——以江蘇省淮安市淮陰區(qū)為例
土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素。開展土地綜合整治，就是以土地政策為平臺，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，促進“多規(guī)融合”在鄉(xiāng)村落地實施，進一步破解農(nóng)村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地這個寶貴的要素資源，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化空間布局，對各類各業(yè)用地實行精準(zhǔn)配置，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換體制機制，打通綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山的通道。江蘇省淮安市淮陰區(qū)在土地綜合整治過程中，積累了一些經(jīng)驗，值得深入思考。
一、淮陰區(qū)土地綜合整治的基本情況
江蘇省淮安市淮陰區(qū)轄區(qū)面積196.09萬畝，包含徐溜鎮(zhèn)、劉老莊鎮(zhèn)、漁溝鎮(zhèn)、丁集鎮(zhèn)、淮高鎮(zhèn)、三樹鎮(zhèn)、馬頭鎮(zhèn)、南陳集鎮(zhèn)、高家堰鎮(zhèn)、古清口街道、長江路街道、新渡口街道、王家營街道等13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共266個行政村（自然村），農(nóng)用地142.44萬畝，永久基本農(nóng)田94.6316萬畝。
黨的十九大以來，淮陰區(qū)按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》精神要求，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)集中居住點，以集鎮(zhèn)集中、整村推進為重點，注重居住點的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各方面的標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)布局合理、人員集中、土地集約的目標(biāo)，節(jié)約大量的社會公共服務(wù)資源。區(qū)政府及時出臺《淮安市淮陰區(qū)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，促進耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護。2018年組織實施省級投資土地整理項目8個，項目總規(guī)模91399.8畝，投入資金24742萬元。耕地占補平衡著力實施,在全區(qū)后備資源十分緊缺的情況下，入庫耕地占補平衡項目共計39個，總規(guī)模1435.05畝，其中6個項目已經(jīng)通過淮安市自然資源和規(guī)劃局驗收，確認新增耕地276.435畝。2017年度掛鉤轉(zhuǎn)占補節(jié)余可用于占補平衡耕地面積650.9畝獲批準(zhǔn)。
淮陰區(qū)還通過農(nóng)村相對集中居住，完善農(nóng)村各類配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，優(yōu)化人居環(huán)境，改善村容村貌；通過土地流轉(zhuǎn)推動金融資本向農(nóng)村流動，解決農(nóng)村建設(shè)資金不足的問題，有利于推進建設(shè)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興事業(yè)。
二、土地綜合整治過程中存在的問題
土地綜合整治是新生事物，就其內(nèi)涵而言，整治項目工程中應(yīng)有田、水、路、林、村等諸多內(nèi)容，但在各地目前實施的項目中，工程僅涉及田、水、路的整治，林、村的整治涉及較少，有整治而無綜合布局。
一是土地綜合整治的綜合程度不夠。農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的現(xiàn)實困局尚未扭轉(zhuǎn)，耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題凸顯。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施推進，農(nóng)村在規(guī)劃方面的滯后和耕地保護上的壓力日漸顯露，特別是永久基本農(nóng)田不能調(diào)整以及用地指標(biāo)緊缺，基層處在“有想法卻沒辦法”和“抱殘守缺”的境地。
二是村莊綜合整治規(guī)劃滯后。當(dāng)前，農(nóng)村土地管理除缺乏村莊布局整體規(guī)劃外，對農(nóng)村土地管理也缺乏研究和完整的政策體系，特別是對宅基地管理政策研究不夠?？梢哉f由于農(nóng)村土地政策制度供給不足，農(nóng)村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益長期“取之于農(nóng)，用之于城”的困局亟待破解。村莊綜合整治規(guī)劃是新生事物，其編制規(guī)劃尚未出臺，規(guī)劃成果也沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。土地綜合整治規(guī)劃項目要求與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，而村莊綜合規(guī)劃成為土地綜合整治項目的組成要件，村莊整治規(guī)劃應(yīng)怎樣規(guī)劃、規(guī)劃成什么、規(guī)劃編制經(jīng)費如何解決是亟需解決的問題。
三是政府各部門配套資金難以落實。土地綜合整治涉及土地整理復(fù)墾開發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、扶貧開發(fā)、電力、通訊、煙草等相關(guān)涉農(nóng)資金的集中使用。目前，由于強調(diào)各自本部門利益，部門承諾配套資金難以到位，不能形成合力。如何落實綜合整治中的綜合配套資金，是目前存在的主要問題。
四是項目實施時協(xié)調(diào)配合不夠。土地整治項目實施時涉及到國土資源部門、施工方、監(jiān)理方、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組、村民等多個方面，協(xié)調(diào)好了，相互支持，可以形成合力，事半功倍，但在項目實施中，往往各自為政，導(dǎo)致意見分歧，有時甚至相互制肘，事倍功半。
