實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動是黨的十九屆五中全會作出的重大部署。習(xí)近平總書記指出，要通過實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，把社會主義新農(nóng)村建設(shè)得更加美麗宜居。當(dāng)前，鄉(xiāng)村建設(shè)行動加快實(shí)施，已成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手，但也存在規(guī)劃引領(lǐng)程度不夠、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村到戶任務(wù)重、公共服務(wù)供給不接地氣等階段性難題，需要抓住關(guān)鍵、強(qiáng)化舉措，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動面臨三大難題

（一）村莊規(guī)劃編制進(jìn)展緩慢

鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)劃先行。各省均已出臺村莊規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范，北京、上海等工作基礎(chǔ)較好的省份已基本完成村莊規(guī)劃編制任務(wù)，但絕大多數(shù)省份的村莊規(guī)劃編制仍處于試點(diǎn)階段，或初步成果階段，離完成有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編目標(biāo)還存在較大差距。從實(shí)踐來看，一些實(shí)施較好的省份從2019 年就開始有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作，但不管是應(yīng)編盡編的覆蓋面，還是編制任務(wù)的完成度，都未達(dá)到政策預(yù)期。比如，河南省僅有 8300 多個村莊形成了“多規(guī)合一”實(shí)用 性村莊規(guī)劃編制成果，占全省4.58萬個村莊總數(shù)的 18%；黑龍江省全面完成了 1027 個村莊規(guī)劃試點(diǎn)編制任務(wù)，但試點(diǎn)村莊僅占全省村莊總數(shù)的 11.1%，還有大量有需求的村莊尚待編制規(guī)劃；湖北省編制了1711個省級美麗鄉(xiāng)村示范村村莊規(guī)劃，同步推進(jìn)其他 2000 余個有條件、有需求村莊開展村莊規(guī)劃編制工作，目前只是形成了初步成果。

村莊規(guī)劃編制進(jìn)展緩慢已成為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)的短板，原因有幾點(diǎn)：

我國有行政村54萬多個，莊不僅數(shù)量多，而且類型多樣，雖然中央有政策指導(dǎo)、地方有技術(shù)規(guī)范，但“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是 對原有的村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃的有機(jī)融合，編制工作仍需先行先試，在點(diǎn)上形成經(jīng)驗(yàn) 后再在面上按需推進(jìn)，加之各地工作基礎(chǔ)較為薄弱，造成工作進(jìn)度總體偏慢。

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，按編制程序，需先由縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃具體明確村莊分類和布局、村莊單元劃分等重點(diǎn)內(nèi)容，再在村莊規(guī)劃中確定村域空間布局。但目前各地國土空間規(guī)劃編制進(jìn)展普遍滯后，處于下位的村莊規(guī)劃編制只能在觀望中前行。

村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府具體組織編制，但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限、人才匱乏，普遍缺少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、專業(yè)人才支撐，如沒外部力量支援，大范圍的村莊規(guī)劃編制較難落地。

（二）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村到戶遭遇梗阻

我國農(nóng)村水電路氣訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施基本通到行政村，但進(jìn)村（組）到戶尚有不少“卡點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村到戶任務(wù)艱巨。我國具備條件的建制村已全部通硬化路，但還有近一半的村內(nèi)主干道沒有硬化，通自然村（組）路仍是短板，地方普遍反映農(nóng)村通村道路單行路居多、等級還不高；具備條件的建制村全部通客車，但一些地方還存在有站點(diǎn)沒運(yùn)營、站點(diǎn)布局不合理、運(yùn)營間隔時間長等問題，村民出行依舊較難；一些地方鋪設(shè)了農(nóng)村污水主管網(wǎng)，但因資金投入有限，大多未能連接入戶，導(dǎo)致主管網(wǎng)鋪而不用、使用率不高，被村民稱為“村里的擺設(shè)”。

農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流“卡脖子”現(xiàn)象突出。農(nóng)產(chǎn)品出村的“最先一公 里”尚未徹底打通，不僅制約生鮮農(nóng)產(chǎn)品的遠(yuǎn)距離運(yùn) 輸，更增加了農(nóng)產(chǎn)品損耗。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部報(bào)告顯示，我國 果蔬和薯類產(chǎn)后損失率高達(dá) 15%—25%，每年損失近 2 億噸，我國產(chǎn)地倉儲保鮮設(shè)施缺口約為 2.3 億噸庫容。

