——以農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為研究對象

摘要:村民自治要有效實(shí)現(xiàn)，需要條件，也需要適宜的形式。但是僅有條件和形式還無法形成有效的自治，需要連接條件和形式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，設(shè)計(jì)和安排了村民自治有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制：利益機(jī)制和制度機(jī)制。利益有不同類型和層級：利益相關(guān)、利益對應(yīng)、利益控制和利益分配、利益永享，隨著利益層級的升高，自治有效實(shí)現(xiàn)的可能性會增加。制度也有不同的類型：一般性制度、程序性制度、合法性審查制度。只有三類制度同時(shí)作用才能夠?yàn)橛行ё灾翁峁┲贫缺Ｕ?。在條件具備和形式適宜的情況下，利益層級性和制度有效性決定自治的有效性。

關(guān)鍵詞:有效自治；利益層級；有效利益；制度有效

對于中國三大基本制度之一的中國農(nóng)村村民自治，很多學(xué)者對此非常失望，學(xué)者們認(rèn)為村民自治在“一年內(nèi)實(shí)現(xiàn)民主選舉，三十年無法實(shí)現(xiàn)民主決策”，還有學(xué)者認(rèn)為“村民自治有死”。但是最近幾年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推動(dòng)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革卻讓人看到了希望，在“一夜之間農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”，即村民自治得以有效實(shí)現(xiàn)。為什么三十年都難以有效實(shí)現(xiàn)的村民自治能夠在這一改革中實(shí)現(xiàn)呢？我認(rèn)為，關(guān)鍵在于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革在利益對應(yīng)、制度保障方面建立有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使有效自治從可能變成現(xiàn)實(shí)。本文將以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首批29個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)為研究對象，考察農(nóng)村村民自治有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

一、文獻(xiàn)梳理和問題意識

學(xué)術(shù)界對于村民自治有效實(shí)現(xiàn)的研究并不太多，其研究幾乎全部集中在華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院的學(xué)者們。這些學(xué)者主要從三個(gè)方面展開研究：

有效自治的條件研究。徐勇教授首先揭開了村民自治有效實(shí)現(xiàn)的研究。他提出了“組為基礎(chǔ)，三級聯(lián)動(dòng)”的觀點(diǎn)，他敏銳地看到了有效的村民自治單元在“組”，而不是“村”，只有在“組”實(shí)施村民自治才能夠落地。鄧大才在徐勇教授等學(xué)者的基礎(chǔ)上，提出村民自治要有效實(shí)現(xiàn)需要五大條件：利益相關(guān)、地域相近、文化相連、規(guī)模適度、群眾自愿。只有符合這五大條件，村民自治才能夠有效實(shí)現(xiàn)。同時(shí)中農(nóng)院的學(xué)者們還從不同角度進(jìn)行專題研究，胡平江從地域相近、任路從文化相連、白雪嬌從規(guī)模適度、史亞峰從利益相關(guān)等方面對村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件進(jìn)行了專題性研究。

有效自治的形式研究。相較于村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究，對于村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的研究并不多。徐勇教授提出，要根據(jù)不同的條件，建立多層次、多類型、多樣式的自治，自治與他治結(jié)合。明確提出了形式要根據(jù)條件而定，條件決定形式。鄧大才則認(rèn)為，在不同的條件下，特別是不同治理單元下，各地可以選擇不同的自治形式，可以是直接民主，也可以是間接民主，還可以是混合形式。徐勇、鄧大才將此歸納為村民自治的“條件－形式”分析框架。并認(rèn)為這種研究是對傳統(tǒng)的“價(jià)值－制度”研究的拓展，屬于2.0版的自治研究。

有效自治的機(jī)制研究。村民自治有效實(shí)現(xiàn)不僅需要適宜的條件和形式，還需要將條件和形式連接起來的機(jī)制。在這個(gè)方面的研究則更少。任路認(rèn)為，協(xié)商民主是居民自治有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。雖然他研究的是居民自治，但是提出的“協(xié)商民主”是有效自治的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的觀點(diǎn)，也適合于農(nóng)村村民自治。白雪嬌從自治規(guī)則的角度探索過有效自治。但是她沒有明確提出規(guī)則是條件和形式的連接機(jī)制。還有學(xué)者從理事會、議事會、老人會等組織視角，探討有效自治的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

