摘要：鄉(xiāng)村貧困的本質(zhì)根源是農(nóng)民實質(zhì)權(quán)利缺失導(dǎo)致基本能力缺失，亦即獲得教育權(quán)、健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)、居住權(quán)等關(guān)系民生支出的權(quán)利缺失所導(dǎo)致的基本能力缺失。把鄉(xiāng)村貧困治理置于農(nóng)民權(quán)利獲得框架進行闡述和分析，是因為只有消除鄉(xiāng)村社會人身束縛、制度歧視、缺乏法治權(quán)利和社會保障的狀況，才能提高農(nóng)民按照自己的意愿來生活的權(quán)利能力和行為能力。鄉(xiāng)村貧困治理的目標，就是要拆除造成農(nóng)民實質(zhì)權(quán)利缺失的體制機制障礙，把鄉(xiāng)村貧困治理納入以農(nóng)民實質(zhì)權(quán)利獲得為中心的制度改革和社會改革的軌道。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村貧困；農(nóng)民權(quán)利缺失；鄉(xiāng)村貧困治理；體制改革
一、鄉(xiāng)村貧困是一個什么問題？
關(guān)于鄉(xiāng)村貧困，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)村社會學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)、人類學(xué)等都有廣泛的討論，分析單位和理論視角或有不同，比如，以農(nóng)村的現(xiàn)代化為背景，把鄉(xiāng)村貧困歸結(jié)于傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型失敗上。也有從經(jīng)濟方式和經(jīng)濟形態(tài)方面來討論的，例如，西奧多?W.舒爾茨就認為，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，可以解決鄉(xiāng)村貧困問題，但他討論的問題更像一個發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典主題，如用“收入流價格理論”來解釋傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)停滯落后、不能成為經(jīng)濟增長源泉的原因，即資本收益率低下，而不是一個由于制度安排妨礙了經(jīng)濟增長問題。這些主流的、影響廣泛的觀點，對中國鄉(xiāng)村貧困問題討論的意義只在提出問題的方式上，因為這些看法或者建立在一些無法證實或證偽的宏觀因素上，或者立論的樣本與中國的經(jīng)驗非常不一樣。之所以只提到上述經(jīng)典理論視角，是因為國內(nèi)討論鄉(xiāng)村貧困問題與之立論依據(jù)近似或有某種重疊，比如中國的經(jīng)濟學(xué)（主要是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)等）以及著名的“三農(nóng)問題研究”就主要關(guān)注（經(jīng)濟范疇）鄉(xiāng)村發(fā)展問題的宏觀因素和經(jīng)濟因素，被其普遍接受的衡量鄉(xiāng)村貧困的標準是收入?yún)T乏，即人均可支配收入在貧困線以下。這種以低收入來衡量鄉(xiāng)村貧困的觀點一直是中國的經(jīng)濟學(xué)和“三農(nóng)問題研究”的中心，并且這類研究或討論無論是從國家主義的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視角，或者發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)濟增長視角，亦或傳統(tǒng)重農(nóng)思想的財富積累視角，一直以來都能夠給鄉(xiāng)村貧困概念做出貌似完整但實際上只具有“部分真實性”的恰當(dāng)定義。阿瑪?shù)賮?森提出“可行能力貧困理論”，認為貧困的真正含義不僅僅是收入的低下，而是人的能力的貧困，即缺少正常生活的能力。
阿瑪?shù)賮?森指出，個人的實質(zhì)性自由可以理解為一個人做自己認為有價值的事情的“可行能力”（capability），后者包括：第一，政治自由，即人們有選舉的權(quán)利、批評監(jiān)督的權(quán)利以及政治表達的機會；第二，經(jīng)濟條件，即個人享有的將其經(jīng)濟資源運用于消費、生產(chǎn)或交換的機會；第三，社會機會，即保障個體平等地享受教育、醫(yī)療等的社會公共服務(wù)以促進個體擁有平等的社會機會；第四，透明性保證，即滿足人們對于信息公開性的需要；第五，防護性保障，即建立社會安全網(wǎng)，為弱勢群體提供社會保護?！翱尚心芰ω毨Ю碚摗钡暮诵氖牵说膶嵸|(zhì)自由是發(fā)展的最終目的和重要手段，而自由的缺乏才是導(dǎo)致貧困的本質(zhì)原因，它制約著貧困者的可行能力。
作為“反貧困”（anti-poverty）的一般理論，“可行能力貧困理論”對中國鄉(xiāng)村貧困治理具有現(xiàn)實性的啟示意義。但必須指出，任何討論中國的鄉(xiāng)村貧困問題都需要面對一個體制現(xiàn)實：即中國是一個城鄉(xiāng)二元分治的社會治理體制，這個體制建立在有憲法和法律依據(jù)的（戶籍制度）社會權(quán)利差別體系基礎(chǔ)上。也就是說，不管鄉(xiāng)村社會貧困率是多少，但只要他（她）的貧困與權(quán)利缺失或權(quán)利剝奪相關(guān)聯(lián)，那就可以認為鄉(xiāng)村社會本質(zhì)上是貧困的。所以中國鄉(xiāng)村貧困問題所處的制度環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境與阿瑪?shù)賮?森基于不同的社會制度經(jīng)驗概括而抽取出來的“理想型”（IdealType）貧困理論頗為不同?；蛘哒f，中國的鄉(xiāng)村貧困與權(quán)利缺失的關(guān)聯(lián)既是規(guī)范意義上的關(guān)聯(lián)也是經(jīng)驗意義上的關(guān)聯(lián)。但問題是，中國的鄉(xiāng)村貧困研究和公共政策部門很少針對造成鄉(xiāng)村權(quán)利不平等和經(jīng)濟社會不平等的一系列制度安排開展他們的工作。這從中國鄉(xiāng)村貧困的學(xué)術(shù)研究取向和公共政策特征方面也可以觀察到：一個是鮮明的國家主義取向；一個是以扶貧政策為問題中心。國家主義取向是致力于國家主導(dǎo)的農(nóng)村現(xiàn)代化，一方面突出權(quán)力集中的體制優(yōu)勢，另一方面自上而下的政府主導(dǎo)和資源投入。這種研究和政策取向體現(xiàn)在國家行為上，就是關(guān)注鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長，是在既有制度框架內(nèi)自上而下的扶貧策略和救濟方式。比如，一直以來“三農(nóng)問題領(lǐng)域”的相關(guān)研究主要集中于如何提高低收入農(nóng)村食品生產(chǎn)和增加農(nóng)業(yè)收入，實際上就是一種政策實踐研究，它以國家的政策框架作為自己的研究范圍和認知取向，并不特別關(guān)注鄉(xiāng)村社會的權(quán)利分配狀況與鄉(xiāng)村貧困的各種具體經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)，通常是把鄉(xiāng)村貧困的原因歸納為如下方面：自然條件稟賦性貧困（可用資源貧乏且與外界的交通和聯(lián)系困難）；生態(tài)環(huán)境相關(guān)貧困（即與區(qū)域性生態(tài)環(huán)境的惡化以及為保護生態(tài)而實施的保護政策相關(guān)）；不均衡發(fā)展相關(guān)的相對貧困（即發(fā)展機會在區(qū)域、社會群體之間的配置存在不均衡的問題）；社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性貧困（傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)在市場經(jīng)濟大勢中的劣勢地位和脆弱性）；特殊個體性貧困（家庭缺乏勞動力、疾病、突然變故等）。以這樣的方式提出這個問題，可以想見“可行能力貧困理論”對中國鄉(xiāng)村貧困的研究和實踐就不太可能產(chǎn)生多大的影響，將其理論運用于對中國的經(jīng)驗研究成果也不多見，更談不上進入公共政策制定者的實踐中。也可以說，從中國的經(jīng)驗材料看，中國的理論和實踐更擅長于國家主義現(xiàn)代化理念指導(dǎo)下的政策設(shè)計和政策咨詢，在這個意義上，這種研究價值取向和政策實踐特性妨礙了我們對中國鄉(xiāng)村貧困研究和實踐的進一步深化，使我們不能把思考和討論的目標集中于導(dǎo)致中國鄉(xiāng)村貧困根源的體制機制方面的原因上。
中國的鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失不僅有體制的依據(jù)更有直接性的經(jīng)驗關(guān)聯(lián)。換言之，鄉(xiāng)村貧困問題不僅僅是由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不能完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，也不是單純由于低收入造成的，鄉(xiāng)村貧困很大程度上是因為農(nóng)民權(quán)利的缺失所導(dǎo)致的基本能力缺失造成的，比如與高額醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等民生支出，對應(yīng)的公民獲得健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)、教育權(quán)、居住權(quán)的能力缺失，這些都屬于權(quán)利范疇。把鄉(xiāng)村貧困與權(quán)利關(guān)聯(lián)起來是對狹隘的中國鄉(xiāng)村貧困概念的拓展，也就是說，對中國鄉(xiāng)村貧困的定義不是或不僅僅是根據(jù)財富獲得而是根據(jù)權(quán)利獲得來衡量并界定的，這樣一個評價性原因（把農(nóng)民權(quán)利獲得作為衡量鄉(xiāng)村貧困的判斷標準）能夠使我們對鄉(xiāng)村貧困的審視可以超越中國的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)或三農(nóng)問題研究的狹隘分析框架，并且能夠更深刻地解釋鄉(xiāng)村貧困面臨的各種制度束縛，從而將鄉(xiāng)村貧困治理引向更廣泛的制度改革和社會改革上。
農(nóng)民權(quán)利獲得對消除鄉(xiāng)村貧困具有中心意義。從一個方面看，經(jīng)濟發(fā)展在對鄉(xiāng)村貧困做出重大貢獻的同時，今天鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的職業(yè)群體結(jié)構(gòu)這三個方面都發(fā)生了深刻的變遷，這些結(jié)構(gòu)性的變化引發(fā)的城鄉(xiāng)關(guān)系、機會結(jié)構(gòu)、資源（財產(chǎn)、資本和人力資源）流動、控制權(quán)（對資源的新控制權(quán)與歷史控制權(quán)）的變化，這本身就是鄉(xiāng)村社會發(fā)展必須要解決的權(quán)利問題。從另外一個方面看，經(jīng)濟變革過程中出現(xiàn)的社會矛盾和政治對立，實質(zhì)上是一種權(quán)利沖突，主要根源于舊制度和舊原則的體制改革滯后，鄉(xiāng)村社會的人身束縛、制度歧視、缺乏法治權(quán)利和社會保障的狀況一直沒有消除，由此引發(fā)的一系列社會政治問題皆因權(quán)益受損或權(quán)利剝奪而起，后者減緩了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展進程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村貧困狀況不能得到更為根本性的改觀，同時外在的（政府）扶持力量又很難促成鄉(xiāng)村社會內(nèi)生動力的結(jié)構(gòu)性變化，甚至相反，在某種意義上鄉(xiāng)村社會正是因為廣泛深入的行政力量和功利性的“三農(nóng)”政策加速了農(nóng)村生活方式和鄉(xiāng)村價值的衰敗，事實上起到的不是消除鄉(xiāng)村貧困而是削弱鄉(xiāng)村經(jīng)濟競爭力和社會創(chuàng)造力的負作用。
