國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部于2006 年聯(lián)合啟動(dòng)“貧困村互助資金”試點(diǎn)工作，探索財(cái)政扶貧資金使用管理的新機(jī)制與新模式，與此同步，理論界熱情投入試點(diǎn)調(diào)查，對(duì)貧困村互助資金進(jìn)行理論概括，目前形成了合作型反貧困理論、賦權(quán)理論、參與理論、窮人互助金融等，由于試點(diǎn)時(shí)間較短，研討尚不充分，特別是缺乏交鋒，這些概括顯得尚不成熟，有待深入研討概括并完善。

一、合作型反貧困理論，誰(shuí)和誰(shuí)的合作？

合作型反貧困理論，是學(xué)者們一直同意的，認(rèn)為互助資金是合作型反貧困理念的具體實(shí)踐典范，它不僅是一個(gè)官民合作平臺(tái)，同時(shí)也是一個(gè)貧困農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)合作的載體，可以為政府扶貧資源的整合提供著力點(diǎn)， 還可以與村兩委進(jìn)行分工合作促進(jìn)社區(qū)合作機(jī)制的建立。林萬(wàn)龍、鐘玲、陸漢文，吳忠等2008年把貧困村互助資金的“合作型反貧困”的理念概括為四個(gè)層面的合作：一是政府與社區(qū)貧困群體之間的官民合作；二是貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)合作；三是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)組織與村兩委之間的社區(qū)合作；四是政府扶貧資源的部門間合作。他們還認(rèn)為這種合作必須通過一個(gè)有效的平臺(tái)來完成。政府在籌資方面交易成本較低而在扶貧資金向農(nóng)戶供給方面交易成本較高；而貧困社區(qū)則相反,在向農(nóng)戶供給資金方面交易成本較低而在籌資方面交易成本較高,因此為了發(fā)揮政府與貧困社區(qū)各自優(yōu)勢(shì),有必要建立一個(gè)雙方平等的官民合作機(jī)制和合作平臺(tái),貧困村互助資金既體現(xiàn)了政府扶貧的政策意圖又體現(xiàn)了貧困群體的需求意愿,正構(gòu)成了這樣一個(gè)平臺(tái)。[1][2]

上述政府與貧困群體合作的反貧困理論，就整個(gè)反貧困大局來看，在一定程度上描述了政府力量和貧困群體的力量的合作，也是可以說的通的。但是，我們還應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)。在貧困村互助資金的運(yùn)作過程中，政府的職責(zé)是利用手中的權(quán)利對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行第二次分配，撥出其中的一部份用于幫助處于弱勢(shì)地位的社會(huì)成員---窮人發(fā)展生產(chǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，增加收入，擺脫貧困。就這個(gè)意義上看，中央政府財(cái)政和省級(jí)政府財(cái)政拿出一部分預(yù)算，通過貧困村基金的名義，無(wú)償投入給貧困村，是其則無(wú)旁貸的職責(zé)、應(yīng)盡的本職義務(wù)，不能存有任何的恩賜心態(tài)。

許多論者把貧困村互助資金與改革開放以來我們?cè)?jīng)實(shí)施過的其他扶貧措施相比較，論證貧困村基金具有的精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)越性。這無(wú)疑是對(duì)的。但是我們不能不看到貧困是一個(gè)多因素綜合征，我們其他的扶貧措施例如以工代賑、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、道路扶貧、教育扶貧、電力扶貧、通訊扶貧、醫(yī)療下鄉(xiāng)扶貧、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、等等，各有各的作用，不能互相貶低、否定、抹殺或替代。有段時(shí)間，實(shí)踐部門曾推崇“集中扶貧資源辦大事”，其好心可以理解，但是隱藏著急功近利、顯示政績(jī)的想法和做法，是不足取的。例如，你把教育資源、衛(wèi)生資源等“集中”到某一個(gè)工程上去，那教育資源、衛(wèi)生資源等方面必然影響扶貧，有時(shí)可能是得不償失。

