——基于4省份24個村(社區(qū))的調(diào)查

基于對全國4省份24個村（社區(qū)）的實地調(diào)查，從四個維度分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐探索。各地在落實改革工作部署和抓好改革重點任務兩方面做足了文章。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民獲得感和幸福感提升、鄉(xiāng)村治理體系升級、強化黨的基層領導有突出作用。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利上具有開創(chuàng)性，在萌生農(nóng)村新的組織形態(tài)上具有突破性，在鞏固黨的基層領導地位上具有關(guān)鍵性。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應嚴格落實中央推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，妥善處理農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的矛盾關(guān)系，關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國深化農(nóng)村改革的階段要求，是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑要求，是完善經(jīng)營制度的國情要求，是實現(xiàn)共同富裕的時代要求。黨的十八屆三中全會以來，中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2016年底中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出通過分批設立試點，有序推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，維護農(nóng)民集體收益分配權(quán)，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)形式的多樣化和有效性。然而，改革過程并非一帆風順，在劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍、界定集體經(jīng)濟組織成員資格、集體資產(chǎn)折股量化方法、改革后集體資產(chǎn)管理組織如何構(gòu)建等方面仍面臨著一系列難題。為此，學者們試圖通過對不同地區(qū)改革實踐的總結(jié)提煉，找尋農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有效路徑。郭曉鳴、王薔分析了廣東省佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)分配制度產(chǎn)生及演變的深層邏輯；方桂堂以北京市第一個全面完成產(chǎn)權(quán)制度改革的昌平區(qū)為研究對象，全面討論了該區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的動因、歷程和多重影響；鐘桂荔、夏英重點圍繞集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革“如何改”以及“改革后如何實現(xiàn)集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”兩大問題對云南省大理市8個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點村開展實地調(diào)查研究。此外，苑鵬、陸雷分析了俄國村社制度的歷史變遷，及其對我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示。

2020年中央“一號文件”明確要求全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作。盡管以往研究通過對單個地區(qū)改革實踐的分析得到了不少有益結(jié)論，但仍缺乏對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的整體把握。自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革啟動以來，各地改革取得了重大進展和顯著成效。課題組赴浙江省寧波市、西藏自治區(qū)、青海省西寧市、重慶市進行了實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了一些值得總結(jié)的做法和值得推廣的經(jīng)驗。

一、調(diào)研區(qū)域概況和區(qū)域特色

課題組先后對浙江省寧波市、西藏自治區(qū)、青海省西寧市、重慶市的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點展開了調(diào)查，共涉及13個縣（區(qū)）17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）24個村（社區(qū)），具體情況如表1所示。

對于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，中央有明確的時間表和路線圖?；诟鞯亟?jīng)濟社會發(fā)展程度和改革條件的差異，改革在推進過程中并不強調(diào)整齊劃一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在改革過程中的做法、效果和經(jīng)驗呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異，有著鮮明的地方特色。

浙江省寧波市屬于我國首批對外開放的沿海港口城市，資源性資產(chǎn)規(guī)模較小，集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較大，早在20世紀90年代就開始探索實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是典型的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早、工作基礎較為扎實的東部沿海發(fā)達地區(qū)，其成熟做法和經(jīng)驗在全國有其示范推廣意義。

西藏、青海屬于典型的深度貧困地區(qū)、國家重點生態(tài)功能區(qū)、少數(shù)民族聚集地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較小，資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較大，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革無歷史經(jīng)驗可循，多數(shù)村莊的村集體資產(chǎn)管理制度和村級財務會計管理制度仍是空白，是典型的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步較晚、工作基礎較為薄弱的西部偏遠貧困地區(qū)，改革有其特殊性。

重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，既不同于改革起步較早、工作基礎較為扎實的東部沿海發(fā)達地區(qū)，又不同于改革起步較晚、工作基礎較為薄弱的西部偏遠貧困地區(qū)，但是最能反映當前我國推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革絕大多數(shù)區(qū)域的真實情況。一方面，從農(nóng)村集體資產(chǎn)構(gòu)成來看，資源性資產(chǎn)相對規(guī)模大，經(jīng)營性資產(chǎn)不多，因此，農(nóng)民依賴耕地資源發(fā)展農(nóng)業(yè)的局面將會長期存在，需要促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。另一方面，從發(fā)展機會來看，重慶市95%的區(qū)域是農(nóng)村，外出勞動力占農(nóng)村勞動力的66%，多數(shù)農(nóng)村遠離城區(qū)，大量勞動力外流，使得村集體難以從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中獲益，因而需要因地制宜探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的新路徑。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要舉措

各地認真貫徹落實中央決策部署，強化組織領導、細化工作舉措、聚焦重點難點，不斷探索創(chuàng)新，高質(zhì)量推進和完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)任務。

（一）落實改革工作部署

各地區(qū)開展了一系列有效的工作，扎實有序推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務。

第一，搞好改革頂層設計。為把握改革方向、統(tǒng)籌工作安排，各地建立了以黨委、政府主要領導任組長，多個職能部門為成員單位的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作領導小組，并設立領導小組辦公室，明確各成員單位職責，建立聯(lián)席會議制度，形成改革會商協(xié)商機制，確保黨政主要領導抓改革工作，“一把手”親自抓工作責任，做到事有人管、責有人負、密切配合、協(xié)調(diào)推進。與此同時，制定試點工作方案、實施意見及配套政策，覆蓋清產(chǎn)核資、集體成員界定、股份量化、成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及發(fā)展集體經(jīng)濟等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)有章可循、有規(guī)范可依。西藏自治區(qū)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革尤為重視。開展試點工作以來，西藏自治區(qū)黨委主要領導就自治區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出重要批示，要求“結(jié)合我區(qū)實際，注重群眾思想工作，以點帶面，積極穩(wěn)慎，各地市、縣、鄉(xiāng)書記要親自管”，強化建立“市、縣、鄉(xiāng)三級黨委書記親自抓”的領導體制和工作機制。西藏自治區(qū)與七地市簽訂了《西藏自治區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作目標責任書》，落實改革主任責任，明確10項工作任務、4項工作重點和5項保障措施。