本文將鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失之間的經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)置于改革開放后鄉(xiāng)村社會權(quán)利結(jié)構(gòu)變化的框架下進行闡釋，特別要分析不同屬性的權(quán)利之間互相促進的關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村貧困不可能幻想在既能保持古老的鄉(xiāng)村價值又能帶來財富增長的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)范疇內(nèi)獲得解決，也不可能寄托于按照城市化或工業(yè)化的范疇和觀念實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”所帶來的經(jīng)濟增長或經(jīng)濟繁榮上。改變鄉(xiāng)村貧困現(xiàn)狀，需要政府和社會在農(nóng)民的生存、健康、教育、就業(yè)、社會保障等領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任，更需要農(nóng)民作為發(fā)展的主體在全面的社會交往和社會變革中發(fā)揮主動作用。在這個意義上，對于鄉(xiāng)村貧困治理，地方政府就要從單純的以收入來衡量貧困的習(xí)慣性思維和計劃體制的供給式治理思維中走出來，把以國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、工業(yè)化、城市化、技術(shù)進步或社會現(xiàn)代化的屬于工具性范疇的發(fā)展觀為重心，轉(zhuǎn)向以農(nóng)民權(quán)利獲得為中心進行廣泛的、結(jié)構(gòu)性的制度改革和社會改革的鄉(xiāng)村貧困治理。
二、鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失的經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)
從公民權(quán)利的角度來看鄉(xiāng)村貧困治理，國內(nèi)一直存在這樣一種主流看法或觀點，即生存權(quán)（在生命權(quán)和溫飽權(quán)的含義上）是第一位的，其他權(quán)利比如政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利是生存權(quán)解決之后或經(jīng)濟發(fā)展之后的選項，這種看法或觀點在國家政策的表述上，就是“沒有生存權(quán)，其他一切人權(quán)均無從談起”。這種看法或觀點關(guān)注的中心問題是國民生產(chǎn)總值（GNP）增長、個人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進步或社會現(xiàn)代化等等。反過來講，農(nóng)民權(quán)利比如政治參與、接受基本教育的機會、獲得經(jīng)濟機會等，通常是以“對經(jīng)濟發(fā)展是否有利”這樣的提問方式來評價。這種看法或觀點幾乎覆蓋于經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、三農(nóng)問題研究領(lǐng)域和公共政策部門的各種主導(dǎo)性論述當(dāng)中。
這樣，解決鄉(xiāng)村貧困問題就變成了一個經(jīng)濟增長或傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的問題。比如，鄉(xiāng)村社會中儲蓄率和投資率低下，缺乏（國營或私營）資本投入，原因是農(nóng)民消費率低下，或者鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展條件不能吸引社會資本進入。但這類看法只具有“部分真實性”：其一，農(nóng)民不能成為消費群體或消費率低下，主要是因為他們根本就沒有消費能力，他們經(jīng)年累月積累起來的一點財富和收入，必須為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的不時之需做好萬全的準備，因為不健全的、歧視性的農(nóng)村教育資源配置、社會保障體系和社會救助體系使農(nóng)民處于極其不利的位置上；其二，社會資本投入不多，根本的原因是財產(chǎn)權(quán)（土地、宅基地等）的法律保障不完善、市場法治不健全以及地方政府以土地和廉價勞動力為優(yōu)勢的“招商引資”政策的權(quán)宜性和不確定性。如此一來，鄉(xiāng)村貧困問題又回到了（權(quán)利）制度安排與經(jīng)濟增長的關(guān)系上。
國民生產(chǎn)總值（GNP）或個人收入增長，對解決鄉(xiāng)村貧困能夠做出重大貢獻，事實上40多年來改革開放的減貧成績單足以說明問題，但從根本上講它只是解決鄉(xiāng)村貧困問題的重要手段，因為鄉(xiāng)村貧困同時還依賴于其他決定因素，諸如社會的和經(jīng)濟的安排（例如教育和健康設(shè)施等），以及政治的和公民的權(quán)利（例如參與社區(qū)的社會、政治和經(jīng)濟生活的權(quán)利），這些權(quán)利獲得對解決鄉(xiāng)村貧困既是目的也是手段。并且這些實質(zhì)性權(quán)利（即政治參與的自由，或者接受基本教育或醫(yī)療保健的機會）在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展或消除鄉(xiāng)村貧困中將起到直接的建構(gòu)性作用，乃是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展或解決鄉(xiāng)村貧困的基礎(chǔ)性組成部分。
對鄉(xiāng)村貧困的評判必須要以農(nóng)民擁有的權(quán)利是否得到增進為首要標準，這是因為消除鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失或權(quán)利剝奪具有廣泛而直接的經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)。宏觀地講，中國農(nóng)民的貧困問題包括生存和發(fā)展兩個方面，生存問題直接表現(xiàn)為（食物）物質(zhì)匱乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要用于食物，沒有儲蓄可用于收入增長；發(fā)展問題直接表現(xiàn)為教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等非物質(zhì)方面。前一個問題表面的原因是由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低生產(chǎn)率，但核心的問題是生產(chǎn)資料所有制形式（主要是農(nóng)村土地制度）；后一個問題是有關(guān)農(nóng)民實質(zhì)性權(quán)利的獲得方面，揭示的是制度保障的缺失。在中國鄉(xiāng)村社會變革中，諸如土地改革（土地所有權(quán)的再分配，即土地所有權(quán)由人數(shù)相對較少的富有者、大量土地的所有者?如貴族、莊園、農(nóng)場主，或通稱為地主向那些耕作者的轉(zhuǎn)讓）、農(nóng)業(yè)集體化（政府直接指揮社會全部的生產(chǎn)資源）、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分開）等，對鄉(xiāng)村社會貧困問題的解決帶來了相當(dāng)直接甚至是決定性的影響。這些制度改革有一個共同點，都是圍繞著（土地）財產(chǎn)權(quán)的重新界定這個中心問題展開的，實質(zhì)上是對農(nóng)民權(quán)利（政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利等）的賦權(quán)改革，它一方面導(dǎo)致了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)要素重新配置的結(jié)果，另一方面與建立在集體主義價值上的集體經(jīng)濟不同，新經(jīng)濟政策為鄉(xiāng)村社會各種關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)建立在人的動機和人的利益的廣闊基礎(chǔ)上提供了制度條件。例如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給鄉(xiāng)村社會關(guān)系結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)帶來了多方面的影響，其一是農(nóng)民的基本生活得到了（物質(zhì)）保障，從過去那個造成普遍貧困的體制中掙脫出來；其二是農(nóng)村產(chǎn)生的大量剩余勞動力進入城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)（農(nóng)民工群體的出現(xiàn)）以增加工資性收入，同時又大大推動了中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程；其三是鄉(xiāng)村社會重新組織化，一個是實行村民自治，另一個是基層政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。農(nóng)民的自主權(quán)和自主性空間得到了擴展和延伸。這些制度上的改變涉及經(jīng)濟機會、政治自由、社會權(quán)力、接受基本教育的機會以及對職業(yè)選擇和市場行為的鼓勵機制等方面的改變，帶來了鄉(xiāng)村社會關(guān)系和權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化，這些變化被證明對改變鄉(xiāng)村貧困狀況具有直接性的關(guān)聯(lián)和巨大促進作用。
第一，農(nóng)民的基本權(quán)利獲得方面的變化。改革開放40年經(jīng)濟社會變遷，農(nóng)民的公民權(quán)在兩個方面即居住與遷徙自由和財產(chǎn)權(quán)方面獲得了有限的但卻是具有實質(zhì)意義的改變，這主要包括資源（財產(chǎn)、資本和人力資源）流動、控制權(quán)的變化。前者的變化主要是農(nóng)民有權(quán)擁有自己的勞動力，之后（可以離開土地到城鎮(zhèn)就業(yè)）農(nóng)民工職業(yè)群體出現(xiàn)，但由于戶籍制度等方面的限制，農(nóng)民工群體的權(quán)利現(xiàn)狀卻把農(nóng)民權(quán)利不平等事實進一步凸顯和放大。后者的變化就是實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所造成的控制權(quán)變化，作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)、生活資料，土地事實上（而不是法律上）掌握在農(nóng)民的手中。對鄉(xiāng)村社會權(quán)利結(jié)構(gòu)來講，上述權(quán)利狀況的變化，一方面使農(nóng)民從單一的經(jīng)濟活動向多元的經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)變，機會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，職業(yè)選擇的機會增多；另一方面資源控制權(quán)的變化使農(nóng)民有權(quán)擁有自己的資源（土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)）并促使其積累財富的方式發(fā)生了機會性的變化。比如農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的出現(xiàn)、個體商戶（私營業(yè)主、工商戶、種養(yǎng)戶等）的發(fā)展、城鎮(zhèn)市場的有限開放等等。農(nóng)民權(quán)利獲得和鄉(xiāng)村權(quán)利開放的直接變化之一，是以營利和參與市場交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)勞動者的出現(xiàn)，后者已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)生產(chǎn)者，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的收入不僅使他們有能力脫離鄉(xiāng)村物質(zhì)匱乏的狀態(tài)，而且生活質(zhì)量也取得了很大的提升和進步。