“快遞進(jìn)村”步伐仍需加速。近兩年我國農(nóng)村快 遞業(yè)務(wù)量增速明顯，2021 年 1—8 月，農(nóng)村地區(qū)快遞收 投量超過 280 億件，同比增長 30%以上，比城市高 10%以上。但與此同時，快遞直投到村比例只有 50%左 右，建制村“村村通快遞”尚需時日。即便在誕生了多家 民營快遞企業(yè)的浙江省，一些山區(qū)縣市的快遞也只送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尚未實(shí)現(xiàn)快遞收投進(jìn)村，村民仍需前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)站 點(diǎn)收取快遞，給農(nóng)村居民特別是老年人造成了不便。

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施往村覆蓋、向戶延伸存在難點(diǎn)，究其原因：一方面，農(nóng)村地域面積廣，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從無到有、再到建制村全覆蓋，經(jīng)歷了一個長期過程，更高質(zhì)量、耗資更多的進(jìn)村（組）入戶還需漸次推進(jìn)；另一方面，農(nóng)村人口居住較為分散，電商快遞、冷鏈物流業(yè)務(wù)量雖大但集中規(guī)模相對較小，配送成本因?yàn)槁烦梯^遠(yuǎn)、返程空載而大幅提高，收益和成本普遍倒掛，導(dǎo)致企業(yè)布點(diǎn)動力不足，不愿下村或下不去村，即使下去了也會因盈利能力不強(qiáng)而“穩(wěn)不住”。 

（三）農(nóng)村公共服務(wù)資源配置不接地氣

我國建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共資源在鄉(xiāng)村加快配置，但也出現(xiàn)了與農(nóng)村居民需求不相匹配、不接地氣的現(xiàn)象。

資源錯配。比如鄉(xiāng)村文化設(shè)施遇冷現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)家書屋、農(nóng)村大舞臺、村史館、村文化室等公共文化設(shè)施在農(nóng)村逐漸推開，建設(shè)力度很大，但部分文化設(shè)施建設(shè)不符合老百姓需求，利用率低、閑置率高，未達(dá)到應(yīng)有的效果。還有地方反映，免費(fèi)送戲下鄉(xiāng)雖是一項(xiàng)惠民工程，但經(jīng)常出現(xiàn)臺上演員比臺下觀眾多的現(xiàn)象，實(shí)際上是公共資源錯配導(dǎo)致的浪費(fèi)。

設(shè)施閑置。一些人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室，但大多就診量有限，造成醫(yī)療資源閑置浪費(fèi)，在新冠肺炎疫情期間也沒能發(fā)揮前哨作用；還有些地方在脫貧攻堅(jiān)時期，給鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置了高水平的設(shè)備，但因沒有專業(yè)人員指導(dǎo)使用，久而久之就閑置了。

供給短缺。尤以農(nóng)村養(yǎng)老供給最為突出。數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年末，全國 60 歲 以上農(nóng)村老年人 1.2 億，農(nóng)村老齡化水平達(dá) 23.81%，比城鎮(zhèn)高出 7.99 個百分點(diǎn)。面對農(nóng)村老齡化程度嚴(yán)重的 現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老供給呈現(xiàn)出數(shù)量不足、質(zhì)量不高的局 面，與農(nóng)村養(yǎng)老需求之間形成了巨大的供需缺口，主要體現(xiàn)在家庭養(yǎng)老功能弱化，缺少充足的物質(zhì)供給和精 神撫慰；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)落后，缺少社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)特定化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，且主要集中 于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的村占比不足 5%。

農(nóng)村公共服務(wù)資源錯配、閑置和短缺的多重現(xiàn)實(shí)，究其原因：

農(nóng)村人口數(shù)量持續(xù)減少，2020 年鄉(xiāng)村人 口降至 5.09 億，比 2010 年減少了 1.64 億，導(dǎo)致農(nóng)村公 共服務(wù)需求不足，強(qiáng)調(diào)以行政村為單位而非人口規(guī)模 去配置公共服務(wù)資源，容易造成供過于求；

農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)村居民的美好生活需要不相匹配，有的屬于完成上級下達(dá)的任務(wù)，在供給方向、供給內(nèi)容等方面沒有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接，無法及時跟上農(nóng)村居民需求變化；

隨著生活水平的提高，農(nóng)村居民足不出戶便可在手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)上獲取豐富的精神文化食糧，或去縣城享受高水平的公共服務(wù)，或通過遠(yuǎn)程醫(yī)療、流動醫(yī)院就能在家門口看病，使得一些齊步走的全覆蓋設(shè)施配置已無必要。

