導(dǎo)言

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中關(guān)于土地使用、規(guī)劃、管理、改革等內(nèi)容的提法，有14處之多，旨在推動(dòng)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。

“十四五”期間討論城鄉(xiāng)關(guān)系，核心應(yīng)該是城市、城市延伸帶和鄉(xiāng)村三者之間的關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展模式發(fā)生變化的同時(shí)，會(huì)有一個(gè)重大變化，過去靠土地搞經(jīng)濟(jì)、作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力源的模式肯定不行。

個(gè)人認(rèn)為，整個(gè)“十四五”期間，土地制度的改革實(shí)際上發(fā)揮的是助推轉(zhuǎn)型的作用，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)的作用，靠土地的配置、利用、政策和制度的改革，來促進(jìn)包括城市形態(tài)、城市功能、城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村的變化轉(zhuǎn)型，這應(yīng)該是重點(diǎn)。

改革的核心就是要改變?cè)瓉淼乃季S——地只能用于城市，鄉(xiāng)村沒有任何用地的權(quán)利和空間。只有這些東西活了，圍繞鄉(xiāng)村的土地制度改革，包括宅基地、農(nóng)地、建設(shè)用地這些改革才能夠有需求。

應(yīng)該說，“十四五”時(shí)期土地的矛盾在下降，土地制度的改革有很大余地，是改革的好時(shí)機(jī)。之前，忙著建設(shè)城市，忙著高速發(fā)展?，F(xiàn)在，土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能會(huì)發(fā)生改變，地方政府得想其他辦法支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

這樣一來，土地的供求關(guān)系、功能規(guī)劃都在變化，“十四五”期間發(fā)展的方式都變了。

一、隨著供需變化，土地的重要性將下降

隨著供需關(guān)系變化，“十四五”期間土地的重要性會(huì)下降，土地矛盾將沒那么激化。一個(gè)社會(huì)從依賴土地轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，是現(xiàn)代化的根本標(biāo)志。從動(dòng)力來講，如果還是靠土地發(fā)展，就麻煩了。

土地財(cái)政延續(xù)多年，有兩個(gè)問題值得關(guān)注：

一是未來是否還有那么大的土地需求？房地產(chǎn)作為土地財(cái)政的重要來源，一時(shí)半會(huì)恐怕停不了，“十四五”期間還需要改動(dòng)。但接下來，政府賣地的成本收益會(huì)發(fā)生變化，雖然賣地的總收入還會(huì)增加，因成本上升，收益會(huì)下降。

第二是附加在住房上的增值功能會(huì)下降。如果人們繼續(xù)依靠房地產(chǎn)投資增值，城市就難以回歸本質(zhì)。人們沒法喝點(diǎn)咖啡、看個(gè)畫展，在一起聊聊天，做點(diǎn)事情，城市生活依舊是媽媽陪孩子去上課，爸爸努力工作掙錢，這不是一個(gè)正常的分工和生活。

其實(shí)我們可以看到，住房的投資特征已經(jīng)發(fā)生了改變。如果只作為居住空間，代際變化是一個(gè)很重要的因素。上一代人除了買自己住的房子，還會(huì)買了兒子的，甚至為孫子買，這樣就已經(jīng)累積了家庭代際傳遞的房子。

年輕一輩再買房的動(dòng)機(jī)，和上一代已經(jīng)不同。從居住角度講，新的需求主要是針對(duì)改善型住房，需要一個(gè)質(zhì)量很高的房子。另一方面，一些社會(huì)性住宅，比如為農(nóng)民入城以后提供居住權(quán)保障，也應(yīng)該是下一步住房政策的方向。

所以，從投資的功能轉(zhuǎn)向居住的功能，應(yīng)該是接下來住房政策很重要的特征。這樣一來，土地財(cái)政模式的源頭就變了。政府靠出讓土地使用權(quán)來獲取土地收入的意愿就沒那么強(qiáng)，發(fā)動(dòng)機(jī)式的引擎作用也會(huì)減弱。

