脫貧攻堅戰(zhàn)是在中國經(jīng)濟社會條件發(fā)生深刻變化的條件下開展的，旨在促進社會公平的超常規(guī)的全國性經(jīng)濟社會行動。改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型始終都處在有利于維護和保障絕大多數(shù)社會群體利益的軌道上。從20世紀80年代開始的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展乃至新型城鎮(zhèn)化的過程，都是在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導和廣大人民群眾的廣泛參與下進行的。由于廣大人民群眾特別是農(nóng)民始終都是參與這一過程的重要主體，這就構(gòu)成了具有中國特色的益貧性經(jīng)濟增長和社會轉(zhuǎn)型的模式。在這個模式的推動下，中國農(nóng)村絕對貧困群體的數(shù)量大幅度減少。按照中國政府在1986年確定的農(nóng)村絕對貧困線，到20世紀末中國已基本解決了溫飽問題，到21世紀初中國以原貧困線為標準的農(nóng)村絕對貧困事實上已經(jīng)消失。

但是，我國1986年確定的農(nóng)村絕對貧困線是一個非常低的赤貧標準線。隨著中國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，用這樣的貧困線來衡量中國的減貧成就已經(jīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際水平不相符合。也就是說，盡管中國在總體上已解決了農(nóng)村人口的溫飽問題，但事實上進入21世紀以后，中國仍然存在數(shù)量龐大的農(nóng)村絕對貧困群體。如果截至2020年底我們無法從根本上消除中國的農(nóng)村絕對貧困問題，那么到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標將會大打折扣。因此，2012年中國政府按照我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際調(diào)整了農(nóng)村絕對貧困標準，并決定到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象。需要指出的是，2012年至今我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本條件已與改革開放以來任何時期農(nóng)村扶貧開發(fā)的客觀條件大不相同。首先，改革開放以來的很長一段時間，我國經(jīng)濟發(fā)展的益貧性特征較為顯著。換句話說，貧困群體與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系一直都比較密切，如農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等的參與主體實際上都是貧困農(nóng)民。但是進入21世紀以后，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)本身的益貧性特點逐年下降，貧困群體已經(jīng)很難在經(jīng)濟發(fā)展的主流行業(yè)中增加收益。其次，城鄉(xiāng)差距、貧富差距持續(xù)擴大，這也加大了按照原有的扶貧方式推進扶貧開發(fā)工作的難度。再次，城鄉(xiāng)基本公共服務的差距越來越明顯，貧富之間的差距越來越呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化的趨勢。在這樣的條件下，要想解決剩余貧困群體的現(xiàn)實問題，通過一般性經(jīng)濟開發(fā)的活動和一般性扶貧開發(fā)的支持可能很難奏效，因此要超越現(xiàn)有的制度和路徑的局限來減少結(jié)構(gòu)性因素的不利影響，從而實現(xiàn)到2020年消除農(nóng)村絕對貧困的奮斗目標。

正是基于上述背景，2012年以來的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作主要以精準扶貧和脫貧攻堅的形式展開。脫貧攻堅的目標是到2020年完全消除農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象，其主要內(nèi)容包括以2011年農(nóng)民年均可支配收入2300元為標準的農(nóng)村收入型貧困以及“兩不愁三保障”等不同方面。截至2019年底，農(nóng)村絕對貧困人口已經(jīng)減少到551萬人，97%的建檔立卡戶實現(xiàn)了“兩不愁三保障”的目標。從目前來看，我們完全有把握到2020年底實現(xiàn)脫貧攻堅的最終目標。即便我們受到了新冠肺炎疫情的影響，但是這一影響不會從總體上改變決勝脫貧攻堅的基本面。

就脫貧攻堅工作而言，目前我們面臨的重要挑戰(zhàn)是如何鞏固脫貧攻堅的成果。近年來，脫貧攻堅之所以能夠取得重大成果的主要原因在于：第一，在黨中央的堅強領(lǐng)導下，形成了自上而下的巨大的行政性驅(qū)動力，這樣的驅(qū)動力促進了脫貧攻堅各項政策措施的有效落實。第二，在黨和國家的強力推動下，動員了全社會的力量并投入了大量的人力和物力。第三，在扶貧體制方面開展了包括瞄準機制、扶貧方式等一系列的創(chuàng)新，特別是通過建檔立卡制度有效瞄準了貧困人口，通過對致貧原因的分解細化了精準扶貧的政策和措施。第四，建立和完善了科學規(guī)范的考核評估機制，切實減少了數(shù)字脫貧、形式脫貧等現(xiàn)象。脫貧攻堅戰(zhàn)所取得的成果，得益于上述四個方面的超常規(guī)的舉措。這既是中國扶貧開發(fā)在新時代新的實踐經(jīng)驗的呈現(xiàn)，也是中國扶貧史上重要的標志性成果。

