水平。2021年，全國人均財政收入為7863.81元，其中，傳統(tǒng)主銷區(qū)為16397.89元，傳統(tǒng)主產區(qū)為6341.48元。傳統(tǒng)主產區(qū)只有全國平均水平的80.6%和傳統(tǒng)主銷區(qū)的38.7%。從縣級層面來看，2021年，黑龍江、河南產糧大縣平均每縣糧食總產量分別達到111.87萬噸和56.40萬噸，人均地方財政收入分別為1391.00元和2701.18元，而浙江縣域平均糧食產量為7.30萬噸，人均地方財政收入為9672.57元。黑龍江、河南產糧大縣糧食產量分別是浙江縣域的15.32倍和7.73倍，而人均地方財政收入僅分別相當于浙江縣域的14.38%和27.93%。地方官員基于GDP績效考評的壓力和有限任期內政治晉升的動力，發(fā)展糧食生產的積極性缺失。尤其在2006年全面免除農業(yè)稅和農業(yè)特產稅后，糧食生產無法給地方帶來財政收入，在確保國家糧食安全目標和增加地方財政收入目標的抉擇中，地方政府很容易把著重點放在增加財政收入上面，大力招商引資發(fā)展二三產業(yè)，由此導致地方抓糧的積極性不高，糧食主產區(qū)出現萎縮態(tài)勢。

（二）保障國家糧食安全目標下各主體之間的利益沖突

在保障國家糧食安全目標下，中央政府、地方政府和農民定位不同、出發(fā)點不同、目的不同，造成各主體在“趨糧化”與“非糧化”之間產生博弈，形成利益沖突。

一是保障國家糧食安全目標與農民家庭收益最大化目標的沖突。保障糧食安全是重大國家戰(zhàn)略，也是強國建設的底線任務。在國家層面，旨在通過實施多種惠農政策，達到提高糧食產量，實現保障國家糧食安全的總目標。為此，政府先后出臺多項農業(yè)補貼政策，在補貼的對象上，遵照“誰種地補貼誰”的原則，傾斜支持新型農業(yè)經營主體，鼓勵糧食適度規(guī)模經營，提高農民種糧積極性。在農民層面，小農戶通過對家庭資源進行最大化配置，追求利潤最大化。因此，在種糧比較收益較低的情況下，小農戶往往通過兼業(yè)化、“非糧化”、土地流轉等行為獲得更高的家庭收益。隨著流轉地租金不斷上漲，農戶耕地流轉中的“非糧化”問題也日益凸顯。由此產生的目標沖突造成國家政策執(zhí)行效果打折扣，“非糧化”趨勢明顯。

二是保障國家糧食安全目標與各地區(qū)經濟發(fā)展目標之間的沖突。各級地方政府盡管可能已經認識到糧食安全的重要性，但在中國地方官員的考核體系下，基于各自利益考慮，保證國家糧食安全與各地區(qū)經濟發(fā)展之間有沖突，一些地方政府對糧食生產、發(fā)展糧食產業(yè)等支持不夠、措施不力，忽視對農業(yè)尤其是糧食生產的支持，也是造成糧食主產區(qū)萎縮局面的重要原因。近年來，中國糧食主銷區(qū)糧食生產能力明顯下降，從2001年到2021年，在全國糧食增產50.86%的背景下，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南7個傳統(tǒng)主銷區(qū)糧食播種面積減少了3185.72千公頃，減幅達到39.51%，但其人口占全國的比重從17.05%上升到21.58%，糧食調入需求急劇增大，平均糧食自給率從2001年的50.61%下降至2021年的17.11%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，主銷區(qū)將保障糧食安全的壓力更多地壓在了其他地區(qū)，存在把保糧食安全看成是中央和主產區(qū)責任的傾向，由此降低了對自身保障糧食安全責任的重視。這種情況不僅會加劇產銷區(qū)之間的利益沖突，還會嚴重挫傷主產區(qū)抓糧的積極性。

（三）支持糧食主產區(qū)健康發(fā)展的政策有待進一步完善

現行中央支持糧食生產的相關政策在一定程度上緩解了主產區(qū)地方財力緊張狀況，但就現實而言，現有政策還不夠完善，難以形成支持主產區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的長效機制。