二、賦權(quán)，分權(quán)，或是還權(quán)？

所謂賦權(quán)，指的是讓下屬獲得決策權(quán)和行動(dòng)權(quán)。它意味著被賦權(quán)的人有一定程度的自主權(quán)和獨(dú)立性。在貧困村互助資金里，賦權(quán)指的是政府把從事金融活動(dòng)的權(quán)利賦予窮人，讓窮人自己進(jìn)行金融活動(dòng)而增加收入。曹洪民、陸漢文、鐘玲2008年認(rèn)為，互助資金所傳達(dá)的是一種注資賦權(quán)式新型扶貧理念，政府將財(cái)政扶貧資金的管理權(quán)賦予農(nóng)戶，旨在緩解農(nóng)戶資金短缺問題的同時(shí)，提高農(nóng)民組織化水平和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。政府、村兩委與農(nóng)民之間的權(quán)利調(diào)整涉及的是對(duì)農(nóng)民的賦權(quán),農(nóng)民之間的權(quán)利調(diào)整涉及的則是對(duì)農(nóng)民中的弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)。以有效的權(quán)利調(diào)整為依托,村級(jí)發(fā)展互助資金可發(fā)揮兩個(gè)不同層次的功能，第一個(gè)層次是緩解農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)所面臨的資金短缺問題，第二個(gè)層次是推動(dòng)農(nóng)民的能力建設(shè)和提高組織化水平。[3]

另有學(xué)者用分權(quán)理論來解釋。所謂分權(quán)，是指公共事務(wù)的權(quán)利和職責(zé)從中央政府轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，其中與互助資金項(xiàng)目密切相關(guān)的是財(cái)政分權(quán)。王韜、底偃鵬、張克中2009年的研究認(rèn)為，由于各地區(qū)產(chǎn)生貧困的原因各不相同需要具體分析，一些山區(qū)可能因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)力低下，一些邊疆地區(qū)可能因?yàn)榈貜V人稀而缺乏規(guī)模效應(yīng)。此時(shí)，公共服務(wù)需求的地區(qū)差異十分敏感，由地方政府負(fù)責(zé)該層次的減貧工作可以發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，由于貧困人口的生存需求比較容易解決，而發(fā)展需求卻是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，因此，隨著減貧工作的深入，要求地方政府在減貧工作中發(fā)揮越來越大的作用，即要求更高的財(cái)政分權(quán)與其相適應(yīng)。[4]

賦權(quán)理論和分權(quán)理論在一定程度上描述了政府及政府財(cái)政將公共財(cái)政的一部分使用權(quán)下放至下一級(jí)政府乃至村一級(jí)組織、貧困農(nóng)民手里，讓他們依據(jù)自己的實(shí)際需要，按照一定的金融貸款要求，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，增加收入，擺脫貧困。但是這種賦權(quán)理論和分權(quán)理論忽視了村一級(jí)組織乃至貧困農(nóng)民進(jìn)行金融活動(dòng)是他們應(yīng)得的權(quán)利。改革開放前，我們不允許村一級(jí)組織乃至貧困農(nóng)民自己從從事金融活動(dòng)，事實(shí)證明是不對(duì)的?，F(xiàn)在，我們拋棄了阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的舊體制，推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，允許村一級(jí)組織乃至貧困農(nóng)民自己從事金融活動(dòng)，也就是把本來屬于農(nóng)民自己的金融運(yùn)作權(quán)，還給了他們。由于貧困村及貧困戶經(jīng)濟(jì)困難，政府及政府財(cái)政拿出屬于公共財(cái)政支出的一部分，以扶貧的名義，補(bǔ)助貧困村及貧困戶，正屬于這一性質(zhì)。

三、參與，或是主導(dǎo)、主體？

多數(shù)學(xué)者用社區(qū)參與、村民參與、貧困戶參與來解釋貧困村互助資金，相對(duì)于農(nóng)村中正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)的無(wú)參與性，是一個(gè)破天荒的事。

所謂參與理論，亦稱社區(qū)參與性，是1980年代后隨著國(guó)際社會(huì)援助發(fā)展中國(guó)家與地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目因解決缺少當(dāng)?shù)貐⑴c而導(dǎo)致失敗而興起的一種理論與方法，包括項(xiàng)目（扶貧、衛(wèi)生健康、環(huán)境與發(fā)展）參與、民主參與（受眾參與）、社區(qū)管理參與等。對(duì)貧困村互助資金來說，參與性是包括村級(jí)社區(qū)與貧困戶參與扶貧項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、分享發(fā)展項(xiàng)目的利益和項(xiàng)目評(píng)估的全過程。