二、高質(zhì)量實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的對策

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，需準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村演變發(fā)展態(tài)勢，精準(zhǔn)對接農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求，因地制宜、實(shí)事求是，避免超越發(fā)展階段，將有限資金真正用在刀刃上，科學(xué)建設(shè)屬于農(nóng)民的美麗鄉(xiāng)村。

（一）強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)

規(guī)劃是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要前提。

統(tǒng)籌謀劃中長期戰(zhàn)略。錨定2035 年我國基本實(shí)現(xiàn)社會主義 現(xiàn)代化目標(biāo)，制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中長期規(guī)劃，并編制鄉(xiāng) 村建設(shè)階段性行動方案。

科學(xué)確定村莊分類和布局。綜合考慮村莊演變規(guī)律和現(xiàn)狀分布，結(jié)合鄉(xiāng)村人口變化趨勢，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大。

加快村莊規(guī)劃編制工作。盡快完成縣鄉(xiāng)兩級國土空間規(guī)劃編制工作，積極有序推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，推動有開發(fā)建設(shè)和保護(hù)修復(fù)需求的村莊應(yīng)編盡編；對暫不編制規(guī)劃的村莊，在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中明確村莊空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，確保鄉(xiāng)村建設(shè)有規(guī)可依；同時避免脫離實(shí)際追求短時期內(nèi)村莊規(guī)劃全覆蓋，務(wù)求規(guī)劃管用實(shí)用。四是加大規(guī)劃編制支持力度。設(shè)立專項(xiàng)資金支持集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊編制規(guī)劃，建立駐村、駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，鼓勵引導(dǎo)大專院校和規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)提供志愿服務(wù)，激勵引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制，支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)同步參與村莊規(guī)劃工作。

（二）有序推動農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村到戶

繼續(xù)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，有序推進(jìn)往村覆蓋、往戶延伸。

穩(wěn)步推進(jìn)水電路氣訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村到戶。有序?qū)嵤┹^大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路，加強(qiáng)村內(nèi)主干道建設(shè)，推動農(nóng)村污水等人居環(huán)境設(shè)施連接到戶。

加快打通農(nóng)產(chǎn)品出村“最先一公里”。加快實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè) 施建設(shè)工程，推進(jìn)田頭小型倉儲保鮮冷鏈設(shè)施、產(chǎn)地低 溫直銷配送中心建設(shè)，探索在產(chǎn)地田間形成“生產(chǎn) + 倉 儲 + 保鮮 + 銷售”模式，提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地商品化處理 能力。加強(qiáng)與農(nóng)產(chǎn)品電商企業(yè)、大型連鎖超市、物流企 業(yè)等合作，推廣產(chǎn)地倉、縣域共配等模式。

著力解決快遞進(jìn)村“最后一公里”。加快完善縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村 物流體系，支持農(nóng)村寄遞物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在東中部 地區(qū)，充分調(diào)動企業(yè)積極性，推廣抱團(tuán)進(jìn)村、駐村設(shè)點(diǎn) 等模式；在西部地區(qū)，注重發(fā)揮郵政、交通、供銷、商貿(mào) 等網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，探索郵快合作、快快合作、交快合作等模 式，擴(kuò)大快遞進(jìn)村覆蓋面。

（三）推動農(nóng)村公共服務(wù)供給有效覆蓋

精準(zhǔn)對接農(nóng)民美好生活需要，推動農(nóng)村公共服務(wù)供給從有形覆蓋到有效覆蓋轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。推動教育、醫(yī)療、文化等公共資源在縣域內(nèi)優(yōu)化配置，不同層級明確不同建設(shè)重點(diǎn)，滿足農(nóng)民不同層面的需求，實(shí)現(xiàn)功能銜接互補(bǔ)、資源統(tǒng)籌配置。

創(chuàng)新供給方式。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等手段，通過數(shù)字賦能、科技支撐，探索遠(yuǎn)程、移動等公共服務(wù)配給方式，打造農(nóng)村30 分鐘公共服務(wù)圈，推動公共服務(wù)及時可達(dá)。

推動設(shè)施有效利用。存量方面，在設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)上因地制宜，在內(nèi)容供給上精準(zhǔn)對路，推動設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、完善硬件和提升軟件相結(jié)合；增量方面、充分利用農(nóng)村閑置房屋配置公共服務(wù)資源，加快建設(shè)幸福院、頤養(yǎng)之家等互助養(yǎng)老設(shè)施，推動養(yǎng)老設(shè)施醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求。

（作者系國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)工程》公眾號）

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