第二，分類推進改革事項。各地在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作中，堅持試點先行，通過以點帶面漸次推開，穩(wěn)步有序擴大試點范圍、拓展試點內(nèi)容。在落實清產(chǎn)核資、成員資格界定、股權(quán)設置、股權(quán)管理、成立組織、資產(chǎn)管理等各項任務時，制定改革任務清單，明確時間節(jié)點，嚴格執(zhí)行民主程序，依法依規(guī)開展工作。同時，建立健全推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專項工作監(jiān)督檢查制度，強化監(jiān)督檢查，促進責任落實。在改革推進方面，浙江省寧波市在完成清產(chǎn)核資、成員資格界定、股權(quán)設置、股權(quán)管理等這些“規(guī)定動作”的基礎上，立足該市實際情況，著眼制度創(chuàng)新，探索了很多“自選動作”，包括推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押、探索股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出、開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押試點、探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置等。為規(guī)范村級小微權(quán)力運行，首創(chuàng)“村級小微權(quán)力清單36條”制度，全面梳理涉及村級集體資產(chǎn)和財務管理的村級事務事項，實現(xiàn)村干部“看圖做事”，村民“照單監(jiān)督”。在監(jiān)督考核方面，青海省西寧市將發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟工作納入對縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道辦事處）領導班子和領導干部年度目標責任考核，以及黨組織書記抓基層黨建述職評議考核；重慶市委托第三方機構(gòu)對農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資開展抽查驗收，督促各區(qū)縣對照自查，舉一反三，及時整改。

第三，積極營造改革氛圍。為構(gòu)建一支掌握理論、熟悉政策、擅長操作的專業(yè)工作隊伍，各地采取視頻會議、集中授課、現(xiàn)場培訓等多種方式著力開展培訓工作。為調(diào)動廣大農(nóng)牧民群眾的積極性，各地通過召開群眾會議、發(fā)放資料、懸掛橫幅、張貼標語、媒體宣傳等多種形式，大力宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策，讓廣大農(nóng)牧民群眾全面了解改革的目的、意義、要求、重點、步驟等，防止政策走樣變形，營造了濃厚的社會氛圍。在業(yè)務培訓方面，西藏自治區(qū)采取“請進來”和“送出去”相結(jié)合的方式，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院在西藏舉辦2期專題培訓，七地市及部分區(qū)縣共計80人參加培訓，組織人員28人次參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部舉辦的4期專題培訓。青海省西寧市先后組織人員赴北京市、貴州省、四川省等地培訓，共組織各類培訓99期，累計培訓6511人次。在宣傳動員方面，重慶市委改革辦、市委宣傳部先后將農(nóng)村“三變”改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革列入2018年、2019年最喜歡的10項改革宣傳評選活動，以擴大改革影響力。青海省西寧市結(jié)合“兩講三促”百日活動、“一講兩辦三推”、“萬名干部下基層”等活動，共發(fā)放宣傳畫冊13萬余份、工作指導手冊15000余冊，“致農(nóng)民朋友的一封信”21萬余份，懸掛橫幅560余條，張貼標語2800余張，媒體報道30余期（次）。

第四，強化改革措施保障。為確保改革工作順利進行，各地統(tǒng)籌安排專項工作經(jīng)費。同時安排專項資金用于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，重點扶持集體經(jīng)濟薄弱村和貧困村。此外，采取內(nèi)部挖掘和服務外包等方式增加管理、測繪、會計等專業(yè)人才的供給，對接改革不同環(huán)節(jié)工作，實現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。以資金和人才保障提升改革效率，高質(zhì)量完成改革任務。青海省西寧市2018—2019年共安排經(jīng)費960.6萬元用于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。其中，青海省安排經(jīng)費630萬元，各區(qū)縣配套經(jīng)費330.6萬元。此外，西寧市本級財政安排經(jīng)費25.26萬元用于集體資產(chǎn)監(jiān)督管理信息應用平臺建設。西寧市在現(xiàn)有工作力量的基礎上，通過抽調(diào)借調(diào)、臨時聘請、安排“三支一扶”臨時工作人員等方式強化改革推進過程中的人員保障。其中，抽調(diào)借調(diào)人員19名，臨時聘請人員79名，安排“三支一扶”工作人員1名。大通縣招聘14名雇員及6名大學生，確保全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一名具體負責農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作人員。西藏自治區(qū)山南市乃東區(qū)探索了清產(chǎn)核資“三聘模式”，聘請內(nèi)地具有工作經(jīng)驗的第三方技術(shù)服務單位為資產(chǎn)較多、情況較為復雜的村（居）做賬目，聘任財政局專業(yè)財會人員指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）建立賬目，聘用乃東籍未就業(yè)財會專業(yè)大學生對村組開展清產(chǎn)核資，大大提高了工作效率。

（二）抓好改革重點任務

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革著眼于構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護農(nóng)民作為農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。各地以此為原則，認真落實完成改革重點任務。

