——基于廣東清遠(yuǎn)和東莞基層改革的比較分析

摘要：基層治理是國(guó)家治理的重要組成部分。近年來(lái)，各地因地制宜、大膽創(chuàng)新，大力推進(jìn)基層治理改革。從基層單元村小組的改革方向來(lái)看，廣東清遠(yuǎn)和東莞兩個(gè)地區(qū)呈現(xiàn)出不同的改革取向，清遠(yuǎn)通過(guò)“行政—自治”分離采取四個(gè)重心下移給村小組做“加法”，而東莞通過(guò)“政治—經(jīng)濟(jì)”分離以經(jīng)濟(jì)分社社長(zhǎng)取代村小組長(zhǎng)給村小組做“減法”。地方基層單元改革創(chuàng)新路徑的選擇邏輯包括：村民群體構(gòu)成影響單元規(guī)模選擇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平形塑單元結(jié)構(gòu)組合，公共服務(wù)需求影響單元功能發(fā)揮?？傮w來(lái)看，地方在改革創(chuàng)新中要立足具體的社會(huì)治理?xiàng)l件，正視改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，厘清單元職能和拓展單元功能。

關(guān)鍵詞：基層治理；基本單元；村小組；村民自治；單元規(guī)模；單元結(jié)構(gòu)；單元功能

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見(jiàn)和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化?！碧岣呋鶎又卫砟芰κ峭七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。近年來(lái)，在國(guó)家的重視引導(dǎo)和地方的實(shí)踐探索下，以村民自治、基層民主、協(xié)商治理為主題的基層治理創(chuàng)新案例層出不窮，基層治理的內(nèi)生需求和內(nèi)在活力得到充分體現(xiàn)。但縱觀各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)我們發(fā)現(xiàn)，不同地方針對(duì)相同的治理單元卻采取了不同甚至是截然相反的改革措施，而觀察村小組的改革創(chuàng)新可以更好地認(rèn)識(shí)和研究這一現(xiàn)象。發(fā)端于廣東清遠(yuǎn)的“村民自治下沉”改革創(chuàng)新，通過(guò)將村委會(huì)下移到村小組或自然村一級(jí)和建立村民理事會(huì)等方式，加強(qiáng)村小組的建設(shè)，在村小組實(shí)現(xiàn)了激發(fā)自治活力和提升治理能力的目標(biāo)。而廣東東莞則實(shí)行“用經(jīng)濟(jì)分社社長(zhǎng)代替村小組長(zhǎng)”改革，既解決了歷史遺留問(wèn)題，又促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，取得了較好的改革成效。筆者擬通過(guò)對(duì)兩地改革舉措的比較來(lái)探究基層治理改革創(chuàng)新中地方對(duì)村小組單元路徑的選擇及邏輯。

以往學(xué)界對(duì)基層治理單元和村小組都進(jìn)行了一系列的研究和探索。對(duì)基層治理單元的研究主要集中在以下三個(gè)方面。一是對(duì)單元規(guī)模的研究。鄧大才認(rèn)為，基層治理單元規(guī)模設(shè)置受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政與自治的均衡，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，基層治理單元會(huì)逐步擴(kuò)大，但在單元的具體設(shè)置上不應(yīng)忽略行政與自治的均衡，行政與自治的功能不能互相取代。對(duì)于單元上移或者下沉，陳明提出村民自治“單元下沉”更多意義應(yīng)該指向在微觀層面尋找中國(guó)農(nóng)村自治的制度原型與底色，突出的應(yīng)該是研究視角的“單元下沉”，而不是制度實(shí)踐中的單元“下沉”。李華胤從治理有效的視角提出我國(guó)農(nóng)村目前存在三種基層單元的重組路徑和治理取向，分別是“上移、擴(kuò)大”的行政型治理、“下移、縮小”的自治型治理和行政—自治均衡型的治理。黃輝祥認(rèn)為，村民自治單元調(diào)整應(yīng)遵循“因地制宜”“治理有效”和“自治落地”的原則。二是對(duì)單元功能和屬性的研究。鄧大才認(rèn)為，基層治理單位具有行政、自治、經(jīng)濟(jì)和服務(wù)四種功能，在傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家演變過(guò)程中，“單單位治理”正轉(zhuǎn)向“多單位治理”，在“多單位治理”的演化中，單位的數(shù)量增長(zhǎng)有一定的限度，但其功能的需求和增長(zhǎng)則是無(wú)止境的。在他看來(lái)，中國(guó)基層治理單元會(huì)逐漸從整合性自治向多元性自治過(guò)渡，但過(guò)渡的速度、時(shí)間在地區(qū)之間會(huì)有一定的差異?；鶎又卫韱卧倪x擇取決于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，歷史文化和人們的特定需求。侶傳振認(rèn)為，農(nóng)村自治基本單元具有自治屬性、行政屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，這些屬性與國(guó)家治理能力密切相關(guān)。隨著國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，自治單元的屬性不斷增多，屬性內(nèi)容不斷轉(zhuǎn)變，但國(guó)家能力存在一定的限度，要合理利用自治單元的多種屬性，促進(jìn)村民自治真正落地，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理的良性互動(dòng)。三是對(duì)單元有效性的研究。胡平江認(rèn)為，基本單元的形成是國(guó)家權(quán)力和社會(huì)認(rèn)同共同作用的結(jié)果，其有效性取決于治理主體是否獨(dú)立、治理規(guī)則是否具有公共性、治理秩序是否能夠有效供給三個(gè)維度。現(xiàn)代社會(huì)的基本單元不僅應(yīng)該考慮到歷史延續(xù)與群眾參與問(wèn)題，還應(yīng)該考慮到現(xiàn)代國(guó)家治理的需要。李華胤認(rèn)為，規(guī)模、聯(lián)結(jié)是單元有效性的兩個(gè)變量，共同影響自治單元和村民自治的有效性。