一是中央財政的縱向支持效果愈發(fā)有限。據有關數據，2021年中國耕地地力保護補貼為1204.85億元，畝均補貼約95元。雖然農業(yè)補貼改革后投入力度加大，但耕地地力保護補貼作為普惠性的收入補貼，標準低、規(guī)模小的特征明顯，對小規(guī)模農戶的作用甚至可以忽略不計。根據財政部數據，2021年中央財政產糧大縣獎勵資金為479.95億元，對地方財政壓力有些許緩解，但獎勵額度有待進一步增加。同時，以價格支持和直接補貼為主的“外生性”補償形式作為一種“輸血式”補償，難以對主產區(qū)財政狀況和可持續(xù)發(fā)展產生有效的推動作用，產糧大省或大縣“糧財倒掛”的問題未得到根本解決。2001年以來，中國傳統(tǒng)主產區(qū)的人均糧食產量明顯高于傳統(tǒng)主銷區(qū)的人均糧食產量，差距從2001年的272.04千克增加到2021年的751.70千克。而人均財政收入差距則正好相反，主銷區(qū)的人均財政收入明顯高于主產區(qū)，差距從2001年的1286.71元增加到2021年的10056.41元。人均糧食產量絕對和相對差距都在擴大，人均財政收入絕對差距擴大，相對差距在21世紀初到2013年持續(xù)縮小，近年來又有小幅擴大趨勢。

二是缺乏完善的區(qū)際利益補償機制。區(qū)際利益補償是指在區(qū)域外部性和區(qū)際關聯性前提下，受益區(qū)基于公平負擔原則對作出特別犧牲或付出代價的區(qū)域主體予以某種或某幾種方式的填補，其目的是提升其福利和發(fā)展能力，實質是關聯區(qū)域間的利益協(xié)調和再分配。當前，中國糧食主產區(qū)利益補償從根本上來說是一種由政府主導的協(xié)調機制，糧食主產區(qū)在保障主銷區(qū)糧食供給方面投入了極大的物質成本、機會成本、生態(tài)保護成本，但糧食受益區(qū)并未承擔任何獎補責任。同時，糧食流通造成補貼從欠發(fā)達的糧食主產區(qū)向主銷區(qū)外溢且缺少回流機制，產銷區(qū)利益也沒有得到充分協(xié)調，由此加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡性。

三是現有糧食主產區(qū)的劃分與界定方式影響政策作用的充分發(fā)揮。國家認定的13個傳統(tǒng)糧食主產區(qū)目前只有黑龍江、吉林、內蒙古、河南等地能夠規(guī)模調出糧食，四川、江蘇、湖南、湖北等已演變成糧食調入省份，新疆作為傳統(tǒng)的產銷平衡區(qū)，也是當前重要的糧食調出地區(qū)。根據財政部印發(fā)的《關于印發(fā)〈產糧（油）大縣獎勵資金管理暫行辦法〉的通知》（財建〔2018〕413號），商品糧大省的獎勵范圍為13個傳統(tǒng)糧食主產區(qū)，繼續(xù)以傳統(tǒng)主產區(qū)范圍制定獎補政策，不利于調動和保護糧食調出地區(qū)的生產積極性，也易導致現有糧食調入地區(qū)逃避保障國家糧食安全的責任，不利于促進社會公平。

三、糧食主產區(qū)萎縮帶來的福利損失

保障國家糧食安全是實現經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎，糧食安全作為一種最基本的公共產品，具有強烈的正外部性。國家層面，為保障糧食安全，主要通過基本農田保護區(qū)規(guī)劃、劃分糧食三大功能區(qū)等管制措施來限定糧食主產區(qū)土地用途。這實質上犧牲了主產區(qū)發(fā)展機會和發(fā)展利益，造成區(qū)域利益外溢。有研究認為，規(guī)劃管制在一定程度上抑制了要素自由流動，會引發(fā)管制區(qū)內外利益群體“暴損”“暴利”等福利非均衡問題及效率與公平的矛盾，造成區(qū)域間經濟發(fā)展水平差距逐步擴大。糧食主產區(qū)的萎縮更是加劇了這一問題。對于糧食主產區(qū)萎縮的本質，可以從不同角度來進行理解。從安全保障水平看，這種萎縮加劇了國家層面糧食安全的風險；從安全保障能力看，這種萎縮是對主產區(qū)糧食生產依賴的資源環(huán)境的過度消耗；從安全保障責任看，這種萎縮也是糧食安全保障責任的轉移?，F代化的本質是人的現代化，發(fā)展的目的是促進社會福利的最大化。效率從生產方面影響社會福利，公平則從分配方面影響社會福利。從廣義上來說，安全也是一種福利，而且是最大的福利，在人類生產生活中，確保安全始終是底線要求。特別是，世界百年未有之大變局、地緣政治風險、貿易摩擦升級等多種因素疊加的新形勢新挑戰(zhàn)，更加凸顯了安全的重要性。保障國家糧食安全，應該同時兼顧效率、公平和安全等多重社會目標，進而尋求社會福利的最大化。以“效率+公平”為主要衡量標準的傳統(tǒng)福利觀沒有對安全維度進行衡量，在國家糧食安全面臨的新形勢下，需要倡導“效率+公平+安全”的三維新福利觀。當前，在縱向補償難以對主產區(qū)形成有效激勵且缺乏完善的區(qū)際利益補償機制的情況下，部分傳統(tǒng)主產區(qū)糧食凈調出率持續(xù)下滑、主產區(qū)萎縮的態(tài)勢，不僅會加劇糧食安全風險，而且會帶來經濟效率和社會公平的損失，所以分析主產區(qū)萎縮的福利損失，應從三維新福利觀的視角展開闡述。

