小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題

1980年代費(fèi)孝通提出“小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題”，這是費(fèi)先生最具代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之一，對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極作用。這一觀點(diǎn)的提出基于他在蘇南地區(qū)的社會(huì)調(diào)查，是對(duì)蘇南農(nóng)村發(fā)展和社隊(duì)企業(yè)現(xiàn)象的總結(jié)?！胺e極發(fā)展小城鎮(zhèn)”構(gòu)成中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步，通過(guò)基層的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展得以啟動(dòng)。通過(guò)社隊(duì)工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，這構(gòu)成了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

1980年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展是具體制度背景和一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的自然結(jié)果，在城鎮(zhèn)中工業(yè)生產(chǎn)的投資資本不足、城市市場(chǎng)體制為充分發(fā)展限制了工業(yè)生產(chǎn)，以及通過(guò)知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”和“星期六工程師”的方式，實(shí)現(xiàn)了從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和市場(chǎng)擴(kuò)展，這些都共同激發(fā)了蘇南地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展。社隊(duì)企業(yè)的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，帶來(lái)地方法團(tuán)主義的發(fā)展特征。由于戶籍制度構(gòu)成農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)移的制度限制，農(nóng)民生活方式具有顯著的兼業(yè)化的特征，因此帶動(dòng)了離土不離鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，就地城鎮(zhèn)化成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的重要組成部分。農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展不是蘇南地區(qū)的獨(dú)特現(xiàn)象，通過(guò)比較我國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的差別性，以及小城鎮(zhèn)建設(shè)本身也是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷變化，費(fèi)孝通也提出了小城鎮(zhèn)建設(shè)具有“因地制宜”和“隨勢(shì)應(yīng)變”的觀點(diǎn)。

大小城市之爭(zhēng)

在我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，自1990年代后期以來(lái)，小城鎮(zhèn)在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位總體上是相對(duì)減弱了。隨著工業(yè)化水平的提高、投資的增長(zhǎng)、商貿(mào)物流的增強(qiáng)，要求對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)聯(lián)系具有更強(qiáng)的服務(wù)能力，小城鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源配置能力顯得不足。同時(shí)，在公共服務(wù)供給，生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，小城鎮(zhèn)也存在投資不足、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、服務(wù)效率低下，及引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染等弱點(diǎn)。

針對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展遇到困難，城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)變化是小城鎮(zhèn)不斷壯大自身。從1990年代以后，小城鎮(zhèn)不斷增強(qiáng)自身功能，例如通過(guò)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的合并來(lái)取消鄉(xiāng)的權(quán)限、增強(qiáng)鎮(zhèn)的功能；在2000年代以后通過(guò)加強(qiáng)鎮(zhèn)和鎮(zhèn)的合并、鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)的合并，來(lái)增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的資源配置能力。在一些地區(qū)，還出現(xiàn)了鎮(zhèn)改市的城鎮(zhèn)行政體系的改革。

城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的另一個(gè)變化，是城鎮(zhèn)化的主體力量逐步由下到上轉(zhuǎn)移。工業(yè)化發(fā)展水平的提高要求城市服務(wù)體系的能級(jí)逐步提高，大城市、特大城市的產(chǎn)業(yè)集聚作用和市場(chǎng)服務(wù)作用日益得到發(fā)揮，也更多地吸納人口遷移流動(dòng)。特別是外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，一些更加靠近沿海和河流的港口城市的作用得到提高。大城市具有資源要素配置結(jié)點(diǎn)的作用，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化由下到上發(fā)展。中等城市、大城市和特大城市越來(lái)越成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主體力量，這表現(xiàn)在中等城市、大城市和特大城市在城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)中所占的比例在不斷提高，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的比重是下降，小城鎮(zhèn)的數(shù)量也有所下降。1990年代以后，中國(guó)大城市和特大城市人口增長(zhǎng)的數(shù)量和速度高于小城鎮(zhèn)人口的數(shù)量的增長(zhǎng)，大城市化越來(lái)越成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?/p>

總體來(lái)看，小城鎮(zhèn)在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體格局中的作用是下降的，當(dāng)前大城市和超大城市已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，其作用還在繼續(xù)加強(qiáng)。城鎮(zhèn)化依托的基礎(chǔ)更加依靠大城市和特大城市，這和世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)也是一致的。在本世紀(jì)以后，全球城鎮(zhèn)化的發(fā)展更加表現(xiàn)為巨型城市的增長(zhǎng)。在一些發(fā)展中國(guó)家的巨型城市，由于城鎮(zhèn)部門提供的工業(yè)化機(jī)會(huì)不足和管理服務(wù)能力不足，還一定程度上帶來(lái)了各種“城市病”。一定程度上說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路具有由下到上演進(jìn)的特點(diǎn)，城市體系的支撐作用表現(xiàn)得比較充分，所以并沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的城市病。