1.搞清集體經(jīng)濟家底

作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎性工作，清產(chǎn)核資的目的在于全面搞清集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運用效益情況，通過建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。青海省農(nóng)牧區(qū)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總額為154.63億元，從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，經(jīng)營性資產(chǎn)37.19億元，占資產(chǎn)總額的24.05%；非經(jīng)營性資產(chǎn)117.44億元，占資產(chǎn)總額的75.95%。重慶市共97562個單位完成了資產(chǎn)清查，資產(chǎn)總額為990.6億元。農(nóng)村擁有的大量集體資產(chǎn)，構(gòu)成了集體經(jīng)濟發(fā)展的基本前提和基礎。

在清產(chǎn)核資過程中，西藏自治區(qū)各個區(qū)縣重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務等。在曲水縣南木鄉(xiāng)南木村，因為歷史原因，在未承包到戶的集體林地上種植了集體成員私人所有的林木資源，該村將未承包到戶的集體林地和林地上私人所有的林木資源進行分開登記估值。重慶市將集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，特別是經(jīng)過撤并的村組，按照“三級所有、隊為基礎”的層級劃分進行資產(chǎn)確權(quán)，確保歸屬清晰，經(jīng)得起歷史和實踐檢驗，將政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

在集體“三資”管理上，青海省西寧市完善了集體資產(chǎn)管理制度，包括資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)經(jīng)營制度、資產(chǎn)定期清查報告制度、資產(chǎn)評估制度、固定資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)臺賬制度、資產(chǎn)承包租賃出讓制度、資產(chǎn)合同管理制度、債務債權(quán)管理制度。與此同時，強化集體資產(chǎn)的部門監(jiān)管，大通回族土族自治縣、湟源縣實行“村賬鄉(xiāng)管”，城西區(qū)實行“村賬區(qū)管”，城東區(qū)、城中區(qū)探索由“村賬鄉(xiāng)管”和聘請會計公司代理記賬的方式，城北區(qū)實行“村賬村管鎮(zhèn)監(jiān)督”。浙江省寧波市建立農(nóng)村集體資產(chǎn)市級監(jiān)管平臺，市、縣、鎮(zhèn)、村四級聯(lián)網(wǎng)，加強集體資產(chǎn)管理的數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計分析、動態(tài)查詢和預警監(jiān)督，全面提升資產(chǎn)管理的信息化水平，同時建立了會計監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督、檢查監(jiān)督等五位一體的“三資”監(jiān)管體系。

2.明確集體資產(chǎn)主人

確認好集體組織成員身份，是明晰集體資產(chǎn)歸屬的關(guān)鍵。實踐中，各地按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的總體原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，確定適宜當?shù)氐牟顒e化成員認定辦法。在確認成員身份過程中，堅持民主協(xié)商，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在身份確認中的主體地位，既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。對成員界定結(jié)果采用多種方式及時公示，對村民反映的問題及時調(diào)查處理，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)調(diào)平衡各方利益。

西藏自治區(qū)曲水縣按照“有法依法、無法依民、政府引導、群眾認可、村組一致、同步確認”的原則，制定形成9種界定、6種不界定共15條成員身份確認規(guī)定，將梳理的10余種無法律法規(guī)政策規(guī)定情形的人員界定成員權(quán)限交由村組、群眾民主決定，確保不同情形人員界定成員符合村組實際，得到群眾認可?？茖W設計農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認表，明確相應操作規(guī)范，確保成員身份確認“自己看得明白、別人看得明白，現(xiàn)在看得明白、將來也看得明白”；確認結(jié)果進行“兩次公示、一次公告確認”，開展三次以上工作成果核對修改，確?！安宦湟蝗恕薄Ｕ憬幉ㄊ邢笊娇h制定了成員資格界定的具體類型，配套出臺11類特殊人員的界定意見，多數(shù)村社依法合理、因地制宜界定成員，丹西街道北門村耗費近10個月進行股改，累計召開15次會議，在成員資格界定上，共區(qū)分了四大類15種情況。各地均高度重視對少數(shù)、特殊群體的權(quán)益保護問題（見表2），尤其是對婦女權(quán)益的保護。青海省西寧市城西區(qū)以此次改革為契機，在調(diào)查核實的基礎上，經(jīng)過4個多月的協(xié)商，解決了28名嫁入虎臺街道蘇家河灣村的婦女及其子女的集體經(jīng)濟組織成員身份問題。