總體來看，對于村民自治有效實(shí)現(xiàn)的研究主要圍繞著有效實(shí)現(xiàn)的條件進(jìn)行，只有很少的學(xué)者研究有效自治的形式、實(shí)現(xiàn)機(jī)制。即使是有效自治的機(jī)制研究，也沒有考慮將條件與形式連接起來。本文將以全國29個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)為對象，考察村民自治有效實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

二、利益對應(yīng)：有效自治實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制

條件研究的學(xué)者認(rèn)為，只要條件具備，村民自治就能夠有效實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，在實(shí)踐中符合自治條件的村莊相當(dāng)多，可是村民自治就是無效或者低效。如鄧大才曾認(rèn)為，同一個(gè)村莊的村民共有土地、利益相關(guān)就能夠?qū)崿F(xiàn)有效自治?？墒侵袊鴰缀跛械拇迩f土地都屬于集體所有制，農(nóng)民與集體利益是相關(guān)的，可是很多村莊的村民自治流于形式：低效或者無效?？梢姡瑑H有共同的利益、利益相關(guān)還無法保障有效自治的實(shí)現(xiàn)，還需要關(guān)鍵的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（一）利益相關(guān)是有效自治的前提條件

自治要能夠有效實(shí)現(xiàn)必須有利益基礎(chǔ)。這些利益可以體現(xiàn)為共同的產(chǎn)權(quán)，共同的設(shè)施，如路、橋、水利等，還可以是村民共同分享的環(huán)境，如自然條件和自然資源等。只有共同的利益，村民才會關(guān)心、關(guān)注、參與自治，才可能實(shí)現(xiàn)有效自治。

在中國農(nóng)村，同一個(gè)村民小組、同一個(gè)村莊的農(nóng)民有著廣泛的共同利益。首先，產(chǎn)權(quán)相同。在南方，自然村或者村民小組共同擁有集體土地；在北方，不少地方以村莊為單元擁有集體土地。其次，共享生產(chǎn)設(shè)施和條件，如共享機(jī)耕道、水利資源和其他的生產(chǎn)設(shè)施。再次，共享自然資源，如山、林、水、土等。最后，共享集體經(jīng)濟(jì)，有些村莊，如廣東的南海、江蘇的蘇州等村莊有大量的集體經(jīng)濟(jì)。這些共同產(chǎn)權(quán)、共同利益、共同設(shè)施等構(gòu)成了村民的共同利益。因此，在中國農(nóng)村，一個(gè)村民小組或者一個(gè)村莊必然有著縱橫交錯(cuò)的共同利益。這些共同利益為村民自治的有效實(shí)現(xiàn)提供了前提條件。

2015年國家推動(dòng)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)就是對集體所有的資產(chǎn)、資源進(jìn)行股份制改革，即將集體所有的資產(chǎn)、資源量化到人，確權(quán)到戶。集體資產(chǎn)包括三個(gè)部分：一是經(jīng)營性資產(chǎn)，如店鋪、門面等能夠帶來收入的資產(chǎn)；二是資源性資產(chǎn)，如土地、水面、林地等；三是公益性的資產(chǎn)，如學(xué)校、養(yǎng)老院、幼兒院等。此次農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革就是對第一、二類集體資產(chǎn)進(jìn)行改革，對第三類資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)。集體資產(chǎn)與家庭承包地不同，后者雖然屬于集體資產(chǎn)，但是已經(jīng)確地到戶，在承包期內(nèi)與其他家戶沒有關(guān)系，而前者則與所有集體成員相關(guān)?？梢?，村莊或者小組的集體資產(chǎn)是全村或者全組的共同資產(chǎn)，大家有著共同的利益，彼此利益相關(guān)。

集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為什么能夠吸引農(nóng)民參與呢？因?yàn)榻?jīng)營性資產(chǎn)和自然資源為全村或者全組農(nóng)民共同所有，產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)。這為人們關(guān)注、關(guān)心資產(chǎn)，參與改革提供了動(dòng)力，這個(gè)動(dòng)力就為村民自治的有效實(shí)現(xiàn)提供了前提條件。沒有這個(gè)前提條件，如僅僅是某家，或某兩家的土地征用或者房屋拆遷，無法吸引全村或者全組的農(nóng)民參與。