第二，農(nóng)民的政治權(quán)利獲得方面的變化。實行村民自治，賦予了農(nóng)民以選舉權(quán)與被選舉權(quán)，這對農(nóng)民政治權(quán)利的實現(xiàn)具有指標意義，此其一。農(nóng)民參與和監(jiān)督農(nóng)村公共事務(wù)的權(quán)利也是開放的，即村級行政與村務(wù)管理的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的實現(xiàn)，提高了農(nóng)民表達自身需求的能力，此其二。對個體農(nóng)民利益訴求和維護正當(dāng)權(quán)益渠道的開放，比如通過信訪、行政訴訟等方式提出要求和建議，進行申訴、控告、檢舉等維權(quán)行為，此其三。上述政治權(quán)利變化的實踐表明，個人權(quán)利與政治權(quán)利要結(jié)合起來，后者是前者的保障。這些政治權(quán)利的獲得對消除那些限制人們自由的主要因素，如經(jīng)濟機會的缺乏以及系統(tǒng)化的社會剝奪、忽視鄉(xiāng)村公共設(shè)施以及地方政府的不法作為和過度干預(yù)，起到了積極的、有時甚至是決定性的作用。改革開放以來的發(fā)展實踐表明，政治權(quán)利與貧困治理有密切的、相互作用的經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)。關(guān)聯(lián)之一，促進地方政府的“服務(wù)型政府”或“責(zé)任政府”建設(shè)，例如，政府管理導(dǎo)向（依法行政、建設(shè)服務(wù)型政府，改善公共服務(wù)體制等）的改革；政府服務(wù)導(dǎo)向（在民政、公安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務(wù)）的改革等；關(guān)聯(lián)之二，民眾的意見經(jīng)由正式的或非正式渠道的得以上達并部分地體現(xiàn)在地方公共決策過程當(dāng)中；關(guān)聯(lián)之三，農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒和增強，例如，時常發(fā)生的“日常抵抗”或“依法抗爭”等是農(nóng)民在憲法的框架內(nèi)對不受約束而侵害公民權(quán)利和自由的公權(quán)力進行的政治活動和抗爭行為，也是其政治權(quán)利獲得的一種實現(xiàn)途徑和呈現(xiàn)形式。
第三，農(nóng)民的社會權(quán)利獲得方面的變化。上述兩種權(quán)利（基本權(quán)利、政治權(quán)利）是一種（需要國家不作為）“消極的權(quán)利”（negativerights），社會權(quán)利則是一種（需要國家作為）“積極的權(quán)利”（positiverights），因為它的對象大多是社會的底層大眾和弱勢群體，這些權(quán)利主要包括：工作或勞動權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等。（1）工作或勞動權(quán)。改革開放以來，進城務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)形成了一個新的社會階層?農(nóng)民工階層，盡管農(nóng)民工的勞動就業(yè)權(quán)利受到了種種制度歧視和限制，這在下文會談及。（2）財產(chǎn)權(quán)。市場化改革的深入，農(nóng)民對財產(chǎn)權(quán)要求涉及領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、財產(chǎn)處分權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、專利權(quán)、商標權(quán)等等方面的權(quán)利主張。（3）教育權(quán)。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下農(nóng)村兒童輟學(xué)、教育資源分配不公平、高等教育高額收費等等問題，限制了農(nóng)民的受教育權(quán)，使農(nóng)村和城鎮(zhèn)不能享有共同的受教育機會和權(quán)利，整體上看，受教育權(quán)方面進步不大。（4）社會保障權(quán)。過去的社會保障在“單位組織”（人民公社）里解決，人民公社體制解體后，部分公共物品的提供責(zé)任，從鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活組織，逐步轉(zhuǎn)移到政府部門。改革開放40多年來的政府社會保障主要集中在家庭保障、五保保障、優(yōu)待撫恤保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等，這些方面不同程度地在推進和完善當(dāng)中。
上述鄉(xiāng)村社會權(quán)利關(guān)系的調(diào)整，帶來的實質(zhì)變化：之一是農(nóng)民從集體化導(dǎo)致的普遍貧困中走出來，“解決了溫飽問題”；之二是農(nóng)民從舊的資源控制權(quán)中獲得遷徙自由，職業(yè)選擇機會出現(xiàn)，促進了收入的提高和生活質(zhì)量的提升；之三是農(nóng)民獲得了一部分（土地）生產(chǎn)資料權(quán)利，為其生產(chǎn)活動注入了激勵因素，有了自主生產(chǎn)的可行能力。這些實質(zhì)權(quán)利的變化具有巨大的社會進步意義，因為農(nóng)民是一個身份群體，其法律特性源于社會資源（經(jīng)濟資源、政治資源、文化資源等）占有的不同，這種不同建立在制度化的社會差異體系之上，并且這一系列的權(quán)利不平等直接體現(xiàn)在對于稀缺的地位、權(quán)利和資源的分配差異上。所以，鄉(xiāng)村社會權(quán)利關(guān)系的變化，本質(zhì)上揭示的是一種“從身份到契約”的社會進步，它的意義在于，契約關(guān)系成為確定人們權(quán)利能力和行為能力的基準，它是實現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟生活必不可少的條件。因此，我們才能夠從上述權(quán)利關(guān)系的變化當(dāng)中，直接觀察到鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失相互關(guān)聯(lián)且互為因果，亦即從權(quán)利和義務(wù)的分配上，我們可以觀察到鄉(xiāng)村貧困受到經(jīng)濟機會、政治自由、社會權(quán)力、促進良好健康的條件、基本教育以及開創(chuàng)性行為的鼓勵和培養(yǎng)等等因素的影響，這一切揭示的是鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失的實質(zhì)性關(guān)聯(lián)意義。
三、農(nóng)民權(quán)利缺失造成脫貧能力缺失
改革開放后，農(nóng)民的職業(yè)群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化：第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，農(nóng)民解決了溫飽，但當(dāng)農(nóng)民局限于使用傳統(tǒng)生產(chǎn)要素時，他們就很少能對經(jīng)濟增長做出什么貢獻，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能使農(nóng)民富裕起來，大量剩余勞動力開始進城務(wù)工，在城鄉(xiāng)間出現(xiàn)一個龐大的、流動的農(nóng)民工群體；第三，因大中城市發(fā)展和就業(yè)機會產(chǎn)生的拉動效應(yīng)，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，農(nóng)村剩余勞動力資源向大中城市集中。
鄉(xiāng)村貧困群體主要由農(nóng)民和農(nóng)民工（在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民）這兩個職業(yè)群體構(gòu)成。幾十年的經(jīng)濟社會發(fā)展，受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)體制束縛的農(nóng)民并沒有富裕起來，與之對照的是城鄉(xiāng)貧富的兩極分化。從現(xiàn)實政策上看，國家一直致力于改變農(nóng)村的貧困面貌，以政府投入為主體和主導(dǎo)，不斷增加金融資金、社會資金的投入；堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量結(jié)合的扶貧格局，發(fā)揮各方面的積極性，激發(fā)貧困村貧困群眾內(nèi)生動力。與之呼應(yīng)的是，理論界和學(xué)術(shù)界的思考主題也一直致力于經(jīng)濟增長和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型上。但從本質(zhì)上看，這些主要是針對鄉(xiāng)村貧困結(jié)果的一種功利性的治理策略和救濟方式，也就是說，無論是公共部門還是知識界，在改變農(nóng)民權(quán)利缺失和城鄉(xiāng)居民權(quán)利差別對待問題上語焉不詳或著力不夠，比如戶籍制度、社會保障權(quán)利、基本教育、醫(yī)療體制、收入分配機制等方面的改革，一直沒有實質(zhì)性的進展，對鄉(xiāng)村貧困的治理理念和思考方向重點是在國民生產(chǎn)總值（GNP）增長、個人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進步或社會現(xiàn)代化的范疇內(nèi)和“農(nóng)村貧困標準衡量”工具意義上。
不管理論上采取何種“貧困指數(shù)”或“基本能力維度”來測量個體貧困，都離不開他（她）生活于其中的制度環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境，涉及其所處的政治資源、社會資源、經(jīng)濟資源和文化資源的占有狀況，資源占有的不同實質(zhì)上是權(quán)利獲得的不同，后者直接與個體的可行能力相關(guān)聯(lián)。那么，把鄉(xiāng)村貧困置于制度和價值框架上來認識，至少可以觀察到兩種不同的權(quán)利分配體系之下的貧困原因：一個是個人權(quán)利得到法律的保障，社會選擇和機會結(jié)構(gòu)是開放的，選擇和機會對于產(chǎn)生高收入或低收入有直接的關(guān)聯(lián)，個人成敗的結(jié)構(gòu)測量主要體現(xiàn)在財富和收入、權(quán)力、地位和聲望等影響因素上，這方面的差異或不平等是致貧的基礎(chǔ)性原因；另一個是個人權(quán)利缺失造成可行能力缺失，或者說，實質(zhì)權(quán)利的缺乏直接與經(jīng)濟貧困相聯(lián)系，亦即個人貧困直接與其政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利和文化權(quán)利的缺失密切關(guān)聯(lián)。把這兩種權(quán)利分配體系進行對照是為了回答這樣一個實質(zhì)性問題，即個人在將其擁有的資源轉(zhuǎn)換為其可實現(xiàn)的價值活動方面存在的能力差異是什么，這就需要在評估人們福利時要平衡物質(zhì)和非物質(zhì)因素并關(guān)心社會中機會的分布。在這里，各種制度所構(gòu)成的權(quán)利性質(zhì)，正好揭示的就是鄉(xiāng)村貧困的本質(zhì)。接下來的討論，我們將從經(jīng)驗依據(jù)上對鄉(xiāng)村貧困與鄉(xiāng)村社會的人身束縛、制度歧視、缺乏法治權(quán)利和社會保障的狀況密切相關(guān)做出分析，并且分析這種關(guān)聯(lián)是否影響到了農(nóng)民按照自己的意愿和方式生活的基本能力。