3.有序推進股份合作制改革

推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲，各地股權(quán)設置、股權(quán)管理方式各有特點（見表3）?；舅悸肥菆猿忠虻刂埔恕⒁虼迨┎?，分類指導，杜絕“一刀切”，采取具有靈活性特征的股份量化方式，緩和利益沖突。浙江省寧波市江北區(qū)把股權(quán)資格分為社員股東、非社員股東和社員非股東三類，不同類型對應不同的權(quán)利和義務。社員股東全額配置人口股，按年限配置農(nóng)齡股，享受社員股東權(quán)利，履行相應義務；非社員股東根據(jù)身份類別及歷史貢獻的不同，酌情享受人口股和農(nóng)齡股，享有資產(chǎn)收益分配權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并按比例承擔經(jīng)營風險；社員非股東則部分享受社員股東的權(quán)利，承擔部分義務。在股權(quán)管理上，寧波市江北區(qū)創(chuàng)新性提出相對靜態(tài)股權(quán)管理模式，按照村情設置了靜態(tài)管理、動態(tài)管理和半動態(tài)管理三種股權(quán)管理模式：針對全村大部分耕地被征用或撤村建居的村，股權(quán)實行靜態(tài)管理，不作變動，“生不增、死不減”，可以繼承，可以轉(zhuǎn)讓；針對土地大部分沒被征用的村，股權(quán)實行動態(tài)管理，股權(quán)定期實行“生增、死減”，符合標準的成員增設股權(quán)，死亡人員取消股權(quán)；半動態(tài)管理介于靜態(tài)管理和動態(tài)管理之間，規(guī)定死亡人員取消人口股，但保留了農(nóng)齡股，并可以進行法定繼承，其初衷是為了推進沒有分紅能力或分紅能力較為薄弱的村推行股份制改革，如果沒有涉及具體利益的分配，那么股改的進程及接受程度可能會大打折扣。在拓展股權(quán)權(quán)能方面，重慶市巴南區(qū)探索開展了農(nóng)村集體股權(quán)轉(zhuǎn)讓和繼承制度設計，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓，為了防止股份過度集中，限定每個股東持有股份數(shù)不得超過本社總股份數(shù)的10%；如某股東成員資格喪失，其所持有的股份由股東戶內(nèi)人員繼承；如整戶消亡，股份可根據(jù)《繼承法》等有關(guān)規(guī)定繼承，但如果繼承人非本集體經(jīng)濟組織成員，則只享有收益權(quán)；如繼承人不愿繼承股份，可辦理退出，以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或集體贖回的方式退出。

4.發(fā)展壯大集體經(jīng)濟

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的是發(fā)展集體經(jīng)濟，引領農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕。各地通過為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定組織章程，完善成員大會、理事會、監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu)，激活農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面的功能作用。在此基礎上，積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展新途徑、扶持新模式、運行新機制，強化政策支持，著力解決村級集體經(jīng)濟發(fā)展“基礎弱、渠道少、不平衡”等問題，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟（見表4）。

在政策支持方面，浙江省寧波市市級財政每年安排5000萬元專項資金，重點扶持集體經(jīng)濟薄弱村和年經(jīng)營性收入10萬元以下的村莊，培育村級集體經(jīng)濟穩(wěn)定的經(jīng)營性收入來源。青海省村集體經(jīng)濟發(fā)展（專項）基金安排貧困村每村50萬元、非貧困村每村40萬元的村集體經(jīng)濟扶貧扶持資金；市級安排扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展資金400萬元；市、縣區(qū)兩級財政安排農(nóng)村服務群眾專項經(jīng)費每村每年5萬元。2016—2018年，重慶市投入財政資金10.44億元（其中市級7.17億元，區(qū)縣級3.27億元），共支持2924個村通過多種模式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

在模式創(chuàng)新方面，浙江省寧波市象山縣積極引導聯(lián)合開發(fā)，建立鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟發(fā)展基地，推動工商資本下鄉(xiāng)、企業(yè)人才進村，通過實施產(chǎn)業(yè)帶動戰(zhàn)略，形成“東部沿海農(nóng)旅開發(fā)、西部老工業(yè)園區(qū)物業(yè)開發(fā)、南部影視文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)、北部沿港工業(yè)園區(qū)物業(yè)開發(fā)、中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)”五大發(fā)展平臺，涌現(xiàn)一批消除集體經(jīng)濟薄弱村的典型，營造出區(qū)域抱團、個體突破的良好勢頭，探索了“資本運作、資產(chǎn)盤活、物業(yè)開發(fā)、農(nóng)旅開發(fā)、改土流轉(zhuǎn)、光伏增收、服務創(chuàng)收、抱團消薄”八大發(fā)展模式。西藏自治區(qū)朗縣登木鄉(xiāng)如字村依托產(chǎn)業(yè)扶貧實施牦牛標準化集中養(yǎng)殖項目，創(chuàng)新“草場入股+牲畜收購+統(tǒng)一經(jīng)營”的草場管理模式，使草畜平衡監(jiān)管更容易實現(xiàn)；釋放了牧民勞動力，原本3個高山牧點有約40戶牧民進行放牧，現(xiàn)在只需雇用4名牧民從事專業(yè)化放牧；帶動了貧困戶增收，促進了集體經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)營收益按照建檔立卡戶50%、非建檔立卡戶30%、集體積累20%進行分配。重慶市在明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬的基礎上，推進農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民通過入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效盤活利用資源資產(chǎn)，同時將財政補助農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目資金按照一定比例量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民持股，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金反哺農(nóng)村、反饋農(nóng)民。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革持續(xù)推進，已逐漸從東部地區(qū)向中西部地區(qū)伸延，從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)伸延，從局部試點向全面推開伸延，從經(jīng)營性資產(chǎn)向資源性資產(chǎn)伸延。組建以股份經(jīng)濟合作社為主要組織形式的新型集體經(jīng)濟組織，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在組織形態(tài)上的再生式重構(gòu)，這種重構(gòu)能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，能夠既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動個人積極性。新型集體經(jīng)濟組織對內(nèi)可組織分散化的農(nóng)民，盤活集體閑置資源，促進資源向資產(chǎn)乃至可增值的資本轉(zhuǎn)變；對外可以發(fā)揮平臺載體功能，既可以承接和運營各級政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持項目，又可以與外部社會資本對接，促進村集體經(jīng)濟組織和社會資本之間的合作共享。新型集體經(jīng)濟組織可以彌補過去農(nóng)村集體經(jīng)濟事務普遍由村委會代管而帶來的組織形態(tài)缺失，擺脫外部資本不愿意進入、政府投入不知道投向誰、內(nèi)部人員缺乏積極性等發(fā)展困境，促進城鄉(xiāng)資源要素實現(xiàn)自由流動、平等交換。