（二）利益對應(yīng)是有效自治的充分條件

共同利益、利益相關(guān)是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的前提條件。但是僅僅有共同利益、利益相關(guān)也可能無法實(shí)現(xiàn)有效自治。如在中西部很多村莊都有很多集體的草場、林地、水面等資源資產(chǎn)，但是這些地方的村民自治基本沒有展開。所以在共同利益的基礎(chǔ)上還得有利益的直接關(guān)聯(lián)、直接對應(yīng)，或者對應(yīng)關(guān)聯(lián)。

所謂利益的對應(yīng)關(guān)聯(lián)，就是在這些集體資產(chǎn)中，村民能夠明確自己的份額。這個(gè)份額也許是百分之一，或者是千分之一?？梢悦鞔_的是這些份額為自己所有，不會被剝奪，即集體資產(chǎn)與集體經(jīng)濟(jì)組織的成員一一對應(yīng)。這樣就比一大堆資產(chǎn)，人人都有份，但是人人都不知道有多少份額要好。也許前者的份額要小于后者可能的份額，但是份額的明確性、對應(yīng)性卻讓人更加關(guān)注和關(guān)心。從利益相關(guān)到利益對應(yīng)、或者利益對應(yīng)關(guān)聯(lián)就使農(nóng)民與集體資產(chǎn)距離更近了，更直接了，農(nóng)民參與集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的積極性就更強(qiáng)了。

集體成員身份的界定與利益對應(yīng)。新一輪的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革要求：經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)務(wù)必量化到人、確權(quán)到戶，公益性資產(chǎn)也要確權(quán)到村、組。要量化和確權(quán)，就得先核實(shí)集體經(jīng)濟(jì)成員身份：誰有權(quán)獲得集體的資產(chǎn)。在經(jīng)營性資產(chǎn)比較多的村莊，集體成員資格的核實(shí)就吸引了幾乎所有的相關(guān)利益主體的關(guān)心和參與。如果量化涉及歷史上的資產(chǎn)，如土地改革和合作化的貢獻(xiàn)、公社時(shí)期的貢獻(xiàn)等，還得考慮過去的人口的權(quán)益。改革涉及到人口最多，范圍最廣，利益最復(fù)雜，人們高度關(guān)注。

清產(chǎn)核資與利益對應(yīng)。集體成員資格的界定與農(nóng)民直接相關(guān)，清產(chǎn)核資也有緊密的利益關(guān)聯(lián)。要將村莊所有的資產(chǎn)、資源，包括債權(quán)、債務(wù)搞清楚，涉及到每個(gè)人的利益，因?yàn)榇蠹叶贾肋@些資產(chǎn)中有自己的一份，資產(chǎn)漏掉了，債權(quán)流失了，自己的股份就會減少。因此，參與清產(chǎn)核資，了解資產(chǎn)情況人的也有很多。

股權(quán)設(shè)置和量化與利益對應(yīng)。集體成員身份界定和清產(chǎn)核資后就是股權(quán)的設(shè)置和量化。這一個(gè)環(huán)節(jié)是改革的關(guān)鍵，它涉及到集體成員所擁有的股份和資產(chǎn)數(shù)量及以后的分紅。股權(quán)量化和確權(quán)到戶后，每人或者每家在集體資產(chǎn)中所擁有股份或者資產(chǎn)就清晰了。集體成員與集體資產(chǎn)建立一一對應(yīng)的關(guān)系，農(nóng)民與集體的利益關(guān)系從改革前的“按堆估算”到改革后的“一一對應(yīng)”，產(chǎn)權(quán)更加清晰，從而增強(qiáng)了人們關(guān)心自己產(chǎn)權(quán)的動(dòng)力。

靜態(tài)管理與利益對應(yīng)。集體資產(chǎn)與集體成員一一對應(yīng)后，還必須保障股權(quán)和資產(chǎn)不被剝奪，人們預(yù)期能夠永久擁有。因此，改革政策規(guī)定，人們所擁有的集體股權(quán)，一旦量化和確股，則不再變動(dòng)，即“生不增，死不減”，生育了人口不增加股份，死了人口不減少股份。政策還有三個(gè)規(guī)定，一是股東可以依據(jù)自己的股權(quán)參與股份合作社的決策和管理；二是可以根據(jù)股份享受合作社的分紅；三是股權(quán)可以贈予、繼承和轉(zhuǎn)讓。這三項(xiàng)政策表明人們的股權(quán)和股份不僅一一對應(yīng)，而且還有增值的預(yù)期，成為人們的永久財(cái)產(chǎn)。

