筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),村民的參與村治的行動存在矛盾性,即:對村內(nèi)某些公共事務(wù)消極應(yīng)付,但對某些事務(wù)又積極參與。為何同一村民在面對不同的村治事務(wù)時會表現(xiàn)出不同的行動態(tài)度?農(nóng)村治理組織問題以及村民自身原因,在村民做出行動決策時都同時存在,但為何在行動上卻會出現(xiàn)積極與消極的差異?筆者認(rèn)為,在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上可以做進一步的思考。其一,表面上看到的村民兩種差異明顯的行動態(tài)度具有一致的行動邏輯;其二,村民基于這些行動邏輯參與村治事務(wù),這會與農(nóng)村治理組織形成某種關(guān)系結(jié)構(gòu);其三,此關(guān)系結(jié)構(gòu)會對未來的農(nóng)村治理帶來影響。
一、村民行動上的三大邏輯
一般情況下,當(dāng)村治事務(wù)具有外部性時(正外部性或負(fù)外部性),單個的村民或家庭難以很好地處理,就會出現(xiàn)村民集體行動的問題。村民是理性的,傾向參與于已有利的事務(wù),并積極地規(guī)避有害于自身的事務(wù)。農(nóng)村治理組織及其相關(guān)的工作人員、村民代表也是如此,他們都是“經(jīng)濟人”。基于調(diào)研資料的總結(jié)和思考,在此分析三類村民參與村治的行動邏輯:利益最大化邏輯、合法性邏輯以及道義性邏輯。
1.利益最大化邏輯
人類的行動都是具有目的性的。村民采取的行動的主要影響因素有行動的最低激勵點以及參與村內(nèi)事務(wù)所分享到的收益。每個村民參與村內(nèi)事務(wù)的行動最低激勵點并不相同,現(xiàn)實中對其產(chǎn)生主要影響的因素有:村民所在地區(qū)的工資水平,工作的強度,村內(nèi)事務(wù)參與的密度,參與村內(nèi)事務(wù)的預(yù)期收益。
村民參與村內(nèi)事務(wù)所分享到的收益并不是均勻的。村民參與村內(nèi)事務(wù)分享到的收益可能為零,也可能大于零,其主要的影響因素有:第一,村內(nèi)事務(wù)的受益群體。村內(nèi)事務(wù)并不一定需要村內(nèi)的所有村民都參與,事務(wù)的參與度需要根據(jù)事務(wù)本身的性質(zhì)來判斷,“誰受益,誰參與,誰負(fù)責(zé)”。第二,村民對村內(nèi)事務(wù)的預(yù)期。如果村民預(yù)期參與村內(nèi)事務(wù)的收益是不確定的,村民很難判斷參與村內(nèi)事務(wù)是否有收益以及可以獲得多大的收益。第三,村內(nèi)事務(wù)組織者的個人信譽。
2.合法性邏輯
“合法性”中的“法”不僅包括法律,還包括了道德、事務(wù)處理的基本規(guī)則,以及村民基于對村內(nèi)事務(wù)的普遍看法而形成的認(rèn)同。認(rèn)同在形成過程中既受到法律、道德和社會發(fā)展的影響,也受到農(nóng)村社會中的情理影響。第一,行動需要符合國家正式的法律規(guī)定。第二,行動需要符合村內(nèi)事務(wù)處理的基本原則,否則行動會面臨“合法性危機”。第三,行動需要符合村民的普遍認(rèn)同。村民在決定是否參與村內(nèi)事務(wù)時,村內(nèi)形成的普遍認(rèn)同對村民決策的影響有時是決定性的,這是村民行為的一種重要約束機制。
3.道義性邏輯
社會道義可以理解為社會道德與社會正義,社會道義是人們的一種行為規(guī)范,同時也是一種判斷標(biāo)準(zhǔn)。社會道義是直接與人類利益相聯(lián)系的,但是它又不局限于利益,具有超利益性。首先,社會道義是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,并且在不同的社會發(fā)展階段,人們對于社會道義的認(rèn)識會發(fā)生變化,不同歷史時期的社會道義不同,不同國家的社會道義也存在差異。其次,社會道義產(chǎn)生于人與人之間的利益互動過程中,當(dāng)人與人之間出現(xiàn)利益競爭,才產(chǎn)生相關(guān)規(guī)范。利益是人類行動的目的,但利益的獲得受規(guī)則約束,如果人們的行為無法滿足大家普遍認(rèn)可的規(guī)則,那么很可能行動受阻甚至失敗。最后,社會道義具有超利益性,不局限于單一的利益上,它雖然是通過利益上的競爭形成的,但是它的作用會影響到人類的其他方面的行為,也即是說,在長期的利益互動過程中,人們形成了一種何為“好的行動”或者“最起碼應(yīng)該如何”的觀念,這種觀念作為一種共同的判斷標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)范得到了執(zhí)行。
