老齡化程度加深，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距較大

記者：當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)老齡化程度如何？

郭林：相較于城市而言，農(nóng)村由于勞動(dòng)力外流而面臨更為嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)。1982年第三次全國(guó)人口普查時(shí)，我國(guó)城市和農(nóng)村60周歲及以上人口占比分別為7.4%和7.8%，二者僅相差0.4個(gè)百分點(diǎn)，而根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，城市和農(nóng)村60周歲及以上人口占比分別上升至11.48%和14.98%，相差3.5個(gè)百分點(diǎn)；預(yù)計(jì)到2020年，城市和農(nóng)村人口老齡化差距將擴(kuò)大至4.83個(gè)百分點(diǎn)。

記者：農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況如何？

郭林：東西部及城鄉(xiāng)之間社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展存在較大差異。舉例而言，無(wú)錫是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)達(dá)地區(qū)，在2009年就已制定《無(wú)錫市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2009-2020年）》，這是全國(guó)最早關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的地方性規(guī)劃之一，規(guī)劃對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所需設(shè)施在城鄉(xiāng)的布局?jǐn)?shù)量和規(guī)模進(jìn)行明確規(guī)定，保障了城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的土地及房屋資源供給。截至2018年底，無(wú)錫常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)76.28%。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，無(wú)錫通過(guò)較為有效的公建民營(yíng)改革，使城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的供給效率大幅提升，養(yǎng)老服務(wù)通過(guò)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心已全面覆蓋城鄉(xiāng)?？梢哉f(shuō)，無(wú)錫養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展走的是一條城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的路徑，無(wú)錫市的綜合實(shí)力與較好的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策環(huán)境為之提供了有力支持。

地處西北地區(qū)的榆林市也有一定代表性：該市農(nóng)村地區(qū)具備由幸福院與鄰里互助機(jī)制提供社區(qū)居家服務(wù)、敬老院提供機(jī)構(gòu)服務(wù)的雛形，但在服務(wù)遞送中仍存在較大不足。幸福院是滿足老人就餐這一首要需求的養(yǎng)老形式，是對(duì)老人居家養(yǎng)老的重要支撐，但還存在數(shù)量不足、滿足服務(wù)需求的能力有限等問(wèn)題；農(nóng)村鄰里互助養(yǎng)老則存在覆蓋水平低、受益老年人數(shù)占農(nóng)村老年人總數(shù)比例低、服務(wù)人員人均服務(wù)老年人數(shù)有限等問(wèn)題。

少設(shè)施缺政策，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存短板

記者：我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)還面臨哪些困難和挑戰(zhàn)？

郭林：不同地區(qū)農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)都受到了人口結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的沖擊。人口老齡化、深度老齡化與超老齡化日益嚴(yán)峻，給農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展帶來(lái)巨大壓力。以土地保障和家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老模式在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到?jīng)_擊。農(nóng)村地區(qū)具有高齡化趨勢(shì)明顯、喪偶老人占比較大、健康狀況差、空巢家庭、獨(dú)居家庭和隔代家庭多等特點(diǎn)，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式無(wú)法滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求，使農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)遭遇困境。

值得一提的是，相較于城市居民養(yǎng)老服務(wù)需求的多樣化與差異性，在大部分農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯滯后于城市的背景下，農(nóng)村老年人對(duì)基本的生活照料和醫(yī)療服務(wù)等需求比較迫切。

目前，家庭在農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)中的功能不斷減弱。一是農(nóng)村空心化與空巢化加劇了老齡化背景下的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)需求。城鎮(zhèn)化使得大量適齡勞動(dòng)人口涌入城市，絕大部分老人選擇或被迫留守在農(nóng)村。數(shù)據(jù)顯示,截至2018年,中國(guó)農(nóng)民工總量為28836萬(wàn)人,其中3/4以上農(nóng)民工將自家老人留在了農(nóng)村，加劇了農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)需求。二是家庭規(guī)模的核心化削弱了家庭在農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)中的功能。由于計(jì)劃生育政策，“4:2:1”的家庭代際結(jié)構(gòu)日益普遍，年輕人贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重。加之近年來(lái)“二孩”政策放開，農(nóng)村家庭的照料重心下移，家庭在養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)中顯得力不從心。三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流與老化弱化了土地養(yǎng)老的功能。由于青年勞動(dòng)力外流，雖然不少農(nóng)村老人依然繼續(xù)耕種土地，但其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力越來(lái)越低。此外，不少地方土地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)村老人能夠獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有限，土地養(yǎng)老功能逐步弱化。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的發(fā)展存在諸多困境。第一，農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，阻礙了社會(huì)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的提供。由于缺少資金支持，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)薄弱，有的僅僅是虛掛一塊“牌子”，并無(wú)實(shí)質(zhì)服務(wù)內(nèi)容。第二，農(nóng)村地區(qū)的收入低，存在貧困問(wèn)題，限制了社會(huì)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的消費(fèi)能力。農(nóng)村居民的人均收入水平遠(yuǎn)低于城市，導(dǎo)致很多老人無(wú)力購(gòu)買所需的居家養(yǎng)老服務(wù)。第三，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)缺乏足夠的政策支持。

