中國在改革開放以來的40年間，經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占全國人口的比重）從改革前1977年的17.5%大幅度上升到2017年的58.5%。尤其是最近20年，城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加速，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)以上。與此同時(shí)，城市的空間布局也發(fā)生了巨大的變化，城市占地面積在迅速擴(kuò)大。在本文中，作者將對過去二十多年城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中人口與土地資源配置的基本狀況和面臨的問題作一個(gè)初步的分析。

城市、縣鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口及占地變化

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1990年全國城鎮(zhèn)常住人口為3.02億人，到2017年為8.13億人，增加5.1億人。統(tǒng)計(jì)局年度人口數(shù)據(jù)以歷次全國人口普查為基礎(chǔ)，相對可靠，但缺點(diǎn)是沒有公布分城市、縣城和鎮(zhèn)的人口數(shù)據(jù)，不便分析。住建部有部分統(tǒng)計(jì)，但歷史數(shù)據(jù)不全，指標(biāo)定義也沒有清楚的解釋。據(jù)住建部的部分?jǐn)?shù)據(jù)粗略推算，1990年縣城和建制鎮(zhèn)戶籍人口合計(jì)約1.27億，當(dāng)時(shí)縣城和鎮(zhèn)的非戶籍常住人口估計(jì)數(shù)量有限，暫且忽略不計(jì)，據(jù)此推算城市（城區(qū)）常住人口為1.75億人。其后按同樣方法推算。至2001年及以后，縣城和鎮(zhèn)人口由住建部的“縣城人口”和“建制鎮(zhèn)戶籍人口”合計(jì)得到，2006年及以后由“縣城人口”、“縣城暫住人口”（此前無數(shù)據(jù)）和“建制鎮(zhèn)戶籍人口”合計(jì)得到。2009年至2016年城市常住人口采納住建部統(tǒng)計(jì)的“城區(qū)人口”與“城區(qū)暫住人口”合計(jì)數(shù)。

按上述口徑，2016年城市合計(jì)4.77億人，“縣城人口”、“縣城暫住人口”和“建制鎮(zhèn)戶籍人口”合計(jì)3.172億人，城鎮(zhèn)人口合計(jì)7.94億人，與統(tǒng)計(jì)局公布的2016年城鎮(zhèn)常住人口7.93億人接近。此前歷年差異也不大。以下以這兩個(gè)系列數(shù)據(jù)分別近似代表城市常住人口、以及縣城和建制鎮(zhèn)常住人口進(jìn)行分析。由于住建部未公布2017年數(shù)據(jù)，分析截至2016年。對鄉(xiāng)村人口的分析將基于國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)。城市、縣城和建制鎮(zhèn)土地?cái)?shù)據(jù)均按建成區(qū)面積計(jì)算，村莊占地為住建部“村莊現(xiàn)狀用地面積”和“鄉(xiāng)建成區(qū)面積”（應(yīng)指鄉(xiāng)政府所在地的建成區(qū)面積，實(shí)際上也應(yīng)屬于村莊，但住建部是分開統(tǒng)計(jì)的）的合計(jì)數(shù)，不包括農(nóng)田和村莊以外的非耕地面積。

1990年和2016年市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口和土地面積的數(shù)據(jù)和增幅。在1990-2016年期間，城市市區(qū)人口增長了172%，而城市建成區(qū)面積卻增長了322%，城市占地面積擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城市人口的增長?？h城和鎮(zhèn)人口增長了150%，而縣城和鎮(zhèn)建成區(qū)占地面積增長了260%，也明顯快于人口增長。同期，鄉(xiāng)村人口減少了30%，而村莊“現(xiàn)狀用地”和鄉(xiāng)建成區(qū)合計(jì)面積卻不僅沒有縮小，反而擴(kuò)大了17%。

2016年，城市建成區(qū)占地5.43萬平方公里，縣城和建制鎮(zhèn)建成區(qū)占地5.92萬平方公里，村莊和鄉(xiāng)建成區(qū)占地14.60萬平方公里。三者合計(jì)2016年占地25.95萬平方公里，比1990年的15.43萬平方公里擴(kuò)大了10.52萬平方公里。其中城市和鎮(zhèn)（包括縣城）占地?cái)U(kuò)大了8.42萬平方公里。