以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，不僅從利益相關(guān)邁向了利益對應(yīng)，還從利益對應(yīng)邁向了利益控制、利益分配，再到利益永享（見圖1）。這一從集體資產(chǎn)衍生出的利益關(guān)系的鏈條，能夠增強(qiáng)人們的吸引力和參與動(dòng)力。這一點(diǎn)我們可以從改革試驗(yàn)區(qū)的廣東南海、湖北京山、河南濟(jì)源、甘肅隴西的考察明顯發(fā)現(xiàn)，其關(guān)注度和參與動(dòng)力是逐漸降低的。如果人們能夠知道自己在集體資產(chǎn)中的份額，能夠控制自己的利益，還有利益分紅和永久預(yù)期，人們對股份的關(guān)注度會更高，對參與股份合作社的管理動(dòng)力將會更大。

（三）有效利益是有效自治的必要條件

如果說利益相關(guān)為有效自治提供了前提條件，利益對應(yīng)與控制為有效自治提供了充分條件，但僅有前提條件和充分條件，并不必然就能夠保障人們會參與或者積極參與。我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，在湖南的資興、安徽的天長、河南的濟(jì)原、湖北的京山等大部分的村莊，雖然人們獲得了股權(quán)，能夠控制和分享股份合作社的收益，但是仍然沒有多少人愿意參與。所以，在利益方面，可能還得增加一個(gè)因素，即要考慮有效利益。

所謂有效利益，就是在當(dāng)?shù)貤l件下能夠吸引人們關(guān)注和參與改革和村莊、合作社的利益數(shù)量。只有達(dá)到了這一利益限度，人們才會關(guān)注、參與改革和管理。有效利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東南海的利益數(shù)量可能很高；在甘肅隴西可能很低。有效利益是人們關(guān)心和參與自治的最低利益，只有超過了這一利益，人們才主動(dòng)參與自治（見圖2）。

（四）利益層級與有效自治的關(guān)系

通過上面的分析，我們可以將利益進(jìn)行分類（見圖1），從與自治有效的關(guān)聯(lián)來看，利益相關(guān)是最弱意義上的關(guān)聯(lián)；其次是利益對應(yīng)，農(nóng)民與資產(chǎn)有了一一對應(yīng)關(guān)系，即產(chǎn)權(quán)清晰了；再次是在管理和分配環(huán)節(jié)：利益控制和利益分配，股東有了參與管理權(quán)和分配權(quán)；最后是利益永享，即股東的股份變成了永久的財(cái)產(chǎn)。從左到右（見圖2）利益層級加，與自治相關(guān)程度增加，有效自治的可能性增加。

三、制度供給：有效自治實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制

隨著利益層級提高，農(nóng)民參與的積極性會增加，有效自治的可能性增強(qiáng)。但是即使最高層級的利益永享，也只是為有效自治提供了可能性。如北京的一些村莊，再如河南的城郊村，有著大量的集體資產(chǎn)，但是只有“干部自治”，沒有“農(nóng)民自治”。顯然，要實(shí)現(xiàn)有效自治，除了要有與利益有關(guān)的前提條件、充分條件和必要條件外，還得為自治提供必要的制度供給和保障，讓農(nóng)民有參與的機(jī)會、渠道和程序，否則村民自治不會發(fā)生，更不會出現(xiàn)有效自治。從農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)來看，至少有三類制度或者程序保障了愿意參與的農(nóng)民有參與的機(jī)會、渠道及參與的質(zhì)量。

（一）制度規(guī)定

有參與意愿、能力只是有效自治的前提和條件，還需要參與制度保障。農(nóng)村集體股份權(quán)能改革試驗(yàn)明確規(guī)定，改革必須嚴(yán)格遵循村民委員會組織法，尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民參與和主導(dǎo)改革。