程恩江2010年考察了以多種形式出現(xiàn)并且已經(jīng)根植于全世界各國(guó)歷史與文化中的互助儲(chǔ)金會(huì)（一種非正規(guī)金融組織）后認(rèn)為，社區(qū)參與理論在中國(guó)互助資金組織運(yùn)作中同樣得到了很好的體現(xiàn)和應(yīng)用。無(wú)論從動(dòng)員籌備、成員組成等組織構(gòu)成方面，還是從管理機(jī)構(gòu)、組織章程等組織治理方面，互助資金項(xiàng)目都是在社區(qū)參與理論下實(shí)施完成的。[5]

寧夏2001年列舉互助資金試點(diǎn)村的選擇采取投標(biāo)的形式，即由貧困村農(nóng)戶自主討論決定是否參與投標(biāo)，從而將是否參與貧困村互助資金試點(diǎn)的決策權(quán)賦予村民；其次，貧困村互助資金運(yùn)行遵照社區(qū)農(nóng)戶共有、共管、共用的原則實(shí)行民主管理，并對(duì)貧困戶、婦女、老人等弱勢(shì)群體予以傾斜。這兩點(diǎn)都體現(xiàn)出了參與式發(fā)展的原則和特點(diǎn)。[6]

就國(guó)際社會(huì)援助發(fā)展中國(guó)家與地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目因解決缺少當(dāng)?shù)貐⑴c而導(dǎo)致不成功而興起的讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及村民參與來考察，參與理論非常準(zhǔn)確地描述了項(xiàng)目由外來者攜帶著項(xiàng)目、資金、技術(shù)、物資，到選擇出的社區(qū)，動(dòng)員當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及村民參與項(xiàng)目、并保證項(xiàng)目獲得成功的過程。這相對(duì)于過去當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及村民不參與或少參與，僅由外來者一方作選擇決策、實(shí)施項(xiàng)目來說，是一個(gè)歷史進(jìn)步。但是，我們考察中國(guó)貧困村互助資金的設(shè)計(jì)初衷可以看到，政府財(cái)政資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例交納的互助金為依托，無(wú)任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金為補(bǔ)充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享的生產(chǎn)發(fā)展資金；互助資金由貧困村組建的扶貧互助社負(fù)責(zé)管理。在互助合作社內(nèi)封閉運(yùn)行，有借有還、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，支持貧困村農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，脫貧致富。在此，貧困村級(jí)社區(qū)和貧困戶由變成了主體與主導(dǎo)，而扶貧辦等政府機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)捐贈(zèng)者等則由過去的主體與主導(dǎo)，變成了參與者。

四、窮人互助金融理論

自諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西奧多·舒爾茨提出窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民與窮人的生活邏輯與城市人和富人并沒有太大區(qū)別后，窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)這門新興學(xué)科逐漸發(fā)展起來，該學(xué)科的許多觀點(diǎn)震撼人心。比如，“窮人關(guān)心改善他們的命運(yùn)和他們孩子的命運(yùn)并不亞于富人”，“農(nóng)民的分散耕作比經(jīng)濟(jì)學(xué)家想象的有效率”，“農(nóng)民也會(huì)在成本與收益之間進(jìn)行仔細(xì)的比較”。在窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)中，窮人互助金融理論占有顯著地位。

所謂窮人互助金融理論，它回答的是以下問題：窮人有金融需求嗎？窮人愿意從事金融嗎？窮人有能力從事金融嗎？窮人怎樣以互助形式從事金融?窮人從事金融互助會(huì)不會(huì)引起混亂？政府怎樣對(duì)窮人從事金融互助進(jìn)行監(jiān)管？等等?？上驳氖牵从诿霞永瓏?guó)尤諾斯教授發(fā)明的鄉(xiāng)村銀行小額信貸的實(shí)踐以及其他國(guó)家與地區(qū)的實(shí)踐證明，窮人和富人一樣具有金融需求，也很愿意金融，也有能力從事金融，從而成為窮人互助金融理論的基礎(chǔ)之一。窮人借款“5戶聯(lián)?！钡膶?shí)踐則成為窮人互助金融的另一理論基礎(chǔ)。