（一）糧食產銷“兩極化”突出，加劇糧食安全風險

從供給安全角度來看，糧食安全內涵應包括兩層含義，既要確保生產足夠數量的糧食，還要確保糧食的可及性、可獲得性等供給穩(wěn)定性。中國幅員遼闊，區(qū)域供需平衡一直是國家糧食安全的關鍵環(huán)節(jié)，糧食生產逐漸向北方集中帶來糧食流通空間距離拉大、運輸周期長、流通層級多、基礎設施布局不合理等問題，為糧食區(qū)域間供需對接和產銷調劑帶來一定威脅。能夠調出糧食的省份越來越少、需要調入糧食的省份越來越多，主產區(qū)的萎縮態(tài)勢造成中國糧食區(qū)域供需不平衡問題更加凸顯。7個傳統(tǒng)的北方主產區(qū)（包括黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、山東、河南）糧食播種面積和產量占全國的比重分別從2001年的40.43%和38.82%增加至2021年的47.82%和50.02%。而7個規(guī)模糧食調入省份中有5個位于南方地區(qū)，2016年以來，上海、浙江、福建、廣東等南方銷區(qū)糧食調入量均大于1000萬噸。其中，浙江糧食調入量接近3000萬噸，廣東超過5000萬噸，兩省糧食自給率均不足20%。過去“南糧北運”的格局已經轉變?yōu)椤氨奔Z南運”，且在進一步強化。

糧食作為大宗商品，水運和鐵路是最主要最可靠的運輸方式。東北地區(qū)是當前中國最重要的糧食輸出地，東南沿海地區(qū)則是最主要的糧食輸入地，東北到東南沿海構成了“北糧南運”主要運輸通道，糧食生產和消費“兩極化”態(tài)勢日趨明顯，布局錯位問題越來越突出。更為重要的是，東北地區(qū)在糧食購銷旺季煤糧爭嘴，季節(jié)性運輸能力緊張對糧食外銷不利，顯著制約大規(guī)模糧食到達糧食需求地的時效性。當前中國糧食物流業(yè)缺少規(guī)模大、水平高、技術尖的模范企業(yè)引領，糧食物流技術和服務標準體系還不夠完善，集約化、規(guī)?；潭绕停a業(yè)集中度低，沒有形成規(guī)模優(yōu)勢，導致糧食物流成本居高不下，在實現大規(guī)模糧食快速通達方面效率還有待提升。一旦糧食主產省份遇到較大自然災害，將會對國家糧食安全造成嚴重威脅。糧食進口集中在東南地區(qū)，一旦遇到大的突發(fā)事件，也會給糧食運輸帶來潛在的風險，威脅國家糧食安全。在2020年新冠疫情期間，疫情防控措施導致交通運輸、要素流動和生產性服務中斷，影響產業(yè)鏈的正常運行。而立足全球視野，氣候變化、極端災害疊加地緣政治沖突，外部環(huán)境的不確定性因素明顯增多，加劇了糧食生產脆弱性，這將會對國內主產區(qū)糧食生產格局帶來潛移默化的影響。

（二）主產區(qū)萎縮態(tài)勢造成資源過度消耗和污染威脅，加劇生態(tài)風險

糧食安全的可持續(xù)性是要求既能滿足當代的糧食需求，同時又不損害為子孫后代帶來糧食安全的環(huán)境、經濟和社會基礎的長期能力?，F有糧食主產區(qū)長期保持高強度糧食生產壓力，是以高強度開發(fā)土地甚至犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，為了提高有限耕地上的糧食產能，付出過多的生態(tài)代價，種植集約化程度不斷提高，致污性化學品過量投入現象普遍存在，造成主產區(qū)農業(yè)生產資源的過度消耗、面源污染加劇及生態(tài)服務功能的嚴重退化，對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎產生不利影響，增加了主產省份的資源環(huán)境壓力和生態(tài)風險。