道義邏輯要求村民的行動至少滿足村民們的“底線”,符合“最起碼應(yīng)該如何”的要求。村民在參與村內(nèi)事務(wù)時如果僅以利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)來決定是否參與,或者在多大程度上參與,村民就容易面臨社會道義的問題。當(dāng)村民A的行動突破了村民們的底線,村民就會集體自發(fā)地對這種“極端行為”進行懲罰。主要的懲罰方式是“孤立”、不合作、阻礙A參與集體福利的分享等。當(dāng)A的行動試探但未突破底線時,村內(nèi)會產(chǎn)生公共輿論對這種“邊緣性的行為”進行監(jiān)督。如果A的行動完全符合村民們的社會道義要求,那么A的行動一般不會受到村民們的反對,即使有反對,很大程度是私人之間的利益沖突,而不是社會道義上的沖突。
如今,農(nóng)村社會已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化:人口流失、老齡化、經(jīng)濟發(fā)展動力弱等,農(nóng)村社會中形成的社會道義也處于不斷地變化當(dāng)中。人口流動會帶來外部社會的信息、文化和新知識,這些是村莊原先很少接觸到的。新知識、信息、文化等的流入會重塑人們的認(rèn)識,逐漸形成新的認(rèn)同,這對村莊原有的社會道義形成了挑戰(zhàn)。人口老齡化和青壯人口流失導(dǎo)致村內(nèi)約束力量減弱,進而導(dǎo)致社會道義的規(guī)范效果減弱,會加速社會道義的重構(gòu)步伐。此外,村莊外來人口對村內(nèi)的風(fēng)俗習(xí)慣、人情世故不熟,也不清楚村內(nèi)特有的道義規(guī)則,因此容易對村莊的社會道義存量形成沖擊。
4.三種行動邏輯的調(diào)和
村民行動中的利益最大化邏輯(R邏輯)、合法性邏輯(F邏輯)以及道義性邏輯(M邏輯)之間有時候會出現(xiàn)沖突,那么村民是如何調(diào)和的?一般情況下,F(xiàn)邏輯和M邏輯要先于R邏輯,F(xiàn)邏輯和M邏輯之間是一種互補的關(guān)系,F(xiàn)邏輯是一種強約束,而M邏輯是一種弱約束。在現(xiàn)實社會中,也會出現(xiàn)R邏輯先于F邏輯和M邏輯的現(xiàn)象。
(1)根據(jù)村內(nèi)事務(wù)的性質(zhì)決定邏輯的優(yōu)先性
村內(nèi)事務(wù)具有外部性(正外部性或負(fù)外部性),但有些情況下,外部性并不會涉及所有村民。一種情況是,村內(nèi)事務(wù)只涉及部分村民,村民的行動邏輯R會發(fā)揮主導(dǎo)作用。另一種情況是,事務(wù)雖然涉及所有村民,但是村民沒有能力采取行動或者外部性已經(jīng)超出了村莊的范圍。此時,村民的行動決策仍然是R邏輯優(yōu)先的。例如空氣污染、水污染或跨村的道路橋梁的修建等。還有一種情況是,事務(wù)雖然只涉及部分的村民,但事務(wù)是與人文關(guān)懷有關(guān)的,例如,村內(nèi)老人的關(guān)愛、殘疾人的照護以及孤兒等弱勢群體的幫扶等。雖然這些村內(nèi)事務(wù)并不是每個村民都有能力提供幫助,事務(wù)的解決也具有自愿的性質(zhì),但是村民參與體現(xiàn)的是F邏輯和M邏輯。此時,R邏輯的主要貢獻在于創(chuàng)新幫扶模式上。
當(dāng)村民事務(wù)涉及全體村民的時候,例如前文提到的村民選舉和疫情防控,村民優(yōu)先考慮的是R邏輯,隨后考慮的才是F邏輯和M邏輯。
(2)根據(jù)參與群體的類型決定行動邏輯
村內(nèi)不同的人群會組成特定類型的集體組織,為特定的利益服務(wù)。這些特定類型的組織包含的人群有各自的利益追求,但由于某種共同的利益而集合在一起,因此,在參與村內(nèi)活動時,村民需要根據(jù)群體的主要特征來決定具體的行動。假設(shè)村內(nèi)有群體G1、群體G2和剩余人群組成的群體G3,G1和G2在村內(nèi)的發(fā)展思路有較大的分歧,而G3則在兩種發(fā)展思路上觀望。當(dāng)村內(nèi)事務(wù)需要三個群體參與時,屬于G1和G2群體的村民容易做出選擇,因為他們的立場較為明確,而G3群體的村民則較難做出選擇。G3屬于村內(nèi)事務(wù)行動的中間群體,G1和G2都會選擇爭取G3群體的支持。此時,G3群體首先考慮的是事務(wù)本身是否符合F邏輯和M邏輯,這是他們行動的基礎(chǔ)。但是,最終起決定作用的邏輯還是R邏輯,在排除F邏輯和M邏輯的問題之后,是否有足夠的收益激勵G3群體成了行動參與的關(guān)鍵。