呂焱2010年用窮人金融即窮人自己的“銀行”來解釋貧困村互助資金的理論。他認(rèn)為，從試點(diǎn)運(yùn)行情況看，互助資金能夠在貧困地區(qū)取得成功，可以達(dá)到既扶持貧困和中低收入農(nóng)戶的目的，并能保證資金安全的雙重目標(biāo)。一是貧困村的多數(shù)家庭缺乏政府提供的有效金融服務(wù)，主要依賴個(gè)人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得資金；二是貧困村資金有較高的邊際回報(bào)率；三是利用貧困村廣泛的社會(huì)資本能減少資金風(fēng)險(xiǎn)；四是農(nóng)戶有自我組織和管理的能力；五是互助資金借貸產(chǎn)品有自動(dòng)瞄準(zhǔn)窮人的機(jī)制。[7]

江春、周寧東2012年也認(rèn)為，農(nóng)村金融與微型金融方面的理論推進(jìn)為互助資金的運(yùn)行提供了貸款技術(shù)方面的借鑒。農(nóng)村金融研究領(lǐng)域有農(nóng)村金融舊范式、農(nóng)村金融新范式和微觀金融革命三種理論研究范式。其中，微型金融革命理論突破了以往貧困群體缺乏信貸需求、難以承受較高利率的短見，認(rèn)為運(yùn)用一系列產(chǎn)品、技術(shù)與組織制度創(chuàng)新可將金融服務(wù)延伸至缺少正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的地區(qū)與群體。[8]

我國(guó)的貧困村互助資金的實(shí)踐雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但是卻以大量的事實(shí)為窮人互助金融理論增添了豐富案例，發(fā)展了窮人互助金融理論。

（一）農(nóng)民特別是窮人運(yùn)作金融權(quán)是農(nóng)民應(yīng)得的“權(quán)利”

長(zhǎng)期來，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行金融管制，不允許農(nóng)民尤其是窮人自己組織起來從事金融活動(dòng)，農(nóng)民中那些具有一時(shí)不用貨幣的農(nóng)民，只能將這些貨幣存入農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，不具有將這些貨幣經(jīng)由自己的金融組織使其增值的機(jī)會(huì)、平臺(tái)和權(quán)利，這就形成了三方面的結(jié)果：一方面官辦的農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)相對(duì)較少且其運(yùn)作商業(yè)銀行化而不利于農(nóng)民，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，不利于農(nóng)民收入增加；另一方面官辦的農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在貨幣資本化運(yùn)作后的收益農(nóng)民不能分享，特別是這些金融機(jī)構(gòu)在沒有有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下基本沒有服務(wù)態(tài)度的改善和效率的提高，還經(jīng)常向政府要補(bǔ)貼要政策優(yōu)惠，形成了難以走出的惡性循環(huán)；再一方面是農(nóng)村中高利貸獲得了存在的空間，雖然政府一而再再而三的打擊也取締不了。

實(shí)際上，農(nóng)民尤其是窮人通過自己的金融機(jī)構(gòu)獲得金融運(yùn)作“權(quán)利”，是他們?cè)谖覀冋疀]有出現(xiàn)時(shí)就已發(fā)生的權(quán)利。改革開放的史實(shí)證明，政府產(chǎn)生后對(duì)農(nóng)民通過自己的金融機(jī)構(gòu)獲得“貨幣資本化權(quán)”持尊重、承認(rèn)與保護(hù)態(tài)度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)就繁榮，老百姓就富裕，政府賦稅相應(yīng)增加，國(guó)家由此強(qiáng)盛；反之，社會(huì)經(jīng)濟(jì)就難以繁榮發(fā)展。[9]

（二）窮人的金融需求同非窮人并沒有區(qū)別

傳統(tǒng)的金融理論認(rèn)為，窮人因?yàn)楦F，連飯都吃不飽、衣也穿不暖，不會(huì)投資賺錢，所以沒有金融需求。

窮人互助金融理論認(rèn)為，窮人的金融需求同非窮人并沒有區(qū)別，窮人之所以吃不飽飯、穿不暖衣，原因在于社會(huì)沒有給予他們自我發(fā)展的機(jī)會(huì)。只要社會(huì)給予他們有金融貸款機(jī)會(huì)，他們都會(huì)及時(shí)抓著。