（一）促進了農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

產(chǎn)權(quán)改革明確了農(nóng)村資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，提高了要素資源配置效率。一是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營得以發(fā)展。改革促進農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，提高了農(nóng)村的土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。青海省西寧市湟中區(qū)在改革中探索承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營、承包土地經(jīng)營權(quán)入股、經(jīng)營性資產(chǎn)股份量化、扶貧資金量化入股四類股份合作形式，流轉(zhuǎn)土地面積達14.2萬畝，規(guī)模效益突出。重慶市鼓勵村級集體經(jīng)濟組織牽頭組建土地股份合作社，在有條件的村開展整村推進耕地宜機化整治試點，創(chuàng)新發(fā)展丘陵地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營，并以土地經(jīng)營權(quán)作價入股，引入外部資本發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)等。2018年，重慶市實施農(nóng)村“三變”改革的38個試點村，入股耕地4萬畝，占試點村現(xiàn)有耕地的27%，遠高于全市耕地入股經(jīng)營率5%的總體水平。同時，鼓勵村級集體經(jīng)濟組織購置大型農(nóng)機具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施設備，開展農(nóng)機社會化服務。截至2019年10月底，合川區(qū)共有農(nóng)機專業(yè)合作社105個，其中村集體經(jīng)濟組織牽頭組建的有56個，采取“村集體+農(nóng)機大戶（種植大戶、龍頭企業(yè)）+農(nóng)民”的模式。二是新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)得以發(fā)展。改革促進了休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，使農(nóng)民的就業(yè)渠道得以拓展，就業(yè)崗位得以增加，收入水平得以提升。重慶市深入推進農(nóng)村“三變”改革，2018年38個試點村累計盤活集體林地、草地、水域、四荒地1.1萬畝，閑置撂荒土地2萬余畝，閑置農(nóng)房等552套，充分挖掘山水林田湖草等自然資源和自然風光價值，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)等。三是農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益得以提升。改革激活了要素市場，吸引人力資本、管理、技術(shù)、資金等現(xiàn)代生產(chǎn)要素進入農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了提質(zhì)增效。四是可持續(xù)發(fā)展基礎得以鞏固。集體家底搞清了，主人明確了，農(nóng)民群眾才愿意養(yǎng)“蛋雞”而不是養(yǎng)“肉雞”。使各類經(jīng)營性資產(chǎn)增值保值，山水田林湖草資源性資產(chǎn)永續(xù)維護利用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)，成為農(nóng)民群眾關(guān)心的大事和自覺行動的選擇。

（二）增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感

產(chǎn)權(quán)改革提高了農(nóng)民生活水平，夯實了農(nóng)民主體地位。一是增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。浙江省寧波市以集體資產(chǎn)股權(quán)“賦權(quán)活權(quán)”為重點，喚醒農(nóng)村“沉睡的資本”，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。2018年寧波市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分紅31.2億元，人均分紅744元，開展分紅的村社599個，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。同年，農(nóng)村居民人均可支配收入達33633元，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到1.79∶1，是全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一。二是落實了農(nóng)民的民主權(quán)利。在集體成員如何界定、集體股權(quán)如何設置、集體經(jīng)濟如何發(fā)展等方面，農(nóng)民的主觀意愿被尊重、主體作用被發(fā)揮、選擇權(quán)利被賦予，通過民主決策讓農(nóng)民真正成為這項改革的參與者和受益者。三是提升了農(nóng)民的村莊榮譽感。改革讓村集體經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)劣不再是少數(shù)幾個人關(guān)心的事情，而成為事關(guān)每一個集體成員的大事要事。村集體經(jīng)濟發(fā)展得好，村民可以充分共享發(fā)展紅利，強化了作為經(jīng)濟發(fā)展強村富村的集體成員榮譽感。

（三）促進了鄉(xiāng)村的治理體系升級

產(chǎn)權(quán)改革加快了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐，提升了鄉(xiāng)村治理水平，構(gòu)建了鄉(xiāng)村治理新格局。一是明晰了村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。在基層黨組織的領導下，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的職能關(guān)系，將村民委員會的自治功能和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能逐步分離。二是優(yōu)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。新成立的農(nóng)村（股份）經(jīng)濟合作社都建立起了比較規(guī)范的“三會”（股東大會、理事會、監(jiān)事會）組織治理結(jié)構(gòu)。用股東民主表決制來代替原來的干部家長制，以章程、合同、群眾監(jiān)督等制度規(guī)范股東的行為，代替原來的以權(quán)力約束村民的行為，為集體經(jīng)濟組織規(guī)范運行奠定了基礎。三是完善了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機制。通過摸清集體資產(chǎn)家底和完善集體“三資”（資產(chǎn)、資金、資源）監(jiān)管，使集體資產(chǎn)運營實現(xiàn)了陽光化、制度化、規(guī)范化，遏制了監(jiān)督缺位、集體資產(chǎn)流失、收益分配不合理、基層“微腐敗”等問題，有效地保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，提升了集體資產(chǎn)監(jiān)管能力。四是規(guī)范了村級小微權(quán)力運行。改革激發(fā)了一系列配套治理體制機制的建設。浙江省寧波市寧?？h首創(chuàng)“村級小微權(quán)力清單36條”制度，全面梳理涉及村級集體資產(chǎn)和財務管理的村級事務事項，做到村干部“看圖做事”，村民“照單監(jiān)督”，規(guī)范村級小微權(quán)力運行，實現(xiàn)了“給群眾一個明白，還干部一個清白”。