改革方案由農(nóng)民制訂。改革政策要求，所有的改革方案都必須由農(nóng)民自己制訂。在實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)，集體股份權(quán)能改革專業(yè)性很強(qiáng)，而且涉及到很多法律問題和歷史問題。因此有些地方如湖北的京山，就制訂幾種改革方案，讓農(nóng)民自己選擇一種，然后在這種方案的基礎(chǔ)上再根據(jù)本地條件進(jìn)行添加和完善。安徽的天長市、重慶的梁平只有一種方案，農(nóng)民按照經(jīng)管部門制訂的方案按圖索驥進(jìn)行改革。即使是這樣方案也得經(jīng)過農(nóng)民同意，因?yàn)楦母锓桨敢?jīng)村民會議或者村民代表大會通過。所以，方案由農(nóng)民制訂雖然不能完全實(shí)現(xiàn)，但是必須得到的農(nóng)民的同意，這也無異于方案由農(nóng)民制訂。

改革工作需要農(nóng)民參與。集體股份權(quán)能改革是對幾十年積累起來的集體資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)和量化。因此只有農(nóng)民參與才搞得清楚，也只有農(nóng)民參與才具有合法性。因此，改革政策規(guī)定，一是集體成員身份的確定，需要組成一個(gè)專門的小組開展工作，并與農(nóng)民進(jìn)行溝通、交流、審核及公示?？梢娺@個(gè)過程，既需要有相關(guān)能力的人參與，也需要村莊所有人的配合參與。二是清產(chǎn)核資，清產(chǎn)核資是股份權(quán)能改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，同樣需要熟悉村莊且具有一定能力的村民參與，在實(shí)踐中主要是老黨員、退休村干部和退休老教師等能人。清產(chǎn)核資的結(jié)果要公示并經(jīng)過村民大會或者代表大會表決通過。三是股權(quán)設(shè)置和量化，需要工作組專門制訂并經(jīng)村民大會或代表大會表決通過?？梢娂w股份權(quán)能改革的每個(gè)環(huán)節(jié)，每件工作都需要村民自己完成，需要所有的村民配合參與。

改革措施需要農(nóng)民同意。改革政策要求，所有的改革方案、措施、過程、結(jié)果均要得到農(nóng)民同意。主要包括三個(gè)方面，一是涉及到個(gè)人的改革，需要農(nóng)民簽字同意。二是涉及到集體的改革，需要按照村民自治的要求，經(jīng)村民會議、村民代表會議通過。三是涉及股份合作社的需要股東大會或者股東代表大會同意。農(nóng)民同意的程序和過程就是農(nóng)民參與改革、參與農(nóng)民自治的過程。

國家改革的政策規(guī)定所有程序、所有的工作、所有的措施、所有的過程、所有的結(jié)果均需農(nóng)民參與、農(nóng)民同意。這一制度規(guī)定就為農(nóng)民參與改革，農(nóng)民參與股份合作社的管理提供了渠道、機(jī)會、可能和保障。有了這些制度渠道，與改革有關(guān)的村民自治就能夠有效實(shí)現(xiàn)。

（二）程序安排

有制度就一定會落實(shí)嗎？有農(nóng)民參與的機(jī)會和渠道就能夠保證村民自治能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)嗎？顯然兩者之間有一定的距離。1988年的村民委員會組織法就規(guī)定了村民的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，可是很多地方?jīng)]有實(shí)現(xiàn)或者沒有完全實(shí)現(xiàn)。原因在于組織法比較原則，沒有程序性的規(guī)定，或者說沒有程序性的安排。只有程序安排才能夠?qū)C(jī)會性參與渠道變成有效的參與渠道。

本輪的農(nóng)村集體股份權(quán)能改革則有這種制度設(shè)計(jì)和安排。很多地方的改革程序主要圍繞著三個(gè)階段展開：集體成員身份界定程序、清產(chǎn)核資程序、股權(quán)配置程序。從表一可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)地區(qū)的每個(gè)程序又有多個(gè)環(huán)節(jié)?？傮w來看，天長市和京山市是“20步工作法”，余江略微為簡單，為“13步工作法”（見表1）。國家改革試點(diǎn)政策規(guī)定，所有的改革工作都必須按照程序有序進(jìn)行，只有完成上一個(gè)程序，才能夠進(jìn)入下一個(gè)程序，否則不能進(jìn)入下一個(gè)程序。這樣就能夠確保各地依法、依規(guī)改革，同時(shí)也能夠通過程序確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從重要性來看，以下幾個(gè)程序比較關(guān)鍵：