一些學(xué)者在對(duì)貧困村互助資金調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的所謂貧困戶沒有貸款需求，顯然是一種不確切的信息，這其中可能有幾種情況：一是他們的訪問、座談乃至問卷調(diào)查，沒有說明貧困戶的貸款額度限制，當(dāng)調(diào)查人員把大額貸款作為提問時(shí)，貧困戶也只有回答不需要。實(shí)際上，貧困戶的貸款額度一般不大，從他們家的實(shí)際出發(fā)，例如貸款幾百元購(gòu)買幾只小豬、小羊或一群小雞飼養(yǎng)大了出售賺錢，是完全需要的，也是有能力的。二是貸款幾百元以解決家庭急需的諸如孩子上學(xué)、生病吃藥、添置衣物等，更是需要的。三是規(guī)定的限制，如劉西川發(fā)現(xiàn)四川《小金縣社區(qū)發(fā)展基金實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，村級(jí)發(fā)展互助資金主要用于發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，扶持種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)等生產(chǎn)項(xiàng)目，也可用于應(yīng)急性臨時(shí)開支項(xiàng)目，但不得用于非生產(chǎn)性消費(fèi)。[10] 四是在一些精英控制的案例里，精英們無(wú)一不提供貧困戶沒有貸款需求的虛假信息。

（二）窮人同非窮人一樣很愿意從事金融活動(dòng)

傳統(tǒng)的金融理論認(rèn)為，窮人一般不愿意從事金融活動(dòng)，應(yīng)為他們害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，生怕把家庭不多的生活條件也喪失了。

窮人互助金融理論認(rèn)為，窮人很愿意從事金融活動(dòng)。我和我的同事多次農(nóng)村調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民普遍要求獲得金融貸款，普遍要求成立自己的金融組織，普遍要求金融運(yùn)作權(quán)。我曾陪同聯(lián).合.國(guó).大.學(xué)項(xiàng)目官員梁絡(luò)輝先生、泰國(guó)清邁大學(xué)Kanok Rerkasem教授組成評(píng)估組到我主持的云南省大理州南澗一組自治縣沙樂和臨滄市云縣后箐彝族鄉(xiāng)，就全球環(huán)境基金（GEF）/聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）資助的項(xiàng)目點(diǎn)評(píng)估，村民當(dāng)著國(guó)際專家的面紛紛要求幫助他們協(xié)調(diào)貸款。

農(nóng)民要不要金融運(yùn)作權(quán)，窮人要不要屬于自己的金融？這在我國(guó)是長(zhǎng)期來沒有達(dá)成共識(shí)的一個(gè)問題。在國(guó)家銀監(jiān)會(huì)2006年底同意放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，并分別試點(diǎn)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社三類金融機(jī)構(gòu)中，農(nóng)村資金互助社最受冷落，全國(guó)至今登記注冊(cè)的不多。于是有人便據(jù)此作為農(nóng)民不需要自己的金融組織，進(jìn)而認(rèn)為農(nóng)民不需要金融運(yùn)作權(quán)的證據(jù)。

那么，為農(nóng)民設(shè)計(jì)的農(nóng)村資金互助社為什么發(fā)展不快？其真實(shí)原因在于，農(nóng)村資金互助社是農(nóng)民自己的金融組織，有關(guān)部門倡導(dǎo)、鼓勵(lì)、組織發(fā)展農(nóng)村資金互助社，一般來說得不到好處，說不定還有風(fēng)險(xiǎn)，因此沒有積極性，甚至阻撓。而銀監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管和正規(guī)化運(yùn)營(yíng)的要求，使其運(yùn)營(yíng)成本不堪重負(fù)。此外，還與許多人對(duì)農(nóng)村資金互助社在農(nóng)村金融體系中的地位和作用認(rèn)識(shí)不足，僅僅把農(nóng)村資金互助社作為農(nóng)村金融市場(chǎng)的補(bǔ)充，這顯然是不對(duì)的。如果不能充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民自己金融的功能和作用，農(nóng)村金融改革就沒有抓手，也很難推進(jìn)，農(nóng)村金融體系根本建立不起來。