第一，共同體成員權(quán)問題。社會共同體成員權(quán)確立在個人自治權(quán)和社會自治權(quán)的法律保障基礎(chǔ)上?；蛘哒f，我們是在如下意義上討論共同體成員權(quán)利的，即“個人應(yīng)能自由且平等地決定他們自己生存的條件；也就是說，他們應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)造和限定他們可資利用之機會的業(yè)經(jīng)詳細闡明的框架內(nèi)享有平等權(quán)利（和因此而負有的平等義務(wù)）”在這個意義上看，村民自治是一個與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村“成員身份自治”，村民自治成員身份的封閉性屬性使它無法整合或代替基層社會自治組織體系的功能和作用，換言之，它無法兼顧或替代其他社會組織和社會群體的權(quán)利和權(quán)益，比如農(nóng)民維權(quán)組織的利益訴求、行業(yè)協(xié)會的成員權(quán)益的維護和保障、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的利益關(guān)切等等。而且由于它至今沒有自治權(quán)的法律保障，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導(dǎo)關(guān)系”干預(yù)下，村民自治機構(gòu)即村委會也不能成為完全意義上的村社共同體代理人。與村民自治組織形成對照，改革開放后，在廣大鄉(xiāng)村，生產(chǎn)領(lǐng)域中豐富多樣的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織和農(nóng)民專業(yè)合作組織大量出現(xiàn)，這些成員共同體組織通過其經(jīng)營過程以及對其利潤（或剩余）的利用，服務(wù)于其社員。這種耕作與經(jīng)營的共同體形式，有生產(chǎn)資料使用權(quán)和經(jīng)營的獨立性，合作社自身盈利能力和帶動農(nóng)戶能力都有了很大提高，參與其中的農(nóng)民個體獲得了民生和福祉上的很大提升。這類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織或農(nóng)民專業(yè)合作組織以營利和參與市場交換為生產(chǎn)目的。在當(dāng)下的中國農(nóng)村，對小農(nóng)經(jīng)濟的改造需要規(guī)模化和市場化，這樣才能完成農(nóng)民向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)化，上述家庭經(jīng)營或聯(lián)合經(jīng)營的組織化形式都有廣闊的發(fā)展未來。但把村民自治組織與農(nóng)民合作經(jīng)濟組織或農(nóng)民專業(yè)合作社放在一起看，卻有如下性質(zhì)相同的問題：一是村民自治組織不斷地（或已經(jīng)）行政化，其先天不足的自主權(quán)現(xiàn)在已沒有多少實質(zhì)性內(nèi)容和意義；二是其他農(nóng)村合作經(jīng)濟組織形式的自主性受到（土地）產(chǎn)權(quán)的不確定性和行政干預(yù)、市場準入、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不完善等多方面牽制和約束而在經(jīng)營活動中上處于很弱勢的地位。這兩類鄉(xiāng)村共同體組織還有一個共同的問題：土地產(chǎn)權(quán)和其他生產(chǎn)資料的非私人性，后果是這些組織沒有（完整）獨立性和自主行動能力。概言之，鄉(xiāng)村共同體成員權(quán)的缺失直接影響到共同體自主決策和行動的能力，村民自治失去自治的本質(zhì)特性，而農(nóng)民合作經(jīng)濟組織或農(nóng)民專業(yè)合作社與現(xiàn)代意義上的農(nóng)民合作社原則又沒有多大關(guān)聯(lián)。它們都不能引導(dǎo)普通農(nóng)戶走向富裕，廣泛實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，進而引導(dǎo)整個農(nóng)村走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。最后，上述各類共同體組織都沒有成員權(quán)的法律保障，反過來講，不管未來鄉(xiāng)村社會成員利益以怎樣的形式和結(jié)構(gòu)得以組織化，法治是社會自治制度化的保障，是社會共同體存在的基本條件，人們對社會共同體自我治理能力的信心就確立其上。
第二，財產(chǎn)權(quán)問題。財產(chǎn)權(quán)或財產(chǎn)權(quán)缺失對生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民貧困群體具有如下含義：經(jīng)濟活動的約束條件是怎樣限制了他們的可行能力。這主要是指個人享有的將其經(jīng)濟資源運用于消費、生產(chǎn)或交換的機會，這個機會如果變成約束條件，那是指對人的經(jīng)濟活動的束縛、限制、干預(yù)。以農(nóng)民的土地權(quán)利為例，這個權(quán)利內(nèi)涵的界定從最初法律規(guī)定的不明確到今天還在討論中的所謂“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)），基本是圍繞著“農(nóng)村土地承包權(quán)采取農(nóng)民集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包制，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村用地，可以采取投標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”這個規(guī)定展開的，這個含混不清的法理表述既有公有制度的一般特征，比如家庭財產(chǎn)之外的生產(chǎn)類財產(chǎn)，一般屬于公共組織或集體組織所有，也有個人擁有的所謂“經(jīng)營權(quán)”和“承包權(quán)”，后者又以對集體組織付出一定的對等義務(wù)為條件。如此一來，鄉(xiāng)村各種形式的財產(chǎn)權(quán)屬問題、以及大量財產(chǎn)糾紛由此而生，比如地權(quán)糾紛雖然貌似法律和經(jīng)濟問題，而實際內(nèi)容卻是政治和社會性主題?不同理念、利益、身份和權(quán)利的社會平衡結(jié)構(gòu)并未形成，缺乏對權(quán)利的法律界定“生產(chǎn)”認可（合法化）的社會機制，因而產(chǎn)權(quán)規(guī)則難以制度化。這就能夠理解為什么農(nóng)民土地權(quán)利受到的諸多約束條件。實質(zhì)上，農(nóng)民的土地權(quán)利與鄉(xiāng)村貧困存在一種更為基礎(chǔ)性的關(guān)系，這是因為財產(chǎn)制度、土地權(quán)利等方面的束縛限制了農(nóng)民運用其資源進入生產(chǎn)和交換領(lǐng)域的機會，它甚至阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，使傳統(tǒng)農(nóng)民不能成為以營利和參與市場交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，以及傳統(tǒng)農(nóng)民向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)化。所以，我們看到了關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利的曠日持久的爭論陷入土地所有和土地經(jīng)營的各種不同形式和多邊規(guī)則或勢力的博弈和權(quán)衡當(dāng)中。總之，農(nóng)民土地權(quán)利的界定加入了所有制性質(zhì)、某些意識形態(tài)方面的考慮、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地與財政、土地與資本、國家安全和社會穩(wěn)定等等非權(quán)利因素的考慮，這些都構(gòu)成了農(nóng)民經(jīng)濟活動和經(jīng)濟權(quán)利的約束限制條件。
第三，社會保障和社會救助問題。改革開放后，鄉(xiāng)村社會的社會保障和社會救助發(fā)生了一個結(jié)構(gòu)性變化：它的提供責(zé)任逐漸從家人負責(zé)、社區(qū)救助、單位和地方企業(yè)支付，成為各級政府的社會責(zé)任。從實地調(diào)查上看，當(dāng)前農(nóng)村社會保障和社會救助存在的問題：第一，農(nóng)村社會救助管理和監(jiān)督機制不健全。其一，勞動能力程度鑒定機制不完備。民政部門對個人勞動能力程度的鑒定只能根據(jù)年齡，殘疾證的等級，以及政策規(guī)定分類救助的病種來判定。社保部門關(guān)于喪失勞動能力程度的鑒定只針對工傷，普通個人的勞動能力不予鑒定。因勞動能力無法鑒定，導(dǎo)致一部分低保申請擱置，無法繼續(xù)。其二，家庭和個人的異地財產(chǎn)較難核查。目前社會救助家庭經(jīng)濟狀況核查系統(tǒng)，基本上可以查到個人名下的車輛、存款、工商注冊等信息，但對于存款、房產(chǎn)、車輛信息在外地的卻難以查詢。其三，對違規(guī)領(lǐng)取低保金的懲處不完善。對于隱瞞財產(chǎn)、隱瞞子女、隱瞞收入違規(guī)領(lǐng)取低保金的家庭，目前的懲處措施只是追繳低保金，無法對投機的人形成震懾。第二，“低保戶”成為其他社會救助受益者的資格條件，使救助疊加且集中化。農(nóng)村“低?！睒藴试趯嶋H工作中常被應(yīng)用到其他社會救助項目上，如醫(yī)療、教育、住房救助等。低保戶可以享受更多社會救助和社會福利方面的優(yōu)惠條件?！暗捅！睒藴实姆夯褂茫又暗捅ο蟆比后w規(guī)模狹小，使整個社會救助體系出現(xiàn)了福利疊加和救助集中化的現(xiàn)象，這一方面造成社會資源分配的不公，另一方面因為身份附加值增大，造成農(nóng)民群體間的分化和負向比較。由此導(dǎo)致“低?！薄柏毨簟鄙矸莩蔀檗r(nóng)村資源爭奪和社會矛盾多發(fā)的誘因。第三，農(nóng)村低保制度與政府扶貧計劃未能有效銜接。從政策制定角度看，比如，政府扶貧項目和社會救助是保障農(nóng)民基本生存權(quán)的兩個相互支持的體系，面向的困難群體應(yīng)大致相同。但現(xiàn)實中，制度或政策受益群體差異卻比較大。這表明兩個反貧困的制度核算體系和標準不對接，亦因具體的核算方法和排除性限定條件，如采用計算應(yīng)得收入、應(yīng)得贍養(yǎng)費的方式，將有些實際需要救助的困難家庭排除在外。從調(diào)研情況看，國家扶貧項目定義的貧困戶絕大部分都是老弱病殘或幾無勞動能力者。這部分貧困群體實難依靠內(nèi)生動力脫貧。但目前扶貧政策更強調(diào)挖掘貧困戶內(nèi)生動力，并不倡導(dǎo)低保制度兜底。第四，反貧困政策瞄準偏離以及群體邊際差異，如有些農(nóng)村地區(qū)將“低保”與年齡、計生、維穩(wěn)掛鉤，與人情相連，與村公益勞動緊密聯(lián)系。不支持村級公益事業(yè)者，即使符合條件也難以在民主評議環(huán)節(jié)得到支持。反貧困政策保障對象享受“建房、看病、小孩讀書、生產(chǎn)”等基本不花錢的幫扶措施。邊緣貧困戶、低保邊緣戶以及非貧困戶群體互相攀比，對政府扶貧和救助政策產(chǎn)生不滿。農(nóng)村社會保障和救助體系除了保障弱勢貧困人口的基本權(quán)利之外，還具有維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、化解社會矛盾和利益沖突的功能作用。