協(xié)商程序。農(nóng)村集體股份權(quán)能改革政策很重視協(xié)商，從各地的實(shí)踐來看，地方政府和村莊也運(yùn)用協(xié)商來解決問題。一是地方政府與村莊要協(xié)商改革方案，地方政府不能“代民做主”。二是村莊及改革小組要與農(nóng)民協(xié)商成員資格、清產(chǎn)核資、股權(quán)配置等，前者不能“替民做主”。三是村莊及改革小組要與相關(guān)利益主體協(xié)商，不能無視或忽視。四是改革后的股份合作社的董事會、監(jiān)事會與村支兩委進(jìn)行協(xié)商，不能取而代之。有些地方的改革規(guī)定，沒有經(jīng)過協(xié)商、溝通的改革措施和程序不能進(jìn)入下一個(gè)流程。這種程序的設(shè)計(jì)就確保了協(xié)商民主機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，確保了自治的有效運(yùn)行。

簽字程序。改革政策要求，所有涉及到個(gè)人的改革程序和環(huán)節(jié)均需農(nóng)民自己簽字。從各地改革實(shí)踐來看，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，如成員身份界定，只要是相關(guān)人員均需簽字；股權(quán)配置，不管多少都需簽字。政策和改革方案都規(guī)定，如果不經(jīng)農(nóng)民簽字，不能進(jìn)入下一個(gè)改革流程。在改革過程中，簽字本身就是一種參與，一種認(rèn)同。

公開程序。集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革涉及的利益面最廣，人數(shù)最多，程序最復(fù)雜，因此要求所有的改革方案、措施、過程、結(jié)果全公開，而且公開還必須程序化，即將公開的環(huán)節(jié)納入改革的程序之中。如成員符合界定方案和結(jié)果要公開，而且是“兩輪公開”；如清產(chǎn)核資的過程和結(jié)果也要公開等，允許大家質(zhì)疑，歡迎大家質(zhì)疑。程序公開過程就是一個(gè)自治的過程，也是有效自治的重要組成部分。

表決程序。在股份權(quán)能改革過程中，表決程序相當(dāng)重要。集體股份權(quán)能改革主要有如下幾個(gè)重要的表決程序：一是改革方案需要村民會議或者村民代表大會表決；二是股權(quán)改革方案需要村民會議或者村民代表大會表決；三是股份合作的成立、組織架構(gòu)設(shè)立及重要事項(xiàng)的決定，需要股東大會或者股東代表大會表決。表決程序的設(shè)計(jì)和安排，首先保障了農(nóng)民參與權(quán)，其次保障了改革的合法性，確保依法改革、依法自治。

改革過程的程序設(shè)計(jì)和安排是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要手段和有力的保障。改革政策和方案將改革程序嵌入到了改革的整個(gè)過程，而且構(gòu)成了一個(gè)必經(jīng)的程序和要件，不經(jīng)過這個(gè)程序就無法進(jìn)入下一個(gè)程序，即使強(qiáng)迫進(jìn)入了下一個(gè)程序，也非法的。這種設(shè)計(jì)和安排就確保了參與的積極性，確保了改革的程序性，促進(jìn)自治的有效性。這些都為村民自治的有效實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。

（三）合法性審查

本輪的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革還有一個(gè)重要的程序就是合法性審查。合法性審查主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是所有的改革方案必須經(jīng)過農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)管站進(jìn)行合法性審查。從改革過程中來看，各地經(jīng)營部門都緊扣著相關(guān)法律審核改革方案、改革措施、改革程序和改革結(jié)果。二是農(nóng)業(yè)部門安排第三方進(jìn)行改革評估，評估過程會考察改革的規(guī)則性、程序性及執(zhí)行村民委員會組織法等法律的規(guī)范性。

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的合法性審查是一個(gè)非常關(guān)鍵的制度安排，一是能夠確保改革依法、依規(guī)進(jìn)行；二是依法、依規(guī)的改革就能夠確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而確保村民自治的有效實(shí)現(xiàn)；三是能夠從外部給予村莊和村民一定的強(qiáng)制性約束和必要的法律救濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。所以改革過程和股份合作管理的過程是確保村民自治有效實(shí)現(xiàn)的制度安排。

四、結(jié)論與進(jìn)一步思考

通過上述分析，我們可以嘗試回應(yīng)問題意識：為什么農(nóng)村集體股份權(quán)能改革能夠一舉解決有效自治的問題？有效自治能夠?qū)崿F(xiàn)的決定性因素是什么？