（三）窮人同非窮人一樣有能力從事金融

傳統(tǒng)的金融理論認(rèn)為，窮人天生遲鈍，受教育少，素質(zhì)低，愚昧落后，沒有能力從事金融。

窮人互助金融理論認(rèn)為，窮人和富人一樣有能力從事金融。孟加拉國(guó)尤諾斯教授發(fā)明的鄉(xiāng)村銀行小額信貸的理念原則是：“相信貧困農(nóng)戶的能力，挖掘和發(fā)揮他們的潛力?！必毨мr(nóng)戶并不是天生就愚昧、懶惰，同先富裕起來的其他人一樣，他們也是精明、勤勞的，問題在于他們由于種種原因限制，沒有從社會(huì)獲得同樣的信貸發(fā)展機(jī)會(huì)和條件。由于沒有財(cái)產(chǎn)抵押和富裕者給予擔(dān)保，他們無(wú)法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸到發(fā)展生產(chǎn)的寶貴資金，這就是貧困農(nóng)戶之所以貧困的重要原因。將貧困的原因說成愚昧、懶惰等，沒有能力使用貸款，是對(duì)貧困農(nóng)戶的歧視，是不符合實(shí)際的。小額信貸從貧困農(nóng)戶有發(fā)展?jié)摿Φ幕厩疤岢霭l(fā)，通過1000元左右甚至幾百元的貸款，就給貧困農(nóng)戶提供了發(fā)展機(jī)會(huì)和條件，加上小額信貸特有的機(jī)制，把潛藏在他們身上的聰明才智和勤奮本性，像“火山爆發(fā)” 一樣激發(fā)出來了。從各地的實(shí)踐看，他們都能精心使用貸款，精打細(xì)算，埋頭苦干，或搞種植業(yè)，或搞養(yǎng)殖業(yè)，或作小買賣。不但增加了家庭收人，而且把他們身上潛在的能力一舉發(fā)揮出來，走上了脫貧致富之路。[9]

（四）農(nóng)民特別是窮人是我國(guó)人群中信用最高最好的人群

農(nóng)民是最講信用的，這是從大量統(tǒng)計(jì)資料分析中得出的結(jié)論。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、金融發(fā)展滯后的情況下，社會(huì)成員都不大講信用；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的初中期，

富人和權(quán)貴階層首先較大范圍不講信用；待社會(huì)法制逐步健全，不講信用的富人和權(quán)貴階層逐步建立信用。

筆者2001年起主持全.球.環(huán).境.基.金（GEF）/聯(lián).合.國(guó).開.發(fā).計(jì).劃.署（UNDP）資助的行動(dòng)研究項(xiàng)目《中國(guó)云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)市范項(xiàng)目（YUEP）》，在云南省的2個(gè)貧困縣、6個(gè)鄉(xiāng)、48個(gè)村，成立了46個(gè)社區(qū)村民組織，由村民組織運(yùn)作46個(gè)村民基金，基金按小額信貸的模式放貸，止2005年底，累計(jì)對(duì)2211戶貧困戶貸款168萬(wàn)元，農(nóng)戶項(xiàng)目成功率95％，按期還款率100％。由此再一次證實(shí)了這一結(jié)論：農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的金融意識(shí)不比城里人差、誠(chéng)信度非常高的理論結(jié)論。

當(dāng)然，這里談的農(nóng)民的高信用，是在一定的制度的約束條件下。因?yàn)?，研究任何問題都必須設(shè)定約束條件。沒有約束條件的研究，不能被稱作是科學(xué)的研究。那么，都有哪些約束條件保證了農(nóng)民具有排在第一位的信用呢？一是真正幫助農(nóng)民的金融活動(dòng)；二是貸款農(nóng)戶若干戶結(jié)成聯(lián)保小組，一戶到期還款不起，另幾戶幫其代還；三是排除行政干預(yù)；四是與農(nóng)民有關(guān)的金融活動(dòng)及其信息全部公開。正是用這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，參與上述有關(guān)金融活動(dòng)的農(nóng)民，創(chuàng)造了溫家寶總理曾經(jīng)稱贊的“農(nóng)民是最講信用的”的奇跡。然而，我們也看到，在現(xiàn)有農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等的金融活動(dòng)中，由于不堅(jiān)持排除行政干預(yù)和金融活動(dòng)信息全部公開的約束條件，參與其中的農(nóng)民卻沒有達(dá)到溫家寶總理稱贊的“農(nóng)民是最講信用的”的奇跡水平。