如果在村內(nèi)選舉中,G1和G2可以代表競爭對手,G3則是他們需要爭取的選民。如果G1和G2都承諾能夠給G3帶來諸多的收益,但是G3根據(jù)之前的選舉結(jié)果發(fā)現(xiàn),G1和G2的承諾水分太大,可信度不高。村級自治組織已經(jīng)行政化,并且將大部分的精力放在了完成上級交代的任務(wù)上,G3群體也會發(fā)現(xiàn)這樣的選舉結(jié)果對自己的利益影響也不大。因此,G3群體會對選舉本身不太有興趣,即使G1和G2群體會采取措施吸引G3的注意。這也提醒基層治理組織和部門需要注意“塔西佗陷阱”。
(3)歷史因素對村民的行動邏輯選擇的影響
人是社會性的,因此人需要聚集生活在一起,通過分工與合作獲得更多的生活資料。人也是歷史性的,因此人也會通過歷史經(jīng)驗判斷當(dāng)前事務(wù)或者人群的狀況。如果村民對村內(nèi)事務(wù)長期缺少關(guān)注,缺乏參與的動力,那么,這種行動態(tài)度會長期遺傳下來,使得村民對村內(nèi)事務(wù)的參與鎖定在一個穩(wěn)定的狀態(tài)。此外,村民事務(wù)的組織方如果缺乏信譽,并且村民之間的信任程度不高,村民參與村內(nèi)事務(wù)的動力也不強。例如Banfield研究的Montegrano村,長期的壓迫使得村民對集體事務(wù)的組織者缺乏信任,他們只關(guān)心短期的最大化利益,整個村的村民難以組織起來進行村內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相反,如果村內(nèi)事務(wù)的組織者長期以來能夠獲得村民的認(rèn)可,村民之間的信任存量較高,村內(nèi)集體事務(wù)的組織和推進就會相對簡單得多。
三種邏輯的調(diào)和看似復(fù)雜,但對于村民來說,快速作出行動決策并不難,因為很多行動的決策具有路徑依賴的性質(zhì)。所以,村內(nèi)事務(wù)的參與和處理方式會鎖定在某種狀態(tài),逐漸成為村民與農(nóng)村治理組織互動的固定模式。
二、“強管理-弱互動”關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成與鎖定
前已述及,村民的R邏輯、F邏輯和M邏輯在參與村治事務(wù)的過程中可以實現(xiàn)調(diào)和,但是這種調(diào)和過程受到歷史和現(xiàn)實因素的影響。在特定的歷史和現(xiàn)實因素的作用下,三種行動邏輯促成了村民與基層治理組織之間形成特定的互動關(guān)系結(jié)構(gòu),筆者根據(jù)調(diào)查資料將村級治理組織與村民參與村內(nèi)事務(wù)時的關(guān)系描述為“強管理-弱互動”,而這種特定的關(guān)系結(jié)構(gòu)可以解釋村民參與村治事務(wù)中的矛盾性行動。
“強管理-弱互動”的含義是:村級治理組織重視組織本身的管理功能,重視農(nóng)村治理組織對村民行為、農(nóng)村風(fēng)貌以及農(nóng)村建設(shè)等方面事務(wù)的管理,而相對忽略了對村民意見的關(guān)注、對村民自愿參與的組織以及農(nóng)村治理組織自身的契約性。
1.村民與村治組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成
改革開放后,農(nóng)村發(fā)生的主要改革帶來農(nóng)村治理組織與政府關(guān)系的變化。農(nóng)村治理組織主要由村委會、集體經(jīng)濟組織、村民理事會等組成,其主要功能是村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育,并協(xié)助政府部門完成相關(guān)工作。但是,在實際運行中,農(nóng)村治理組織逐漸將工作的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)政府部門以及完成上級交辦的任務(wù)。農(nóng)村治理組織早期的主要工作有收取農(nóng)業(yè)稅、抓農(nóng)村的計劃生育、收取其他附加費用等。隨著農(nóng)村稅費改革的推進以及農(nóng)業(yè)稅的取消,農(nóng)村基層治理組織的主要工作基本取消。尤其是2006年農(nóng)村取消稅費后,實行村財鄉(xiāng)管,由于沒有集體經(jīng)濟,大部分村失去了自己的收入來源,其治理能力被大幅度削弱。