動(dòng)員社會(huì)力量，充分利用現(xiàn)有資源

記者：在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)有哪些值得借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？

郭林：與統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金需求不同，養(yǎng)老服務(wù)需求因老年人的健康狀況不同以及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而具有個(gè)性化、多樣性的特征，這決定了養(yǎng)老服務(wù)有效供給需要構(gòu)建從生活照顧到醫(yī)療護(hù)理再到精神慰藉、從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老到社區(qū)居家養(yǎng)老，政府、社會(huì)、家庭等主體聯(lián)動(dòng)發(fā)揮作用的綜合性、多層次政策系統(tǒng)。

目前，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)有一些值得借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)：

一是以鄰里互助拓展農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的人力資源。比如榆林市對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的鄰里互助模式進(jìn)行了探索。農(nóng)村鄰里互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制是將空巢、獨(dú)居老人與左鄰右舍的志愿者結(jié)成服務(wù)對(duì)子，由后者向前者提供日常生活照料起居服務(wù)，防止意外事故發(fā)生。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部與托付人多方合作，形成了“鎮(zhèn)信息員-村信息員-托付人”三級(jí)服務(wù)體系。

二是整合閑置資源，引進(jìn)社會(huì)力量，充分利用農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的物力與社會(huì)資源。遵照國(guó)務(wù)院的部署，民政部等十一部委在2016年出臺(tái)了《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》，這對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展具有十分重要的意義。部分地區(qū)先行先試，例如，湖北部分地區(qū)將廢棄的村小學(xué)、村辦企業(yè)廠房、村兩委辦公不用的房屋加以利用，興辦農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采取公辦民營(yíng)、民辦公助、民辦民營(yíng)等方式，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

記者：對(duì)于農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的發(fā)展，您還有哪些建議？

郭林：在中短期社會(huì)化專業(yè)人力資源難以充分補(bǔ)充的情況下，農(nóng)村養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)需要利用和依靠中華民族優(yōu)良的孝道和倫理互助傳統(tǒng)。當(dāng)然，對(duì)這些傳統(tǒng)的利用要與現(xiàn)代公共政策相結(jié)合，形成有效運(yùn)行的家庭政策和社區(qū)政策。

首先，可以通過(guò)稅收、津貼等政策激勵(lì)家庭成員與社區(qū)鄰里參與到養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的提供中，豐富養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的人力資源。其次，要加大對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼，以親民的價(jià)格讓農(nóng)村老年人可以接受居家養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)于農(nóng)村孤寡老人、病殘老人、貧困老人等弱勢(shì)人群，政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起兜底保障責(zé)任。

此外，還應(yīng)充分利用存量資源。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要考慮到兩個(gè)方面：一是大量新增資源投入在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)；二是若在農(nóng)村大量新增養(yǎng)老服務(wù)資源會(huì)隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高而產(chǎn)生資源浪費(fèi)。因此，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展要格外重視對(duì)現(xiàn)存閑置資源的利用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中對(duì)閑置資源的利用盡管已有國(guó)家層面的規(guī)定，但是因涉及民政、發(fā)改、教育、財(cái)政、國(guó)土資源等多部門的協(xié)調(diào)，以及地方對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度不足，其在一些地區(qū)落實(shí)情況并不盡如人意?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)供給具有貼近基層的特征，建議地方政府建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將此項(xiàng)工作納入督查范圍，推進(jìn)利用閑置資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)

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