此外，農(nóng)民之所以愿意“最講信用”，還在于農(nóng)民生活在農(nóng)村熟人社會(huì)，大家彼此之間非常熟悉，幾乎沒有什么秘密可保，如果一個(gè)人、一家農(nóng)戶不講信用，借了錢不還，也就喪失了在村里的信用，就會(huì)受到大家的道德與輿論的譴責(zé)。而城鎮(zhèn)里的居民，生活在公民社會(huì)，除了本人所在的單位及其親朋好友圈子里大家互相熟悉外，多數(shù)都處于并不了解的狀態(tài)，有的住在同一個(gè)小區(qū)、同一棟樓房，但是卻互不認(rèn)識(shí)，“老死不相往來”，叫不起名字，一個(gè)人、一家人是否貸了款、貸的款還了沒有，諸如此類的信息根本沒有人會(huì)過問，更沒有人會(huì)計(jì)較，因而不會(huì)象農(nóng)村中那樣的評(píng)價(jià)降低、甚至于遭到道德和輿論監(jiān)督的問題，因此不用擔(dān)心信用高不高的問題。[9]

（六）窮人以互助形式從事金融

傳統(tǒng)的金融理論認(rèn)為，窮人各顧各，不愿意組織起來，更不愿意組織起來從事金融活動(dòng)。

窮人互助金融理論認(rèn)為，窮人愿意組織起來從事金融活動(dòng)。在小額信貸里，窮人是通過5人（戶）組成的互助互?；ザ降男〗M來活動(dòng)的。所謂互保，是小組內(nèi)成員互相擔(dān)保，一家到期還不起貸款，其余幾乎必須幫其歸還，待欠款戶有錢時(shí)再歸還他們；所謂互督，是互相監(jiān)督其貸款用途的執(zhí)行，不能偏離；所謂互助，是互相幫助，執(zhí)行好貸款項(xiàng)目。這樣的互助互?；ザ剑桶褌鹘y(tǒng)金融貸款的監(jiān)督外化為貸款人之間的內(nèi)在行為，既降低了運(yùn)作成本，有保證了運(yùn)作安全。

（七）窮人從事金融互助不會(huì)引起混亂

一些人不贊成窮人自己辦金融的理由之一，是所謂的穩(wěn)定社會(huì)的良好愿望。在他們看來，允許窮人去辦金融，就會(huì)搞亂農(nóng)村。這一命題的錯(cuò)誤顯然的是不明白窮人自己辦金融后，就可以通過自己的金融組織代表自己的利益、保障自己的權(quán)益，而這不正是和共產(chǎn)黨和人民政府所追求目標(biāo)相吻合的嗎！[10]

（八）政府怎樣對(duì)窮人從事金融互助進(jìn)行監(jiān)管？

改革開放以來，政府已經(jīng)對(duì)構(gòu)建農(nóng)村金融新體系給予了稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持等。將這些優(yōu)惠政策普惠給農(nóng)民尤其是窮人自己運(yùn)作的金融，顯然是順理成章的。當(dāng)前的關(guān)鍵是政府怎樣對(duì)窮人從事金融互助進(jìn)行監(jiān)管。由于歸口到扶貧，目前貧困村互助資金歸口為扶貧辦和財(cái)政部管，這只是一種臨時(shí)安排。預(yù)測(cè)貧困村互助資金將成為窮人長(zhǎng)久的互助金融事業(yè)，政府對(duì)其的正規(guī)監(jiān)管必將提到議事日程。