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,國家逐漸重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題,提出要“城市反哺農(nóng)村”“先富帶后富”,尤其是2017年提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略后,國家向農(nóng)村投入了大量的資源,大量的社會資本也隨之進入農(nóng)村。但是,農(nóng)村治理組織由于缺乏治理資源導(dǎo)致的治理能力弱化問題,對于流入農(nóng)村的資源以及國家對農(nóng)村治理提出的更高要求、安排的更多任務(wù),存在承接困難。農(nóng)村治理組織需要在短時間內(nèi)實現(xiàn)人員觀念、發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變,提升工作人員的能力。
從改革歷程來看,農(nóng)村治理的任務(wù)與國家發(fā)展戰(zhàn)略有著密切的關(guān)系?!稗r(nóng)村支持城市”時,農(nóng)村作為資源的輸出地,農(nóng)村治理組織受到重視,治理能力在此主要指完成政府下達(dá)的各項任務(wù)的能力。當(dāng)農(nóng)村作為資源輸出地的地位減弱后,農(nóng)村治理組織的治理能力則變?nèi)?。?dāng)國家的發(fā)展需要農(nóng)村提供支持的時候,農(nóng)村再一次受到重視,農(nóng)村治理組織又獲得了國家資源的支持,治理能力有變強的趨勢。以此來看,農(nóng)村治理組織將完成國家下達(dá)的任務(wù)作為重點,對村民主要以管理為主,服務(wù)意識尚處于起步階段。
農(nóng)村稅費改革以前,治理組織可以從收繳的費用中提留一部分自用,這部分資金為村級治理組織運行提供了支持。農(nóng)村治理組織的工作人員此時并不完全代表本村村民的利益,他們作為 “盈利型經(jīng)紀(jì)人”,將農(nóng)村的資源作為經(jīng)營的基礎(chǔ),通過收取稅費、出租土地、引進企業(yè)等手段獲取額外收入。有時為了實現(xiàn)自己收益的最大化,村級治理組織可以和外來企業(yè)合謀,讓農(nóng)民出讓土地或者做出讓步。在此歷史過程中,村民從屬于國家的發(fā)展戰(zhàn)略,農(nóng)村治理組織與村民的互動也基本圍繞國家戰(zhàn)略引發(fā)的諸多事務(wù)展開。
從關(guān)系結(jié)構(gòu)形成的歷史因素中可以看到,農(nóng)村治理組織長久以來將上級的任務(wù)作為工作的中心,逐漸模糊了村級治理組織的原有職能,工作范圍也隨著上級部門任務(wù)的派發(fā)而出現(xiàn)了擴大,并且村民也自覺地將農(nóng)村治理組織視為上級政府部門的派出機構(gòu)。村級治理組織出現(xiàn)了忽視村民合理需求的問題。在農(nóng)村事務(wù)的處理上,農(nóng)村治理組織傾向于自身的利益,并且有機會通過自由裁量權(quán)為自己謀利。在農(nóng)村治理組織與村民之間欠缺有效的溝通機制和監(jiān)督機制,不利于轉(zhuǎn)變村民對農(nóng)村治理組織形成的歷史看法。因此,相較于基層治理組織及其上級部門的治理能力,村民回應(yīng)基層治理組織的能力、反映自身需求的能力、自發(fā)組織處理村治事務(wù)等能力均處于弱勢。這種農(nóng)村治理組織與村民長期互動形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)就是“強管理-弱互動”,這種關(guān)系結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài),其原因是:基層治理組織的治理能力還在不斷增強,并且希望通過不斷增強的治理能力回應(yīng)上級部門下派的任務(wù),村民作為村治事務(wù)的被動接受者的角色也被加強,村民回應(yīng)基層治理組織的能力則不斷弱化。
2.關(guān)系結(jié)構(gòu)鎖定帶來的治理困境
“強管理-弱互動”關(guān)系結(jié)構(gòu)的鎖定,帶來了農(nóng)村治理制度建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)供給的困境。具體來說有:其一,制度是博弈的結(jié)果,是一種勢力上的均衡狀態(tài),這種均衡狀態(tài)并不一定能夠體現(xiàn)制度的公平性。在鎖定狀態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,村民的利益沒有得到很好的尊重,村民的意見也沒有能夠通過治理組織體現(xiàn)出來。這樣的制度建設(shè)與“治理”的內(nèi)涵不太吻合,也與“大治理”的發(fā)展趨勢不吻合。希望帶有這些特征的制度能夠激勵村民參與到村治事務(wù)中,是不太現(xiàn)實的。因此,農(nóng)村治理組織與村民參與的關(guān)系結(jié)構(gòu)出現(xiàn)困境,進而走向了鎖定狀態(tài)。