（四）夯實了黨的基層領導基石

產(chǎn)權(quán)改革有助于加強黨對“三農(nóng)”工作的領導。一是基層黨組織的領導力得以增強。改革中的清產(chǎn)核資、成員界定、股份量化、成立集體經(jīng)濟組織、發(fā)展集體經(jīng)濟等各個環(huán)節(jié)均在基層黨組織的領導下實施，強化了黨的核心領導地位。改革后集體經(jīng)濟的發(fā)展和集體資產(chǎn)積累的增加，提升了村集體為集體成員分紅和為村民提供公共服務的能力，從而提高了基層黨組織在農(nóng)民群眾心目中的威信，基層黨組織發(fā)動群眾、組織群眾的領導力明顯提升。二是集體的凝聚力和向心力得以增強。改革密切了集體與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，激活了農(nóng)民的集體意識，在集體事務中農(nóng)民將自身角色定位由“看客”轉(zhuǎn)變?yōu)橹魅宋?。在青海等西部地區(qū)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革在鞏固黨的基層領導地位方面的作用尤為明顯。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和黨的基層治理形成了良性循環(huán)，營造了農(nóng)村發(fā)展的良好局面。

四、對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本認識

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大，是農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新，其重要程度不亞于農(nóng)村土地制度改革，對此要有清醒認識和深刻領悟。

（一）改革在賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利上具有開創(chuàng)性

全面建成小康社會的關(guān)鍵在于增加農(nóng)民收入，而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對于農(nóng)民增收意義重大。從權(quán)利來看，改革使農(nóng)民同時擁有了兩項權(quán)利：土地制度改革給予了農(nóng)民一家一戶一塊土地的權(quán)利；產(chǎn)權(quán)制度改革則賦予了農(nóng)民一家一戶相應的集體資產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民真正分享集體資產(chǎn)的收益。現(xiàn)階段，我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入占總收入的比例僅為2%—3%，增長的潛力和空間還很大。通過推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)折股量化到戶，集體收益按股份或按份額分紅，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，是縮小城鄉(xiāng)收入差距新的政策著力點。

通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民感受到農(nóng)村集體經(jīng)濟的優(yōu)越性。改革的意義在于給了農(nóng)民一個期盼和一個信號，“集體經(jīng)濟有發(fā)展，財產(chǎn)性收益就有保障”。要用發(fā)展的眼光來看待農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的作用，讓農(nóng)民都能夠分享到集體經(jīng)濟發(fā)展的紅利，享有新的財產(chǎn)權(quán)利。

（二）改革在萌生農(nóng)村新的組織形態(tài)上具有突破性

統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是具有中國特色的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。經(jīng)過幾十年的實踐，家庭經(jīng)營的制度績效得到了充分顯現(xiàn)，但集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能尚需進一步釋放，模式經(jīng)驗需要提練總結(jié)，特別是對集體經(jīng)濟組織的有效實現(xiàn)形式要進行深入探索。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為此提供了新的思想和路徑選擇，從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營，以及集體所有、多種經(jīng)營方式并存，既有組織形式，又有運行機制，不僅是一種經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，而且是一種實現(xiàn)形式革新，是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)設。

從東部沿海到西部地區(qū)，都在通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設立或者規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，推進股份合作制改革，在全國范圍內(nèi)形成了健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的良好氛圍，為進一步壯大發(fā)展集體經(jīng)濟奠定了堅實基礎。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在萌生農(nóng)村新的組織形態(tài)上的突破性成效，會隨著改革的深入逐步體現(xiàn)。

（三）改革在鞏固黨的基層領導地位上具有關(guān)鍵性

提升黨的組織力是黨的十九大報告對基層黨建提出的要求。在農(nóng)村基層社會治理中，要在堅持充分發(fā)揮和體現(xiàn)黨組織核心領導地位的基礎上，引導村民通過自我管理、自我服務實行自治。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加了集體經(jīng)濟組織收入，辦成了很多以前辦不成的事情，能夠更好地發(fā)動群眾、組織群眾，基層黨組織的領導地位得到鞏固。通過發(fā)揮農(nóng)村黨組織的核心作用，加強了村民自治組織建設，讓農(nóng)民群眾實現(xiàn)“自己的事情自己辦”，逐步建立起現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新體系。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策建議

雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)初步顯現(xiàn)綜合的社會效益，但從農(nóng)民收入中財產(chǎn)性收入的比重這個指標來看，除了經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量龐大的城市郊區(qū)產(chǎn)權(quán)改革有明顯成效外，更多地方成效還未能充分顯現(xiàn)。未來如何將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革引向深入，更好地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和增加農(nóng)民收入，還需要進一步探討。

（一）嚴格落實中央推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

2019年中央農(nóng)村工作會議提出，要全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。嚴格落實中央對推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，要提升認識高度，深刻領會中央推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義和基本要求；要認清改革重點難點，結(jié)合宏觀環(huán)境與區(qū)域發(fā)展實際，立足在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領域取得突破；要確保改革質(zhì)量，按期保質(zhì)保量完成各項改革試點任務。

第一，提升認識高度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善，關(guān)系到中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度基礎的構(gòu)建，是中央部署的又一項管全局、管長遠的重大改革任務，是維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民收入的重大舉措，意義重大而深遠。當前農(nóng)民增收的一大短板就是財產(chǎn)性收入比重偏低，增加財產(chǎn)性收入的重要來源之一就是要管理好、經(jīng)營好集體資產(chǎn)。各地必須從戰(zhàn)略和全局高度認識這項改革的重要性和緊迫性，樹立“早改革早受益、早改革早主動”的思想。越是農(nóng)村集體經(jīng)濟較為薄弱的區(qū)縣，越是需要通過改革發(fā)展來加以提升，縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共享發(fā)展、共同富裕。