五是后期維護力度不夠。有些項目驗收完成后就萬事大吉，移交給當(dāng)?shù)卮褰M后不重視甚至放棄監(jiān)管，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織接收整治后的土地后只注重“用”而不注重“養(yǎng)”，不重視后期管護，導(dǎo)致土地產(chǎn)能下降，沒有充分實現(xiàn)土地整治的作用。
三、改善土地綜合整治的對策和建議
為切實加強農(nóng)村土地綜合整治工作，把好事辦好，需要從以下方面著手。
第一，提高思想認識。地方各級黨委和政府要充分認識強農(nóng)村土地綜合整治的重大意義，主要負責(zé)人親自抓，落實政府組織編制和實施強農(nóng)村土地綜合整治的主體責(zé)任，明確責(zé)任分工，落實工作經(jīng)費，加強隊伍建設(shè)，加強監(jiān)督考核，做好宣傳教育。讓群眾充分認識到，開展土地綜合整治是實現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計，是解決農(nóng)村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是基層對土地管理和發(fā)展用地及政策需求、渴望的積極回應(yīng)，是對“千村示范、萬村整治”的繼承和發(fā)展，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。在實際工作中，采取掛圖作戰(zhàn)的方式，成立工作指揮部，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥指揮，倒排時間表，形成路線圖、作戰(zhàn)圖，堅決防止“片面追求新增建設(shè)用地指標(biāo)”“大拆大建、建新不拆舊”“政府大規(guī)模負債”“引入社會資本建別墅大院和私人會館”等傾向，讓土地綜合整治始終走在促進鄉(xiāng)村振興、助推趕超發(fā)展的正道上。
第二，突出規(guī)劃引領(lǐng)。堅持底線思維，立足資源稟賦和環(huán)境承載能力。土地綜合整治是一項系統(tǒng)工程，首先編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下，合理規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)布局農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，正確引導(dǎo)農(nóng)民集中建房。強化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，以鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，做好與整治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、道路、水利專項規(guī)劃等各專項規(guī)劃的銜接，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實現(xiàn)減量的要求，促進土地資源要素有序流動，提升土地節(jié)約集約利用水平。
第三，強化政策配套。自然資源部門要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，切實負起責(zé)任，會同有關(guān)部門按照土地綜合整治總體框架，完善制度設(shè)計，加強專業(yè)隊伍建設(shè)，定期對轄區(qū)土地綜合整治進行監(jiān)督檢查，重大事項及時向黨委、政府報告。開展全域土地綜合整治，資金保障十分重要。根據(jù)全域土地綜合整治需要，整合涉農(nóng)工程項目支持，優(yōu)先將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)兩區(qū)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、交通水利設(shè)施等涉農(nóng)項目，安排在全域土地綜合整治范圍內(nèi)立項，系統(tǒng)整合自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、交通、水利等相關(guān)部門資源，提高推進農(nóng)村土地綜合整治資金和政策保障能力，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立項、統(tǒng)一施工、分別驗收。堅持政府主導(dǎo)和市場化運作相結(jié)合，拓寬與國家政策性銀行的戰(zhàn)略合作，積極鼓勵引入社會資本投資，多渠道加強資金保障，減輕財政壓力。
第四，聚焦工作推進。加大土地權(quán)屬糾紛的調(diào)處力度，工作中應(yīng)切實加強對調(diào)處工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立土地整治權(quán)屬爭議調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組，抓好土地權(quán)屬爭議的應(yīng)急機制建設(shè)，預(yù)防土地整治過程中的突發(fā)事件。完善土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制，貫穿整個土地整治項目始終，實現(xiàn)“定紛止?fàn)帯?。注意調(diào)處方式，農(nóng)村土地權(quán)屬爭議的成因復(fù)雜、年代久遠，注意減少土地權(quán)屬爭議升級，減少行政復(fù)議與行政訴訟，及時有效化解矛盾。
群眾是鄉(xiāng)村振興的主人，各級黨委、政府要遵循自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，防止土地綜合整治工作盲目推進試點，搞政績工程、形象工程，不搞行政命令強行拆遷，保護土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益，保證黨和國家的富民政策在自然資源和規(guī)劃系統(tǒng)落地生根。
（作者單位：淮安市自然資源和規(guī)劃局淮陰分局；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第3期）
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