一方面，糧食生產向少數省份過度集中，造成資源過度消耗。水資源過度利用方面，改革開放以來，黑龍江糧食作物播種面積增長迅速，其中水稻播種面積由1978年的224.30千公頃增至2021年的3867.4千公頃，吉林水稻播種面積由1978年的281.50千公頃增至2021年的837.3千公頃。隨著水稻播種面積的擴大，農業(yè)用水需求也不斷攀升，部分區(qū)域農業(yè)用水中地下水開采量有所增加，松嫩平原、三江平原和遼河平原部分地區(qū)均存在地下水埋深增加趨勢，局部形成降落漏斗。耕地利用方面，近60年來，東北黑土耕作層土壤有機質含量下降了1/3，部分地區(qū)下降了50%，遼河平原多數地區(qū)土壤有機質含量已降到20克/公斤以下。當前，東北地區(qū)黑土區(qū)土地開墾率已較高，耕地后備資源儲備較少，嚴重威脅了中國的糧食安全，也與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與生態(tài)文明建設的理念相悖。

另一方面，糧食主產區(qū)萎縮態(tài)勢還造成了環(huán)境污染威脅。有研究表明，糧食主產區(qū)種植業(yè)領域總體上呈現“高碳—低效益”特征。受制于“人多地少水缺”的資源稟賦條件和政策壓力的約束，現有糧食主產區(qū)向土地要產量、向農業(yè)要效益，資源環(huán)境這根弦越繃越緊，加劇了農業(yè)生態(tài)環(huán)境損失。據農業(yè)農村部發(fā)布的數據，2020年中國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥和農藥利用率雖然分別提高到40.2%和40.6%，但與發(fā)達國家相比仍有較大的差距。東北地區(qū)松遼流域地下水“三氮”污染問題日益嚴重，河南化肥施用量、農藥使用量在近幾年雖有所下降，但仍處于超高水平，化肥和農藥的過度使用帶來耕地板結、土壤污染、水體富營養(yǎng)化和地下水污染等一系列嚴重后果，同時，地膜的大量使用也使得“白色革命”演變?yōu)椤鞍咨廴尽薄?/span>

（三）糧食生產與水資源錯配，帶來水資源配置效率損失

根據比較優(yōu)勢理論，糧食區(qū)域貿易“北糧南運”格局是資源稟賦、經濟發(fā)展、宏觀政策等因素共同作用的結果。糧食生產需要消耗水資源，糧食貿易的背后隱含著看不見的水資源交易。除了跨流域調水等實體水流動，以區(qū)域間商品和服務貿易為載體的虛擬水流動也能夠改變空間上的水資源配置。Allan首次提出虛擬水是指生產商品和服務所需要的水資源數量。虛擬水貿易理論認為，缺水地區(qū)可以通過貿易的方式從富水地區(qū)進口水資源密集型產品，實現水資源和糧食供給安全。但隨著糧食主產區(qū)邊界北移和向少數省份過度集中，北方地區(qū)每年通過糧食貿易向南方輸出大量虛擬水資源，產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食生產能力逐步下滑，加劇了糧食生產水資源空間分布不均問題。從水資源空間分布來看，當前中國南北方水資源分布不均和水土資源錯配成為限制糧食生產的重要因素。根據《2021年中國水資源公報》，2021年北方6區(qū)水資源總量占全國水資源總量的25.17%，南方4區(qū)水資源總量占比為74.83%。從全國主要流域水資源開發(fā)利用水平來看，黃淮海地區(qū)近年來水資源開發(fā)利用程度有所下降，但2021年水資源開發(fā)利用率均在40%左右，西北諸河區(qū)水資源開發(fā)利用率整體呈上升趨勢，2021年接近50%，北方地區(qū)糧食灌溉水壓力較為突出。2016年以來，中國人工生態(tài)環(huán)境補水量由142.6億立方米增加至2021年的316.9億立方米，增加了122.23%。其中，除黑龍江外，吉林、內蒙古、河南和安徽等糧食調出地區(qū)人工生態(tài)環(huán)境補水量總體上均有不同程度的上升趨勢，糧食生產與水資源錯配問題突出。同時，伴隨著糧食種植重心轉移，南北方地區(qū)糧食生產結構發(fā)生了顯著變化。改革開放以來，在傳統(tǒng)的糧食主產區(qū)中，北方主產區(qū)水稻的產量占比增加明顯，由1978年的8.45%提高至2021年的28.91%，小麥、玉米和大豆的生產優(yōu)勢繼續(xù)保持，并且產量占比總體呈增長趨勢。糧食種植結構的變化同時帶來北方地區(qū)糧食生產對灌溉水的季節(jié)性需求發(fā)生變化，即在北方降雨較少的春冬季生產了更多糧食，從而使雨熱資源與糧食生產不同步的問題更加凸顯，這就造成中國水資源分布與糧食生產布局匹配程度越來越低，加劇了南北方地區(qū)糧食生產布局與水資源分布的失衡，北方糧食主產區(qū)水資源壓力進一步加劇，同時也變相地用水土資源支持了糧食調入地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，嚴重制約和影響當地的經濟社會發(fā)展。