同時，正是這樣強有力的政策措施，帶來了“政策性脫貧”的成效。也就是說，目前所取得的脫貧成果在很大程度上源于兩個方面：一是在政策法規(guī)推動下所實現(xiàn)的脫貧，二是在資源供給保障下所帶來的脫貧。雖然我們在脫貧攻堅戰(zhàn)中已經(jīng)探索了一系列制度性的脫貧機制的創(chuàng)新，如教育扶貧、健康扶貧等，并在很多地方性的脫貧實踐中觸及了政策問題，如河北省邯鄲市的扶貧保險機制創(chuàng)新等，但從總體上說，脫貧攻堅是一種暫時性的消除貧困的扶貧方式，其重點并未涉及系統(tǒng)性的機制問題。

從目前的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，鞏固脫貧攻堅成果已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容。從大體來講，由于保障性扶貧措施具有制度性供給的特點，而且中央明確表示制度性供給的政策不會因為脫貧攻堅的結(jié)束而停止，在中共中央、國務院最近發(fā)布的涉及全面深化改革的政策文件中，已經(jīng)將城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題納入全面深化改革的重要內(nèi)容。因此，我們可以認為面向最貧困群體的保障性扶貧兜底的條件是成熟的。也就是說，陷入困境的貧困群體得到保障的制度性條件是具備的。而對于很大一部分具有勞動能力、具備一定條件的已經(jīng)脫貧的群體而言，他們是在脫貧攻堅政策的支持下，通過提高收入擺脫貧困的。鑒于這個群體數(shù)量比較龐大，我們不能期望保障性扶貧措施也會覆蓋這個群體。該群體的大部分人屬于邊緣性貧困群體，也即他們的收入剛剛跨越貧困線。從總體上估算，目前這一群體仍然有3000萬人左右。這個群體無論遇到任何風險，都極易返貧。實際上，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，這種類型的貧困群體規(guī)模有所擴大，返貧趨勢更加明顯。因此，決勝脫貧攻堅的重點在于鞏固脫貧攻堅的成果，而鞏固脫貧攻堅成果的重點在于防止返貧。

與脫貧攻堅戰(zhàn)中的扶貧工作不同的是，防止返貧工作以及決勝脫貧攻堅的關(guān)鍵在于逐步建立應對貧困的長效機制。除了在特殊情況下對貧困群體施以緊急援助，扶貧工作應當成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的日常行動。因為在經(jīng)濟社會發(fā)展的日常工作中一旦無法體現(xiàn)有利于貧困群體的基本原則，那么經(jīng)濟社會發(fā)展的過程本身就會不斷產(chǎn)生貧困。這既是鞏固脫貧攻堅成果的長效機制的問題，也是未來應對新貧困的長效機制的基礎。鞏固脫貧攻堅成果的長效機制建設，涉及一系列新的經(jīng)濟社會發(fā)展的機制問題。其一，需要及早研究城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度。隨著越來越多的貧困群體進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如果沒有促進貧困群體就業(yè)的制度，已經(jīng)擺脫貧困的群體還有可能返貧，新的貧困問題就會發(fā)生。這是扶貧長效機制的一個重要方面。其二，應從貧困群體自身能力提升的角度，改革現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧政策。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，產(chǎn)業(yè)扶貧大部分是在政府推動下開展的，具有很強的行政推動性的特點，也是形成“政策性脫貧”現(xiàn)象的重要原因。從長效機制來考慮，則需要建立一個可持續(xù)的基于貧困群體能力和市場需求的開發(fā)機制。其三，由于貧困地區(qū)的人才較為缺乏，在脫貧攻堅戰(zhàn)中通過幫扶單位和第一書記駐村，極大地改善了貧困鄉(xiāng)村在領(lǐng)導和管理方面的人才匱乏問題。但是從長效機制的角度考慮，如何確保貧困鄉(xiāng)村具有穩(wěn)定的人力資源供給，也是鞏固脫貧攻堅成果的一個重要方面。其四，鞏固脫貧攻堅成果不僅需要應對因各種風險出現(xiàn)的返貧，更需要著眼于構(gòu)建防止新的貧困發(fā)生的長效機制。從目前來看，教育和健康是最容易在短期內(nèi)導致返貧和在中長期發(fā)生新的貧困的重要領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的問題都是為了鞏固脫貧攻堅成果和防止新的貧困發(fā)生而亟須解決的突出問題。

脫貧攻堅既會為從根本上消除農(nóng)村貧困發(fā)揮巨大作用，也會從根本上改變農(nóng)村的貧困景觀。在消除了農(nóng)村的絕對貧困之后，中國的貧困將會更多地以相對貧困的形式呈現(xiàn)。鞏固脫貧攻堅的成果不僅要促進目前的扶貧工作，更要在徹底消除農(nóng)村絕對貧困的同時，為推動相對貧困的應對工作奠定堅實的基礎。

作者系中國農(nóng)業(yè)大學文科講席教授、國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組專家咨詢委員會委員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學網(wǎng)

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