（一）利益機(jī)制是有效自治的重要條件

利益是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制。但不是有利益就會有參與，也不是有相關(guān)利益就會有自治，更不是有對應(yīng)利益就會有有效自治。利益機(jī)制的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對應(yīng)利益是有效自治的充分條件。利益有大有小、有籠統(tǒng)對應(yīng)的利益和直接對應(yīng)的利益、有可控利益和不可控利益，還有可預(yù)期利益和不可預(yù)期利益?？梢詫⒗娣譃槿舾蓪蛹墸豪妗嚓P(guān)利益—對應(yīng)利益—可控利益—永享利益，只有一一對應(yīng)以上層級的利益才會為村民的有效參與提供充分的條件，才有機(jī)會實(shí)現(xiàn)有效自治。二是有效利益是有效治理的必要條件。有效的自治所需要的利益，必須達(dá)到一定的規(guī)模，否則利益很小，很難吸引人們參與。達(dá)到一定規(guī)模的利益可以稱為“有效利益”。在不同的經(jīng)濟(jì)條件下，會有不同的有效利益。在發(fā)達(dá)地區(qū)有效利益數(shù)量會大點(diǎn)，反之則小點(diǎn)。有效利益是有效自治實(shí)現(xiàn)的“臨界利益”，超過了這一點(diǎn)就有可能實(shí)現(xiàn)有效自治；低于這一點(diǎn)就很難實(shí)現(xiàn)有效自治。

（二）制度機(jī)制是有效自治的重要保障

利益機(jī)制可以吸引人們參與村民自治，但是要實(shí)現(xiàn)有效自治，則還要依靠制度機(jī)制。制度也可以類型化：一般性制度、程序性制度、合法性審查制度（見圖3）。僅有一般性制度，沒有程序性制度和合法性審查制度，也無法為農(nóng)民的參與提供有效的渠道和保障。本輪農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革最大的創(chuàng)新是不僅出臺了一般性制度，還建立了程序性制度和合法性審查制度。程序性制度嵌入到改革過程中，作為改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)來對待。而且這些程序性環(huán)節(jié)又是改革合法性的重要依據(jù)。一般性制度、程序性制度和合法性審查制度三者環(huán)環(huán)相扣，相互促進(jìn)，共同保障農(nóng)民在集體股份權(quán)改革中有參與的機(jī)會、參與渠道和參與質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)有效自治。

（三）利益、制度與有效自治的關(guān)系

利益機(jī)制和制度機(jī)制共同作用可以形成有效的村民自治，但是利益有不同的層級和規(guī)模，制度也有不同的類型。如果我們可以將利益和制度簡化為從低到高的兩個(gè)變量，這樣就可以考察所有不同地區(qū)的農(nóng)村集體股份權(quán)能改革的村民自治有效實(shí)現(xiàn)程度。我們可以根據(jù)利益層級性和制度有效性建構(gòu)一個(gè)二維象限（見圖4），這四個(gè)象限也構(gòu)成了四種典型的自治形態(tài)：

一是有效自治。如果利益層級比較高（主要指對應(yīng)程度高和利益規(guī)模大，下面相同），同時(shí)制度有效性高（各類制度量齊全，同時(shí)制度保障參與有效，下面相同），則會形成有效自治。如廣東南海的一些村莊，湖北京山的城販村等。

二是沖突型自治。如果利益層級比較高，制度有效性比較低，則會形成沖突性自治，即沒有制度規(guī)范，各類主體會為利益而沖突。如珠三角有些地方因?yàn)橹贫扔行圆粡?qiáng)，導(dǎo)致村民與村莊的利益沖突。

三是低效自治。如果利益層級比較低，制度有效性比較高，即有好的制度，但是利益不足吸引人們參與，則形成低效自治。所謂低效自治是，有自治但是因?yàn)閰⑴c度不夠而成效比較低。

四是無法自治。如果利益層級比較低，制度有效性也比較低，則無法形成自治，現(xiàn)在中西部很多村莊均屬于這種類型。

作者簡介：鄧大才，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院院長，教授、博士生導(dǎo)師、青年長江學(xué)者

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東南學(xué)術(shù)》2018年第6期

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