城市占地面積擴(kuò)張快于人口增長導(dǎo)致了城市人口密度迅速下降。1990年城市按建成區(qū)面積算，每平方公里1.36萬人，2016年只有0.88萬人。同時(shí)縣城和鎮(zhèn)人口密度也從0.77萬下降到0.54萬，村莊人口密度從0.67萬人下降到0.40萬人。見圖3。其中，城市人口密度下降幅度最大，每平方公里減少了4840人?？h城和鎮(zhèn)、村莊每平方公里分別減少2360人和2690人。

城市化中的土地資源錯配

城鎮(zhèn)化的重要功能之一，就是有效利用非農(nóng)土地資源。在通常情況下，城鎮(zhèn)對土地資源的利用效率顯著高于鄉(xiāng)村，其中城市對土地資源的利用效率顯著高于小城鎮(zhèn)，大城市對土地資源的利用效率又顯著高于中小城市。通常情況下，大城市人口密度更高，能夠提高土地的集約度，從而有效節(jié)約土地資源。因此認(rèn)為城市化必然大量占用土地資源，大城市更加耗費(fèi)土地資源的流行觀點(diǎn)是完全錯誤的。城市化并不必然大量占用土地資源，只是通過人口的空間布局改變而改變了土地資源的配置狀況，在合理的情況下能夠節(jié)約土地資源。如果出現(xiàn)了過多占用土地資源的情況，必然存在土地資源的錯誤配置。

中國自1990年以來，城市、小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)）和村莊人口密度都在下降。其中，村莊人口密度下降主要原因是城鎮(zhèn)化過程中人口向城鎮(zhèn)遷移，而城鎮(zhèn)人口密度大幅度下降則有明顯不合理的因素。特別是在城市，近些年來居住區(qū)和商業(yè)區(qū)域的土地容積率都有大幅度提高，大量高層建筑拔地而起，替代了中低層建筑。這個(gè)因素應(yīng)能夠抵消居民居住條件改善和城市道路增加導(dǎo)致占地增加的因素而有余。因此人口密度的大幅度下降，不能歸結(jié)為居民居住條件和道路設(shè)施改善，而主要反映了土地資源的不合理利用，主要由以下原因?qū)е拢?/p>

首先，建設(shè)用地資源目前完全由各級政府進(jìn)行配置，服從于各級地方黨政官員最關(guān)心的兩個(gè)目標(biāo)：一要有突出的政績，二要擴(kuò)大政府收入。政績目標(biāo)驅(qū)使各級官員過度追求GDP增長，往往忽視經(jīng)濟(jì)效益和長期可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致各級政府不顧條件，投入大量土地和資金競相建設(shè)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)。目前全國僅列入國家級的新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)就有幾百個(gè)，還有更大數(shù)量屬于省、市、縣各級的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不例外。政府為了擴(kuò)大招商引資、做大GDP，往往低價(jià)或零地價(jià)向企業(yè)出讓土地。這樣做無疑降低了企業(yè)的用地成本，但同時(shí)也鼓勵了企業(yè)多占地、低效用地。這些開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益好的是少數(shù)，多數(shù)沒有經(jīng)過充分論證，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，土地廠房嚴(yán)重閑置，浪費(fèi)了寶貴的資源，拖累了長期增長。

同樣由于政績觀的驅(qū)動，不少地方城市建設(shè)過度追求豪華氣派，特別熱衷于大拆大建，不計(jì)成本建設(shè)“花園型城市”，以追求短期內(nèi)城市煥然一新的效果。這一方面起到了迅速改變城市面貌的作用，另一方面也大幅度縮短了已有建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施壽命，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和過多占地。有些城市為了講排場不惜重金，建了很多超寬的馬路、超大的廣場、豪華的政府設(shè)施、缺乏使用價(jià)值的形象工程，土地和設(shè)施利用效率很低，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，還常常發(fā)生侵犯居民合法權(quán)利的事件。很多縣城的建設(shè)也有同樣問題。