（四）更少的主產區(qū)承擔更多國家糧食安全的保障責任，加劇了區(qū)域不平衡性

農業(yè)生產周期長，抗沖擊或風險能力差，產出增長波動大，具有明顯的弱質性。在市場機制作用下，產業(yè)發(fā)展的規(guī)律決定了資源要素會流向獲利高的領域，這就導致具有糧食比較優(yōu)勢的糧食主產區(qū)與具有非農優(yōu)勢的主銷區(qū)之間出現區(qū)際分工利益失衡。

改革開放以來，經濟發(fā)達的東南沿海地區(qū)尤其是長三角、珠三角地區(qū)在國家政策的支持下，率先成為市場化、國際化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進的區(qū)域，非農產業(yè)發(fā)展迅速，土地用于糧食生產的機會成本越來越高，大量土地轉用于收益率更高的工業(yè)和城鎮(zhèn)建設用地，并由此獲得了更高的收益。即使是農用地，其糧食播種面積也在持續(xù)減少。從1978年到2021年，東南沿海5省市（包括上海、江蘇、浙江、廣東、福建）糧食播種面積下降了47.29%，除上海作為國際大都市情況特殊外，浙江下降幅度高達69.95%，福建、廣東下降幅度也超過60%。這期間五省市糧食播種面積占全國的比重由15.10%下降到8.16%，由此把保障國家糧食安全的責任更多轉移給了其他地區(qū)，如黃淮海地區(qū)、東北地區(qū)等。這些規(guī)模糧食調出地區(qū)作為商品糧供應的主陣地，更多地承擔起了保障國家安全的政治任務。

地方政府將大量的人力物力財力配置到糧食領域，但從發(fā)展糧食產業(yè)上獲得的經濟收益卻很低；糧食生產對地方財政增收的貢獻整體較低，而發(fā)展糧食生產所需投入卻不斷增加。從農林水支出占比情況來看，2007—2021年，黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽等5個規(guī)模糧食調出地區(qū)農林水支出占總預算支出的比重總體上呈增加趨勢，從2007年的8.9%增加至2021年的13.59%，增加了4.69個百分點。北京、上海、浙江、廣東、福建、海南、天津等7個規(guī)模糧食調入地區(qū)農林水支出占總預算支出的比例在整體上先增加后減少，從2007年的6.07%增加至2015年的8.33%，近年來有小幅下降，但此期間該比重一直顯著低于規(guī)模糧食調出地區(qū)，并且二者差距呈擴大趨勢。2021年規(guī)模糧食調出地區(qū)的農林水支出比重是規(guī)模糧食調入地區(qū)的1.88倍，達到2007年以來的最高值。從城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比情況來看，兩類地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)支出占總預算支出的比重在2007—2019年都在增加，2020—2021年均有較大幅度下降，但整體上規(guī)模糧食調出地區(qū)該支出比例均遠低于規(guī)模糧食調入地區(qū)，二者在人均支出方面的差距更大。糧食主產區(qū)與主銷區(qū)之間在城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施、環(huán)境衛(wèi)生和社區(qū)管理等方面支出的較大差距，進一步拉大了區(qū)域間發(fā)展的不均衡性，既不利于糧食主產區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，也造成區(qū)域間發(fā)展的不公平，嚴重阻礙全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的進程。

（五）糧食加工產業(yè)發(fā)展與糧食生產格局不平衡、不匹配問題突出

在糧食產業(yè)中，糧食加工作為整個流通鏈條的樞紐，向上連著生產和收儲，向下連著銷售和消費，是帶動糧食產業(yè)高質量發(fā)展的重要引擎。為保障國家糧食安全，糧食主產區(qū)外銷的大多是廉價的原糧及初級產品，而主銷區(qū)則利用這些廉價原料進行精深加工，生產價格較高的糧食加工產品，由此導致糧食主產區(qū)創(chuàng)造價值和利益的轉移。伴隨著現有糧食主產區(qū)大量糧食的調出，包含大量補貼的原糧在調往銷區(qū)加工銷售過程中產生了利益外溢，變相造成了“窮區(qū)補償富區(qū)”的現象，實際上隱含了主產區(qū)補貼和利益的流出。