對(duì)村小組的研究則主要集中在以下幾個(gè)方面。一是對(duì)村小組共同體的研究。在程同順和趙一瑋看來(lái)，村小組是一個(gè)天然的利益共同體，村小組在村級(jí)利益表達(dá)和相關(guān)政策執(zhí)行中發(fā)揮的功能對(duì)維持穩(wěn)定、高效的村民自治體系具有不可或缺的作用，應(yīng)進(jìn)一步明確村委會(huì)與村小組的關(guān)系，加強(qiáng)村小組建設(shè)。徐勇和周青年認(rèn)為，村小組是最緊密的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化共同體，以組為基礎(chǔ)設(shè)立村民理事會(huì)，更多是基于農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的現(xiàn)實(shí)需求，這是村民作為社會(huì)主體參與公共事務(wù)管理、共同建設(shè)美好家園可持續(xù)的動(dòng)力。二是對(duì)村小組能力和功能的研究。李永萍和慈勤英通過(guò)對(duì)川西平原村小組的研究，認(rèn)為村小組是鄉(xiāng)村治理體系中最基層的治理單元，其有效治理體現(xiàn)在組織動(dòng)員能力、秩序維持能力和利益平衡能力等方面，村小組的治理能力有賴于治理過(guò)程中治理主體、治理資源、治理動(dòng)力和治理合法性四個(gè)維度的共同作用。王德福基于治理功能的視角認(rèn)為，中部農(nóng)村的村組兩級(jí)組織分別建立在“熟人社會(huì)—半熟人社會(huì)”的基礎(chǔ)之上，承擔(dān)著政策性和公益性兩種不同的治理功能。村級(jí)組織遵循現(xiàn)代公共規(guī)則和生活邏輯，村小組則主要遵循生活邏輯，通過(guò)內(nèi)化自己人的機(jī)制實(shí)施治理。三是對(duì)村小組長(zhǎng)的研究。田先紅認(rèn)為，村民組長(zhǎng)制度仍然具有很強(qiáng)的生命力，取消村民組長(zhǎng)制度會(huì)導(dǎo)致制度變遷成本過(guò)高、基層治理弱化和村莊本土資源遭受破壞等問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持“大組長(zhǎng)、小村部”，完善村組制度，健全村級(jí)組織。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)基層治理單元的研究大都集中在對(duì)規(guī)模、屬性、功能和有效性的靜態(tài)研究上，并未從動(dòng)態(tài)的視角去探討地方在基層治理改革中對(duì)基層治理單元進(jìn)行改革的路徑及其邏輯。學(xué)者們都肯定了村小組作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活的共同體所具有的治理功能，但并未注意到目前有的地方正在弱化村小組功能這一現(xiàn)實(shí)?；诖?，本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上，以廣東清遠(yuǎn)和東莞兩地案例作為分析對(duì)象，探究二者在基層治理改革創(chuàng)新中村小組單元的改革路徑及選擇邏輯。本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于筆者于2016年在清遠(yuǎn)和2019年在東莞的實(shí)地調(diào)研。期間，筆者走訪了清遠(yuǎn)的英德市、連州市和佛岡縣，東莞的厚街鎮(zhèn)、石排鎮(zhèn)、麻涌鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)等多個(gè)鎮(zhèn)村，訪談人員涉及市縣領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部、普通村民等。