因此，關(guān)于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的“大小城市之爭(zhēng)”。究竟是強(qiáng)化小城鎮(zhèn)和以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，還是強(qiáng)化大城市和超大城市作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，實(shí)際上存在著不同的看法。

回顧“小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題”的提出，可以發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)在相當(dāng)大程度上構(gòu)成我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程的起步，并構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展的組成部分。但是城鎮(zhèn)化本身在不斷發(fā)展演進(jìn)，隨著工業(yè)化程度的提高，生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈不斷擴(kuò)展，要求產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)點(diǎn)具有集聚性，城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史演進(jìn)的客觀結(jié)果是，大城市和特大城市的作用在不斷增強(qiáng)。

同時(shí)，一方面我們需要看到小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市整體體系中的作用是相對(duì)下降的，但是也要避免片面的“大城市主義”和“小城鎮(zhèn)無(wú)用論”的思想。小城鎮(zhèn)仍然是中國(guó)城市體系的重要層級(jí)，小城鎮(zhèn)發(fā)展仍然在中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。小城鎮(zhèn)化的作用在于，其構(gòu)成了鄉(xiāng)村和城市的樞紐。小城鎮(zhèn)是城市體系的基礎(chǔ)層面，小城鎮(zhèn)也和周邊農(nóng)村構(gòu)成了基本的共同體，也就是所謂的“鄉(xiāng)腳”。基于小城鎮(zhèn)的樞紐作用，可以帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。我們看到在蘇南地區(qū)，基于小城鎮(zhèn)工業(yè)化和城鄉(xiāng)體制的改革，通過(guò)以工補(bǔ)農(nóng)，以工建農(nóng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使得這一地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)城鄉(xiāng)一體化水平的最高的地區(qū)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展還豐富了城市體系，城市體系通過(guò)小城鎮(zhèn)、大城市、特大城市構(gòu)成有機(jī)的連接和合作。小城鎮(zhèn)仍然是城市體系的基礎(chǔ)和重要組成部分，如果忽視了小城鎮(zhèn)在城市整體體系中的作用，也會(huì)損害城市體系的完整性，會(huì)限制城市體系的發(fā)展，并削弱城市體系和區(qū)域發(fā)展的整體功能。例如在京津冀的城市區(qū)域，由于其中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展不足，實(shí)際上弱化了區(qū)域的整體支撐力和區(qū)域平等性。同時(shí)，小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不足，造成城市體系內(nèi)部的失衡，也更容易帶來(lái)城市體系中大城市和超大城市的發(fā)展壓力。

這些說(shuō)明，在1990年代后期以來(lái)近20年的發(fā)展中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在不斷推進(jìn)，城市體系繼續(xù)發(fā)生演化，大城市和特大城市的作用不斷加強(qiáng)，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心力量。其具有日益復(fù)雜的功能和服務(wù)能力，發(fā)揮集聚效應(yīng)，有的城市還更密切地進(jìn)入到世界經(jīng)貿(mào)體系中成為了全球城市?？紤]到中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程和內(nèi)在規(guī)律，工業(yè)化的繼續(xù)發(fā)展要求大城市和特大城市進(jìn)一步發(fā)揮集聚效應(yīng)，限制巨型城市和限制特大城市的發(fā)展并不是明智的策略，對(duì)特大城市的限制是削足適履，而且不利于資源最優(yōu)配置的。因此城鎮(zhèn)化發(fā)展需要打破區(qū)域之間、不同行政級(jí)別之間的制度限制，使得大城市和特大城市能夠?yàn)樵鲩L(zhǎng)的移民提供機(jī)會(huì)和發(fā)展環(huán)境，這會(huì)有利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

但與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)和小城市仍然在區(qū)域城市體系中發(fā)揮重要作用，小城鎮(zhèn)發(fā)展仍然還是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程的重要組成部分。大中小城市發(fā)展的速度上有著偏向大城市和特大城市的變化，需要推動(dòng)特大城市制度改革和完善治理來(lái)是適應(yīng)這個(gè)過(guò)程。但是，大中小城市包括小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程的多元力量。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，仍然需要堅(jiān)持大中小城市綜合平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的看法。