當前，規(guī)模糧食調出地區(qū)現代糧食加工業(yè)發(fā)展水平較低，糧食加工產業(yè)發(fā)展與糧食生產格局不平衡的問題十分突出。根據2022年《中國糧食和物資儲備年鑒》數據整理計算，2021年，規(guī)模糧食調出地區(qū)糧食產量占全國的38.63%，成品糧油加工企業(yè)、食品及副食釀造業(yè)、深加工企業(yè)數量也分別占全國的32.10%、34.24%和43.86%，但其糧食工業(yè)總產值僅占全國的22.61%，糧食產業(yè)的利潤總額僅占全國的13.79%，糧食產業(yè)的產值利潤率也顯著低于全國7.41%的平均水平。其中，東北地區(qū)的黑龍江和吉林，糧食產業(yè)發(fā)展水平較低的問題尤為明顯，2021年其產值利潤率僅為2.75%和1.67%，糧食產業(yè)利潤分別只占全國的1.67%和0.43%，與其糧食生產大省、調出大省的地位不匹配問題突出。相比之下，2021年規(guī)模糧食調入地區(qū)糧食產量僅占全國的4.30%，但其糧食工業(yè)總產值占全國的15.77%，糧食產業(yè)利潤總額也占全國的11.58%，產值利潤率為5.44%，高于規(guī)模糧食調出地區(qū)水平。其中，廣東、福建、浙江的糧食產業(yè)利潤占比甚至超過內蒙古和吉林等地區(qū)?？梢钥闯?，在“北糧南運”格局持續(xù)深化的背景下，糧食調出地區(qū)大量調出原糧，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻，但其本身糧食企業(yè)利潤總額不高，也反映出當前糧食調出地區(qū)糧食精深加工發(fā)展滯后、加工企業(yè)“小散弱”問題突出，糧食加工產業(yè)發(fā)展水平與其糧食生產能力、糧食資源狀況等在全國的地位不相匹配，資源優(yōu)勢、生產優(yōu)勢難以充分轉化為產業(yè)優(yōu)勢和經濟優(yōu)勢，種糧效益未有效留在產區(qū)的現實。

四、構建產銷區(qū)共保糧食安全的新格局

保障國家糧食安全始終是全面推進現代化和鄉(xiāng)村振興的底線要求，也是中央與地方、主產區(qū)與主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)的共同責任。在全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中，為遏制主產區(qū)進一步萎縮態(tài)勢，更好地保障國家糧食安全，需要在目前支持主產區(qū)發(fā)展的政策體系的基礎上，對糧食產銷區(qū)進行重新劃分，明確產銷區(qū)和平衡區(qū)共保糧食安全的責任，優(yōu)化產銷區(qū)布局，完善利益補償機制，深化糧食產銷協(xié)作，防止個別省份由糧食主產區(qū)向產銷平衡區(qū)甚至糧食主銷區(qū)轉化，提高主銷區(qū)和產需平衡區(qū)糧食產能和糧食自給率，推動形成以主產區(qū)為主要力量、主銷區(qū)和平衡區(qū)共同支撐的糧食安全保障新格局，在確保實現國家糧食安全底線任務的同時，促進產銷區(qū)協(xié)調發(fā)展和共同富裕。

（一）進一步明確糧食產銷區(qū)范圍

傳統(tǒng)的糧食主產區(qū)、主銷區(qū)及產銷平衡區(qū)是2003年劃定的，至今情況已經發(fā)生很大變化。同時，單純按省級行政區(qū)劃分產銷區(qū)，會掩蓋省域內部的差異，也容易使主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)推脫和轉移糧食安全責任。

為進一步壓實國家糧食安全責任，建議按照糧食產量、糧食調出率、耕地數量及潛力等指標，對糧食主產區(qū)、主銷區(qū)及產銷平衡區(qū)進行重新劃定?？梢钥紤]按照雙層次進行劃分，首先按省級行政區(qū)劃劃分，確定糧食主產區(qū)、主銷區(qū)及產銷平衡區(qū)，然后在省級內部再界定糧食主產縣，以縣級行政區(qū)劃為基本地域單元，以此作為國家實施糧食主產區(qū)政策的依據。無論主產區(qū)還是主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)，都應確定相應的糧食主產縣，這樣既有利于減輕主產區(qū)壓力，使其能夠休養(yǎng)生息，又可壓實主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)的糧食安全責任。需要指出的是，國家現行的產糧大縣獎勵政策是根據縣級行政單位的糧食生產情況進行動態(tài)篩選，而糧食主產縣是省域內部的糧食產銷區(qū)劃，這種劃分方式可以更好壓實糧食生產責任，使各項獎補政策精準對接到糧食生產真正集中的地區(qū)，提高政策的實施效果。中央和省級政府應對糧食主產縣與非主產縣實行分類差別化支持政策，尤其要對糧食主產縣集中連片的區(qū)域給予重點支持。同時，要鼓勵一些在糧食生產領域具備資源稟賦優(yōu)勢、但現已變成糧食調入省份的傳統(tǒng)產區(qū)加大糧食生產能力投入，提高本省糧食自給率，使之回到糧食主產省或產銷平衡省，切實落實糧食安全責任。