第二，認清改革重點難點。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、內(nèi)容豐富，流程嚴密，是一項政策性、專業(yè)性、操作性都很強的工作。由于自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟水平等方面的差異，各地的改革側(cè)重點各不相同，改革進展也存在不平衡性。發(fā)達地區(qū)主要聚焦于集體經(jīng)營性資產(chǎn)的優(yōu)化使用；其他農(nóng)村地區(qū)的改革重點則在于盤活用好資源性資產(chǎn)，包括荒山荒坡、堰塘、森林等。西部偏遠貧困地區(qū)起步較晚，基礎薄弱；而發(fā)達地區(qū)由于人員構(gòu)成復雜、流動性大，集體成員資格界定、收益分配劃分等問題難度較大。各地必須高度認識這項改革工作的緊迫性和艱巨性，增強責任感，因地制宜，分類施策，切實推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

第三，確保改革質(zhì)量。中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于這項改革有明確的時間表和路線圖，2019年底前基本完成清產(chǎn)核資、2021年前基本完成股份合作制改革，這些都是硬任務，時間緊、任務重，各項工作絲毫不能放松。各地要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。扎實推進清產(chǎn)核資、成員資格界定、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟等改革任務，立足在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領域取得突破，確保各項改革試點任務按期保質(zhì)保量完成。改革是手段，目的是更好地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)共同富裕。各地要積極探索多種形式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，立足實際、挖掘潛力，堅持因村制宜，鼓勵村級集體經(jīng)濟組織依托山水資源培育發(fā)展優(yōu)勢、盤活存量資產(chǎn)發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟、加快轉(zhuǎn)型升級發(fā)展配套服務經(jīng)濟、把握時機加快發(fā)展新業(yè)態(tài)增收，摒棄“村村點火、戶戶冒煙”的粗放型發(fā)展模式，引導村級集體經(jīng)濟組織開展抱團、聯(lián)合、異地發(fā)展，探索多渠道、多業(yè)態(tài)、多元化的發(fā)展模式，促進農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資金增值保值。改革起步較早的東部發(fā)達地區(qū)，一定要樹立改革永遠在路上的心態(tài)，繼續(xù)深化改革，鞏固改革成果，提高改革質(zhì)量。

第四，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗。要總結(jié)梳理試點區(qū)縣推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的普遍問題、關(guān)鍵問題、區(qū)域共性問題，形成一個問題清單，有針對性地提出解決方案，供后試點區(qū)縣參考，有的放矢，提高改革效率和質(zhì)量。圍繞前三批試點召開一次階段性總結(jié)會，邀請政府相關(guān)部門、試點區(qū)縣代表、權(quán)威專家共同參加，深入分析改革中面臨的突出問題，系統(tǒng)總結(jié)改革中探索的先進經(jīng)驗，共同商討下一步推進改革的關(guān)鍵舉措。各地對改革中出現(xiàn)的新情況新問題，作了很多具有前瞻性、創(chuàng)新性的探索，有必要推出一批示范縣、示范村，更好發(fā)揮示范帶動作用。通過多種形式對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行深度宣傳，引導新聞媒體對階段性改革成果進行深入報道，挖掘典型案例，營造良好的改革氛圍。在全面總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，以抓緊便民高效實用管用為原則，加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法進程，修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務和會計制度，盡快推出一批配套法規(guī)制度和業(yè)務規(guī)范，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟管理的規(guī)范化、制度化和法制化建設。

（二）妥善處理農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的矛盾關(guān)系

第一，妥善處理法律法規(guī)與村規(guī)民約之間的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為深化農(nóng)村改革的重要組成部分，需要在我國法律框架下依法開展，這是全面依法治國的基本要求。在正式的法律法規(guī)與非正式的村規(guī)民約之間實現(xiàn)平衡，是各地推進改革過程中面臨的現(xiàn)實問題，尤其對于少數(shù)民族地區(qū)還存在特殊性。以西寧市對“外嫁女”的身份界定問題為例，盡管西寧市已經(jīng)采取相關(guān)舉措要求政策上保障婦女的財產(chǎn)權(quán)利，但在部分地區(qū)操作中對“外嫁女”仍有不公平的政策，并且依然具有一定的普遍性。改革要讓全體農(nóng)民平等分享收益，尋求改革最大公約數(shù)要處理好法律法規(guī)與村規(guī)民約之間的關(guān)系。