其二,農(nóng)村公共服務(wù)供給的本意是滿足村民對基本公共服務(wù)的需求,推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化,助力共同富裕的實現(xiàn)。但是,在鎖定狀態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,村民對于農(nóng)村治理組織本身存在有限的信任狀態(tài),村民參與基本公共服務(wù)供給的積極性難以調(diào)動,最后只能政府大包大攬,交易成本高。
其三,農(nóng)村治理組織行政化后,以上級任務(wù)為工作重心的狀態(tài)會進一步加劇關(guān)系結(jié)構(gòu)的固化。評價農(nóng)村治理組織的成績不能停留在“經(jīng)濟增長”層面。
其四,鎖定的關(guān)系結(jié)構(gòu)會與村民原有的認(rèn)識相互作用,使村民形成對農(nóng)村治理組織的固定看法,且有進入死循環(huán)的可能。這種困境使得基層政府部門需要時刻警惕“塔西佗陷阱”的出現(xiàn)。
困境的破解可以從以下四個方面著手:第一,給予村治制度體系由下至上構(gòu)建的空間,鼓勵村民參與制度體系構(gòu)建。第二,農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給需要分類對待、分級推進?;竟卜?wù)的供給可以提高村民的整體福利水平,但是,不同性質(zhì)的基本公共服務(wù)的供給形式可以多樣,并且也不需要在所有地區(qū)都均勻鋪開。需要村民付費的,或者需要村民付出勞動的,都可以在供給過程中與村民協(xié)商??梢砸M外部資本與政府合作的項目,可以在符合政策規(guī)定的范圍內(nèi),積極地展開合作。在政策允許的范圍內(nèi),企業(yè)可以單獨供給的基本公共服務(wù),基層治理組織做好相關(guān)服務(wù)即可。這種參與基層治理的方式,可以發(fā)揮各種力量的比較優(yōu)勢,提高基本公共服務(wù)的供給效率,同時也實現(xiàn)了基層治理組織的“減負(fù)”。第三,以村民的實際獲得為標(biāo)準(zhǔn)來評價政策效果。保護村民現(xiàn)有的合法利益是政策實施獲得村民認(rèn)可的前提,涉及村民合法利益的政策措施要充分尊重村民的意見,并且需要遵守現(xiàn)有的法律法規(guī)。經(jīng)濟增長是評價政策效果的指標(biāo)之一,但經(jīng)濟增長的意義在于為村民謀利益,增強村民的幸福感。第四,以政策實施的實際效果贏得村民的信任。
三、結(jié)語
產(chǎn)生“強管理-弱互動”式關(guān)系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是村民的利益最大化邏輯、合法性邏輯以及道義性邏輯,這三種邏輯的實踐在歷史和現(xiàn)實因素的作用下會出現(xiàn)差異?!皬姽芾?弱互動”式的關(guān)系結(jié)構(gòu)能夠解釋村民在參與村治事務(wù)中的矛盾性行為。這種關(guān)系結(jié)構(gòu)的存在不利于農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給,也不利于農(nóng)村的治理制度建設(shè)。為破解這種關(guān)系結(jié)構(gòu)鎖定所帶來的農(nóng)村治理困境,農(nóng)村治理組織需要轉(zhuǎn)變治理理念,以村民的實際獲得為標(biāo)準(zhǔn)來評價治理效果、以扎實的制度實施來保障村民現(xiàn)有的利益存量、以發(fā)展的眼光來看待農(nóng)村的治理實踐。
(作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所博士后;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2022年第5期;原文標(biāo)題為:《村民參與村治的行動邏輯及關(guān)系結(jié)構(gòu)困境》,本文有刪節(jié))

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