（二）加大糧食主產區(qū)政策支持力度

糧食主產區(qū)是保障國家糧食安全的重中之重。為保障農民種糧有合理收益、主產區(qū)抓糧有內在動力，當前應進一步加大對種糧農戶及糧食主產區(qū)的支持力度，不斷完善糧食支持政策體系與操作辦法，增強政策的針對性和有效性。一是優(yōu)化糧食支持保護政策，保障農民種糧積極性。以保供給與保增收相結合為核心目標，一方面，進一步剝離糧食收購制度保增收的功能，回歸糧食收購托底功能；另一方面，優(yōu)化糧食支持保護政策結構，推動農業(yè)補貼由“黃箱”補貼轉變?yōu)椤熬G箱”補貼，由價格補貼轉變?yōu)槭杖胙a貼，在弱化對市場扭曲程度的同時，有效保障種糧農民收益。同時，加大金融保險政策的支持力度，繼續(xù)探索目標價格貸款、目標價格保險、農業(yè)收入保險等多種政策工具，根據不同目標靈活選用不同政策工具組合，提高政策的實施效果。在新發(fā)展理念下，應推動支持保護政策向支持農業(yè)高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展轉型，由刺激生產轉變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規(guī)模經營，促進產業(yè)發(fā)展、生態(tài)協(xié)調、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一。

二是完善主產區(qū)支持政策，調動地方抓糧的積極性。綜合運用財政、稅收、金融等政策工具，構建完善的糧食主產區(qū)支持政策體系。針對產糧大縣多是財政窮縣的實際狀況，中央財政應加大以整體區(qū)域為主體的轉移支付力度，切實保障糧食主產區(qū)基層政權運轉，促進基本公共服務均等化。健全糧食主產區(qū)稅收激勵制度，擴大稅收激勵范圍，對糧食主產區(qū)農民、糧食產業(yè)鏈各企業(yè)、基礎設施建設及銀行信貸等實行稅收激勵政策。發(fā)揮政策性涉農金融機構主力軍作用，優(yōu)化資金供給，創(chuàng)新金融產品，完善風險分攤機制，改進金融服務方式，為糧食生產、加工、流通、購銷企業(yè)等經營主體提供更有效率、更加完善、更高質量的全方位金融服務。同時，著力將糧食生態(tài)環(huán)境補償納入糧食主產區(qū)利益補償范疇，按實際種植面積給予補償，以推動形成糧食調出地區(qū)生態(tài)保護的動力與激勵機制。

（三）切實落實黨政同責和責任共擔

確保國家糧食安全，需要樹立大食物觀，全面落實“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制，實行黨政同責、責任共擔，中央與地方，主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)凝聚成一股合力，共同扛牢糧食安全責任。

一是進一步壓實責任。保障國家糧食安全不單是中央政府的責任，也是中央和各級地方政府共同的責任；也不光是糧食主產區(qū)的責任，而是糧食主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)共同的責任。無論是主產區(qū)、主銷區(qū)還是產銷平衡區(qū)，各級地方黨政干部都要樹立底線思維，加強思想認識，強化責任擔當，夯實“重農抓糧”責任心和使命感。糧食主產區(qū)要進一步提高糧食綜合生產能力，增加糧食產量，為全國提供穩(wěn)定的商品糧來源；主銷區(qū)要守住糧食種植面積底線，切實穩(wěn)定和提高糧食自給率，堅決防止和糾正放松糧食生產、忽視糧食生產能力建設的傾向；產銷平衡區(qū)要確保糧食基本自給，繼續(xù)穩(wěn)定糧食產需基本平衡的局面。

二是優(yōu)化完善考核指標。依據主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)政府在糧食安全省長責任制中承擔的主體責任，設置增強糧食綜合生產能力、保持糧食播種面積和產量基本穩(wěn)定、加強糧食儲備安全管理、保障糧食市場供應穩(wěn)定、加強糧食應急保障能力建設、推進糧食產業(yè)高質量發(fā)展等六個方面的考核指標，細化對糧食主產區(qū)、產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。主產區(qū)重點加強藏糧于地戰(zhàn)略等方面的考核，對于主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)，要適度提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重在考慮地方經濟發(fā)展程度和資源稟賦的基礎上，設定具體的糧食安全底線目標，使糧食生產能力與經濟發(fā)展水平同步提高。

三是強化考核結果運用。提高考核結果通報的權威性，加大考核結果運用的力度，研究建立相應的獎懲激勵機制，充分發(fā)揮“考核”指揮棒作用。

（四）建立完善橫向利益補償機制

為調動農民種糧和地方抓糧兩個積極性，除了加大對糧食主產區(qū)的縱向利益補償，還應堅持“誰吃糧誰拿錢、誰調糧誰補償”的原則，建立完善橫向利益補償機制，利益補償要實現經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的動態(tài)平衡，推動缺糧調入地區(qū)承擔更多的糧食安全責任。