二、村小組單元設(shè)置的兩種路徑

廣東省是我國(guó)基層治理改革創(chuàng)新的大省，多個(gè)地市都根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行了以提升基層治理能力為主的改革創(chuàng)新。清遠(yuǎn)市位于粵北，以山區(qū)為主，下轄1022個(gè)行政村，村莊管轄范圍一般都在幾十公里左右，村莊大的有近萬(wàn)人，小的也有上千人，各自然村相距較遠(yuǎn)，居住相對(duì)分散。東莞市位于珠三角地區(qū)，全市共轄4個(gè)街道、28個(gè)鎮(zhèn)，外來(lái)務(wù)工人口較多，號(hào)稱(chēng)“世界工廠”，村莊經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，且多數(shù)村莊存在規(guī)模較大的村—組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，兩個(gè)地區(qū)都在基層治理改革方面有所創(chuàng)新，但對(duì)于村小組這一基層治理單元的設(shè)置，兩地采取了完全不同的改革措施。具體來(lái)看，清遠(yuǎn)側(cè)重的是“行政—自治”分離，而東莞?jìng)?cè)重的是“政治—經(jīng)濟(jì)”分離。

（一）“行政-自治”分離下的清遠(yuǎn)“加法”

中國(guó)農(nóng)村基層存在兩類(lèi)基本單元，即國(guó)家建構(gòu)的行政單元和自然形成的自然單元，前者具有行政性治理功能，后者則具有自治性治理功能；從長(zhǎng)期來(lái)看，兩者的功能互補(bǔ)，且存在此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)。清遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村面臨的主要問(wèn)題是基層單元行政職能與自治功能之間存在明顯的張力。在過(guò)去，清遠(yuǎn)市的大多數(shù)農(nóng)村行政凌駕于自治之上，自治日趨虛化和形式化情況普遍存在，具體表現(xiàn)為基層黨組織軟弱渙散、村委會(huì)行政化嚴(yán)重、村集體經(jīng)濟(jì)薄弱和公共服務(wù)享受不均等。為了解決這些問(wèn)題，提升基層治理能力，清遠(yuǎn)市自發(fā)探索進(jìn)行基層治理改革，2012年11月印發(fā)了《關(guān)于完善基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(jiàn)》，提出并推行村民自治下移。2013年10月開(kāi)始在英德市西牛鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)和連州市九陂鎮(zhèn)的6個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)一系列探索，將改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“四個(gè)重心下移”，即村民自治重心下移、農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理重心下移、黨組織設(shè)置重心下移和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重心下移。

從村—組關(guān)系來(lái)看，清遠(yuǎn)在村小組層面采取的是做“加法”。首先，增加組織力量，在村小組增設(shè)黨支部、村民理事會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。清遠(yuǎn)市改變了以往僅在行政村建立黨支部的做法，通過(guò)設(shè)立“黨總支—黨支部”，將黨支部下沉到村小組一級(jí)，將支部建設(shè)融入村落發(fā)展，將支部引領(lǐng)落實(shí)于日常生活，化解黨組織脫離黨員和群眾的危險(xiǎn)；重新構(gòu)建起黨支部、黨員和群眾的利益共同體，充分發(fā)揮村黨支部在基層組織和農(nóng)村各項(xiàng)工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。通過(guò)在村小組建立理事會(huì)，搭建了平臺(tái)，聚攏了人心。理事會(huì)作為農(nóng)民群眾的自治組織，在倡導(dǎo)農(nóng)民共議、引導(dǎo)農(nóng)民共籌和帶領(lǐng)農(nóng)民共建方面具有特殊優(yōu)勢(shì)。理事會(huì)以尊重農(nóng)民發(fā)展意愿為前提，鼓勵(lì)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)共理共管。村小組集體經(jīng)濟(jì)組織的建立體現(xiàn)了充分尊重農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在村小組的事實(shí)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)載體盤(pán)活村莊土地資源和壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。其次，增加人員力量，在村小組增加了村小組黨支部書(shū)記、理事長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社長(zhǎng)。村小組在原來(lái)只有一個(gè)小組長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了組織和人員的擴(kuò)展，并承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。清遠(yuǎn)改革取得了一定成效，包括強(qiáng)化了黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，增強(qiáng)了村級(jí)組織的自治能力，促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。由此，清遠(yuǎn)的地方探索實(shí)踐上升為國(guó)家政策，2014—2018年四年的中央一號(hào)文件都以不同的表述方式提出開(kāi)展以村小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。

清遠(yuǎn)針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村存在的自治懸浮、自治虛化問(wèn)題，將改革落腳在“行政—自治”分離方面，通過(guò)對(duì)村小組在組織、人員和經(jīng)濟(jì)上做“加法”，最大程度激活村小組的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而通過(guò)激活村民自治來(lái)有效解決地方難題。

（二）“政治—經(jīng)濟(jì)”分離下的東莞“減法”