鄉(xiāng)村貧困還有一個體制性和結(jié)構(gòu)性原因，即造成農(nóng)民工群體權(quán)利缺失的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。也就是說，農(nóng)民工群體走出貧困有一個“從身份到契約”的問題。這首先要解決城鄉(xiāng)二元分治體制，這個分治體制根據(jù)居民戶籍身份實行屬地管理，居民只有在個人與戶籍相吻合時，才會享有各種合法的權(quán)利，其中包括個人權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利等，換句話說，農(nóng)民工的上述權(quán)利不在城市而是在鄉(xiāng)下。這產(chǎn)生了兩個后果，一個是農(nóng)民工最終要回到鄉(xiāng)村，這必然要在就業(yè)和資源上與留在鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成競爭關(guān)系，結(jié)果是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口并沒有下降；另一個是回到鄉(xiāng)村的農(nóng)民工又不能獲得收入增長，以農(nóng)業(yè)為生的報酬日漸低下，生活質(zhì)量和生活水平不能得到多少提升。這樣的城鄉(xiāng)發(fā)展模式除了拉低中國的人口城鎮(zhèn)化率，回鄉(xiāng)的農(nóng)民工也沒有使農(nóng)村生產(chǎn)率提高和財富水平有所改善，從而推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展進步。
從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型上看，農(nóng)村人口外流是農(nóng)業(yè)進步的必要條件，因為農(nóng)村人口的減少并以工業(yè)的步伐前進和人口城鎮(zhèn)化是社會現(xiàn)代化兩個并行不悖的發(fā)展方向。但對于中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民來講，這卻不是一個充分條件。一方面，改革開放后農(nóng)業(yè)勞動人口的數(shù)量急劇減少，留下來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者卻不是年輕的一代，后者對農(nóng)村發(fā)展幾乎不抱希望，而不能或不愿意離開農(nóng)村的基本上又是不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步新要求的老一代，鄉(xiāng)村人口不可避免地陷入只能維持生存和溫飽的邊際生產(chǎn)率為零的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中。另一方面，外流的農(nóng)村人口（主要是農(nóng)民工）又與農(nóng)村社會有著一系列權(quán)利關(guān)聯(lián)，而這些權(quán)利關(guān)聯(lián)又因其離開戶籍所在地而虛置，沒有任何實質(zhì)性意義?？傊?，農(nóng)業(yè)職業(yè)人口的大量外流是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的條件和結(jié)果，不管這種變革采取什么樣的經(jīng)濟社會形式。但中國的情況卻非常不同，農(nóng)村勞動力資源的流動在給城市發(fā)展帶來“人口紅利”（廉價勞動力）的同時，由于城鄉(xiāng)權(quán)利二元結(jié)構(gòu)的制度安排，城市不能安置如此龐大的一個主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動者，它并沒有給城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村社會發(fā)展帶來實質(zhì)性進步，農(nóng)民工群體依然是鄉(xiāng)村貧困群體的構(gòu)成部分或潛在的貧困人口。事實上，農(nóng)民工群體身份特征或權(quán)利剝奪帶有傳統(tǒng)計劃體制遺留的所有意義，如此城鄉(xiāng)居民的權(quán)利分配差異成為鄉(xiāng)村貧困的根源之一。
四、鄉(xiāng)村貧困治理：權(quán)利獲得或經(jīng)濟增長
當(dāng)下的鄉(xiāng)村貧困治理，是針對鄉(xiāng)村社會的貧困現(xiàn)狀（結(jié)果）采取的行動。公共部門的政策取向明確而直接：通過行使極大的經(jīng)濟權(quán)力和行政權(quán)力，試圖以國家財政的轉(zhuǎn)移支付和社會資本的聚集來消除鄉(xiāng)村貧困。在鄉(xiāng)村貧困治理實踐中，地方政府不僅是政策主導(dǎo)者，也是市場的主體，例如，專項扶貧或產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵特征，就是政府既是收入?生產(chǎn)性資產(chǎn)的主要所有者，也是勞動力的主要雇主，這種混合體形式的市場主體在當(dāng)下的農(nóng)村扶貧中大量地涌現(xiàn)，它類似于傳統(tǒng)計劃體制思維邏輯主導(dǎo)下的資源配置方式，而不是市場邏輯下的資源配置方式。并且在“晉升錦標賽”和“壓力型體制”的雙重驅(qū)力下，地方政府行為功利化和短期化，它要直接獲得的目標就是政治合法性需求和績效合法性實現(xiàn)?鄉(xiāng)村社會政治秩序的穩(wěn)定以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟欣欣向榮和國民生產(chǎn)總值（GNP）生機勃勃的增長。
一直以來學(xué)術(shù)界包括“三農(nóng)問題研究”基本上是從政府的思維或政府的視角來看待和思考鄉(xiāng)村貧困問題的，他們的關(guān)注重點也基本一致，即立論出發(fā)點大都落在經(jīng)濟增長、糧食增產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等“農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略問題”上。這些問題與農(nóng)民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的權(quán)利獲得的關(guān)聯(lián)性并不大，對鄉(xiāng)村貧困人口基本能力的提高也沒有多少實質(zhì)性意義。再者，地方政府關(guān)注鄉(xiāng)村貧困問題的另一個關(guān)鍵目標是鄉(xiāng)村社會政治秩序的穩(wěn)定，即防止農(nóng)民因為貧困發(fā)生糾紛、上訪甚至群體性事件。另外，學(xué)術(shù)界和三農(nóng)問題研究還有一個一直沒有發(fā)生變化的思維框架或研究范式，即把所謂“三農(nóng)問題”的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村三個領(lǐng)域分割開來進行立論、規(guī)劃和設(shè)計，或者說，學(xué)術(shù)界或“三農(nóng)問題研究”的這種“政府思維”或“政府視角”從來沒有把鄉(xiāng)村社會作為一個主體或整體來思考，也就是說，幾乎所有的研究范式和公共政策思維取向都不是把鄉(xiāng)村社會作為一個主體性的存在放置于鄉(xiāng)村社會關(guān)系和權(quán)利關(guān)系的范疇上。
政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村貧困治理帶有鮮明的“后全能治理”特性。這種后全能治理的主導(dǎo)機制和形式，就是熱衷于搞規(guī)劃、搞設(shè)計，比如，沒有產(chǎn)業(yè)可以給你規(guī)劃出來一個產(chǎn)業(yè)，沒有市場可以給你制造出來一個市場，沒有生活景象可以給你設(shè)計出來一個生活景象，等等。各種經(jīng)濟發(fā)展或社會發(fā)展方案以不同的形式大舉進入市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域甚至進入村民的日常生活領(lǐng)域當(dāng)中，諸如各種運動式鄉(xiāng)村建設(shè)項目、家禽飼養(yǎng)或禁養(yǎng)政策、雄心勃勃的種植計劃、以及各種不切實際的樣板推廣方案等。這些“規(guī)劃出來的鄉(xiāng)村貧困治理模式”頗成疑問，一方面，以農(nóng)民世代使用的各種生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)的（糧食增產(chǎn)）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已無邊際，但新的（以營利和參與市場交換）生產(chǎn)要素又發(fā)展不起來；另一方面，各種規(guī)劃或方案因地方差異性以及經(jīng)濟社會生活的不確定性或未知因素幾乎必然會產(chǎn)生不可預(yù)見、成敗難料的結(jié)果，例如，研究者在農(nóng)村調(diào)研時經(jīng)常會觀察到樹立于田間地頭各種已廢棄的建設(shè)規(guī)劃藍圖與類似于城市社區(qū)的整齊劃一的村落人家，還有基層政府干預(yù)農(nóng)民經(jīng)濟活動造成的生肉和果蔬的大跌或大漲造成傷農(nóng)現(xiàn)象，等等。這些對鄉(xiāng)村貧困面貌基本不會帶來實質(zhì)性的改變，但對于地方政府來說，諸如此類“規(guī)劃出來的鄉(xiāng)村貧困治理模式”就會體現(xiàn)在生產(chǎn)效率躍升、國民生產(chǎn)總值（GNP）增長、個人收入提高等各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)構(gòu)成的政府（扶貧）工作成績單上。
下面我們從基層經(jīng)驗材料中來對地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村貧困治理的一般特征做一個概括和分析，需要說明的是，這只是一個一般性的概括，事實上不能避免會存在許多例外情況，但從方法論上講，這正好說明我們要討論的問題的合理性及其學(xué)理價值和意義。
第一，包辦式治理。包辦式貧困治理有兩個制度層面的原因：一個是由于行政壓力型體制的執(zhí)行邏輯，導(dǎo)致扶貧工作任務(wù)和考核指標層層加碼，基層實際情況和需求難以向上反映，造成資源使用的無效率；另一個是不斷強化的監(jiān)督執(zhí)紀和問責(zé)，逐級下壓到基層政府，基層政府必須傾全力來完成扶貧任務(wù)的指標要求，導(dǎo)致基層政府動員黨政系統(tǒng)的一切力量，去實現(xiàn)考核目標。這促使基層政府的行為短期化、功利化，傾向于采取立竿見影的方式獲得扶貧目標的實現(xiàn)，造成形式主義和官僚主義。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方存在對“兩不愁、三保障”的簡單化理解和處理方式，例如，在貧困村異地搬遷政策執(zhí)行中，地方政府未能考慮實際農(nóng)村居住人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)特點以及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式來進行合理規(guī)劃，搬遷后的新村房屋僅具有居住功能，村民仍然依賴于舊村的土地和農(nóng)具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常養(yǎng)殖，導(dǎo)致新村房屋大量空置，資源利用率很低。此外，異地搬遷的戶口門檻還引發(fā)了村民群體分化和利益矛盾。村民中部分家庭因一方戶口為非農(nóng)戶無法享受政策補貼，仍然留居舊村。與舊村房屋結(jié)構(gòu)相比，新村房屋需要增加冬季供暖。取暖開支若由農(nóng)民承擔(dān)，會產(chǎn)生社會矛盾，若由政府承擔(dān)，又會增加新的財政負擔(dān)。如此扶貧使貧困戶的現(xiàn)狀似乎暫時得到了改善，但實質(zhì)上沒有達到群眾滿意的效果，資金資源利用效率低下，脫貧致富缺乏可持續(xù)性。上述問題都是包辦式貧困治理難以克服的悖論，即權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)、公共性與公共福祉脫節(jié)，官僚主義與現(xiàn)實主義，成為包辦式貧困治理的基本特征和表現(xiàn)形式。