首先，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來形成的壓制農(nóng)村金融的一整套錯(cuò)誤的觀點(diǎn)和法規(guī)。例如“金融不能讓個(gè)體私人來做”、“民間借貸是剝削農(nóng)民”、“農(nóng)民愚昧不會(huì)從事金融活動(dòng)”、“落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不需要多少金融服務(wù)”、“農(nóng)民不講信用”、“農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)大”等等。實(shí)際上，改革開放以來出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，如果指的是不良貸款的話，那么國(guó)有銀行和農(nóng)村信用合作社的不良貸款達(dá)到了一定的規(guī)模。而民間金融也出過一些事，但卻無(wú)法與國(guó)有銀行的風(fēng)險(xiǎn)來比。因此，允許并放開包括窮人金融在內(nèi)的農(nóng)民金融，就必須轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來形成的農(nóng)村金融的一整套的觀點(diǎn)和法規(guī)。

其次，要重構(gòu)組織力，探索新的監(jiān)管模式。在重構(gòu)組織力方面，筆者贊同劉奇的方案，即隨著2020 年后現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，扶貧工作將由解決原發(fā)性積累型絕對(duì)貧困，轉(zhuǎn)入解決次生性新增型相對(duì)貧困的新階段，亟需在整合優(yōu)化各部門的扶貧職能，制定科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的扶貧綜合治理規(guī)劃，重構(gòu)組織力，現(xiàn)由民政部門、扶貧部門分別開展的困難群體、扶貧對(duì)象認(rèn)定工作，以及由民政部門負(fù)責(zé)的低保、五保、殘疾人生活補(bǔ)貼、殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、臨時(shí)救助等保障類措施的實(shí)施工作，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸口到保障部門管理[11]。在監(jiān)管方式上，總的要求是既監(jiān)管有效，保障窮人互助金融高效率安全運(yùn)行，又不能繼承傳統(tǒng)的“管、卡、壓”那一套老辦法，更不能把窮人互助金融管死。

再次，政府財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”補(bǔ)貼的一部分應(yīng)瞄準(zhǔn)農(nóng)民金融。政府對(duì)農(nóng)村民間基層金融組織發(fā)展的扶持和優(yōu)惠政策，相對(duì)于補(bǔ)貼種植業(yè)、農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)用生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)村流通業(yè)來看，補(bǔ)貼農(nóng)民金融業(yè)的效益不但不差，反而可能更大。這是因?yàn)?，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，也是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。鄧小平早在1991年1月28日——2月18日視察上海時(shí)就指出：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融搞好了，一著棋活。全盤皆活。”這一經(jīng)典性的評(píng)價(jià)深刻地揭示了金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。金融適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生，為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，又反作用于經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)和運(yùn)行發(fā)揮著舉足輕重的影響，包括聚斂功能，有利于迅速籌措“三農(nóng)”建設(shè)所需的資金；配置功能，金融放貸的對(duì)象都是優(yōu)質(zhì)客戶，有利于提高社會(huì)資金使用效率；命脈功能，有利于貸款客戶自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；反映功能，有利于人們正確認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展形勢(shì)的變化，起著晴雨表的功能；調(diào)節(jié)功能，有利于市場(chǎng)機(jī)制功能的發(fā)揮；信用功能，有助于培養(yǎng)貸款客戶乃至整個(gè)社會(huì)的法制觀念和誠(chéng)信氛圍。為此，政府必須采取有效措施，確立并加大財(cái)政支持補(bǔ)貼的力度，確保新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜中的一部分補(bǔ)貼給農(nóng)民金融，通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的導(dǎo)向功能，建立農(nóng)業(yè)投入的激勵(lì)機(jī)制，吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。[9]

其四，政府購(gòu)買審計(jì)。鼓勵(lì)一大批會(huì)計(jì)師事物所、審計(jì)師事物所等，通過競(jìng)爭(zhēng)承擔(dān)農(nóng)村金融以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等扶持農(nóng)業(yè)資金的審計(jì)。實(shí)際上，這也就是政府購(gòu)買審計(jì)。在政府購(gòu)買的審計(jì)過程中，實(shí)際包含著審計(jì)人員對(duì)農(nóng)民運(yùn)作金融的培訓(xùn)。相對(duì)于政府機(jī)關(guān)花許多錢舉辦的花樣繁多的培訓(xùn)，這種審計(jì)培訓(xùn)是真刀真槍的培訓(xùn)真貨，對(duì)當(dāng)事者的幫助提高是貨真價(jià)實(shí)的，最具有實(shí)用性。

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