黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢始終向好，糧食產(chǎn)量連創(chuàng)新高，食物供給總體充裕。但隨著消費(fèi)水平不斷提高，我國在食物供給方面的若干軟肋也正在逐步顯現(xiàn)。當(dāng)前，我國食物供給總的格局是口糧供給絕對安全，但食物供給的總量存在著缺口，部分品種明顯供給不足。2020年我國糧食產(chǎn)量創(chuàng)造了歷史新高，總產(chǎn)量接近6.7億噸；但是2020年我國糧食的進(jìn)口總量也創(chuàng)了歷史新高，加上大豆在內(nèi)進(jìn)口量約1.4億噸，相當(dāng)于國內(nèi)總產(chǎn)量的20%以上。糧食總產(chǎn)量與總進(jìn)口量合計(jì)8.1億噸，可見我國糧食的國內(nèi)產(chǎn)量和總需求相比還存在明顯缺口。
糧食進(jìn)口雖然不涉及口糧的供給問題，但是明顯表現(xiàn)出我國在重要食物供給方面，比如飼料、食用植物油、糖料、肉類、奶類等，對國際市場的依賴程度還很高。
這些食物需要通過適度進(jìn)口國際市場的產(chǎn)品，才能滿足國內(nèi)需求。結(jié)合這兩年的實(shí)際情況，尤其是新冠肺炎疫情爆發(fā)之后，能夠感受到到作為人口大國，靠從國際市場進(jìn)口來保障重要食品的供給，必然會(huì)面臨著多種風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)作為一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)，過去主要受到自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)。但從現(xiàn)在形勢的發(fā)展變化看，面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來越多。第一，進(jìn)口來源國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)出口國發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，當(dāng)然會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，也會(huì)影響出口。比如從今年的狀況看，南北美洲主要的糧食生產(chǎn)大國，美國、加拿大、阿根廷都遭受了比較嚴(yán)重的自然災(zāi)害，所以對于我國今年和明年大豆和玉米的進(jìn)口可能就會(huì)構(gòu)成一定影響。第二，疫病疫情的風(fēng)險(xiǎn)。疫病疫情在農(nóng)作物生產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖中都存在風(fēng)險(xiǎn)，但是人類社會(huì)的疫病疫情會(huì)造成供應(yīng)鏈中斷的風(fēng)險(xiǎn)。比如現(xiàn)在海運(yùn)困難，價(jià)格高（現(xiàn)在有所回落），美國作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國但超市的貨架上現(xiàn)在很多格子是空的，不是沒有這些產(chǎn)品的供給，而是供應(yīng)鏈跟不上，運(yùn)輸跟不上。第三，農(nóng)作物替代能源的風(fēng)險(xiǎn)。由于能源價(jià)格上漲，這個(gè)月開始國際石油價(jià)格已漲到每桶80美元以上。國際能源價(jià)格上漲必然會(huì)引起糧油糖等農(nóng)作物去替代能源，這就有可能減少這些農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易量。第四，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。由于國際資本對大宗農(nóng)產(chǎn)品的炒作，會(huì)對農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易帶來比較大的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。第五，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前的國際局勢錯(cuò)綜復(fù)雜，會(huì)使我國的大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口存在一定地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。
我們必須要清楚地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在我國的食物供給有相當(dāng)一部分是依靠國際市場。因此必須努力做好風(fēng)險(xiǎn)的防范和管理，才能使得供給不間斷。去年新冠疫情爆發(fā)后，有18個(gè)國家先后宣布限制本國的農(nóng)產(chǎn)品出口。證明了總書記講的，“國際上一有風(fēng)吹草動(dòng)，各國就紛紛捂住自己的糧袋子”這個(gè)事實(shí)。從去年年初疫情爆發(fā)到現(xiàn)在，我國在錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢下可以做到了確保國內(nèi)食物供給穩(wěn)定、安全，除了加強(qiáng)國內(nèi)生產(chǎn)、努力做好供給保障和統(tǒng)籌調(diào)度外，非常重要的一點(diǎn)就是多年來積累下來的糧食儲(chǔ)備。這兩年能夠平穩(wěn)渡過，和多年積攢下來的巨量庫存是密不可分的?，F(xiàn)在各類糧食庫存都在明顯減少，在這個(gè)形勢下如何做到確保我國糧食、食物供給安全，是當(dāng)前迫切需要研究的重大問題。對此，我想談三點(diǎn)自己的認(rèn)識(shí)：