在治理單元改革實(shí)踐中出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)上收和社會(huì)治理權(quán)責(zé)下移的雙重變奏。東莞改革的路徑正呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)上收的態(tài)勢(shì)。以往，東莞市的多數(shù)農(nóng)村在基層治理方面都存在著行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支較大、選舉拉票賄選普遍、村民分紅矛盾較多等問(wèn)題。為了有效解決這些問(wèn)題，東莞市立足實(shí)際，于2009年3月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)村級(jí)體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確提出從2009年7月由厚街和黃江兩鎮(zhèn)領(lǐng)銜試點(diǎn)工作；2010年8月17日，經(jīng)調(diào)整修訂的《厚街鎮(zhèn)村級(jí)體制改革試點(diǎn)工作方案（討論稿）》出爐，標(biāo)志著厚街全面鋪開(kāi)東莞村級(jí)體制改革試點(diǎn)工作。試點(diǎn)明確規(guī)定，此后不再選舉村小組長(zhǎng)，而是通過(guò)“進(jìn)、聘、轉(zhuǎn)、退”的方式來(lái)解決村小組長(zhǎng)的進(jìn)退問(wèn)題。以厚街白濠社區(qū)為例，原先該社區(qū)下設(shè)7個(gè)村小組，每個(gè)小組設(shè)一名組長(zhǎng)，兩名副組長(zhǎng)。村小組取消以后，7名組長(zhǎng)達(dá)到法定退休年齡，自動(dòng)退休；兩名副組長(zhǎng)通過(guò)競(jìng)聘，其中一人成為社區(qū)委派理事負(fù)責(zé)打理村小組的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。

從村—組關(guān)系來(lái)看，東莞在村小組層面采取的是做“減法”。一是減少集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村從過(guò)去的村—組兩級(jí)經(jīng)濟(jì)通過(guò)“集體經(jīng)濟(jì)社區(qū)統(tǒng)籌”的改革推進(jìn)組級(jí)經(jīng)濟(jì)并入村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，但這項(xiàng)措施并非一刀切，而是根據(jù)村組實(shí)際情況，對(duì)于原先村小組發(fā)展相對(duì)均衡的村莊，原村小組的資產(chǎn)、資源一次性并入股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社；而對(duì)于原先村小組發(fā)展不均衡、存在差距較大的行政村，則采取設(shè)立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社分社的形式，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)由兩級(jí)核算向行政村一級(jí)核算過(guò)渡。二是減少人員。東莞市大多數(shù)村莊除了有兩委干部外，還有治安隊(duì)、護(hù)村隊(duì)等，少的有30～50人，多的有100人以上。改革后，除了不再設(shè)立小組長(zhǎng)外，治安員招聘也由各片區(qū)派出所統(tǒng)籌，村莊不再單獨(dú)招聘治安員，行政人員大大減少。三是減少經(jīng)費(fèi)。人員的減少意味著工資開(kāi)支的減少，厚街全鎮(zhèn)23個(gè)社區(qū)，改革之后行政經(jīng)費(fèi)支出總額減少幾千萬(wàn)元。上述改革取得了一定成效，具體包括減少了村小組選舉的家族角力、降低了行政成本、提升了行政效率、鎮(zhèn)村資源重組實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)村雙贏格局。

東莞針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村存在的行政效率低下、利益矛盾擴(kuò)大等問(wèn)題，將改革落腳在“政治—經(jīng)濟(jì)”分離方面，通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和分社，取消村小組長(zhǎng)代之以經(jīng)濟(jì)分社社長(zhǎng)，對(duì)村小組在組織上、人員上和經(jīng)濟(jì)上做“減法”，提高了行政效率，通過(guò)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)來(lái)帶動(dòng)村組發(fā)展。

（三）兩地單元改革路徑的限度

清遠(yuǎn)和東莞根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行基層治理創(chuàng)新，取得了一定的成效，但也面臨著不小的困難和挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者認(rèn)為，無(wú)論從清遠(yuǎn)自身的實(shí)踐還是從全國(guó)實(shí)踐來(lái)看，清遠(yuǎn)的村小組自治仍存在體制上的障礙、黨建上的問(wèn)題、財(cái)政上的困難和人才上的匱乏，以村小組或自然村為基本單元的村民自治并不具有普遍性和可行性。而東莞市的改革同樣面臨著困難和挑戰(zhàn)：一是有的村小組之間經(jīng)濟(jì)水平差距較大，利益難以協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村小組每個(gè)村民的平均資產(chǎn)高達(dá)10萬(wàn)元，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的村小組村民的平均資產(chǎn)只有幾千元，村小組合并后實(shí)行統(tǒng)一分紅，發(fā)展較好的村小組村民必然會(huì)有抵觸情緒。二是取消村小組長(zhǎng)代之以經(jīng)濟(jì)分社理事之后，村小組只具有經(jīng)濟(jì)職能，而社會(huì)職能缺失，行政人員不變甚至減少，要做的事情更多責(zé)任也更大，容易誘發(fā)新的矛盾。政經(jīng)分離后村莊呈現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)而社會(huì)弱”的自治格局，形成“經(jīng)濟(jì)自治消解社會(huì)自治”的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為規(guī)則程序懸浮與自治價(jià)值消解、民主的功利化與治理效應(yīng)抵消、自治空間縮減與融合治理失效。