第二，妥善處理借助外力和激發(fā)內(nèi)力的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革紅利的充分釋放，建立在集體經(jīng)濟組織良好運行并能持續(xù)創(chuàng)造收益的基礎上，這要求激活集體經(jīng)濟組織的發(fā)展動力。但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展主要借助外部扶持，缺乏內(nèi)生動力。如西寧市依托扶貧項目資金，投資5.28億元在全市330個貧困村建設75.4兆瓦的村級扶貧光伏電站項目，村均獲得資金支持160萬元，在保障建檔立卡貧困戶受益的同時，實現(xiàn)貧困村集體經(jīng)濟“破零”。此外，還有92個非貧困村獲得4600萬元光伏電站建設項目的投資，村均獲得資金支持50萬元，用于發(fā)展集體經(jīng)濟。共計422個村莊依托光伏項目資金發(fā)展集體經(jīng)濟，接近西寧市農(nóng)村總量的半數(shù)，這意味著真正通過自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)壯大集體經(jīng)濟的村莊數(shù)量并不多。又如，重慶市2016—2018年共投入財政資金10.44億元，支持2924個村發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。截至2018年底，對重慶市8884個村級集體經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計時，有經(jīng)營收入的村為4946個，占總村數(shù)的55.7%；無經(jīng)營收入的“空殼村”3938個，占總村數(shù)的44.3%，比2017年減少1224個。在集體經(jīng)濟組織的發(fā)展初期，給予一定的政策引導和資金刺激，有利于幫助集體經(jīng)濟組織邁過發(fā)展初期的門檻，但并不利于集體經(jīng)濟組織的可持續(xù)發(fā)展。要聚焦造就“自主發(fā)展型”集體經(jīng)濟，讓集體經(jīng)濟組織擁有自力更生的能力、手段和方式。

第三，妥善處理整體推進和個體提升的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要覆蓋全部農(nóng)村，既要突出特色典型村，又要照顧落后薄弱村?？梢圆扇€體試點帶動全面推進的工作思路，但要高度關(guān)注改革過程中的不平衡問題。青海省不同地區(qū)之間的改革工作，在資產(chǎn)總量、工作進度等方面存在著較大差異。一方面是省域內(nèi)不同市州之間的不平衡。青海省目前共核實集體資產(chǎn)154.68億元，西寧市的集體資產(chǎn)總量占比50%，是其他7個市州的總和；全省村均資產(chǎn)371萬元，西寧市城北區(qū)的村均資產(chǎn)達到6140萬元；省內(nèi)擁有資產(chǎn)最多的村莊西寧市的楊家寨村，集體資產(chǎn)達2.02億元，擁有資產(chǎn)最少的村莊是玉樹州的代渠村，集體資產(chǎn)僅236萬元。另一方面是西寧市內(nèi)不同村莊間的不平衡。湟源縣108個村共實現(xiàn)集體經(jīng)濟收入296.8萬元，其中最好的兩個村莊創(chuàng)造收入超過100萬元，可見更多的村莊收入并不高。發(fā)達地區(qū)也存在集體經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡，雖然通過薄弱村幫扶，寧波市已經(jīng)全面消除集體經(jīng)濟薄弱村，但是客觀上還是存在相對薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村。寧波市2808個股份合作社，能夠開展分紅的村社為599個，占比僅為21.3%。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不是要消除村莊之間的發(fā)展差距，但要重視不平衡問題，妥善處理整體推進和個體提升的關(guān)系。

（三）關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向

在新的發(fā)展階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合，按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，把握好方向性問題，并以此為指導，將改革措施落到實處，最大限度地保障集體成員的經(jīng)濟權(quán)益，把集體資產(chǎn)管好用好，豐富集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，推動集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

第一，與充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用結(jié)合起來。一方面，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟組織、增加集體經(jīng)濟收入，有利于更好發(fā)動群眾、組織群眾，在基層鞏固黨的領導地位。另一方面，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用，有利于健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村基層治理體系，進而形成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與黨的基層組織建設之間相互促進、良性循環(huán)的關(guān)系。

第二，與新產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。在依法依規(guī)的前提下，充分盤活用好集體所有的閑置房屋和山林、池塘水面等資源，結(jié)合各地歷史人文等區(qū)域特色，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進集體資源向集體資產(chǎn)進而向集體資本轉(zhuǎn)變。浙江、江蘇、四川、貴州等地鼓勵村級集體經(jīng)濟組織依托山水資源，發(fā)展觀光旅游休閑產(chǎn)業(yè)、物業(yè)租賃經(jīng)濟、配套服務經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)，不僅促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，而且將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推向新高度，開辟了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑，顯著增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟實力。

第三，與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)增收結(jié)合起來。利用集體資產(chǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑觀光、電子商務等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，吸納更多農(nóng)民就地就近就業(yè)，在提升農(nóng)民職業(yè)技能水平的同時，促進農(nóng)民收入多元化。尤其在經(jīng)濟下行壓力加大的形勢下，更應充分挖掘現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的潛在優(yōu)勢，培育發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民提供就業(yè)機會、拓展增收空間。

第四，與新的集體經(jīng)濟發(fā)展形式結(jié)合起來。農(nóng)村土地股份合作社、服務性合作社等的產(chǎn)生與發(fā)展，是農(nóng)村組織形態(tài)的創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了新動力，拓展了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。在清產(chǎn)核資的基礎上，保持集體資產(chǎn)的完整性，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到本集體成員，發(fā)展多種形式的股份合作，能夠使農(nóng)民作為集體資產(chǎn)所有者、管理者、受益者的權(quán)益得到切實體現(xiàn)。

第五，與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，不僅能夠改善農(nóng)村基礎設施和提升農(nóng)村公共服務，而且能夠夯實農(nóng)村社會治理基礎。農(nóng)村集體所有制以及在此基礎上產(chǎn)生的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，與村民自治相互補充，在基層黨組織的領導下，妥善處理村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，將村民委員會的自治功能和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能區(qū)分開來。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有利于促進鄉(xiāng)村治理主體權(quán)利關(guān)系的優(yōu)化，使組織與個人的關(guān)系更加明晰，提升農(nóng)民參與基層治理的意識與能力，豐富基層協(xié)商民主的有效實現(xiàn)形式，促進鄉(xiāng)風文明，對提升鄉(xiāng)村治理水平具有重要意義。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2020年08期

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