第一，要轉(zhuǎn)變觀念，把確保糧食安全的概念向全面確保食物供給方向延伸。確保糧食安全概念深得人心，對于重視農(nóng)業(yè)和糧食這個(gè)壓艙石發(fā)揮了非常重大的作用。大量的食物或者是糧食轉(zhuǎn)化來的，或者是要跟糧食進(jìn)行資源替代之后才能生產(chǎn)出來的。所以糧食安全是食物安全的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)食物供給安全一定不能放松對糧食安全的重視。但從實(shí)際情況看，畢竟人們消費(fèi)的不僅僅是糧食，除了糧食之外還要消費(fèi)其他很多重要的食物?，F(xiàn)在能做到口糧絕對安全與其他副食品供給的充裕是密不可分的。如果其他副食品，如油、糖、肉、奶、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等供給不夠充裕的話，口糧安全就會(huì)受到很大威脅。
60年末以及70年代，我國人均肉類的消費(fèi)量，包括豬肉、牛肉、羊肉、禽肉在內(nèi)，平均每年每人是3.3公斤，一個(gè)月是半斤。而2019年我國人均肉類消費(fèi)量已達(dá)到51.3公斤。如果沒有副食品的充裕供給，口糧需求會(huì)成倍增長。正是從這個(gè)角度看，口糧以外重要的副食品供給是整個(gè)食物供給中非常重要的組成部分，絕不能忽視。把口糧絕對安全等于整個(gè)食物供給都絕對安全，這是認(rèn)識(shí)上的很大誤判。在重視糧食安全基礎(chǔ)上，應(yīng)把糧食安全的概念向食物供給安全延伸，這樣才能更清楚地看到我們自己的軟肋，看到我們自己的風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)在的情況看，除口糧以外的其他各種重要副食品的消費(fèi)量增加的速度很快，因此，我們一定要在堅(jiān)持確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，努力進(jìn)一步增加其他重要食物。必須要有統(tǒng)籌觀念，不能只滿足于口糧安全，確?？诩Z安全的同時(shí)，還要看到其他重要食物供給方面的缺口，存在的問題。
第二，面對當(dāng)前形勢，要立足國內(nèi)，提高自身的食物供給能力。這就涉及到三個(gè)問題，一是必須嚴(yán)格保護(hù)耕地。采取“長牙齒”的措施，把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施切實(shí)落實(shí)到位。根據(jù)今年8月自然資源部公布的第三次國土調(diào)查情況，過去十年之間，我國的耕地面積減少了1.13億畝，也就是減少了耕地面積的5.6%以上，接近一個(gè)河南省的耕地面積。其他方面的問題也很突出，比如永久基本農(nóng)田被占用，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，管理過程中缺乏資金缺乏動(dòng)力等等。必須針對當(dāng)前的實(shí)際情況，嚴(yán)守耕地紅線，絕不能再突破，尤其是要進(jìn)一步加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)防死守永久基本農(nóng)田。二是加快推進(jìn)以種業(yè)創(chuàng)新為代表的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)，所以一定要打牢農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的基礎(chǔ)。我國玉米產(chǎn)量和世界平均水平比是不低的，但是和美國、巴西、阿根廷、歐盟相比還有較大差距，大豆產(chǎn)量更是如此。說明我國在種子、農(nóng)藝等方面存在短板，也有很大潛力可以挖掘。按照習(xí)近平總書記講的，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技的自主自強(qiáng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)和突破。三是進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策。在目前這個(gè)階段農(nóng)民獲得的政策支持，一定程度上有所減弱，特別是能源價(jià)格正在急劇上漲，化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價(jià)格都在隨之上漲，而且這個(gè)形勢不易緩解。因此，要加大政策支持力度，讓農(nóng)民能夠得到更多的實(shí)惠，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、保險(xiǎn)的保駕護(hù)航等各方面都要積極跟上，共同努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。
保住耕地，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的科技進(jìn)步，以及增加農(nóng)民收入，這幾個(gè)方面工作如果都做好了，我們就有能力提高自己的產(chǎn)能，保障我們的食物供給安全。習(xí)近平總書記指出，如果在吃飯問題上被人卡脖子，就會(huì)一劍封喉。同時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)要辦好自己的事，其中很重要的任務(wù)就是要始終立足自身，抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。外部環(huán)境我們掌控不了，但是立足自身，按總書記的要求穩(wěn)產(chǎn)保供，增加自己的確定性，這是可以做到的。