第二，資源配置的非市場化。依靠項目制和資源下鄉(xiāng)帶來的雄厚財力支持，基層政府決心增加公共物品和擴大公共服務(wù)，但它采取的策略是積極地進入市場領(lǐng)域，政府掌控和配置的資源出現(xiàn)越來越增多的趨勢，在主導(dǎo)市場的同時，試圖把任何一種經(jīng)濟都變成公共資產(chǎn)和私人資產(chǎn)的混合體形式。表面上的原因是，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入大、周期長、風(fēng)險高，社會資本參與扶貧產(chǎn)業(yè)的積極性不高。因此，扶貧產(chǎn)業(yè)就要依靠政府財政資金和幫扶單位資源的帶動。其結(jié)果就是，基層政府在地方扶貧產(chǎn)業(yè)項目中，借助法人和股權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，變相成為市場主體。但公共部門成為市場的主體一直要面對一個平等與效率的選擇問題：如何分配財產(chǎn)收入，如何組織勞動力市場，如何平衡政府的政策偏好與個人的利益偏好，如何防止在經(jīng)營活動中公共官員的貪瀆腐敗行為，等等，這些體制性制度性問題在政府的扶貧過程中都有大量表現(xiàn)并日漸顯性化。另外，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在帶動扶貧方面的指標性要求，社會資本進入鄉(xiāng)村后須與政府簽訂一些有悖于市場規(guī)則的條件，社會扶貧產(chǎn)業(yè)負擔(dān)過重，難以按照市場規(guī)律發(fā)展起來；再者，政府產(chǎn)業(yè)扶貧資金的集中投入事實上支持了村集體經(jīng)濟的發(fā)展，意味著政府全面干預(yù)和介入鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會生活當(dāng)中。但扶貧產(chǎn)業(yè)從項目的遴選、資金投入乃至失敗的經(jīng)濟損失均由政府承擔(dān)。上述種種，增加了地方政府（負債）財政風(fēng)險但最終債務(wù)還是要納稅人來還，消除貧困的結(jié)果卻給納稅人制造了新的經(jīng)濟負擔(dān)，最終阻礙了地方市場的發(fā)育、發(fā)展和成長。
第三，利益分配集體化。在公共政策實踐和學(xué)術(shù)界中，一直有一個不便言說的觀點，即集體支配現(xiàn)有資源是解決鄉(xiāng)村貧困的最佳方案和最優(yōu)制度選擇。事實上自本世紀以來，一些地方政府就把發(fā)展集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村貧困治理關(guān)聯(lián)起來。第一步，解決權(quán)力集中問題。資源的集中意味著權(quán)力的集中，或者說權(quán)力在哪里集中資源就應(yīng)該在哪里集中；第二步，資源在各個公共部門之間以及社會之間獨占不同的“份額”并主導(dǎo)資源配置形式。只要各類公共組織都有了“資源”或曰“抓手”，權(quán)力就實實在在落在了地上；第三步，農(nóng)民以土地、資金、勞動力等要素參與到這種集體化的利益分配形式中。這樣做的扶貧效果，姑且不論。應(yīng)該關(guān)注的是造成這種情況的更深層原因，即農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不徹底即村級“政社合一”體制未被打破，為這種發(fā)展“集體經(jīng)濟”的做法提供了路徑依賴，結(jié)果一是農(nóng)民的經(jīng)濟組織成員權(quán)與社區(qū)共同體成員權(quán)始終糾纏不清，“政社合一”在村莊層次上繼續(xù)保留；二是每一種成員權(quán)自身的合理設(shè)立未能實現(xiàn)。上述體制性制度性問題的遺留，使基層政府在國家扶貧項目運作中，可以很方便地通過利益分配的集體化形式來發(fā)展集體經(jīng)濟，將生產(chǎn)和社會管理統(tǒng)一掌握到公共組織手中。另一方面，我們更要關(guān)注的實質(zhì)性問題是：即使通過集中支配生產(chǎn)資料能夠生產(chǎn)出足以滿足基本需要的集體產(chǎn)品，但公共組織必須要解決這樣一個“道德問題”：如何進行公正的分配。因為這個問題正是計劃經(jīng)濟體制破產(chǎn)的原因之一。
從根本上講，鄉(xiāng)村貧困的原因主要是制度匱乏和權(quán)利匱乏。良好的制度和權(quán)利保障體系當(dāng)然并不能保證每一個人都能獲得一份財富和收入，但沒有權(quán)利保障和法治秩序，就不會有市場資格和機會、平等和效率，這卻是毋容置疑的。地方政府的大規(guī)模扶貧行動，可以（暫時）解決物質(zhì)匱乏，但獲得自由發(fā)展的權(quán)利不僅是消除貧困的首要目的，而且也是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的不可缺少的手段，況且（以規(guī)劃和設(shè)計為特征）運動式的扶貧行動是要消除鄉(xiāng)村貧困的結(jié)果而不是去改革造成貧困的傳統(tǒng)權(quán)利分配體系，這當(dāng)然不可能改變大多數(shù)農(nóng)民被傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)束縛、基本權(quán)利貧困及其能力缺失的現(xiàn)狀。地方政府在政治責(zé)任與行政責(zé)任的雙重壓力下，鄉(xiāng)村貧困治理通常能夠取得的是救濟式的、施舍式的減貧效果，以及不斷飆升的扶貧成績數(shù)字和政府權(quán)力的擴張和增長。反過來講，鄉(xiāng)村貧困不是一個政府可以一勞永逸解決的問題，首先，這是一個它難以根本解決的（基于財富、權(quán)利、聲望上的差異）社會不平等問題；其次，鄉(xiāng)村貧困問題本身就跟它的政策導(dǎo)向有直接的關(guān)聯(lián)性，因為它仍然是權(quán)威分配體系和資源分配體系的中心，它的貧困治理政策本質(zhì)上就帶有平均主義的特性；再次，它寄希望以壟斷性的行政方式（而非市場方式）來解決貧困問題，后者過于膨脹的結(jié)果就一定會束縛個體權(quán)利，壟斷市場，抑制社會的競爭力和創(chuàng)造力。
在今天的農(nóng)村，真正以種地或“農(nóng)業(yè)”為生的農(nóng)民占比不大，或者說，種地或“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”只能成為他們維持生活生計的手段，如果他們的生活生計都落在種地或“農(nóng)業(yè)”上，那么他們就不能避免陷入貧困當(dāng)中。從農(nóng)業(yè)社會進入商業(yè)社會，農(nóng)民最需要的是市場和職業(yè)機會，但他們的經(jīng)濟活動卻只能維持在一個有限的交易區(qū)域內(nèi)，糧食生產(chǎn)無利可圖，種植業(yè)可以以營利和參與市場交換來獲得收入，比如到集市做些小生意，去鄰近的村鎮(zhèn)打個散工，維持一種溫飽水平并沒有問題，但這些并不能讓他們轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的主體，這與傳統(tǒng)的“農(nóng)工互補”沒有質(zhì)的不同。另一方面，農(nóng)民生活最大的壓力來自教育支出、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，這方面的權(quán)利缺失和權(quán)利不平等，使他們隨時可能陷入貧困甚至赤貧當(dāng)中。換言之，他們需要的是市場權(quán)利以及各種基本權(quán)利的保障和公正的利益整合體制機制，而政府追求的目標如糧食增長、經(jīng)濟增長或GDP跟他們的生活和生計的改善沒有多大關(guān)系。因此，改變鄉(xiāng)村貧困與農(nóng)民權(quán)利缺失的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，需要緊緊圍繞鄉(xiāng)村社會關(guān)系和權(quán)利關(guān)系這個核心結(jié)構(gòu)部分進行一系列的制度改革和社會改革。
第一，建構(gòu)以自治權(quán)為核心的鄉(xiāng)村共同體。鄉(xiāng)村貧困治理不能只見農(nóng)業(yè)（糧食增產(chǎn)或農(nóng)業(yè)開發(fā)）和農(nóng)民（扶貧對象），而不見鄉(xiāng)村社會。要把鄉(xiāng)村社會作為一個整體和主體，這其中的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)就是村社共同體建設(shè)，核心是要把自治權(quán)利賦予所有村民。因為，村社共同體的權(quán)利屬于每個成員而不是、也不能屬于其他組織或機構(gòu)?比如（村民委員會）自治機關(guān)或（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）公共部門。鄉(xiāng)村社會各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)必須建立在村民的個人自治權(quán)和社會自治權(quán)（其中最重要的是政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利）的廣闊基礎(chǔ)上。對于村社共同體成員的生存權(quán)來講，就是每個人都有其自尊的信念，要求有像樣的生活?起碼的營養(yǎng)、保健和其他基本的生活條件。村社共同體成員權(quán)利之于鄉(xiāng)村貧困治理，在于村社共同體能夠圍繞利益平衡和社區(qū)發(fā)展做出他們自己的決定；對來自國家的財政和來自社會的資本的利用，村社共同體依據(jù)自身的成員利益做出選擇，等等。在當(dāng)今的鄉(xiāng)村社會，除了村民自治組織外，還有近十多年來大量出現(xiàn)的一些建立在契約整合關(guān)系上的新型自治組織?農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、合作社、農(nóng)民協(xié)會、外來非營利組織、社區(qū)發(fā)展基金、行業(yè)協(xié)會以及一些社區(qū)文化組織等，這些組織都是依托農(nóng)村社區(qū)利益重塑社會資本和經(jīng)濟資本做出整合的結(jié)果。在今天的鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場結(jié)構(gòu)中，單個的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”在討價還價中處于極其弱勢的地位，這些農(nóng)村經(jīng)濟合作組織主要是以市場機制建立起來的，市場機制本身就蘊含著公民基本權(quán)利和政治權(quán)利以及公共行動的選擇權(quán)利，這些權(quán)利在確認一個人財富的合法來源的同時，也推動了村社共同體以及其他自治組織成員的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利的制度化、程序化和法治化。