一是明確橫向利益補償主體。糧食調入地區(qū)作為主要受益地區(qū)，要根據糧食調入量對糧食調出地區(qū)進行合理補償，以彌補糧食調出地區(qū)多產糧食付出的物質成本和機會成本，平衡產銷區(qū)之間的利益關系，壓實糧食調入地區(qū)政府糧食安全責任，補償糧食調出地區(qū)為糧食安全作出的貢獻。二是完善橫向利益補償標準。可采取糧食調入地區(qū)對調出地區(qū)的直接利益補償方式，直接反映糧食調入省份對調出省份的經濟補償。建議采用糧食生產成本和調入調出量作為計算橫向利益補償的主要依據。結合各糧食調入地區(qū)人口規(guī)模、經濟發(fā)展水平、財政支付能力、糧食自給率等確定各地補償系數，補償系數在0～1之間?？砂醇Z食調入量設置成不同階梯，糧食調入量越大補償系數越高；同時按糧食生產成本給予相應補償，每畝成本補償標準=全國糧食每畝平均生產成本-（中央財政已補償資金總額/糧食播種面積），每公斤成本補償標準=每畝成本補償標準/平均每畝糧食產量。綜合考慮糧食調入量、補償系數和每公斤成本補償標準確定各糧食調入地區(qū)應繳納的實際補償資金，由中央財政設立專項基金，根據糧食調出地區(qū)糧食調出量統(tǒng)籌分配撥付。三是明確橫向利益補償對象。橫向補償資金主要用于糧食調出地區(qū)在糧食生產、儲備、流通能力提升、農業(yè)基礎設施建設等方面的投入，直接體現缺糧調入地區(qū)“出錢得糧”的政策導向。

（五）不斷優(yōu)化糧食產業(yè)布局

圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)建設為基礎，積極推進國家糧食安全產業(yè)帶建設，不斷優(yōu)化糧食產業(yè)布局。一是平衡南北方糧食種植地區(qū)布局。北方主產區(qū)面臨巨大的供水壓力，南方地區(qū)則存在大量的撂荒、耕地“非糧化”和雙季稻改一季稻等情況。北方糧食主產區(qū)要實施“以水定產”，減輕水資源過度利用給糧食可持續(xù)發(fā)展帶來的不利影響，制定合理的糧食產量目標，以控制用水總量、提高農業(yè)用水效率為抓手，推動北方糧食生產轉型。南方地區(qū)要提高糧食自給率，為國家糧食安全承擔起應有的責任，重點是采取經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，把撂荒耕地利用起來實行連片種植，提高土地利用率。同時穩(wěn)定雙季稻面積，推廣再生稻生產，保證糧食種植面積相對穩(wěn)定。二是調整優(yōu)化糧食產業(yè)布局。利用中央推進國家糧食安全產業(yè)帶建設的契機，以糧食產購儲加銷為“軸心”，一二三產業(yè)融合發(fā)展為“帶寬”，在糧食調出地區(qū)統(tǒng)籌布局糧食初加工、主食加工、精深加工及副產品綜合利用，不斷延伸糧食產業(yè)鏈，提升價值鏈，打造供應鏈，實行產業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈“三鏈”協(xié)調聯動，有效地把資源優(yōu)勢轉變?yōu)楫a業(yè)優(yōu)勢和經濟優(yōu)勢，促使糧食產業(yè)鏈更多留在產區(qū)，讓產區(qū)和種糧農民更多分享產業(yè)鏈增值收益，推動形成糧食興、產業(yè)旺、經濟強的良性循環(huán)。

（六）全面深化糧食產銷合作

確保國家糧食安全是央地和產銷區(qū)共同的責任。各產銷區(qū)都要把提高糧食安全保障能力擺在更加重要的位置，使之落到實處。為此，需要深化糧食產銷合作，實行產銷區(qū)聯動，全面提升區(qū)域糧食安全的保障能力。一是充分發(fā)揮政府推動作用。加強頂層設計，制定和完善相關激勵機制、責任機制、協(xié)調機制和扶持政策，積極創(chuàng)造有利于糧食產銷合作的環(huán)境，整合合作平臺，引導和推動糧食企業(yè)開展多層次、跨地域、寬領域的產銷合作，推進糧食產銷合作向縱深發(fā)展。二是推動糧食產業(yè)深度融合。產業(yè)融合發(fā)展是深化糧食產銷合作的重要途徑，是建立更加穩(wěn)固、更有效率、更可持續(xù)糧食產銷合作的重要方式。要鼓勵產銷區(qū)企業(yè)以資本為紐帶，通過合資、并購、控股、參股、租賃設施等多種形式深度融合，加強人才、技術、管理等方面合作，跨區(qū)域建立商品糧生產和收儲基地、加工園區(qū)、營銷網絡，建立緊密型利益聯結機制，形成利益共同體，促進糧食產銷合作深入開展。

（作者魏后凱系中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長，賈小玲系中國社會科學院大學應用經濟學院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2023年第5期）

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