第三階段的城鎮(zhèn)化

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化從小城鎮(zhèn)建設(shè)和就地城鎮(zhèn)化起步，1990年代以后大城市和特大城市對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用更加顯著。隨著特大城市和周邊城市區(qū)域發(fā)展出更加緊密的聯(lián)系，在2010年代以后，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入以城市群為依托的城市區(qū)域發(fā)展時(shí)期。城市群一體化正成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的動(dòng)力，可以說(shuō)構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三階段。

在這個(gè)階段的城鎮(zhèn)化，需要從區(qū)域整體的角度來(lái)觀察產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域擴(kuò)展和區(qū)域整合，并且基于生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和資本、商貿(mào)和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)城市體系的進(jìn)一步演化，以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)生活的整合。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，不僅帶來(lái)區(qū)域的城市化，同時(shí)帶動(dòng)城市的區(qū)域化，區(qū)域中的城市體系發(fā)展出密切聯(lián)系和緊密交織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。也只有在這個(gè)階段中，城市間的緊密聯(lián)系才使得區(qū)域城市體系表現(xiàn)為城市群。我們可以看到，以上海為核心城市所構(gòu)成的長(zhǎng)三角地區(qū)城市群正成為國(guó)家最重要的經(jīng)濟(jì)地區(qū)，并成為如戈特曼所說(shuō)的世界第六大城市群。珠三角和京津冀城市群也在逐步成型，以及我國(guó)若干新興的城市群在快速發(fā)展，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新的階段。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入新的第三階段，即進(jìn)“依托城市化群的城鎮(zhèn)化”。要實(shí)現(xiàn)依托城市群的城鎮(zhèn)化，我們不僅需要積極破除特大城市、巨型城市的發(fā)展限制，完善特大城市的現(xiàn)代化治理，也需要探索多中心巨型城市和大都市圈的體制改革，重視在城市群體系下的次級(jí)城市、包括小城鎮(zhèn)的整體發(fā)展。城市群中的小城鎮(zhèn)需要更深地嵌入在城市群一體化的整體結(jié)構(gòu)中尋找新的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展，需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，成為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展地區(qū)，建設(shè)成為富有特色的小鎮(zhèn)，來(lái)豐富區(qū)域經(jīng)濟(jì)的面貌。依托城市群的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要強(qiáng)化中心城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)（和國(guó)家發(fā)展）的集聚能力和輻射能力，并發(fā)揮小城鎮(zhèn)整合周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)性作用，才能實(shí)現(xiàn)城市群的發(fā)展建設(shè)和一體化，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的深化。

因此，回顧中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史道路，我們一方面需要回顧“小城鎮(zhèn)、大問(wèn)題”，看到由費(fèi)孝通引發(fā)的小城鎮(zhèn)帶動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化的具體實(shí)踐，同時(shí)也應(yīng)該看到其所提出的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)和全國(guó)一盤棋的想法，才能完整認(rèn)識(shí)費(fèi)孝通對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思想貢獻(xiàn)。更關(guān)鍵的問(wèn)題是，我們需要意識(shí)到，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體過(guò)程具有多元化的組成部分，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展也是分階段在逐步推進(jìn)的。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要特大城市，和大中小城市及小城鎮(zhèn)整體協(xié)調(diào)的發(fā)展。作為大國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，離不開(kāi)大城市的集聚和輻射作用，也離不開(kāi)小城鎮(zhèn)。在當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)需要依托城市群一體化來(lái)構(gòu)造中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段。應(yīng)該在城市群的整體視野中推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展形成整體論的看法，實(shí)現(xiàn)大中小城市的共同發(fā)展，加強(qiáng)城市群的發(fā)展治理。

忽視了城市群整體功能的打造，將不利于城鎮(zhèn)化的完整推進(jìn)，也不利于通過(guò)城市群一體化實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和提高人民生活福利。因此，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)城市群的發(fā)展治理，在城市群的治理中推動(dòng)特大城市現(xiàn)代化治理和都市圈發(fā)展的一體化，推動(dòng)城市體系的功能優(yōu)化，以及在城市群發(fā)展過(guò)程中加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。在不斷日益深化的城市群一體化過(guò)程中，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入更高階段的任務(wù)才能得到實(shí)現(xiàn)

作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。本文是作者在“中國(guó)現(xiàn)代化新征程暨紀(jì)念費(fèi)孝通誕辰110周年學(xué)術(shù)研討會(huì)”上的發(fā)言。

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