第二，重塑以權(quán)利為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村市場體系。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)是小農(nóng)經(jīng)濟加上手工業(yè)（“農(nóng)工互補”）的一種生產(chǎn)生活方式，它的經(jīng)濟從來不是單一的農(nóng)戶經(jīng)濟。近代以來的變化，“國家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國現(xiàn)代化建設(shè)的一個基本矛盾”，也就是說現(xiàn)代國家建構(gòu)（state-building）一直致力于國家財稅汲取和社會控制動員能力，農(nóng)村成為它的資源積累的來源和政治秩序的基礎(chǔ)。這樣的歷史進路和現(xiàn)代邏輯，對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會固有結(jié)構(gòu)的影響一直不利，有學(xué)者把這種不利歸納為三次“破壞”：第一次是西方工業(yè)品的涌入對農(nóng)村手工業(yè)以及城鄉(xiāng)交換結(jié)構(gòu)的毀壞作用，使農(nóng)民的生活和生計都壓在了“農(nóng)事”即耕作上；第二次是1949年后的農(nóng)業(yè)集體化使鄉(xiāng)村社會本身的產(chǎn)業(yè)窄化，農(nóng)民只有糧食和種植業(yè)可做，結(jié)果就是整個鄉(xiāng)村原來結(jié)構(gòu)里的“農(nóng)工互補”被徹底破壞掉了，再加上鄉(xiāng)村可以跟城市交換的東西越來越少，農(nóng)民只能是更加貧困了；第三次是1990年代初以來的快速工業(yè)化和城市化導(dǎo)致所謂“農(nóng)村衰敗”。這是把鄉(xiāng)村社會“農(nóng)工結(jié)構(gòu)”與自主性發(fā)展關(guān)聯(lián)起來的觀察視角，但毫無疑問，我們已回不到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟加上手工業(yè)的所謂“農(nóng)工互補”的那種封閉的“以農(nóng)立國”的村社共同體時代，我們面對的中心問題是，建立鄉(xiāng)村市場關(guān)系和城鄉(xiāng)交換關(guān)系，如此，鄉(xiāng)村社會中以營利和參與市場交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)勞動者就會有廣闊的職業(yè)選擇機會，而政府最該做的事情就是，扶持、培育市場，維護法治規(guī)則秩序，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟多樣化和農(nóng)民就業(yè)、收入、生活來源多元化，讓農(nóng)民真正實現(xiàn)“以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利”“以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利”“自己勞動的權(quán)利”“繼承和轉(zhuǎn)移的權(quán)利”。因為“一個人支配糧食的能力或他支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，都取決于他在社會中的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系”。再者農(nóng)民也是“理性的經(jīng)濟人”，完全能夠判斷自己的利益所在并做出對自己利益最大化的選擇，前提是必須有一個基于法治和契約關(guān)系上的鄉(xiāng)村市場體系。以市場發(fā)展打破封閉，以契約取代身份，實現(xiàn)權(quán)利開放，這是鄉(xiāng)村富庶的實質(zhì)，實現(xiàn)所有這一切就不會讓鄉(xiāng)村社會陷入真正的衰敗和貧困當(dāng)中。
第三、實現(xiàn)農(nóng)民獲得公共服務(wù)的權(quán)利。農(nóng)民獲得公共服務(wù)的權(quán)利包括享受公共教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會權(quán)利。改革開放后，政府提供公共物品的責(zé)任增大，但不斷增長的巨量財政資金也大大提升了政府公共物品供給能力。僅從2007年至2015年看，中國預(yù)算內(nèi)社會保障與就業(yè)支出增長了2.49倍，社會保險基金支出增長了3.94倍，兩者合計平均增長了3.35倍。但由于針對農(nóng)民權(quán)利缺失的制度改革滯后，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、經(jīng)濟社會發(fā)展水平差別等等權(quán)利差異性影響因素并沒有消除，這使得大力推進的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化舉措仍然是一個國家脫貧攻堅的重大努力方向。中國政府自1986年開始扶貧開發(fā)，2015年明確制定并實施脫貧攻堅戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略目標是，到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。具體而言，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。顯然，這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)涉及一系列制度改革和社會改革，或者說，實現(xiàn)這些目標一方面要求政府積極作為，從改革歧視性的社會制度和社會政策包括城鄉(xiāng)二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉(xiāng)分別對待的歧視性政策體系等入手；同時政府要致力于鄉(xiāng)村社會的基本權(quán)利的保障、政治權(quán)利的實現(xiàn)、社會權(quán)利的平等、經(jīng)濟權(quán)利的公平等方面的改革。這些目標實現(xiàn)的實質(zhì)，就是以鄉(xiāng)村社會為本位，以個人權(quán)利和社會權(quán)利為中心，致力于構(gòu)建鄉(xiāng)村公共性社會關(guān)系和權(quán)利關(guān)系，提高政府公共服務(wù)的績效合法性和政治合法性，讓個人、家庭和社區(qū)與公共體制的關(guān)聯(lián)確立在利益共享與價值共享的基礎(chǔ)上。
第四，完善鄉(xiāng)村社會保障和社會救助體系。保護弱勢（貧困）群體的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是政府最重要的公共責(zé)任。為那些遭受天災(zāi)人禍或其他突發(fā)性困難（例如失業(yè)、疾?。┑娜?，收入在貧困線以下的人，以及年老、殘疾的人，提供扶持的社會保障和社會救助體系，或者為其提供生活必需品，或者改善其生活條件，讓這部分貧困家庭學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，這構(gòu)成了農(nóng)民實質(zhì)性社會權(quán)利的一部分。根據(jù)2019年相關(guān)數(shù)據(jù)，中國40%家庭戶年人均收入為11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入組戶月人均收入低于1000元，中間偏下收入組戶月人均收入高于1000元，對應(yīng)的人口為6.1億人。這些數(shù)據(jù)表明，廣大農(nóng)村和中西部地區(qū)相當(dāng)一部分居民收入水平依然偏低，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興任務(wù)十分繁重。從實地調(diào)查看，目前農(nóng)村社會保障和社會救助體系存在如下問題：（1）社會救助與扶貧制度未能銜接，社會救助制度和扶貧政策在政府責(zé)任的理解和認識方面未能統(tǒng)一。針對貧困群體的社會權(quán)利和實際救助需求，政府要整合農(nóng)村救助的政策資源，制定分類、分級救助標準。（2）改善醫(yī)療和教育救助應(yīng)是農(nóng)村社會救助體系的重點。國家統(tǒng)計局2018年鄉(xiāng)村振興調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民家庭最大的負擔(dān)是醫(yī)療、生產(chǎn)投入和教育費用。受訪農(nóng)民中認為“醫(yī)療是家庭最重負擔(dān)”的比例最高，占26.5%；其次是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入”和“教育費用”，分別占22.9%和20.0%。當(dāng)下農(nóng)村因留守人員中老人、兒童所占比重大，對醫(yī)療、教育和生活生產(chǎn)扶持有較高的期待。扶貧的重中之重，是形成保障農(nóng)村貧困（弱勢）群體病有所醫(yī)、學(xué)有所教、老有所助的社會救助體系，維護底線公平和教育機會公平。（3）社會救助體系標準單一，大多數(shù)社會救助項目都嚴重依賴低保標準，使低保標準負擔(dān)了太多的“責(zé)任”。目前醫(yī)療救助以診后報銷為主，這一程序?qū)е吕щy群眾因無力墊付醫(yī)療費而無法就醫(yī)進而無法獲得救助。需要醫(yī)保、社保、住建等多部門聯(lián)合研究解決社會救助資格鑒定難的問題，優(yōu)化社會救助的申請程序，減少困難群眾因部門間相關(guān)程序相悖得不到救助的問題。上述問題的存在都涉及鄉(xiāng)村社會保障和社會救濟體系的改革問題，是全面建成小康社會的實質(zhì)性構(gòu)成部分。
第五，改變以權(quán)利歧視為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式。在當(dāng)下的農(nóng)村，很大一部分農(nóng)民的收入、生活的來源主要依靠進城務(wù)工獲得工資性收入。城鄉(xiāng)二元體制造成城鄉(xiāng)資源要素難以自由流動和合理配置，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距甚大，導(dǎo)致中國的人口城鎮(zhèn)化率嚴重滯后于工業(yè)化水平。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利的平等，需要改變現(xiàn)在的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，它涉及社會保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等體制性、制度性和政策性問題，其中戶籍制度改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等制度體系和政策體系的改革同步推進。對上述關(guān)系農(nóng)民權(quán)利獲得方面的體制性改革，直到今天也進步不大。另外，在學(xué)術(shù)界和三農(nóng)問題研究領(lǐng)域有一種被公共部門認可的、比較活躍的觀點或看法，即維持城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式對國家財稅汲取能力（“蓄水池”）和維護中國政治社會秩序（“穩(wěn)定器”）都有利。理由一是農(nóng)民需要“依托農(nóng)村和農(nóng)業(yè)”來維系自己“致富奔小康”的夢想；二是進城務(wù)工的農(nóng)民工在城市沒有“出路”時，農(nóng)村就是他們的最后“退路”，也是他們的基本保障，正是因為進城失敗的農(nóng)民有退路，中國才有應(yīng)對經(jīng)濟周期的巨大能力。這種觀點或看法不是基于農(nóng)民權(quán)利或人權(quán)的提問方式和思考方式，相反它是以“社會穩(wěn)定和國家現(xiàn)代化”為目的，其立論的觀念還在計劃體制當(dāng)中但卻試圖從當(dāng)今鄉(xiāng)村社會發(fā)展實踐中尋找新根據(jù)，并極力主張維護一種建立在權(quán)利差別體系上的城鄉(xiāng)發(fā)展模式。這本身就頗成問題，它的實質(zhì)是要維持一種統(tǒng)治秩序而不是要解決鄉(xiāng)村貧困問題。事實上，上述觀點帶有鮮明的國家主義現(xiàn)代化特性，它的立論和依據(jù)都相當(dāng)陳舊且混亂不堪。之所以提到這類觀點是因為它恰好與當(dāng)下的三農(nóng)研究主題和鄉(xiāng)村貧困治理政策取向有暗合之處。以權(quán)利歧視為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式的一個現(xiàn)實的反例，就是當(dāng)城市就業(yè)機會減少或向農(nóng)民關(guān)閉時，數(shù)以億計的農(nóng)民工的大部分工資性收入來源就基本上沒有了，他們的歸宿當(dāng)然是鄉(xiāng)村，但依靠邊際生產(chǎn)率為零的農(nóng)業(yè)為生，許多人很可能會重新陷入生活和生計難以為繼的貧困甚至赤貧當(dāng)中?？傊?，改革以權(quán)利歧視為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，就是要打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)權(quán)利平等的制度保障，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。