總的來說，土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能會(huì)發(fā)生改變，這是“十四五”期間一個(gè)非常重大的變化。這里面，首先就是住房的資本化功能在下降，對(duì)土地的需求也在下降。同時(shí)，如果能把大量閑置的土地利用起來，將提供很大一塊土地來源。

特別需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，大量的園區(qū)土地、工業(yè)占地，大量的市政基礎(chǔ)設(shè)施占地，應(yīng)該成為土地來源的重點(diǎn)，這些結(jié)構(gòu)性的調(diào)整應(yīng)該是改革的重點(diǎn)，而不是繼續(xù)去征地、賣地?，F(xiàn)有的土地已經(jīng)足夠，因?yàn)檎麄€(gè)城市的骨架已經(jīng)搭起來了。

二、城市形態(tài)不正常，實(shí)際是用地不正常

土地的調(diào)整跟城市形態(tài)的調(diào)整，可能是整個(gè)“十四五”期間的重點(diǎn)。

中國(guó)未來的城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)際上是三重關(guān)系，城市、城市延伸帶和村莊這個(gè)鏈條之間的關(guān)系。城市要做的是調(diào)整升級(jí)它的內(nèi)容，而真正發(fā)展的主要空間是在城鄉(xiāng)延伸帶。城市形態(tài)的變化，是要靠土地結(jié)構(gòu)調(diào)整來推動(dòng)的。

比如，工業(yè)占地那么高，大量市政基礎(chǔ)設(shè)施的土地占比也很高，但是包括居住、生活、綠化等空間的占地比例又那么低。

要想整個(gè)城市的形態(tài)像個(gè)樣，土地的結(jié)構(gòu)就要調(diào)到正常形態(tài)。這里就需要很多政策跟進(jìn)，怎么樣把工業(yè)用地調(diào)整為其他用地，比如調(diào)整為居住型、社會(huì)型、產(chǎn)業(yè)企業(yè)升級(jí)型、綠化型等等，通過土地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來促進(jìn)城市形態(tài)的改變。

我們看到，現(xiàn)在很多城市形態(tài)出問題，城市形態(tài)不正常，實(shí)際上是用地不正常。

第一點(diǎn)，是要加強(qiáng)市場(chǎng)化土地供應(yīng)機(jī)制在土地配置中的作用。工業(yè)用地不按市場(chǎng)價(jià)供給，就會(huì)修建一大片園區(qū)。很多地方出現(xiàn)“鬼園區(qū)”，就是政策優(yōu)惠“助推”了園區(qū)大力建設(shè)，不跟實(shí)際走、不按市場(chǎng)走。

基礎(chǔ)設(shè)施的土地占比也是這樣，低價(jià)征地、低成本供地，當(dāng)然也存在著鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象。所以，想要用土地結(jié)構(gòu)的變化來促進(jìn)城市形態(tài)的改變，第一點(diǎn)就是加強(qiáng)土地的市場(chǎng)化配置。

第二點(diǎn)，政府規(guī)劃在整個(gè)土地利用中的約束作用要增強(qiáng)。早前，整個(gè)規(guī)劃的約束功能之所以弱，是因?yàn)闆]有規(guī)劃到位。當(dāng)土地市場(chǎng)機(jī)制開始起作用，整個(gè)規(guī)劃同時(shí)也要加強(qiáng)約束。能做什么，不能做什么，應(yīng)該是通過規(guī)劃來做，不能再通過政府強(qiáng)制來做。

第三點(diǎn)，城市以外區(qū)域的土地保障要到位。我們?cè)瓉淼慕ㄔO(shè)用地都配給了城市，接下來要考慮的，是城鄉(xiāng)延伸帶的土地怎么保障和供應(yīng)，還有活態(tài)的村莊土地如何保障？

把鄉(xiāng)村納入城市體系，鄉(xiāng)村形態(tài)的變化就屬于都市圈范疇，這些城市以外區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都涉及到整個(gè)土地的供給變化，要保證鄉(xiāng)村一定比例的建設(shè)用地。

所以，城鄉(xiāng)空間的用地配置要發(fā)生重大變化，不能把地全部配置給城市，城市以外的區(qū)域應(yīng)該也要保證適度的配置。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：城市進(jìn)化論 微信公眾號(hào)）

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