其次，為了提高政府收入的目標(biāo)，地方政府往往熱衷于征地賣地，抬高地價(jià)，推動房地產(chǎn)開發(fā)，以獲取更多的土地出讓收入。在地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地的現(xiàn)行土地制度下，地方財(cái)政過度依賴賣地收入，刺激很多三、四線城市過度推動房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致房地產(chǎn)供應(yīng)過量、占地過多、空置嚴(yán)重。不少大城市還在政府壟斷地源的情況下促進(jìn)了房價(jià)不斷攀升，加重了普通居民的住房負(fù)擔(dān)，推高了商業(yè)租金成本。同時(shí)也導(dǎo)致了杠桿率不斷上升，金融風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

上述情況說明，中國過去一個(gè)時(shí)期在城市化過程中，土地資源在各級政府主導(dǎo)配置的條件下沒有實(shí)現(xiàn)合理有效的利用。城市土地越占越多，面積越攤越大；盡管樓房越蓋越高，人口密度卻越來越低。中國是一個(gè)土地資源相對緊缺的國家。如果上述城鎮(zhèn)占地過度擴(kuò)張的趨勢不及時(shí)改變，必將對中國有限的耕地資源形成威脅。

這些情況說明，土地資源的配置同樣需要按照十八屆三中全會的要求，讓市場起決定性作用。解決上述問題，需要對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革，從政府獨(dú)家征地賣地逐步轉(zhuǎn)向市場化多源供地。只要符合土地用途管制和建設(shè)規(guī)劃，土地交易不必由政府壟斷。農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)享有與國有土地同等入市、同權(quán)同利。當(dāng)然，政府的土地資源管理和建設(shè)規(guī)劃也必須做到科學(xué)合理，避免由長官意志主導(dǎo)，同時(shí)還需要與時(shí)俱進(jìn)，充分研究考慮市場趨勢和動態(tài)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況變化隨時(shí)做出必要的調(diào)整。

改革土地制度，還需要與政府管理體制改革協(xié)同推進(jìn)。各級政府不改變以GDP為中心的政績觀和以上級評價(jià)為尺度的激勵機(jī)制，不把人民的切身利益、長期福祉和保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展置于首位，土地制度改革也難以得到保障。

農(nóng)村土地需要實(shí)現(xiàn)合理配置

前面的表1顯示，1990年到2016年，全國鄉(xiāng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村常住人口減少了30%（2.5億人）。其中一部分轉(zhuǎn)移人口已在城鎮(zhèn)定居，農(nóng)村已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的宅基地和建設(shè)用地長期閑置。但村莊占地面積并未減少，反而擴(kuò)大了17%（2.1萬平方公里）。目前不少地區(qū)的村莊因?yàn)槿丝诖罅客膺w出現(xiàn)了村莊蕭條衰敗的情況。有幾個(gè)原因阻礙了村莊土地的合理利用：

其一，戶籍制度改革以及社會保障體系對城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移人口的覆蓋進(jìn)展緩慢，很多已經(jīng)舉家遷徙城市并長期在城市就業(yè)和居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口仍然無法在城市地區(qū)安家落戶、實(shí)現(xiàn)市民化，不得不保留農(nóng)村的住房以防萬一。還有更多的遷徙者受到種種條件的限制，不能攜帶老人、兒童隨遷。

其二，因?yàn)槲撮_放土地和房屋流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)村人口遷往城市，但空置的宅基地不能合法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，還阻礙了土地資源的有效利用。新增人口要多占土地，已經(jīng)外遷人口的占地又不能有效利用，導(dǎo)致了村莊占地?cái)U(kuò)張和土地資源浪費(fèi)。按照某些部門的規(guī)定，農(nóng)戶宅基地的轉(zhuǎn)讓只允許在本村居民之間進(jìn)行，實(shí)際上把主要的需求方排除在外。近年來一些城市居民到農(nóng)村投資購房建房用于休閑度假，一些商家在農(nóng)村投資經(jīng)營“農(nóng)家樂”、休閑觀光農(nóng)業(yè)。在不違法占用耕地的情況下，這些投資既有效利用了土地資源、滿足了投資者和消費(fèi)者的需求，也增加了農(nóng)村居民收入、改善了農(nóng)村面貌，有利于農(nóng)村繁榮，是天大的好事。對這些積極的市場活動橫加限制，只會促使農(nóng)村衰敗。