不可否認(rèn)的是，改革過(guò)程中必然會(huì)遇到各種問(wèn)題，關(guān)鍵是各級(jí)政府如何面對(duì)和解決這些問(wèn)題。中國(guó)地域遼闊，區(qū)域農(nóng)村各具特點(diǎn)，改革舉措應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。清遠(yuǎn)改革激發(fā)出來(lái)的農(nóng)村活力表明，當(dāng)?shù)噩F(xiàn)階段仍然需要進(jìn)行“行政—自治”分離；而東莞地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)有可供開(kāi)發(fā)的土地，通過(guò)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌、整合，引進(jìn)好的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村分利的雙贏模式符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢(shì)。顯然，不能因?yàn)槌霈F(xiàn)一些伴生性問(wèn)題就忽視改革成果甚至否認(rèn)改革，應(yīng)積極探究地方改革路徑的選擇邏輯以及如何調(diào)整下一步的改革路徑。

三、基層治理路徑的選擇邏輯

本文所討論的基本單元是聚焦于我國(guó)基層治理單元演變中不可缺少的村小組單元。通過(guò)比較廣東省清遠(yuǎn)市和東莞市的基層治理改革創(chuàng)新特別是針對(duì)其在村小組一級(jí)采取的截然不同的改革路徑可以發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)村小組的單元設(shè)置受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村民群體構(gòu)成、村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民對(duì)公共服務(wù)需求的影響，并由此決定了基層在改革中所選擇的單元規(guī)模、單元組合和單元功能。通過(guò)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，改革實(shí)現(xiàn)了激活土地要素、激發(fā)農(nóng)村活力、提升農(nóng)民生活水平的目標(biāo)。

（一）村民群體構(gòu)成影響單元規(guī)模選擇

密爾認(rèn)為，有效參與和治理規(guī)模有關(guān)，“在面積和人口超過(guò)一個(gè)小市鎮(zhèn)的社會(huì)里，除公共事務(wù)的某些極次要的部分外，所有的人親自參加公共事務(wù)是不可能的”。托克維爾在對(duì)美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來(lái)的唯一聯(lián)合體”“其人口一般為兩三千人，其面積并未大得使全體居民無(wú)法實(shí)現(xiàn)其共同利益的地步；居民人數(shù)也足以使居民確實(shí)能從鄉(xiāng)親中選出良好的行政管理人員?！泵绹?guó)學(xué)者達(dá)爾對(duì)治理規(guī)模與民主的關(guān)系進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家之內(nèi)，為了使參與和效能感的價(jià)值最大化，可能需要的單位大大小于通常假設(shè)的規(guī)模?？梢?jiàn)，從治理有效的視角看，基本單元的特點(diǎn)是規(guī)模最小且不可再細(xì)分，相對(duì)較小規(guī)模的單元更加有助于實(shí)現(xiàn)有效治理。在清遠(yuǎn)市和東莞市關(guān)于單元設(shè)置的改革方面，單元規(guī)模是一個(gè)重要的考慮因素，而單元規(guī)模的選擇邏輯則深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村民群體構(gòu)成的影響。

清遠(yuǎn)的單元選擇是小規(guī)模的村小組。清遠(yuǎn)市大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的村民群體構(gòu)成是“農(nóng)村留守人口+外出返鄉(xiāng)人員”。從村民對(duì)村莊的認(rèn)同感來(lái)看，本地的留守人口多為“386199部隊(duì)”，他們?nèi)粘Ｉ詈徒煌秶酁槭烊松鐣?huì)的村小組或自然村，不關(guān)心行政村的公共事務(wù)，也不具有參與行政村公共事務(wù)的能力，對(duì)村小組的集體認(rèn)同高于行政村。外出返鄉(xiāng)人口大多是在外工作取得一定成就想回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的群體，部分外出返鄉(xiāng)能人作為新鄉(xiāng)賢，能為村小組或自然村的發(fā)展作出較大的貢獻(xiàn)。以清遠(yuǎn)市的中華里村為例，中華里村位于佛岡縣，大量村民外出務(wù)工，雖然物質(zhì)生活較為富裕但精神生活卻相對(duì)貧乏，村莊人心渙散，村民沉迷賭博。后來(lái)，以返鄉(xiāng)能人李庚原為代表的新鄉(xiāng)賢通過(guò)搭建村民理事會(huì)，聚合村莊人力、物力、財(cái)力，開(kāi)展共建、共理、共管，使村莊生產(chǎn)生活條件與村容村貌大為改善。清遠(yuǎn)市采取“行政—自治”分離，村民自治下沉到村小組一級(jí)的改革路徑，讓村民群體回歸到極具認(rèn)同感的村小組單元，適宜的單元規(guī)模激發(fā)了村小組的內(nèi)生活力，村集體經(jīng)濟(jì)日益壯大，村民生活水平顯著提高。