五、結(jié)論與討論
鄉(xiāng)村貧困除了經(jīng)濟范疇上的物質(zhì)匱乏因素之外，同時還依賴于其他決定因素，其中農(nóng)民實質(zhì)權(quán)利的缺失直接與經(jīng)濟貧困相聯(lián)系。換言之，鄉(xiāng)村貧困不僅包括收入貧困，更包括權(quán)利貧困和制度貧困，這一評價性原因能夠在中國鄉(xiāng)村社會找出它的全部經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)，并且在城鄉(xiāng)分治體制下，鄉(xiāng)村貧困與權(quán)利缺失具備了實效性原因的所有含義。改變鄉(xiāng)村貧困現(xiàn)狀，需要政府和社會在農(nóng)民（包括農(nóng)民工）的生存、健康、教育、社會保障等領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任，更需要農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的主體在全面的社會交往和社會變革中發(fā)揮主動作用。因為政府和社會的責(zé)任對鄉(xiāng)村貧困治理具有決定性意義，“一方面，對于自由權(quán)利、寬容、交換和交易的可能性的社會保障；另一方面，對于人類可行能力的形成和使用上極端重要的那些條件（諸如基本醫(yī)療保健或基礎(chǔ)教育）的實質(zhì)性公共資助”。經(jīng)驗分析表明，當(dāng)前鄉(xiāng)村貧困治理的中心問題，就是以農(nóng)民權(quán)利獲得為中心進行全面的制度改革和社會改革，將政府包辦式貧困治理轉(zhuǎn)向政府、市場、社會多元力量共同參與的以權(quán)利開放和市場經(jīng)濟體系為中心的鄉(xiāng)村貧困治理體系建構(gòu)上。
關(guān)于鄉(xiāng)村貧困治理問題，當(dāng)今的學(xué)術(shù)界和公共決策部門主要把它放在“經(jīng)濟發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵”的宏大主題和敘事方式的框架下來立論和制定政策。這可以從如下兩個方面來解釋：一個方面是因為“國家政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)剩余分配構(gòu)成了中國現(xiàn)代化建設(shè)的一個基本矛盾”，也就是說，把農(nóng)業(yè)看作是剩余的唯一最終來源，以至于農(nóng)村一直是國家工業(yè)化或現(xiàn)代化的財富積累來源中心，但問題是，現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展已使土地的價值越來越小，土地變成了不太重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題已經(jīng)不是原來意義上的增長問題了；另一個方面是因為政治社會秩序穩(wěn)定的需求。保持城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)，把農(nóng)民人身與土地連在一起，有利于鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定，但改革開放的一大特征就是權(quán)利開放，包括政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利等方面的有限開放，而城鄉(xiāng)二元體制則是以剝奪農(nóng)民的權(quán)利為代價，讓農(nóng)民安于封閉的依附性鄉(xiāng)村社會關(guān)系當(dāng)中。
中國的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、“三農(nóng)問題”研究通常把經(jīng)濟增長和物質(zhì)匱乏置于鄉(xiāng)村貧困的主導(dǎo)性論述中心。所以這類研究一直是從生產(chǎn)效率、國民生產(chǎn)總值（GNP）增長、個人收入提高、城市化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)來推出農(nóng)村貧困治理政策“頂層設(shè)計”的。這種以“對經(jīng)濟發(fā)展是否有利”的提出問題方式，通常是把鄉(xiāng)村個體行動者身處其中的權(quán)利分配體系看作一個既定制度事實加以接受，關(guān)注效率而忽略平等，重視經(jīng)濟因素而忽視個體的權(quán)利、自由以及其他非經(jīng)濟因素，以至于關(guān)于這類問題的研究或?qū)Σ咴O(shè)計，要么只能停留在工業(yè)化和城市化的宏觀敘事框架上，要么陷入對鄉(xiāng)村貧困具體經(jīng)驗問題的碎片化論證當(dāng)中，以此推動或配合公共決策部門將它們的三農(nóng)政策、項目制、扶貧方案建立在這一只具有“部分真實性”的詮釋基礎(chǔ)之上。換言之，在對鄉(xiāng)村貧困原因的解釋上，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)或三農(nóng)問題研究通?；蛄?xí)慣性地繞開造成鄉(xiāng)村貧困的核心問題即農(nóng)民權(quán)利缺失問題，其立論仍然停留在傳統(tǒng)“以農(nóng)立國”和國家主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的舊觀念中，只不過是變換了一種邏輯表述方式，即在人口的增長比生存的必需品增長還快的當(dāng)下，物資匱乏或經(jīng)濟增長自然成為中心問題，所以只有工業(yè)社會的管理和生產(chǎn)技術(shù)才能夠解決鄉(xiāng)村貧困這個“世紀性”難題。事實上這是從傳統(tǒng)的“無農(nóng)不穩(wěn)”的路徑依賴并按照現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)或發(fā)展理論的國民生產(chǎn)總值增長或工業(yè)化來定義“發(fā)展”的過于簡單化的狹隘觀念。與其說它對鄉(xiāng)村貧困治理具有令人信服的解釋力，不如說它客觀上把鄉(xiāng)村貧困的實質(zhì)原因給掩蓋了。
關(guān)于鄉(xiāng)村貧困治理的主體問題，主導(dǎo)性的認知是一種“政府思維”或“政府的角度”，它的基本特征就是“按照想象的計劃重構(gòu)社會”的“建構(gòu)論理性主義”（constructivisitrationalism）。只要在農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)規(guī)劃和指導(dǎo)下，依靠雄厚的經(jīng)濟資源和強大的經(jīng)濟權(quán)力，就一定能夠消除鄉(xiāng)村貧困，所以它的具體策略就是功利性主導(dǎo)下的資源下沉和資本投入。但它的另一面則是：不從鄉(xiāng)村權(quán)利分配體系上進行關(guān)聯(lián)性的制度改革和社會改革，不把經(jīng)濟的發(fā)展與制度的轉(zhuǎn)型關(guān)聯(lián)起來。所以，針對鄉(xiāng)村物質(zhì)匱乏的客觀現(xiàn)實，地方政府通常采用“專項治理”的選擇性和運動式策略，比如產(chǎn)業(yè)脫貧、搬遷脫貧、生態(tài)補償脫貧、教育支持脫貧、社會保障兜底脫貧等“分進合擊”的治理方式，期望短期內(nèi)實現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困人口數(shù)字的減少甚至零增長。這一鄉(xiāng)村貧困治理體制機制，它的基本特征就是調(diào)動（國營和民營）資源以各種扶貧規(guī)劃、方案、模式席卷于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會生活的各個領(lǐng)域，以至于在鄉(xiāng)村貧困治理領(lǐng)域我們看到的只有公共部門（政府）在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的支配或壟斷地位，而市場力量和社會力量則被置于客體的位置上，如此一來，鄉(xiāng)村貧困治理成了公共組織規(guī)劃的目標和公共權(quán)力主導(dǎo)的貧困治理過程的邏輯展開形式。 從鄉(xiāng)村社會關(guān)系視角看，鄉(xiāng)村貧困向我們展示的卻是另一種經(jīng)驗性關(guān)聯(lián)，即鄉(xiāng)村貧困無不與農(nóng)民的各種權(quán)利缺失密切相關(guān)。因此，消除產(chǎn)生鄉(xiāng)村貧困的根源則必須從開放權(quán)利方面入手，它主要包括兩個方面，一個方面是農(nóng)民政治權(quán)益獲得，其中包括政治參與、權(quán)益分享、平等和公正的要求等；另一個方面是農(nóng)民社會權(quán)利獲得，其中包括個人權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利和文化權(quán)利的獲得。因此之故，鄉(xiāng)村貧困治理就要以鄉(xiāng)村社會為主體，以農(nóng)民的個人權(quán)利和社會權(quán)利的實現(xiàn)為方向，一方面改革傳統(tǒng)的權(quán)利分配體系，這涉及鄉(xiāng)村市場體系、社會保障權(quán)利、社會救助體系、享受公共教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會權(quán)利、城鄉(xiāng)居民政治經(jīng)濟社會權(quán)利的平等；另一方面致力于構(gòu)建鄉(xiāng)村公共性社會關(guān)系和權(quán)利關(guān)系，其中核心的部分就是推動鄉(xiāng)村自治組織包括村民自治組織以及其他建立在契約關(guān)系上的農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等的發(fā)展壯大。前者以個人自治權(quán)和社會自治權(quán)的法律保障為中心，后者大多是指鄉(xiāng)村中從事合作經(jīng)營的以營利和參與市場交換為生產(chǎn)目的的農(nóng)業(yè)勞動者，事實上這種把耕作與市場聯(lián)結(jié)起來的合作組織的發(fā)展和壯大，標志著農(nóng)村走出貧困狀態(tài)的實質(zhì)性一步。對上述村社共同體權(quán)利或內(nèi)生性的經(jīng)濟共同體組織的發(fā)展權(quán)利而言，公共體制迫切要做的事情，是把公共組織（政府）與鄉(xiāng)村自治組織的關(guān)系法治化、秩序化和制度化，再造社會資本與經(jīng)濟資本界定公權(quán)與私權(quán)的原則邊界，厘清政府與市場、社會之間的權(quán)利關(guān)系和法治關(guān)系，這是鄉(xiāng)村社會擺脫貧困和鄉(xiāng)村貧困治理所必須具備的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)條件和鄉(xiāng)村社會進步的內(nèi)源性動力。
作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)月刊》2020年08期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