有些主張限制宅基地轉(zhuǎn)讓的學(xué)者和官員，往往以某些發(fā)達(dá)國家也有此類限制作為根據(jù)，但忽略了中外國情的差異。發(fā)達(dá)國家早就完成了城市化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造，早已沒有中國意義上人口集中的村莊概念。農(nóng)業(yè)已形成穩(wěn)態(tài)的生產(chǎn)方式，具有相當(dāng)規(guī)模的家庭農(nóng)場成為基本單元。通常一個(gè)家庭農(nóng)場少則擁有十幾或幾十公頃、多則上百公頃土地，該家庭的住宅通常也是農(nóng)場管理、倉儲、機(jī)械存放和維護(hù)場所，因此和農(nóng)地的用途緊密相連。如果農(nóng)場主的住宅轉(zhuǎn)讓作非農(nóng)用途，自然也就意味著整個(gè)農(nóng)場的荒廢。因此在這種情況下，對農(nóng)用土地的用途管制，延伸到相關(guān)的農(nóng)場宅基地的用途管制，是合乎邏輯的。

而中國的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都還遠(yuǎn)未完成，農(nóng)村仍有近6億人口，農(nóng)村人均仍只有3畝多耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率仍然很低。在城市化進(jìn)展過程中，農(nóng)村人口的大量減少有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。外遷者的耕地可以逐步向種田大戶集中，農(nóng)村居住用地的不斷閑置也是必然發(fā)生的。通過交易使這些閑置土地實(shí)現(xiàn)有效配置，會盤活大量資源，不僅不會影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而是農(nóng)業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模和走向現(xiàn)代化的一個(gè)必要條件。農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)，有利于活躍農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。如果能夠通過建立建設(shè)用地指標(biāo)交易系統(tǒng)，促進(jìn)閑置的宅基地和建設(shè)用地復(fù)墾，與城市化進(jìn)展地區(qū)進(jìn)行交易、實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，還有利于擴(kuò)大耕地面積，保護(hù)耕地資源。

主張限制農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓通常源于擔(dān)心農(nóng)民出讓宅基地后會無處安身，成為流民。這種情況在中國歷史上確實(shí)存在。但簡單照搬歷史早已不適用于當(dāng)代的情況。因?yàn)閷?dǎo)致今天農(nóng)民離開住所的基本原因是進(jìn)城就業(yè)。限制宅基地出讓，恰恰使得進(jìn)城人口的財(cái)產(chǎn)權(quán)利無法變現(xiàn)，不利于他們在城鎮(zhèn)定居。至于進(jìn)城人口因失業(yè)而生活無著的風(fēng)險(xiǎn)，正是普及城鄉(xiāng)社會保障應(yīng)解決的問題，而靠不能變現(xiàn)的宅基地對農(nóng)民并無幫助。

另一種反對的聲音是認(rèn)為農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)并無所有權(quán)，因此無權(quán)轉(zhuǎn)讓宅基地。這種說法更站不住腳。城市居民購房，同時(shí)就買了房屋所在土地的使用權(quán)，出售商品房的同時(shí)也就轉(zhuǎn)讓了土地使用權(quán)，沒有任何現(xiàn)行法規(guī)禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或只許對某一類人轉(zhuǎn)讓。況且農(nóng)民擁有的是宅基地的永久使用權(quán)，對宅基地的權(quán)屬關(guān)系強(qiáng)于城鎮(zhèn)居民的70年土地使用權(quán)。不允許轉(zhuǎn)讓，是對他們合法權(quán)益的侵犯。

其三，按照某些規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地中只有經(jīng)營性集體建設(shè)用地才能轉(zhuǎn)讓，而“經(jīng)營性集體建設(shè)用地”又被某些行政部門嚴(yán)格限定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。這一限制于法無據(jù)，而且很不合理。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只是歷史形成的既成事實(shí)，與其他用途的集體建設(shè)用地之間并無法律界定的區(qū)別。有些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有發(fā)展起來，按照上述規(guī)定就意味著這些地區(qū)無權(quán)進(jìn)入土地市場。有些地區(qū)過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多，但分布非常零散，常常是這里三間房，那里兩畝地；而且用途已經(jīng)發(fā)生了很多變更；不僅界定十分困難，而且即便轉(zhuǎn)讓也難以使土地資源得到合理有效的利用。此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地屬集體所有，哪些部分用于經(jīng)營，本來是農(nóng)民集體固有的權(quán)利。因此上述限制，不僅妨礙土地市場的發(fā)育，也侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。