東莞的單元選擇是較大規(guī)模的網(wǎng)格，村莊下轄也有村民小組。東莞市的村民群體構(gòu)成是“本地戶籍人口+外來(lái)務(wù)工人員”。從村民對(duì)村莊的認(rèn)同感來(lái)看，由于外來(lái)人員較多，原來(lái)的村小組因?yàn)闅v史、產(chǎn)權(quán)等因素?zé)o法將外來(lái)人員納入其中，外來(lái)務(wù)工人員始終被排除在村小組單元之外，無(wú)法參與到農(nóng)村社會(huì)的有效治理當(dāng)中。東莞市采取“政治—經(jīng)濟(jì)”分離，取消村民小組長(zhǎng)，代之以經(jīng)濟(jì)分社社長(zhǎng)，原有的村小組保留經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)行經(jīng)濟(jì)自治，而在社會(huì)治理的單元規(guī)模選擇上以網(wǎng)格代替村小組，一個(gè)網(wǎng)格通常由2～3個(gè)村小組構(gòu)成，設(shè)立網(wǎng)格長(zhǎng)和網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)網(wǎng)格房屋信息核查、企業(yè)資料錄入、消防安全檢查、矛盾糾紛調(diào)解和環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督等多項(xiàng)事務(wù)。以東莞市的橋梓村為例，橋梓村位于常平鎮(zhèn)，面積1.75平方公里，村中戶籍人口2600多人，華僑和港澳同胞3000多人，外來(lái)人員高達(dá)10000人以上。橋梓村原來(lái)下轄7個(gè)村小組，后重新進(jìn)行單元設(shè)置，分為3個(gè)網(wǎng)格，設(shè)6名網(wǎng)格員，聘用新莞人作為工作人員，充分吸納外來(lái)人口參與村莊事務(wù)，形成了新老莞人共同參與的基層治理新格局?？梢?jiàn)，兩個(gè)地方的村民群體構(gòu)成不同，所選擇的基本單元規(guī)模也不一樣。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平形塑單元結(jié)構(gòu)組合

基層治理單元規(guī)模設(shè)置受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，基層治理單元會(huì)逐漸擴(kuò)大。學(xué)者們探討了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與治理單元規(guī)模之間的關(guān)系，但并未關(guān)注和探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方單元結(jié)構(gòu)組合形式之間的關(guān)系。清遠(yuǎn)市和東莞市呈現(xiàn)出兩種完全不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，前者為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，后者為工業(yè)經(jīng)濟(jì)。清遠(yuǎn)市大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源為山林出租、土地發(fā)包，收入普遍較低，村民的收入主要來(lái)源于種植農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物和外出務(wù)工。如，英德市禾灣村2013年村集體經(jīng)濟(jì)收入21萬(wàn)元，人均純收入為7000元/年；佛岡縣石角鎮(zhèn)大田村在2013—2016年村集體經(jīng)濟(jì)收入分別為40137.1元、63242.6元、42337.8元、57849.2元，在5萬(wàn)元上下浮動(dòng)。而東莞市農(nóng)村的村集體收入來(lái)源為廠房出租、企業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)，收入相對(duì)較高，村民的收入主要依靠房屋出租、村組分紅和就地務(wù)工。如，常平鎮(zhèn)橋梓村2018年的村集體收入達(dá)到4000萬(wàn)元，石排鎮(zhèn)埔心村、橫山村、谷嚇村、燕窩村2017年的村組兩級(jí)經(jīng)營(yíng)總收入分別為3280萬(wàn)元、2500萬(wàn)元、2366萬(wàn)元、1944萬(wàn)元。

兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都呈現(xiàn)較大差距。清遠(yuǎn)市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上更依賴產(chǎn)權(quán)與治權(quán)合一，發(fā)展村組集體經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)在村小組一級(jí)，更容易在村小組內(nèi)部實(shí)現(xiàn)土地整合和資金整合。清遠(yuǎn)市將改革重點(diǎn)放在村—組關(guān)系上，強(qiáng)化村—組合作結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展村小組集體經(jīng)濟(jì)，提升村小組經(jīng)濟(jì)內(nèi)生活力。東莞市則側(cè)重于鎮(zhèn)—村關(guān)系改革。首先，自2009年起，東莞市開(kāi)始推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)”和“村級(jí)體制改革”，形成了市—鎮(zhèn)—村三級(jí)扁平化的治理架構(gòu)。與此同時(shí)，逐步取消村民小組，用經(jīng)濟(jì)分社社長(zhǎng)代替村民小組長(zhǎng)，更便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活治理和統(tǒng)籌管理。其次，整合組織資源，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—網(wǎng)格三者各自的職責(zé)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，通過(guò)整合不同部門(mén)功能，多部門(mén)聯(lián)合，節(jié)省行政資源，提高服務(wù)效率；村莊層面，通過(guò)村級(jí)組織分工、分類(lèi)服務(wù)，根據(jù)村民所需要的服務(wù)類(lèi)型，探索市場(chǎng)化、社會(huì)化、行政化等多種服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)村級(jí)專(zhuān)業(yè)化治理；在網(wǎng)格層面，綜合利用網(wǎng)格管理系統(tǒng)，探索發(fā)揮“一格多元”功能?？梢?jiàn)，在鎮(zhèn)—村—組縱向鏈條中，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平形塑了基層單元結(jié)構(gòu)組合，通過(guò)優(yōu)化單元組合方式實(shí)現(xiàn)有效治理。

（三）公共服務(wù)需求影響單元功能的發(fā)揮

基本單元的特點(diǎn)是有一定的公共生活，人們聚集或者組織在一起就是為了實(shí)現(xiàn)公共生活，沒(méi)有公共生活的群體不能稱(chēng)為基本單元。各個(gè)地區(qū)的村民群體構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所以公共服務(wù)需求也會(huì)有所不同。關(guān)于地方提供公共服務(wù)的路徑，胡平江認(rèn)為，“單元上移”是強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基本單元的控制，使國(guó)家資源更集中、高效地投入，“單元下沉”是國(guó)家將基本單元的劃定權(quán)讓渡給社會(huì)，以此激活社會(huì)資源的自我供給能力。由此可見(jiàn)，資源配置高效化和資源供給社會(huì)化是地方提供公共服務(wù)的兩條有效路徑，其選擇邏輯取決于地方改革發(fā)展是靠行政效率推動(dòng)還是靠自治活力推動(dòng)。

清遠(yuǎn)市和東莞市恰好選擇了兩種不同的公共服務(wù)路徑。在清遠(yuǎn)，村組較低的集體收入導(dǎo)致村民所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)無(wú)法由村組自身來(lái)承擔(dān)，大多數(shù)村莊都要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目支持。清遠(yuǎn)市在村小組建立黨支部和理事會(huì)，激發(fā)村小組發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)村小組籌工籌勞開(kāi)展土地整合、拆舊建新、修繕路橋等公共事務(wù)，政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”最大程度激發(fā)村組活力，積極發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，實(shí)現(xiàn)資源供給社會(huì)化。如佛岡縣同興村在村民理事會(huì)的帶領(lǐng)下，對(duì)農(nóng)戶156 間舊屋危房進(jìn)行拆并后實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，利用新整合的宅基地資源，建成村莊文化室、籃球場(chǎng)、健身廣場(chǎng)和公園等基礎(chǔ)設(shè)施，村莊面貌大為改善。在東莞市，政府在整合資源的基礎(chǔ)上通過(guò)建立服務(wù)清單制度、創(chuàng)新服務(wù)供給制度來(lái)為村民提供公共服務(wù)，同時(shí)，村集體自身有較大的財(cái)力支持村莊的公共事務(wù)和提升公共服務(wù)供給水平。東莞市將村小組的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合到村一級(jí)，可以克服分散的村小組決策帶來(lái)的摩擦和阻力，提高村莊的資源統(tǒng)籌和整合能力，在公共服務(wù)的分配和安排上可以更好地實(shí)現(xiàn)均等化，在村級(jí)土地資源的利用上可以更好地打通既有的瓶頸，實(shí)現(xiàn)整片開(kāi)發(fā)、綜合開(kāi)發(fā)，提高經(jīng)濟(jì)效益。可見(jiàn)，清遠(yuǎn)市和東莞市都面臨著提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的需求。清遠(yuǎn)市側(cè)重于發(fā)揮單元的自治功能，選擇在村小組層面激活村民內(nèi)動(dòng)力，通過(guò)村民自發(fā)籌工籌勞參與到村莊公共事務(wù)中來(lái)；而東莞市側(cè)重于發(fā)揮單元的行政功能，選擇從行政村層面整體統(tǒng)籌和落實(shí)網(wǎng)格單元來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。二者處于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的不同階段，不同的基礎(chǔ)條件決定了清遠(yuǎn)市通過(guò)發(fā)揮單元的自治功能，選擇了公共服務(wù)資源供給社會(huì)化；而東莞市通過(guò)發(fā)揮單元的行政功能，選擇了公共服務(wù)資源配置高效化。