第三，合理利用國際資源，建立穩(wěn)定可靠的國際食物供應(yīng)鏈。1949年建國初期糧食總產(chǎn)量只有2264億斤，而去年糧食產(chǎn)量達(dá)到13390億斤的歷史新高，今年的收成來看又是不錯(cuò)的。從這個(gè)角度來講，我國農(nóng)業(yè)取得了巨大成就，用有限的耕地生產(chǎn)出這么多糧食。但是畢竟我國人口占全球的18%以上，耕地只占全球的9%左右，淡水資源只占全球6%左右，僅僅依靠國內(nèi)資源滿足不了14億人日益增加的食物消費(fèi)需求。合理利用國際資源，用國際資源來彌補(bǔ)國內(nèi)食物供給不足，應(yīng)該說是一種必然的，也是一種必要的選擇。
就當(dāng)前實(shí)際情況看，對于國際資源的利用，要考慮到兩個(gè)問題：一是當(dāng)前的食物供給缺口要通過國際市場來彌補(bǔ)；二是歷史庫存的消耗，也要靠國際市場來補(bǔ)充。這兩年在需求不斷增長的背景下，積攢的庫存被快速消耗。如果不盡快補(bǔ)上來，防風(fēng)險(xiǎn)能力就會(huì)急劇下降。當(dāng)前必須要保證供給不斷鏈，努力通過增加進(jìn)口來補(bǔ)充庫存。重要農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)期供給繃得很緊，這個(gè)情況下糧食儲(chǔ)備部門按照國內(nèi)現(xiàn)行市場價(jià)格在市場上收購糧食補(bǔ)充庫存，很可能會(huì)與當(dāng)期需求造成沖突和矛盾，所以需要通過國內(nèi)、國際兩個(gè)市場彌補(bǔ)庫存。
在增加進(jìn)口國際市場食物方面，也有很復(fù)雜的問題需要考慮。一是緩解進(jìn)口配額壓力。我國在加入世貿(mào)組織之初，對國際組織作了承諾，我國的糧食進(jìn)口有配額，小麥配額是963.6萬噸，玉米配額是720萬噸，大米配額是520萬噸。從這兩年的進(jìn)口情況來看，玉米進(jìn)口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國承諾的配額，從而產(chǎn)生了巨大的壓力。美國和其他國家一直要求我國取消配額或者是提高配額，現(xiàn)在玉米明顯突破配額，而且玉米的配額一旦突破，面臨的很大問題是這些國家會(huì)在小麥和大米配額方面同時(shí)向我們施加壓力。這個(gè)度怎么把握好，是很復(fù)雜也是很重要的問題。因此，在補(bǔ)充國內(nèi)食物供給不足方面，多增加一些替代品的進(jìn)口，比如飼料的替代品就是大麥、高粱、木薯粉、DDGS等，既能緩解國內(nèi)飼料不足，也不至于太多沖擊玉米的配額。二是打造穩(wěn)定可靠的國際食物供給鏈。一定要跳出國際貿(mào)易是一手交錢一手交貨、一買一賣的傳統(tǒng)觀念。ABCD四大糧油企業(yè)在國際上從事的從來都不是簡單的糧食買賣，至少要采取兩大方面措施：一大措施是在國際糧源地建設(shè)巨大的物流中心，建設(shè)倉儲(chǔ)、碼頭，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民知道有企業(yè)收糧，農(nóng)民就敢種糧；另一大措施是為產(chǎn)地農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供全方位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)，包括提供信貸資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、良種和其他技術(shù)，讓農(nóng)民等于收到了預(yù)付定金，再大量生產(chǎn)，這樣才能把糧源控制在自己手里。我們現(xiàn)在很多糧油品種進(jìn)口都是世界第一，但是從來沒有買到過多少一手糧，所謂一手糧就是從農(nóng)場買的地頭糧。我們只能在ABCD糧油企業(yè)那里買到二手糧，為養(yǎng)好、養(yǎng)肥ABCD糧油企業(yè)做了巨大貢獻(xiàn)，原因是上述兩項(xiàng)措施我們沒有去做。因此，一定要轉(zhuǎn)變觀念，做國際大糧商應(yīng)該做的事情，這樣才能真正在國外建立起安全可靠的食物供給鏈。三是要構(gòu)建多贏局面。對重要農(nóng)產(chǎn)品重點(diǎn)進(jìn)口來源國，要讓利于對方，能夠和他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)共贏?？梢园延行┏跫壆a(chǎn)品的加工環(huán)節(jié)讓給對方。比如說對于大豆的進(jìn)口，可以將榨油廠建到大豆出口國，增加其投資、就業(yè)、稅收和農(nóng)民收入。通過這樣的辦法，建立起我們穩(wěn)固可靠的食物供給鏈。
對于當(dāng)前形勢我們要有清醒的認(rèn)識(shí)，絕不能因?yàn)榭诩Z絕對安全就覺得天下太平。我們作為擁有14億人口的國家，保證食品供給安全并不容易。既要認(rèn)清我國食物供給方面存在的風(fēng)險(xiǎn)，又要有信心通過一系列的改革創(chuàng)新管理好、防范好這些風(fēng)險(xiǎn)。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院首席專家、全國人大常委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：重農(nóng)評）
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