中國農(nóng)村的村莊占地歷來不夠經(jīng)濟(jì)，因?yàn)楹芏啻迩f都是自然形成，沒有規(guī)劃，農(nóng)民過去習(xí)慣居住獨(dú)家獨(dú)院的平房，條件簡陋，但占地很多。2016年全國城鎮(zhèn)7.9億人，建成區(qū)占地10.3萬平方公里，人均130平米。農(nóng)村5.9億人，村莊占地14.6萬平方公里，人均250平米。盡管近年來城鎮(zhèn)占地越來越不經(jīng)濟(jì)，但鄉(xiāng)村人均占地仍幾乎等于城鎮(zhèn)的兩倍。特別是在人口大量遷出的地區(qū)，在農(nóng)民自愿的前提下，對村莊進(jìn)行整理，既可以改善農(nóng)民居住條件，改變村容村貌，又能夠減少占地、節(jié)約大量土地資源，讓農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入。這需要一個(gè)重要的條件，就是落實(shí)十八屆三中全會決定提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。通過市場流轉(zhuǎn)，節(jié)約出來的土地資源才能得到有效利用，農(nóng)民才能得到收入，也才會有資金和動力進(jìn)行這種整治。

建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)。在城市化仍在發(fā)展、建設(shè)用地資源不足的城市周邊區(qū)域，閑置的土地資源有可能盡快得到利用。而在城市化波及不到的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，閑置土地資源的利用可以參考重慶、成都等城市已經(jīng)創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步完善，建立一套市場化的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度。農(nóng)民把閑置建設(shè)用地復(fù)墾為耕地可獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過市場有償轉(zhuǎn)讓給需要土地進(jìn)行建設(shè)的城市地區(qū)。通過這樣的市場轉(zhuǎn)讓，土地得到了有效利用，邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民能夠獲得可觀的收入，參與分享城市化帶來的利益；缺乏土地資源的城市在占補(bǔ)平衡條件下獲得了需要的建設(shè)用地。這是一個(gè)城鄉(xiāng)雙贏、居民和商家雙贏的結(jié)果，是化閑置資源為財(cái)富的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行推廣，逐步實(shí)現(xiàn)跨省轉(zhuǎn)讓。涉及土地質(zhì)量的差異，可以按質(zhì)量等級設(shè)置折算系數(shù)，不必是簡單的一畝換一畝。

作者在四川成都都江堰市考察過的一個(gè)村莊提供了可信的案例。該村距離成都市70余公里，不屬于城市化發(fā)展的區(qū)域。村莊原來占地面積很大，但農(nóng)舍大都破舊簡陋。而且由于一部分人口的遷出，一些宅基地和集體建設(shè)用地已經(jīng)閑置。在村民自愿、當(dāng)?shù)卣畮椭?，該村對村莊進(jìn)行了重新整理，拆除了過去占地多的農(nóng)舍，建起了聯(lián)排別墅式的新居，村莊占地面積減少了一半，村莊面貌煥然一新，農(nóng)戶居住條件大幅度改善。每家每戶門前還預(yù)留了花壇和停車位。村民將騰出的土地復(fù)墾為耕地，以獲得的建設(shè)用地指標(biāo)與成都市的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行交易，獲得資金4000萬元，不僅償付了村莊整理的全部成本，而且提供了公共資金改善和維護(hù)村容村貌。通過交易，成都市的房地產(chǎn)企業(yè)也獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，可以占地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。這一交易促成了城、鄉(xiāng)雙向開發(fā)的完成，而耕地和建設(shè)用地只是在空間上進(jìn)行了互換，耕地面積總量一畝也沒有減少。

土地資源通過市場配置，一個(gè)天然障礙是土地不能像普通商品一樣實(shí)現(xiàn)跨越空間的移動，因此通常供需雙方必須處在同一區(qū)域，市場交易才能進(jìn)行，很受局限。但上述案例說明，建設(shè)用地指標(biāo)（在重慶稱為“地票”）轉(zhuǎn)讓這個(gè)創(chuàng)造，打破了空間限制，使邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民也能將閑置的建設(shè)用地出讓給需要土地進(jìn)行建設(shè)的城市地區(qū)，因而使土地資源得到了有效利用。遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民同時(shí)也參與了城市化進(jìn)程并分享了收益。這一創(chuàng)造意義重大。由于歷史原因，中國廣大農(nóng)村地區(qū)的村莊占地普遍不經(jīng)濟(jì)。因此上述案例并非個(gè)案，完全有條件應(yīng)用于廣大地區(qū)。