四、結(jié)論與討論

（一）立足具體的社會(huì)治理?xiàng)l件是單元設(shè)置的前提

從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)區(qū)域的復(fù)雜性決定了基層社會(huì)治理樣態(tài)的豐富性。因此，深入推進(jìn)基層改革、提升基層治理能力需要為地方探索留出空間，堅(jiān)持實(shí)事求是，鼓勵(lì)各地因地制宜、大膽創(chuàng)新。具體到農(nóng)村改革方面，有學(xué)者關(guān)注到改革應(yīng)尊重地方社會(huì)治理?xiàng)l件，如印子提出優(yōu)化村組治理的可行路徑，是對(duì)我國(guó)農(nóng)村治理現(xiàn)狀保持類(lèi)型化的理解思路，結(jié)合具體的社會(huì)治理?xiàng)l件，來(lái)思考鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)，為村組治理的運(yùn)行提供合適的治理空間和制度環(huán)境。各個(gè)地區(qū)的社會(huì)基礎(chǔ)不同，村民群體構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)需求也不一樣，這直接影響到基層改革過(guò)程中單元規(guī)模的選擇、單元結(jié)構(gòu)的組合和單元功能的發(fā)揮。地方在進(jìn)行基層治理創(chuàng)新時(shí)要充分尊重地方底色與特色，最大程度地爭(zhēng)取村民的認(rèn)同和支持，正確把握地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展形勢(shì)，提升公共服務(wù)水平。

（二）正視改革中出現(xiàn)的問(wèn)題是治理創(chuàng)新的重點(diǎn)

地方治理創(chuàng)新具有實(shí)際性和靈活性，要直擊改革過(guò)程中出現(xiàn)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。自治重心下移后的村民自治依然面臨著新的結(jié)構(gòu)性困境與挑戰(zhàn)，分別為動(dòng)力機(jī)制缺失、人才難接續(xù)和再度行政化，具體體現(xiàn)在理事會(huì)成員全憑公益心、能人外流下的精英匱乏和自治組織承擔(dān)上級(jí)事務(wù)變多。此外，清遠(yuǎn)市強(qiáng)化村民自治面臨的問(wèn)題還有政策銜接不順暢等；東莞市取消村小組選舉同樣也面臨著一系列后續(xù)問(wèn)題，如行政村工作壓力增大、村小組社會(huì)治理職能缺失和新老莞人融合度低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和村小組在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任和義務(wù)尚未明確和理順等。具體體現(xiàn)在還未理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和小組在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任和義務(wù)。弱村組、強(qiáng)街鎮(zhèn)的改革路徑雖然提升了行政效率和加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但社會(huì)根基的削弱導(dǎo)致村小組日益缺乏社會(huì)活力，村莊當(dāng)“保姆”村民當(dāng)“懶漢”的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。兩個(gè)地區(qū)應(yīng)當(dāng)正確對(duì)待改革創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新問(wèn)題，及時(shí)轉(zhuǎn)換改革思路，調(diào)整改革策略，確保改革成果。

（三）厘清單元職能和拓展單元功能是單元調(diào)整的關(guān)鍵

在基層治理改革中，地方需要認(rèn)識(shí)到單元的限度，厘清單元職能和拓展單元功能是有效的解決辦法之一。一方面，厘清職能分工，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。清遠(yuǎn)市應(yīng)進(jìn)一步理順村委會(huì)和村民理事會(huì)之間的職能分工，從體制上明確二者的權(quán)責(zé)清單，確保村民理事會(huì)的自治作用得到有效發(fā)揮，避免理事會(huì)再度行政化。東莞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高導(dǎo)致所需的公共服務(wù)也較多，大多數(shù)村組都承擔(dān)了大量的公共職能，如消防、安全監(jiān)管等，需要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—小組三者在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任和義務(wù)，處理好三者之間既分工又合作的關(guān)系。另一方面，確定單元性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)功能整合。地方在治理改革創(chuàng)新中，避免用單一視角看問(wèn)題，不能僅僅從“行政—自治”分離或者“政治—經(jīng)濟(jì)”分離來(lái)確定改革思路，要培育多功能的單元。清遠(yuǎn)市的村小組在自治能力較強(qiáng)的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，東莞市行政村在經(jīng)濟(jì)效率較高的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮社會(huì)職能，如此方能確保基層治理改革的順利推進(jìn)。

注釋?zhuān)?/span>

（1） 本文所使用的實(shí)際案例和相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)源于筆者的實(shí)證調(diào)查，由地方政府提供和訪談所得，文中不再單獨(dú)注釋。筆者所在的華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院調(diào)研團(tuán)隊(duì)在清遠(yuǎn)市調(diào)研的相關(guān)成果已匯編于調(diào)研報(bào)告《清遠(yuǎn)改革：以治理有效引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興》。

（作者劉義強(qiáng)系華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師，朱露系華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院博士生；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實(shí)》2021年第3期）

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