市場配置土地資源將釋放巨大潛能

中國自改革開放以來，數(shù)億農(nóng)村勞動者在市場引導(dǎo)下向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置，為第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了源源不斷的勞動力資源。這是過去四十年經(jīng)濟(jì)高速增長的一個(gè)重要源泉。其中大部分時(shí)期，經(jīng)濟(jì)保持了2-3個(gè)百分點(diǎn)的全要素生產(chǎn)率提高，主要來自勞動力和資本的資源配置優(yōu)化效應(yīng)。

但與勞動力資源重新配置的情況不同，由于未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，土地資源在重新配置過程中出現(xiàn)了大量的閑置浪費(fèi)。在1990-2016年這26年間，全國人口增加了2.4億人，增長了20%，而市、縣、鎮(zhèn)、村占地合計(jì)從15萬平方公里擴(kuò)大到25萬平方公里，增加了10萬平方公里，增幅為64%。這說明當(dāng)前土地資源配置嚴(yán)重不合理。城市發(fā)展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面無效占地太多，土地資源大量浪費(fèi)，城市化提高土地集約度的功能正在喪失。

中國城鎮(zhèn)化還在發(fā)展過程中，2017年城鎮(zhèn)化率為58.5%，而發(fā)達(dá)國家普遍在70%-80%之間，高者達(dá)到90%。如果未來20年城鎮(zhèn)化率再提高20個(gè)百分點(diǎn),如果一個(gè)時(shí)期以來這種城鎮(zhèn)占地迅速擴(kuò)張的趨勢不改變，加上基礎(chǔ)設(shè)施和廠礦、水利設(shè)施等建設(shè)用地的增加，估計(jì)將再多占10萬平方公里土地，意味著耕地再減少1.5億畝，突破耕地保護(hù)紅線是必然的。

目前在中國960萬平方公里的國土面積中，城鎮(zhèn)村莊及工礦已占地32萬平方公里；交通運(yùn)輸和水利設(shè)施占地7萬平方公里；耕地按新統(tǒng)計(jì)口徑不到135萬平方公里；山林、草場占地472萬平方公里，未利用土地加水面約占276萬平方公里。山林、草場主要分布在西部人煙稀少的地區(qū)，未利用土地基本上是荒漠和高山，都難以被城鎮(zhèn)化利用；未來城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能占用已經(jīng)為數(shù)有限的耕地。

中國地少人多，全國人口人均不到1.5畝耕地，低于世界平均水平的一半（見世界銀行：《世界發(fā)展指標(biāo)》）。按照舊統(tǒng)計(jì)口徑，1996年全國耕地130萬平方公里（19.5億畝），2006年下降到122萬平方公里（18.3億畝）。主要原因在于城鎮(zhèn)化和工礦企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施占地不斷增加，占用了大量耕地。從糧食安全的角度出發(fā)，中國需要保護(hù)現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量基本不再減少。此基礎(chǔ)上，政府制定了18億畝耕地保護(hù)紅線。

但自2011年起，耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)調(diào)整為135萬平方公里（20.3億畝）。這并不意味著耕地面積擴(kuò)大了，而僅僅是統(tǒng)計(jì)的變化，耕地還在繼續(xù)減少，只是統(tǒng)計(jì)顯示下降速度趨緩。不過考慮到全國各地瞞報(bào)占地、未批先建等違法占地的情況層出不窮，統(tǒng)計(jì)顯示的耕地減少趨緩現(xiàn)象可能不真實(shí)或要打很大的折扣。如果按原來的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，目前的耕地面積非常可能已經(jīng)低于18億畝。

這種情況不僅對中國未來的糧食安全問題構(gòu)成威脅，而且也由于土地資源配置不當(dāng)，降低了經(jīng)濟(jì)效率和增長潛力。解決這個(gè)問題，必須改革現(xiàn)行土地制度。

當(dāng)前，土地改革進(jìn)展仍然緩慢，2013年十八屆三中全會提出要形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，但這項(xiàng)改革在近幾年沒有顯著進(jìn)展，始終停留在少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)的階段。最近有十幾個(gè)城市允許農(nóng)村集體建設(shè)用地建房出租，是個(gè)積極的突破。但還沒有變成全國性的政策。

未來的改革應(yīng)該如何推進(jìn)？以下幾個(gè)方面值得重點(diǎn)考慮：

第一，穩(wěn)步開放土地市場，改變政府獨(dú)家征地獨(dú)家賣地的模式。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，允許農(nóng)民閑置宅基地使用權(quán)通過市場轉(zhuǎn)讓，在符合土地管理和規(guī)劃的前提下實(shí)現(xiàn)市場配置土地資源。

第二，必須建設(shè)規(guī)范的土地交易市場，保證交易合法合規(guī)，公開透明，杜絕欺詐作弊，杜絕政府任意干預(yù)，特別要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。

第三，建設(shè)跨省的土地指標(biāo)交易平臺，允許和鼓勵農(nóng)民在充分自愿原則下進(jìn)行村莊整治，對閑置非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行符合質(zhì)量要求的復(fù)墾，并獲得建設(shè)用地指標(biāo)，入場進(jìn)行交易。政府可以幫助農(nóng)民組織村莊整治，但不得違背農(nóng)民自愿原則，嚴(yán)禁侵犯農(nóng)民利益。政府要推動交易平臺的建設(shè)，但應(yīng)委托中立的第三方管理；交易應(yīng)按照市場原則進(jìn)行，防止對交易進(jìn)行行政干預(yù)。

第四，完善土地增值稅制度，根據(jù)各地情況制定地價(jià)基準(zhǔn)，對土地交易中超過基準(zhǔn)大幅度溢價(jià)的土地征收適當(dāng)幅度的土地增值稅，以部分彌補(bǔ)政府土地出讓收入的減少。但主要應(yīng)用于公共服務(wù)和社會保障，重點(diǎn)保證城市戶籍制度改革，促進(jìn)新城鎮(zhèn)居民安家落戶、納入城鎮(zhèn)社會保障體系和享受公共服務(wù)。

第五，城市建設(shè)規(guī)劃的制定要建立合理程序，經(jīng)過多方專業(yè)評估和社會公眾評價(jià)，杜絕長官個(gè)人說了算的現(xiàn)象，以保證規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)合理性，提高土地的利用效率。同時(shí)需要推進(jìn)政府改革，改變政府激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從GDP為中心向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

土地市場的開放將能夠釋放巨大的經(jīng)濟(jì)潛能。

首先，土地供應(yīng)多元化有利于緩解城市土地短缺，抑制地價(jià)上漲，加速城市化發(fā)展。第二，農(nóng)村閑置的非耕地進(jìn)入市場，有利于土地資源有效利用，促進(jìn)觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)休閑度假村、特色小鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，增加農(nóng)民收入。第三，通過村莊整治使農(nóng)村的多余非耕地通過復(fù)墾和建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)現(xiàn)土地占補(bǔ)平衡，對于節(jié)約土地資源、保護(hù)耕地，將有重大的意義。

目前全國村莊占地14.6萬平方公里。如果假定未來通過村莊整理能夠逐步使村莊占地減少三分之一，并進(jìn)行土地復(fù)墾和指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)能夠節(jié)省約5萬平方公里建設(shè)用地，加上糾正城市建設(shè)的資源錯配和提高今后城市建設(shè)的集約度，基本上就可以滿足未來二十年城市化的土地需求而不必占用更多耕地。這5萬平方公里土地假定按每平方米200元來計(jì)算轉(zhuǎn)讓價(jià)格，可以創(chuàng)造10萬億元的土地收益。這是一筆巨大的財(cái)富，將對促進(jìn)農(nóng)村繁榮、縮小城鄉(xiāng)差別做出巨大貢獻(xiàn)。

城市化并不意味著一定占用大量的耕地，也并不意味著農(nóng)村必然凋敝。推進(jìn)土地制度的市場化改革，能夠優(yōu)化資源配置，節(jié)約土地資源，避免耕地減少，創(chuàng)造巨大財(cái)富，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，還將有力支持未來城市化發(fā)展和長期經(jīng)濟(jì)增長。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：FT中文網(wǎng)

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